Europäischer Gerichtshof Urteil vom 02.03.1982 – C-94/81

In der Rechtssache 94/81

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes G. Marenco als Bevollmächtigten; Zustellungsbevollmächtigter: Herr O. Montako, Mitglied ihres Juristischen Dienstes, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Klägerin,

gegen

Italienische Republik, vertreten durch den Leiter der Abteilung Auswärtige Streitsachen, Vertragsangelegenheiten und Gesetzgebung A. Squillante als Bevollmächtigten, Beistand: Avvocato dello Stato G. Fienga, Zustellungsanschrift in Luxemburg: Botschaft der Italienischen Republik,

Beklagte,

wegen Feststellung, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie die Richtlinie 76/768 des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel (ABl. L 262, S. 169) nicht durchgeführt hat,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten G. Bosco und O. Due, der Richter A. O'Keeffe, T. Koopmans, A. Chloros und F. Grévisse,

Generalanwalt: P. VerLoren van Themaat

Kanzler: P. Heim

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf sowie die Anträge und die Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen :

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Mit dieser Klage begehrt die Kommission die Feststellung, daß die Italienische Republik die Richtlinie 76/768/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel (ABl. L 262, S. 169) nicht innerhalb der vorgesehenen Frist durchgeführt hat.

2. Nach der Richtlinie müssen sich die Mitgliedstaaten vergewissern, daß kosmetische Mittel nur dann in den Verkehr gebracht werden, wenn sie den Vorschriften der Richtlinie entsprechen (Art. 3), und sie dürfen das Inverkehrbringen der Mittel, die den Bestimmungen der Richtlinie entsprechen (Art. 7), nicht aufgrund der in der Richtlinie enthaltenen Anforderungen behindern. Die Mitgliedstaaten haben daher das Inverkehrbringen von kosmetischen Mitteln zu untersagen, die in Anhang II der Richtlinie aufgeführte Stoffe enthalten (Art. 4). Nach Artikel 11 der Richtlinie beschließt der Rat auf Vorschlag der Kommission auf einer zweiten Stufe die Annahme von Positivlisten der zugelassenen Stoffe, während die übrigen Stoffe verboten bleiben.

3. Die Richtlinie sieht in Artikel 14 vor, daß die Mitgliedstaaten binnen achtzehn Monaten nach ihrer Bekanntgabe die erforderlichen Bestimmungen erlassen, um der Richtlinie nachzukommen. Diese Frist ist am 30. Januar 1978 abgelaufen.

4. Mit Schreiben an den Außenminister der Italienischen Republik vom 5. Juli 1979 stellte die Kommission fest, daß die Frist zur Durchführung der Richtlinie abgelaufen sei und ihr die Italienische Republik über Durchführungsmaßnahmen nichts mitgeteilt habe. Sie äußerte deshalb die Ansicht, die Italienische Republik habe gegen ihre Verpflichtungen verstoßen, und forderte die italienische Regierung gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag auf, sich innerhalb von zwei Monaten zu äußern.

Die italienischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 11. Juli 1979, wobei sie sich auf eine italienische Note vom 12. April 1979 bezogen, durch die der Kommission mitgeteilt worden war, daß ein von der Regierung vorgelegter und vom Senat schon geprüfter Gesetzentwurf wegen vorzeitiger Auflösung beider Kammern hinfällig geworden war; es wurde zugesichert, daß die neue Regierung sogleich nach ihrer Konstituierung den Gesetzentwurf erneut im Parlament einbringen werde.

Am 19. Mai 1980 gab die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme gemäß Artikel 169 des Vertrages ab, in der die Italienische Republik aufgefordert wurde, der Richtlinie nachzukommen.

Die italienische Behörden antworteten mit Schreiben vom 28. Juli 1980, erinnerten an das Mißgeschick des erwähnten Gesetzentwurfs während der vorausgegangenen Legislaturperiode und verwiesen auf die Wiedervorlage sowie die erneute Verabschiedung durch den Senat. Nach der Weiterleitung an die Kammer sei der Gesetzentwurf an den Gesundheitsausschuß im Rahmen von dessen gesetzgeberischen Aufgaben verwiesen worden, so daß mit seiner endgültigen Verabschiedung kurzfristig zu rechnen sei.

5. Die vorliegende Klage ist am 24. April 1981 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Die italienische Regierung hat keine Gegenerwiderung eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Anträge der Parteien

A. Die Kommission beantragt in der Klageschrift,

1. festzustellen, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie nicht innerhalb der gesetzten Frist die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 76/768/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel nachzukommen;

2. die Beklagte zu verurteilen, die Kosten des Rechtsstreits zu tragen.

B. Die italienische Regierung hat keine ausdrücklichen Anträge gestellt.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

A — Allgemeine Erklärungen

1. Die italienische Regierung macht ergänzend zu ihren Erklärungen im Vorverfahren geltend, sie habe im Rahmen der geltenden gesetzlichen Bestimmungen dafür gesorgt, daß auf Verwaltungsebene die eigene, für den Bereich der Kosmetika vom Gesundheitsministerium wahrgenommene Überwachungstätigkeit den Grundsätzen angepaßt werde, die der Gemeinschaftsrichtlinie zugrunde lägen.

Die italienische Regierung räumt zwar ein, daß sich der Streit nur durch die Verabschiedung eines Gesetzes über die Durchführung der Richtlinie erledigen könne, hofft aber, daß der Gerichtshof soweit wie möglich ihr Verwaltungshandeln berücksichtigen werde.

2. Die Kommission verweist darauf, daß die von der italienischen Regierung getroffenen Maßnahmen nur Teilmaßnahmen seien und selbst dort, wo sie einschlägig seien, den Anforderungen der Richtlinie nicht genau zu entsprechen schienen. Das Ziel der Richtlinie, die vollständige Angleichung zu verwirklichen und damit Handelshemmnisse zu beseitigen, werde nicht erreicht. Außer auf den Teilregelungscharakter der genannten Maßnahmen beruft sich die Kommission ferner darauf, daß — wie der Gerichtshof schon in seinem Urteil vom 6. Mai 1980 (102/79, Kommission/Belgien, Sig. S. 1473) Gelegenheit hatte auszuführen —,

eine bloße Verwaltungspraxis, welche die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt ist, nicht als eine rechtswirksame Erfüllung der Verpflichtung angesehen werden kann, die Artikel 189 den Mitgliedstaaten auferlegt, an die die Richtlinien gerichtet sind.

Selbst wenn man die außergewöhnlich geringe Tragweite der fraglichen Maßnahmen außer acht lasse, stellen sie deshalb nach Ansicht der Kommission nicht einmal eine angemessene Durchführung der Richtlinie dar, auf die sich die Maßnahmen beziehen. In der Tat verlange die Richtlinie zu ihrer Durchführung einen rechtlichen Rahmen, innerhalb dessen die Rechte und Pflichten der Marktteilnehmer entsprechend den Erfordernissen der Klarheit und Rechtssicherheit festgelegt seien.

B — Erklärungen zu den Maßnahmen Italiens zur Durchführung der Richtlinie

1. Die italienische Regierung unterstreicht, daß in Fällen festgestellter Unregelmäßigkeiten die betroffenen Hersteller und Händler gemahnt würden, die Aufmachung ihrer Erzeugnisse den Vorschriften der Richtlinie anzupassen.

Die Kommission erwidert, die von der italienischen Regierung getroffene Maßnahme beziehe sich anscheinend, aber nicht sicher auf Artikel 6 der Richtlinie.

2. Die italienische Regierung weist darüber hinaus daraufhin, daß die Eliminierung der in Anhang II der Richtlinie genannten gefährlichen oder pharmakologisch aktiven Stoffe in kosmetischen Mitteln mit Hilfe von Beschlagnahme und Mahnung durchgesetzt worden sei.

Nach der Kommission bezieht sich diese Maßnahme auf die den Mitgliedstaateh in Artikel 4 Buchstabe a der Richtlinie auferlegte Verpflichtung. Dennoch werde nicht deutlich, ob die Maßnahme alle oder nur einen Teil der 361 in Anhang II der Richtlinie aufgezählten Substanzen erfasse.

3. Die italienische Regierung unterstreicht, daß am 6. Juni 1980 ausdrücklich ein ministerieller Erlaß ergangen sei, um den Gebrauch von Plazenta sowie Stoffen mit östrogener und gestagener Wirksamkeit zu verbieten.

Nach Ansicht der Kommission handelt es sich wiederum um Anhang II, insbesondere um Punkt 194 hinsichtlich der Stoffe mit gestagener Wirksamkeit, und um Punkt 260 hinsichtlich der Stoffe mit östrogener Wirksamkeit, während die Plazenta in der Richtlinie nicht erwähnt werde.

4. Die italienische Regierung trägt vor, sie habe den Gebrauch und die Dosierung von Borsäure, ihrer Salze und Derivate in kosmetischen Mitteln durch einen weiteren ministeriellen Erlaß vom 15. Februar 1980 entsprechend den in Anhang III, erster Teil, der Richtlinie enthaltenen Vorschriften beschränkt.

Nach Ansicht der Kommission bezieht sich die italienische Regierung auf die den Mitgliedstaaten in Artikel 4 Buchstabe b der Richtlinie auferlegte Verpflichtung. Der erste Teil von Anhang III zähle 29 Stoffe auf, von denen nur die unter Nr. 1 erwähnten Gegenstand des ministeriellen Erlasses seien. Andererseits führe die Richtlinie Borsäure auf, während der ministerielle Erlaß außerdem deren Salze und Derivate abdecke. Da letztere von der Richtlinie nicht verboten würden, könnten die Mitgliedstaaten sie auch nicht verbieten.

5. Die italienische Regierung macht schließlich darauf aufmerksam, daß die betroffenen Hersteller und Händler mehrfach aufgefordert worden seien, durch Vorlage geeigneter Unterlagen Behauptungen hinsichtlich spezifischer, innerhalb des hygienischkosmetischen Bereichs liegender Wirkungen ihrer Erzeugnisse zu beweisen.

Die Kommission erwidert, diese Bestimmung könne sich auf Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie beziehen.

6. Die italienische Regierung fügt hinzu, das Rundschreiben Nr. 60 des Gesundheitsministers vom 11. August 1980 weise alle Marktteilnehmer dieses Wirtschaftszweigs auf die peinlich genaue Beachtung der Regelung hin, der kosmetische Mittel unterlägen, um gerade die deutliche Trennung dieser Mittel von den Medikamenten aufrechtzuerhalten.

IV — Mündliche Verhandlung

Die Regierung der Italienischen Republik, vertreten durch den Avvocato dello Stato G. Fienga, und die Kommission, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes G. Marenco, haben in der Sitzung vom 2. Dezember 1981 mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 3. Februar 1982 vorgetragen.

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 24. April 1981 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat, indem sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 76/768 des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel nachzukommen.

2 Nach Artikel 14 der Richtlinie mußten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Bestimmungen erlassen, um ihr binnen achtzehn Monaten nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen; diese Frist war im vorliegenden Fall am 30. Januar 1978 abgelaufen.

3 Die italienische Regierung trägt vor, daß bereits Maßnahmen zur teilweisen Durchführung der Richtlinie ergriffen worden seien. Sie bestreitet jedoch nicht, daß die Italienische Republik der Verpflichtung, die Richtlinie innerhalb der gesetzten Frist vollständig durchzuführen, nicht nachgekommen sei.

4 Die italienische Regierung rechtfertigt ihre Untätigkeit im wesentlichen mit dem Hinweis, daß sie zur Durchführung der Richtlinie auf das Gesetzgebungsverfahren zurückgreifen müsse. Sie habe einen entsprechenden Gesetzentwurf vorbereitet, dieser sei nach Annahme durch den Ministerrat am 22. Dezember 1977 im Parlament eingebracht, dann vom Gesundheitsausschuß des Senats angenommen worden und von diesem der Abgeordnetenkammer zur endgültigen Verabschiedung zugeleitet worden; beide Häuser seien indessen in der Zwischenzeit vorzeitig aufgelöst worden, wodurch der Gesetzentwurf hinfällig geworden sei. Die italienische Regierung habe daher denselben Gesetzentwurf in der neuen Legislaturperiode sofort erneut eingebracht. Der Entwurf sei vom Gesundheitsausschuß des Senats am 14. Mai 1980 verabschiedet und dem 14. Ständigen Ausschuß für Gesundheit der Abgeordnetenkammer zur Annahme zugeleitet worden, wo er sich gegenwärtig zur abschließenden Prüfung befinde.

5 Diese Umstände können den der Italienischen Republik vorgeworfenen Vertragsverstoß nicht beseitigen. Nach ständiger Rechtsprechung kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um die Nichtbeachtung der Verpflichtungen aus den Gemeinschaftsrichtlinien zu rechtfertigen.

6 Deshalb ist festzustellen, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat, indem sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist die erforderlichen Bestimmungen erlassen hat, um der Richtlinie 76/768 des Rates vom 27. Juli 1976 nachzukommen.

Kosten

7 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Panei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Beklagte unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Italienische Republik hat gegen ihre Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen, indem sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist die erforderlichen Bestimmungen erlassen hat, um der Richtlinie 76/768 des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel nachzukommen.

2. Die Beklagte wird verurteilt, die Kosten zu tragen.