Europäischer Gerichtshof Urteil vom 06.05.1982 – C-146/81

In den verbundenen Rechtssachen 146, 192 und 193/81

betreffend drei dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main in den vor diesem anhängigen Verfahren

BayWa AG, München (Bundesrepublik Deutschland),

Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung e.G., Unterspiesheim (Bundesrepublik Deutschland),

und

Raiffeisenbank Bütthard e.G., Bütthard (Bundesrepublik Deutschland) — Rechtssache 146/81 —

— Raiffeisen Hauftgenossenschaft e.G., Hannover (Bundesrepublik Deutschland) — Rechtssachen 192 und 193/81 —

Klägerinnen,

gegen

Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung, Frankfurt am Main (Bundesrepublik Deutschland),

Beklagte,

beigeladen in der Rechtssache 146/81 zugrunde liegenden Ausgangsverfahren:

Rhenus AG, Mannheim (Bundesrepublik Deutschland),

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung der Artikel 4 Absatz 2 und 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 172/67 des Rates vom 27. Juni 1967 (ABl. Nr. 130 vom 28.6.1967), der Artikel 4 Absätze 3 und 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. Juli 1969 (ABl. L 180 vom 22.7.1969) und des Artikels 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 (ABl. L 94 vom 28.4.1970)

erläßt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten O. Due, der Richter A. Chloros und F. Grevisse,

Generalanwalt: F. Capotorti

Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft abgegebenen Erklärungen der Beteiligten lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

In den Jahren 1969, 1970 und 1971 führten die BayWa AG, die Raiffeisenbank Unterspiesheim und die Raiffeisenbank Bütthard Getreidedenaturierungen durch (oder ließen diese von der Rhenus AG durchführen). Gemäß der Verordnung Nr. 172/67 des Rates über die Grundregeln zur Denaturierung von Weizen und von zur Brotherstellung geeignetem Roggen sowie der Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission zur Durchführung der Vorschriften über die Denaturierung von Weichweizen und zur Brotherstellung geeignetem Roggen zahlte ihnen die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung im Anschluß an Kontrollen, die sie während der Denaturierungsvorgänge durchgeführt hatte, dafür Denaturierungsprämien. Der Raiffeisen Hauptgenossenschaft wurden Denaturierungsprämien vom 14. Mai bis 27. Juli 1970 und vom 21. September 1973 bis 8. Februar 1974 gewährt.

Die Denaturierungen erfolgten entweder durch Verwendung des Farbstoffs Patentblau V oder durch Beimischung von Fischöl bzw. Fischlebertran. Das letztgenannte Verfahren wurde insbesondere bei der von der Raiffeisen Hauptgenossenschaft oder der für diese durchgeführten Denaturierung benutzt.

Nach den Feststellungen des vorlegenden Gerichts waren bei den Denaturierungen zeitweilig oder ständig Kontrolleure der Beklagten anwesend. Ob diese auch das Ansetzen des Denaturierungsmittels überprüft hätten, gehe aus den Kontrollberichten nicht hervor. Diese enthielten keine Beanstandungen.

Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens haben in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, diese Feststellungen seien unvollständig. In den Kontrollberichten seien die Menge und Beschaffenheit des Weichweizens, die genaue Menge und Art des verwendeten Denaturierungsmittels sowie die angewandte Denaturierungstechnik genau angegeben; nur in einigen Kontrollberichten der Einfuhr- und Vorratsstelle sei das Gewicht des Denaturierungsmittels nicht besonders angegeben. Außerdem seien bei den nach dem 1. August 1970 durchgeführten Kontrollen die genauen Mengen des tatsächlichen Anfangs- und Endbestandes der Denaturierungsmittel bei jeder Denaturierung geprüft und durch Prüfungsvermerke bestätigt worden.

Nach Ansicht der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens liegt der Beweis für die Richtigkeit ihrer Behauptungen in den Kontrollberichten, die sie teils ihren gegenüber dem Gerichtshof abgegebenen schriftlichen Erklärungen, teils den im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main vorgelegten Schriftsätzen als Anlage beigefügt hätten.

1975 und 1976, also mehrere Jahre nach Durchführung der Denaturierungen, prüfte die Bundesanstalt bei den Unternehmen, die die Prämien erhalten hatten, die Bücher. Nach Abschluß dieser Kontrollen erklärte die Bundesanstalt, aus den geprüften Rechnungsunterlagen ergebe sich, daß die Unternehmen nicht genug Denaturierungserzeugnisse eingekauft hätten, so daß sie die im Gemeinschaftsrecht oder zu dessen Durchführung im nationalen Recht vorgesehenen Richtverfahren, in denen die Modalitäten der Getreidedenaturierung definiert seien, nicht hätten anwenden können.

Die Unternehmen bestritten die Richtigkeit der Buchprüfungen durch die Bundesanstalt mit der Begründung, angesichts der zwischen der streitigen Denaturierung und den Buchprüfungen verstrichenen Zeit (durchschnittlich 5 Jahre) werde durch die Rechnungsbelege nur die allgemeine Unternehmensbuchführung wiedergegeben; die Belege könnten aber keinen eindeutigen Aufschluß über die für jeden Arbeitsvorgang verwendete Menge an Denaturierungsstoffen geben. Einige Unternehmen machten außerdem geltend, da sie die Denaturierungen nicht selbst durchgeführt hätten, sei es ihnen nicht möglich gewesen, Rechnungsbelege aufzubewahren, die allein von den durch sie beauftragten Denaturierern hätten ausgestellt werden können.

Trotzdem und obwohl die Kontrollen während der Denaturierungsvorgänge ergeben hatten, daß das Getreide tatsächlich für die menschliche Ernähung unbrauchbar gemacht worden war, forderte die Bundesanstalt allein aufgrund der Buchprüfungen die gewährten Denaturierungsprämien zurück.

Gegen die entsprechenden Rückforderungsbescheide legten die Klägerinnen Widerspruch ein.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhoben die BayWa AG, die Raiffeisenbank Unterspiesheim, die Raiffeisenbank Bütthard und die Raiffeisen Hauptgenossenschaft Klage beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Die Rhenus AG, die die Denaturierungen auf Rechnung der Klägerinnen durchgeführt hatte, wurde von dem Gericht beigeladen.

Die drei Vorlagebeschlüsse dieses Gerichts stimmen wörtlich miteinander überein.

Das Verwaltungsgericht (Erste Kammer) führt zunächst aus, der Anspruch auf die Denaturierungsprämie entstehe nicht allein daraus, daß das Getreide für die menschliche Ernährung unbrauchbar gemacht worden sei, sondern sei davon abhängig, daß das im Anhang der Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission festgesetzte Richtverfahren eingehalten worden sei. Eine anderslautende Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes vom 18. Februar 1980 (Az.: VIII — OE 20/79) habe allerdings Zweifel an der Richtigkeit dieser Auslegung geweckt.

Zum anderen ist das vorlegende Gericht der Auffassung, ein Bescheid über die Bewilligung von Denaturierungsprämien könne immer zurückgenommen werden, wenn die Richtigkeit der während des Denaturierungsvorgangs durchgeführten Kontrollen später durch das Ergebnis einer nachträglichen Buchprüfung widerlegt worden sei. Es sei nämlich erforderlich, Vorkehrungen gegen arglistige Täuschungen oder dagegen zu treffen, daß die Unternehmen unrichtige oder unvollständige Angaben machten, um Prämienbewilligungsbescheide der Interventionsstellen zu erwirken. Gleichwohl stelle sich die Frage, ob diese Ansicht mit der Verordnung Nr. 1403/69, insbesondere mit Artikel 4, vereinbar sei, nach dem die Gewährung der Denaturierungsprämie ... von der ... Kontrolle der Denaturierung [abhängt].

Vor allem das Urteil des Gerichtshofes vom 14. Januar 1981 in der Rechtssache 819/79 könne dahin ausgelegt werden, daß das Gemeinschaftsrecht die Rückforderung der Prämie ausschließe, wenn die Kontrollen der Denaturierungsvorgänge zufriedenstellend ausgefallen seien.

Zuletzt wirft das vorlegende Gericht die Frage auf, in welchem Umfang das Gemeinschaftsrecht den nationalen Interventionsstellen einen Ermessensspielraum bei der Entscheidung über die Rückforderung der zu Unrecht gezahlten Denaturierungsprämien einräume. Dabei gehe es insbesondere darum, ob die Bundesanstalt nach dem deutschen Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25. Mai 1976 (BGBl. I, S. 1253) vor der Aufhebung des Bescheids über die Bewilligung der Prämien und vor deren Rückforderung zunächst hätte in Erwägung ziehen müssen, inwieweit die Antragsteller auf den Bestand des zurückgenommenen Bescheids vertraut haben, oder ob die Bundesanstalt im Gegenteil aufgrund des Gemeinschaftsrechts verpflichtet gewesen sei, in jedem Fall die zu Unrecht gezahlten Prämien zurückzufordern. Die letztere Auslegung hätte zur Folge, daß das deutsche Verwaltungsverfahrensgesetz von 1976 nicht zur Anwendung käme, nach dessen § 28 Absatz 1 die Verwaltungsbehörde, wenn sie beabsichtige, einen Verwaltungsakt aufzuheben, die durch diesen Verwaltungsakt Begünstigten anzuhören habe.

Aus diesen Gründen hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit gleichlautenden Beschlüssen vom 30. April 1981, die bei der Kanzlei des Gerichtshofes am 9. und 25. Juni 1981 eingegangen sind, das Verfahren ausgesetzt und vor jeder Entscheidung dem Gerichtshof die folgenden Fragen vorgelegt:

a) Ist eine aufgrund des Artikels 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 172/67/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 (ABl. Nr. 130 vom 28.6.1967, S. 2602) bewilligte Denaturierungsprämie nur dann zu Unrecht gewährt, wenn die Denaturierung nicht zu dem in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 172/67/EWG genannten Ziel geführt hat oder schon dann, wenn das im Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. Juli 1969 (ABl. L 180 vom 22.7.1969, S. 3) festgelegte Richtverfahren nicht eingehalten worden ist?

b) Kann die Rückforderung der Denaturierungsprämie auf das Ergebnis einer Rechnungs- und Buchprüfung gestützt werden, die nach Abschluß der Denaturierung stattgefunden hat, oder folgt aus Artikel 4 Absatz 3 und Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69, daß das Ergebnis der nachträglichen Buchprüfung unbeachtlich ist? Für den Fall der Beachtlichkeit der nachträglichen Buchprüfung: Welches Gewicht kommt dieser Prüfung gegenüber den in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 vorgesehenen Kontrollen zu?

c) Enthält Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 (ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 13) eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, rechtswidrig gewährte Denaturierungsprämien in jedem Fall zurückzufordern, oder räumt die Verordnung den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, durch nationale Rechtsvorschriften die Rückforderung im Einzelfall in das Ermessen der zuständigen Behörden zu stellen?

Nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes haben schriftliche Erklärungen eingereicht: die BayWa AG, die landwirtschaftlichen Kreditgenossenschaften Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung e.G. und. Raiffeisenbank Bütthard e.G., diese drei Beteiligten vertreten durch den Chefsyndikus der BayWa AG, Herrn Dr. Helmut Fischer, die Raiffeisen Hauptgenossenschaft e.G., vertreten durch die Rechtsanwälte Dr. Fritz Modest und Partner, Hamburg, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Ministerialrat im Bundeswirtschaftsministerium Dr. Martin Seidel und Rechtsanwalt Jochim Sedemund, Köln, als Bevollmächtigte, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn Meinhard Hilf vom Juristischen Dienst der Kommission als Bevollmächtigten.

Mit Beschluß vom 15. Juli 1981 hat der Gerichtshof die vorliegenden Rechtssachen zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

Mit Beschluß vom 20. Januar 1982 hat der Gerichtshof nach Artikel 95 § 2 der Verfahrensordnung die Rechtssachen an die Zweite Kammer verwiesen.

II — Nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes eingereichte Erklärungen

A — Vor dem Gerichtshof schrißsätzlich dargelegte Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen

Die in den Akten angeführten Vorschriften über die Gewährung der Prämien für die Denaturierung von Getreide und über die Kontrolle dieser Vorgänge lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Vorschriften über die Entstehung des Prämienanspruchs

1. Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts

a) Die Prämien für die Denaturierung von Weichweizen und zur Brotherstellung geeignetem Roggen wurden durch die Verordnung Nr. 172/67 des Rates vom 27. Juni 1967 (ABl. Nr. 130, S. 2602) eingeführt, und zwar im Rahmen der Verordnung Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juni 1967 (ABl. Nr. 117, S. 2269) über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide. Die wichtigsten Regelungen der Verordnung Nr. 172/67 lauten wie folgt:

Erste Begründungserwägung:

Die Denaturierungsmethoden müssen genügend wirksam sein, um zu verhindern, daß denaturiertes Getreide im ursprünglichen Zustand oder in Form eines Verarbeitungserzeugnisses zur Verwendung für die menschliche Ernährung auf den Markt gebracht wird; zu diesem Zweck sind technische Mittel zu bestimmen, die in dieser Hinsicht ein Mindestmaß an Sicherheit bieten; außerdem ist Vorsorge zu treffen, daß die von den Mitgliedstaaten tatsächlich angewandten Denaturierungsmittel keinesfalls einen geringeren Denaturierungsgrad bewirken.

Artikel 2(1)Die zur Denaturierung benutzten Mittel müssen garantieren, daß der denaturierte Weizen und Roggen nicht mehr für die menschliche Ernährung verwendet werden können.(2)Diese Mittel müssen eine mindestens ebenso große Garantie bieten wie die Mittel, die sich aus einem noch festzulegenden Richtverfahren ergeben werden.

Nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 172/67 hängt die Gewährung der Prämie davon ab, daß die in Artikel 2 genannten Vorschriften eingehalten werden.

b) Zur Durchführung dieser Verordnung ist in der Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. Juli 1969 (ABl. L 180, S. 3) folgendes vorgesehen:

Dritte Begründungserwägung:

Nach den bisherigen Erfahrungen empfiehlt es sich, als Richtverfahren das bisher angewandte Denaturierungsverfahren beizubehalten und bei einer Denaturierung durch Kornfärbung weiterhin für eine einheitliche Anwendung dieses Verfahrens in der ganzen Gemeinschaft Sorge zu tragen.

Artikel 1Das in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 172/67/EWG genannte Richtverfahren für die Denaturierung von Weichweizen und zur Brotherstellung geeignetem Roggen ist in Anhang I festgelegt.Bei Denaturierung durch Kornfärbung darf nur das Richtverfahren angewendet werden.Bei Denaturierung durch andere Verfahren als Färbung muß eine mindestens gleichwertige Gewähr wie bei dem Richtverfahren gegeben sein.

In der ursprünglichen Fassung dieser Verordnung war das Richtverfahren eine Denaturierung durch Färbung. Im Anhang I, auf den Artikel 1 der Verordnung Nr. 1403/69 verweist, sind der Farbstoff (Patentblau V), die zu verwendeten Mengen und die Anwendungsbedingungen festgelegt.

Durch die Verordnung Nr. 1092/70 der Kommission vom 10. Juni 1970 (ABl. L 127, S. 25) wurde ein zweites Richtverfahren für die Denaturierung durch Beimischung von Fischöl oder Fischlebertran geregelt. Die näheren Einzelheiten dieses Richtverfahrens sind in einem neuen Anhang II zur Verordnung Nr. 1403/69 festgelegt.

2. Nationale Bestimmungen

Nach den Informationen, die dem Gerichtshof von der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zugeleitet und von den Parteien nicht bestritten worden sind, wird die Rechtslage in der Bundesrepublik Deutschland maßgeblich geprägt durch das Durchführungsgesetz EWG Getreide, Reis, Zucker, Schweinefleisch, Eier und Geflügelfleisch sowie Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse mit Zusatz von Zucker vom 30. Juni 1967 (BGBl. I, S. 617) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 30. Juli 1968 (BGBl. I, S. 874) sowie durch die dazu ergangenen Durchführungsverordnungen des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, darunter die Verordnungen über die Gewährung einer Denaturierungsprämie für Weichweizen vom 8. August 1968 (BAnz Nr. 148) und vom 19. November 1971 (BGBl. I, S. 1831).

Diese Verordnungen sowie die jährlich zu ihrer Durchführung von der Bundesinterventionsstelle erlassenen Richtlinien enthalten unter anderem Vorschriften über die Verfahren der Denaturierung.

Nach Auffassung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland hatten die Gemeinschaftsverordnungen dem nationalen Recht die Möglichkeit belassen, die Denaturierungsvorgänge zu regeln, unter der Voraussetzung des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 172/67, daß die gewählten Verfahren eine mindestens ebenso große Garantie bieten wie die Mittel ... aus einem ... Richtverfahren, wie es schließlich durch die Richtlinie Nr. 1403/69 festgelegt wurde.

Auch war in der Bundesrepublik Deutschland noch vor Erlaß der Verordnung Nr. 1092/70 der Kommission (vgl. oben lb) ein Verfahren der Denaturierüng durch Zugabe von Fischöl zugelassen und geregelt worden. Es ist unstreitig, daß dieses Verfahren eine zumindest ebenso große Garantie wie das gemeinschaftsrechtliche Richtverfahren der Denaturierung durch Färbung bot, das ursprünglich als einziges in der Gemeinschaftsverordnung Nr. 1403/69 vorgesehen war.

II — Vorschriften über die Kontrolle der Denaturierung

1. Gemeinscbaßsrechtliche Bestimmungen

a) Artikel 7 der Verordnung Nr. 172/67 des Rates lautet:

Um einen Anspruch auf die Prämie zu begründen, muß die Denaturierung mit Einverständnis der Interventionsstelle und unter deren Kontrolle erfolgen.

b) Zur Durchführung dieser Bestimmung schreibt Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1403/69 vor:

Die Gewährung der Denaturierungsprämie hängt ab von der durch die Interventionsstellen durchzuführenden Kontrolle der Denaturierung von Weichweizen oder seiner Beimischung in unverarbeitetem Zustand zu Futtermitteln, die unter die Nummer 23.07 des Gemeinsamen Zolltarifs fallen (Siehe Rat für Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens: Erläuterungen zum Brüsseler Zolltarifschema, Band I, Abschnitt IV, Tarifnummer 23.07, S. 159). Die Dauer der Denaturierung darf bei 40 t verarbeitetem Getreide einen Tag nicht überschreiten ...

c) In Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 (ABl. L 94, S. 13) über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik heißt es ganz allgemein:

Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um

sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,

Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,

die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen, insbesondere den Stand der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, mit.

d) Im gleichen Sinne verpflichtet dje Richtlinie 77/435/EWG des Rates vom 27. Juni 1977 (ABl. L 172, S. 17) über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des EAGFL, Abteilung Garantie, sind — wobei diese Richtlinie wegen ihres sehr viel späteren Datums für die Lösung der vorliegenden Rechtssachen allerdings nicht herangezogen werden kann — die Mitgliedstaaten zu Kontrollen insbesondere der Bücher bei Unternehmen, denen gegenüber der Fonds Garantiemaßnahmen ergriffen hat. Zu diesem Zweck sollen durch die Richtlinie die Bedingungen und der Inhalt dieser Kontrollen harmonisiert werden, wie sich aus der zweiten und vierten Begründungserwägung ergibt:

Zweite Begründungserwägung:

Die Prüfung der Geschäftsunterlagen der begünstigten oder zahlungspflichtigen Unternehmen kann ein sehr wirksames Mittel zur Kontrolle der Maßnahmen darstellen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des EAGFL, Abteilung Garantie, sind. Es empfiehlt sich daher, diese Prüfung in der gesamten Gemeinschaft einzuführen. Durch diese Prüfung werden die von den Mitgliedstaaten bereits durchgeführten sonstigen Kontrollen, insbesondere die bei den betreffenden Maßnahmen vorgenommene unmittelbare Kontrolle und die in bestimmten Fällen vorgesehene Prüfung der Bestandsbuchführung, ergänzt. Überdies werden die einzelstaatlichen Vorschriften über die Kontrolle, die umfassender sind als die in dieser Richtlinie vorgesehenen Bestimmungen, von der Richtlinie nicht berührt.

Vierte Begründungserwägung:

Es obliegt den Mitgliedstaaten, Häufigkeit und Umfang dieser Prüfungen zu bestimmen. Hierbei sind insbesondere die Art der unter ihrer Verantwortung durchgeführten Maßnahmen und die Verteilung der begünstigten oder zahlungspflichtigen Unternehmen nach ihrer finanziellen Bedeutung im Rahmen des Finanzierungssystems des EAGFL, Abteilung Garantie, zu berücksichtigen.

2. Nationale Bestimmungen

In Anwendung dieser Verordnungen — mit Ausnahme der nicht anwendbaren Richtlinie vom 27. Juni 1977 — wurden in der Bundesrepublik Deutschland Bestimmungen zur Kontrolle der Denaturierung erlassen (§10 der Verordnung vom 8. August 1968 und § 12 der Verordnung vom 12. November 1970), die ein zweistufiges Kontrollsystem vorsehen: eine unmittelbare Kontrolle des Vorgangs sowie eine nachträgliche Buchkontrolle. Dazu sind die Unternehmen verpflichtet, Aufzeichnungen über Menge, Herkunft, Beschaffenheit, Lagerung und Verbleib des Getreides sowie entsprechende Aufzeichnungen hinsichtlich der Menge der für jeden Vorgang verwendeten Denaturierungsmittel anzufertigen. Diese Aufzeichnungen sind sieben Jahre lang aufzubewahren.

Darüber hinaus wurden in der Bundesrepublik Deutschland Vorschriften über die Wiedereinziehung zu Unrecht gewährter Prämien erlassen, nämlich § 13 Absatz 1 Satz 1 der Verordnung vom 19. November 1971 sowie Nr. 6.1. der Richtlinien der Einfuhr- und Vorratsstelle für das Getreidewirtschaftsjahr 1969/70; nach Auffassung der Bundesregierung muß die Interventionsstelle aufgrund dieser Bestimmungen zu Unrecht gezahlte Beträge unter Ausschluß jeglicher Ermessensausübung im Sinne des § 48 Absatz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 25. Mai 1976 zurückfordern.

B — Erklärungen der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens

1. a)Die BayWa AG, die Raiffeisenbank Unterspiesheim und die Raiffeisenbank Bütthard äußern sich zunächst zur dritten Frage des vorlegenden Gerichts, die nach ihrer Auffassung zu verneinen ist.Nach dem klaren Wortlaut des Artikels 8 der Verordnung Nr. 729/70 sei es nämlich Aufgabe der Mitgliedstaaten, gemäß den Bestimmungen des nationalen Rechts im Wege der Rechtsverfolgung die zu Unrecht gezahlten Beträge wieder einzuziehen. Bestätigt werde diese Auslegung durch die Urteile des Gerichtshofes in den verbundenen Rechtssachen 178, 179 und 180/73 (Slg. 1974, 383) sowie in den verbundenen Rechtssachen 119 und 126/79 (Slg. 1980, 1863).Danach hätte die Bundesanstalt bei der Rückforderung der angeblich zu Unrecht gewährten Beträge die im Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25. Mai 1976 niedergelegten Verfahrens- und materiellrechtlichen Vorschriften des deutschen Verwaltungsrechts beachten müssen.Zu diesem Zweck hätte die Bundesanstalt zunächst den Bescheid über die Bewilligung der streitigen Prämien aufheben und dabei das Verfahren gemäß § 48 Absatz 1 Satz 1 dieses Gesetzes einhalten müssen. Der Kern dieser Vorschrift bestehe darin, daß die Behörde im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens bei der Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse und dem Interesse des durch den Verwaltungsakt Betroffenen die betroffene Partei vor einer Entscheidung über die Rücknahme des rechtswidrigen Verwaltungsakts anhören müsse.Das rechtliche Gehör für die Betroffenen vor Erlaß eines Verwaltungsakts sei im übrigen durch eine umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofes als allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts anerkannt worden.Die Bundesanstalt hätte sich nur dann ihrer Verpflichtung, die Vorschriften des nationalen Verwaltungsrechts zu beachten, entziehen können, wenn sie entweder aufgrund des Gemeinschaftsrechts oder aufgrund einer Ermächtigung des nationalen Rechts zur Rücknahme der Prämienbewilligungsbescheide verpflichtet gewesen wäre. Das sei hier jedoch nicht der Fall: Die Verordnung Nr. 729/70 nehme Bezug auf das nationale Recht, und die deutschen Durchführungsvorschriften über die Denaturierung landwirtschaftlicher Erzeugnisse (das Durchführungsgesetz EWG Getreide, Reis, Schweinefleisch, Eier und Geflügelfleisch in der Fassung vom 30. Juli 1968 — BGBl. I, S. 874; die Denaturierungsverordnung vom 19. November 1971 — BGBl. I, S. 1831) gestatteten keine Abweichung von den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen über die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte.Was die Gefahr anbelange, daß Unternehmen, die sich in gleichgelagerten Situationen befänden, durch die Anwendung unterschiedlicher nationaler Rechtsvorschriften über die Rückforderung zu Unrecht gewährter Beträge möglicherweise ungleich behandelt würden, so ergebe sich aus der Literatur kein Anhaltspunkt dafür, daß das deutsche Rechtssystem eine gegenüber den anderen nationalen Rechtssystemen signifikante Besserstellung von Marktbürgern zulasse. Im übrigen werde die Gleichbehandlung der Unternehmen trotz der Unterschiede zwischen den nationalen Rechtsvorschriften grundsätzlich dadurch herbeigeführt, daß die nationalen Verwaltungsbehörden ihr Ermessen im Sinne des öffentlichen Interesse ausübten.Auf jeden Fall gingen die vom deutschen Gesetzgeber verwirklichten Grundsätze auf eine Empfehlung der Ministerkommission des Europarates vom 11. März 1980 zurück; deren Anwendung könne dem deutschen Rechtsbürger nicht allein deswegen versagt werden, weil die übrigen Mitgliedstaaten diese durch die genannte Empfehlung anerkannten Grundsätze zur Zeit nicht erfüllten.Aus diesen Gründen beantragen die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, die dritte Frage des vorlegenden Gerichts zu verneinen.b)Zur zweiten Frage des vorlegenden Gerichts, in der es um die auf das Ergebnis einer nachträglichen Buchprüfung gestützte Rückforderung der gezahlten Prämien geht, tragen die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens folgendes vor:Es sei zwischen den Kontrollen vor und nach der Prämienbewilligung zu unterscheiden.Der Gerichtshof habe in seinem Urteil in der Rechtssache 3/73 (Slg. 1973, 745) entschieden, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber den Mitgliedstaaten die Freiheit gelassen habe, die Modalitäten der Kontrollen festzulegen.Gleichwohl ergebe sich eindeutig aus dem Wortlaut sowohl der Artikel 4 Absatz 3 Satz 1 und 5 der Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission als auch des Artikels 7 der Verordnung Nr. 172/67 des Rates, daß die Entstehung des Prämienanspruchs von der durch die Interventionsstelle durchzuführenden Kontrolle der Denaturierung abhänge, was notwendigerweise eine Kontrolle vor Erlaß des Bewilligungsbescheids voraussetze.In diesem Zusammenhang sei das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 3/73 dahin auszulegen, daß es den Mitgliedstaaten freistehe, die Modalitäten der Kontrolle festzulegen (ständige Kontrolle oder Stichprobe, Kontrolle während des Denaturierungsvorgangs selbst oder im Anschluß daran ...), nicht aber, die gemeinschaftsrechtlich festgelegte Voraussetzung für die Prämienbewilligung (tatsächliche Durchführung der Denaturierung vor Gewährung der Prämie) zu ändern. Ließe man zu, daß eine nach Erlaß des Bewilligungsbescheids erfolgte Kontrolle aufgrund nationaler Vorschriften diesen Bescheid in Frage stellen könne, so würde die Tragweite der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen wesentlich umgestaltet; die Aufrechterhaltung der Prämie würde dann nämlich von einer allein im nationalen Recht vorgesehenen Voraussetzung abhängig gemacht, wodurch die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts beeinträchtigt würde.Im übrigen seien die beiden Kontrollen (während der Denaturierung und im Anschluß an den Prämienbewilligungsbescheid) qualitativ nicht miteinander vergleichbar und könnten nicht zu denselben Ergebnissen führen. Es sei nämlich nicht davon auszugehen, daß die Ergebnisse einer während der Denaturierung vor Ort vorgenommenen Kontrolle, die sozusagen einen primären Beweis darstelle, durch eine Jahre später erfolgte Buchprüfung, einen allenfalls sekundären Beweis, in Frage gestellt werden könnten.Zur Widerlegung der Kontrollprotokolle, die die erfolgte Denaturierung dokumentierten und als Rechtsgrundlage für den Prämienbewilligungsbescheid dienten, seien Beweismittel notwendig, die eine ins Gewicht fallende Unregelmäßigkeit unbestreitbar augenscheinlich machten. Wenn mehrere Jahre nach einem zur Zeit seiner Vornahme als ordnungsgemäß anerkannten Denaturierungsvorgang Rechnungsbelege fehlten, so genüge das jedenfalls nicht, um das Ergebnis von Kontrollen in Frage zu stellen, die von unabhängigen Kontrollbeamten während des Vorgangs selbst durchgeführt worden seien; es sei auch zu wenig, um die Schlußfolgerung darauf zuzulassen, daß es von Anfang an eine Unregelmäßigkeit gegeben habe, die zwangsläufig Zweifel an der Richtigkeit des ursprünglichen Bewilligungsbescheids aufkommen lasse.Aus diesen Gründen beantragen diese Klägerinnen, die zweite Frage des vorlegenden Gerichts wie folgt zu beantworten:Die nach Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 172/67 und Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 durchgeführten Kontrollen und dokumentierten Kontrollberiçhté tragen in der Regel die Rechtsvermutung der Richtigkeit der Denaturierung in sich. Die daraufhin gezahlte Denaturierungsprämie kann aufgrund einer späteren Buchprüfung durch eine Behörde des Mitgliedstaats nur unter Ausschöpfung aller Beweismittel zurückgefordert werden, wobei im Zweifel der Inhalt des Kontrollberichts den Vorzug verdient.c)im Hinblick auf die erste Frage, in der es um die Einhaltung des Richtverfahrens nach Anhang I der Verordnung Nr. 1403/69 geht, differenzieren die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens zwischen Gewährung und Rückforderung der Denaturierungsprämie.Für die Prämiengewährung ist das Richtverfahren nach Ansicht der Klägerinnen insoweit zwingend, als seine Einhaltung eine durch den Gemeinschaftsgesetzgeber festgelegte Voraussetzung für die Entstehung des Prämienanspruchs darstelle.Für die Rückforderung der Prämie komme dagegen der Frage, ob das Richtverfahren bei der Denaturierung eingehalten worden sei, nicht mehr die gleiche Bedeutung zu.Bei zweckwidriger Verwendung des Getreides könne sich das Unternehmen zwar auf keinen Bestandsschutz- und Vertrauensgedanken in bezug auf den Bewilligungsbescheid berufen. Stelle sich dagegen heraus, daß lediglich ein leichter Fehler bei der Denaturierung unterlaufen, das Getreide aber tatsächlich für die menschliche Ernährung unbrauchbar gemacht worden sei, so habe die Verwaltungsbehörde den Verstoß gegen das Richtverfahren nicht ebenso gewichtig zu beurteilen, sondern müsse gemäß dem nationalen Recht, in dem die formellen und materiellen Voraussetzungen des Erstattungsanspruchs geregelt seien (vgl. Antwort auf die dritte Frage) abwägen, ob es zur Wahrung des öffentlichen Interesses erforderlich sei, das Interesse der einzelnen am Bestand des Bewilligungsbescheids zurücktreten zu lassen.Die Klägerinnen kommen deshalb zu dem Schluß, daß die Nichteinhaltung des Richtverfahrens nicht zwangsläufig zur Aufhebung des Bewilligungsbescheids führen müsse, wenn der Denaturierungszweck erreicht sei.

2. a)Die Raiffeisen Hauptgenossenschaft geht zunächst auf die Rechts- und Sachlage ein, die zu den Verfahren vor dem vorlegenden Gericht geführt hat, und weist darauf hin, daß die Anrufung des Gerichtshofes in den gegenwärtigen Rechtssachen 146, 192 und 193/81 im Rahmen einer Serie von Prozessen erfolge, die seit 1977 das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main und den Hessischen Verwaltungsgerichtshof beschäftigten. In all diesen Prozessen gehe es um die Rückforderung von Prämien für Denatürierungen von Weichweizen, die Ende der sechziger und Anfang der siebziger Jahre durchgeführt worden seien. In einigen Fällen habe die zuständige Bundesanstalt die Widersprüche der Klägerin des Ausgangsverfahrens für begründet erklärt und ihre Prämienerstattungsbescheide wieder aufgehoben. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof habe sich bereits zu einigen der Rechtsfragen geäußert, die auch Gegenstand der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen seien. Gegen das entsprechende Urteil des Verwaltungsgerichtshofes sei Revision an das Bundesverwaltungsgericht eingelegt worden.Die Klägerin des Ausgangsverfahrens setzt sich sodann mit den Fragen des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main auseinander.b)In einer Vorbemerkung führt sie aus, der Gerichtshof habe, insbesondere in den Rechtssachen 119 und 126/79 (Slg. 1980, 1863) und 265/78 (Slg. 1980, 617), entschieden, daß sich Rechtsstreitigkeiten über die Erstattung für Rechnung der Gemeinschaft erhobener Beträge gemäß Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik nach dem nationalen Recht richteten. Der Gerichtshof habe jedoch für die grundsätzliche Anwendbarkeit des nationalen Rechts auf diese Rechtsstreitigkeiten zwei Einschränkungen gemacht: Zum einen dürften bei der Anwendung des nationalen Rechts keine Unterschiede danach gemacht werden, ob es sich um Rechtsstreitigkeiten, die auf die Anwendung des Gemeinschaftsrechts zurückgingen, oder um gleichartige, aber rein nationale Rechtsstreitigkeiten handele; zum anderen dürfe die Anwendung des nationalen Rechts nicht dazu führen, daß die Ausübung der durch das Gemeinschaftsrecht verliehenen Rechte praktisch unmöglich werde.Bei der Beantwortung der Fragen des vorlegenden Gerichts müßten unter Zugrundelegung der in dieser Rechtsprechung entwickelten Grundsätze die Bereiche, die nach nationalem Recht zu entscheiden seien, von denjenigen abgegrenzt werden, für die das Gemeinschaftsrecht maßgebend sei.c)Die Klägerin des Ausgangsverfahrens befaßt sich sodann mit der ersten Frage, in der es um die Verbindlichkeit des Richtverfahrens nach Anhang I der Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission geht; sie trägt vor, das Denaturierungsverfahren sei gemeinschaftsrechtlich nur insoweit geregelt, als nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 172/67 des Rates die zur Denaturierung benutzten Mittel garantieren müßten, daß das Getreide für die menschliche Ernährung unbrauchbar sei. Unter diesem Gesichtspunkt, der in Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission aufgegriffen worden sei, stelle das Richtverfahren gemäß Anhang I dieser Verordnung nur ein Modell dar, das andere Verfahren, die die Interventionsstellen der Mitgliedstaaten zulassen könnten, keineswegs ausschließe.Wenn zur Getreidedenaturierung nicht das in der Verordnung Nr. 1403/69 ursprünglich als einziges vorgesehene Richtverfahren — das heißt die Denaturierung durch Färbung — benutzt werde, sondern wie im vorliegenden Fall auf andere Weise — durch Beimischung von Fischöl oder Fischlebertran — denaturiert werde, so gehe es allein darum, ob gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 172/67 das denaturierte Getreide nicht mehr für die menschliche Ernährung verwendet werden könne und ob die benutzten Mittel zur Erreichung dieses Ziels eine mindestens ebenso große Garantie böten wie das Richtverfahren, nämlich das Verfahren der Denaturierung durch Färbung.In diesem Fall sei die Einhaltung des Richtverfahrens nach Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 der Kommission offensichtlich keine Voraussetzung für die Prämiengewährung, da dieses Richtverfahren nur für die Färbung mit Patentblau V gelte.d)Zur zweiten Frage, die sich auf die Verwertbarkeit nachträglicher Buchprüfungen sowie nach Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens darauf bezieht, welche Beweismittel bei der Prämienrückforderung zulässig sind, äußert sich die Klägerin wie folgt:Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sei die Frage der Wiedereinziehung zu Unrecht gewährter Gemeinschaftsbeihilfen gemäß Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates grundsätzlich nach dem nationalen Recht zu entscheiden, allerdings vorbehaltlich der beiden Einschränkungen, die die Klägerin in ihrer Vorbemerkung vor der Beantwortung der Fragen dargelegt habe.Nach den allgemeinen Beweisgrundsätzen des deutschen Rechts habe das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung zu entscheiden. Aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach die Anwendung der nationalen Bestimmungen nicht dazu führen dürfe, daß die Ausübung der durch das Gemeinschaftsrecht verliehenen Rechte praktisch unmöglich werde, müsse das nationale Gericht allerdings auch die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über das Denaturierungsverfahren beachten. Im vorliegenden Fall ergebe sich sowohl aus dem Zusammenhang der einschlägigen Vorschriften als auch aus dem Wortlaut des Artikels 5 der Verordnung Nr. 1403/69, daß nach dem Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers der Schwerpunkt der Kontrollen bei der Überprüfung der Vorgänge an Ort und Stelle liege.Die Bedeutung der an Ort und Stelle während der Denaturierungsvorgänge durchgeführten Kontrolle habe im übrigen der Gerichtshof in der Rechtssache 819/79 (Urteil vom 14. Januar 1981, Slg. S. 21) anerkannt, in der es um die Voraussetzungen für die Gewährung von Beihilfen für die Denaturierung von Magermilchpulver gemäß der Verordnung Nr. 990/72 der Kommission vom 15. Mai 1972 (ABl. L 115, S. 1) gegangen sei. Diese Verordnung sehe ein Kontrollsystem vor, das dem System der Verordnung Nr. 1403/69 im wesentlichen gleich sei. Die Entscheidung des Gerichtshofes lasse sich somit auf den vorliegenden Fall übertragen.Auch wenn also das nationale Gericht aufgrund des nationalen Rechts die ihm vorliegenden Beweise frei würdigen dürfe, so müsse es dabei doch dem durch das Gemeinschaftsrecht geschaffenen Beweissystem, da heißt der Kontrolle an Ort und Stelle, den Vorrang einräumen.Anderenfalls wäre die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts gefährdet, denn die Gewährung und die Aufrechterhaltung der nach Gemeinschaftsrecht gezahlten Prämien würden von unterschiedlichen Beweissystemen abhängig gemacht, je nachdem, in welchen Mitgliedstaaten in vergleichbaren Situationen befindliche Unternehmen tätig seien.In diesem Zusammenhang bemerkt die Klägerin, wenn das Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten auch andere Kontrollmaßnahmen, als sie im Gemeinschaftsrecht aufgeführt seien, gestatte, so sei doch nirgendwo im Gemeinschaftsrecht ein System nachträglicher Kontrolle durch Buchprüfung vorgesehen.Dem Ergebnis der von den Mitgliedstaaten aus eigener Initiative entwickelten Kontrollen könne deshalb vor dem nationalen Gericht nicht das gleiche Gewicht zukommen wie dem Ergebnis der Kontrollen, die der Gemeinschaftsgesetzgeber vorgesehen habe, weil er sie im Rahmen der Durchführung der von ihm selbst getroffenen Maßnahme für erforderlich gehalten habe.Deshalb ist die Klägerin der Auffassung, die zweite Frage des vorlegenden Gerichts sei dahin zu beantworten, daß es eine nach nationalem Recht zu entscheidende Beweisfrage darstelle, welche Bedeutung einer nach Abschluß der Denaturierung durchgeführten Buchprüfung beizumessen sei. Da jedoch gemeinschaftsrechtlich nur eine von der Interventionsstelle an Ort und Stelle durchzuführende Denaturierungskontrolle vorgesehen sei, müsse das Ergebnis dieser Kontrolle Vorrang vor dem Ergebnis anderer, von den Mitgliedstaaten einseitig vorgesehener Kontrollen haben.e)Zur Beantwortung der dritten Frage, in der es um die Ermessensbefugnis geht, über die die Interventionsstelle nach deutschem Recht verfügt, wenn sie zu Unrecht gewährte Gemeinschaftsbeihilfen zurückfordern will, zitiert die Klägerin den Wortlaut von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates. Dies Bestimmung belege, daß das Gemeinschaftsrecht in diesem Bereich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweise.Das Gemeinschaftsrecht beziehe sich also auf das jeweilige nationale Recht und enthalte keine Vorschrift über die Voraussetzungen der Rückzahlung zu Unrecht gewährter Beihilfen; ebensowenig sehe es vor, daß eine zu Unrecht gewährte Beihilfe unbedingt und trotz der einschlägigen nationalen Bestimmungen zur Wahrung von Rechtssicherheit oder Vertrauensschutz zurückgefordert werden müsse.Nach dem hier anwendbaren deutschen Recht, auf welches das Gemeinschaftsrecht für die Wiedereinziehüng der zu Unrecht gezahlten Beträge verweise, müsse die Bundesanstalt das in §48 Absatz 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 25. Mai 1976 vorgesehene Verfahren zur Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte einhalten. Insbesondere dürfe die Bundesanstalt aufgrund dieser Bestimmung den Prämienbewilligungsbescheid erst nach Abwägung aller Umstände und nach Ausübung ihres Ermessens zurücknehmen, wozu sie nach den allgemeinen Grundsätzen des deutschen Verwaltungsrechts, die durch das Gesetz von 1976 kodifiziert worden seien, verpflichtet sei.Die Bundesanstalt dürfe sich diesem Verfahren nur dann entziehen, wenn bei dessen Einhaltung gegen einen der beiden Vorbehalte verstoßen würde, unter die der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung die Anwendung von Vorschriften des nationalen Rechts gestellt habe. Dies sei jedoch hier nicht der Fall.Zum einen werde durch die Anwendung von § 48 des Gesetzes vom 25. Mai 1976 auf den vorliegenden Rechtsstreit die vom Gerichtshof gestellte Anforderung erfüllt, wonach kein Unterschied zwischen gemeinschaftsrechtlichen und gleichartigen nationalen Rechtsstreitigkeiten gemacht werden dürfe. Aus der Rechtsprechung der deutschen Verwaltungsgerichte (insbesondere aus dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes vom 9. März 1981) ergebe sich nämlich, daß auf Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit der Anwendung der deutschen Verordnungen von 1968 und 1971 über Denaturierungsprämien für Getreide ebenfalls das Verwaltungsverfahren gemäß § 48 des Gesetzes vom 25. Mai 1976 anwendbar sei.Zum anderen führe die Anwendung des deutschen Verwaltungsrechts in einem Rechtsstreit zwischen einem Unternehmen und der Bundesanstalt nicht dazu, daß die Ausübung der durch das Gemeinschaftsrecht verliehenen Rechte praktisch unmöglich werde. Auch die zweite Bedingung, die der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung formuliert habe, sei deshalb erfüllt.Durch die Gemeinschaftsregelung der Denaturierung von Weizen solle primär gewährleistet werden, daß das denaturierte Getreide für die menschliche Ernährung unbrauchbar gemacht werde. Wenn dieser Zweck erst einmal erreicht sei, sei die Frage der Prämienrückzahlung von zweitrangigem Interesse. Aus Artikel 8 Absatz 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates ergebe sich eindeutig, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber keineswegs daran gedacht habe, die infolge von Unregelmäßigkeiten und Versäumnissen zu Unrecht gewährten Beihilfen müßten in jedem Falle vollständig wieder eingezogen werden. Nach dieser Bestimmung trage die Gemeinschaft die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse mit Ausnahme derjenigen, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind (Artikel 8 Absatz 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 729/70).Wenn also die Interventionsstelle vor dem Erlaß einer etwaigen Entscheidung über die Rücknahme des Prämienbewilligungsbescheids von ihrer Ermessensbefugnis Gebrauch mache, so könne dadurch die Durchsetzung der Gemeinschaftsregelung nicht unmöglich gemacht werden.Durch die Anwendung des Grundsatzes der Ermessensausübung, wie sie im deutschen Recht vorgesehen und der Verwaltungsbehörde zur Pflicht gemacht werde, solle die Verwaltungsbehörde, die einen Verwaltungsakt nachzuprüfen oder zurückzunehmen habe, dazu angehalten werden, die von ihr zu treffende Entscheidung dem Einzelfall anzupassen, und zwar unter Berücksichtigung aller Umstände und unter Abwägung zwischen allen in Betracht kommenden Interessen: zwischen dem Interesse des Staates an der Rücknahme des streitigen Verwaltungsakts und dem des Bürgers, daß sein Vertrauen in den Fortbestand der durch den Verwaltungsakt geschaffenen Rechtsposition geschützt werde. Dabei müsse die Ermessen ausübende Behörde die Grundrechte der Verfassung sowie die Grundsätze der Gleichheit, der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes beachten.Ähnliche Garantien würden dem Bürger durch die übrigen nationalen Rechtssysteme der Gemeinschaft eingeräumt. Eine von der Klägerin des Ausgangsverfahrens durchgeführte rechtsvergleichende Untersuchung zeige, daß es im französischen, italienischen, britischen und niederländischen Verwaltungsrecht — unter bisweilen unterschiedlichen Formen — den Grundsatz des Vertrauensschutzes des Bürgers sowie den Grundsatz gebe, nach dem die Verwaltungsbehörde über ein bestimmtes Ermessen verfüge, wenn sie einen Verwaltungsakt ändern oder zurücknehmen wolle.Die Anwendung des deutschen Verwaltungsrechts entspreche somit den allgemeinen Grundsätzen der anderen Mitgliedstaaten und verstoße nicht gegen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts.In diesem Zusammenhang habe der Gerichtshof durch eine umfangreiche Rechtsprechung (Rechtssachen 95/75, Slg. 1976, 361, 29/75, Slg. 1976, 431, 122/78, Slg. 1979, 677 und 240/78, Slg. 1979, 2137) anerkannt, daß das Gemeinschaftsrecht den Grundsätzen der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und der Verhältnismäßigkeit, die den deutschen Gesetzgeber bei dem Gesetz vom 25. Mai 1976 geleitet hätten, Rechnung trage. Der Gerichtshof habe insbesondere in seinem Urteil in den bereits zitierten verbundenen Rechtssachen 119 und 126/79 anerkannt, daß das Gemeinschaftsrecht die Freiheit der zuständigen nationalen Behörden nicht einschränkt], die Wiedereinziehung von Vergünstigungen, die aufgrund einer Gemeinschaftsregelung zu Unrecht gewährt worden sind, ... den Beschränkungen zu unterwerfen, die sich gegebenenfalls aus der Anwendung allgemeiner, im Recht des betreffenen Landes anerkannter Grundsätze ergeben können.Im vorliegenden Fall dürfe die deutsche Verwaltungsbehörde im Rahmen der Ermessensentscheidung darüber, ob die gezahlten Prämien zurückzufordern seien, zu berücksichtigen, daß der Zweck der Denaturierung erreicht worden sei und eine lange Zeitspanne zwischen dem Zeitpunkt der Entscheidung über die Rückzahlungspflicht und dem der Prämiengewährung liege und daß letztere aufgrund von Kontrollvorgängen erfolgt sei, deren Ergebnisse im übrigen positiv gewesen seien und keine Unregelmäßigkeiten seitens des Prämienempfängers ergeben hätten.Die Klägerin des Ausgangsverfahrens beantragt deshalb, die dritte Frage dahin zu beantworten, daß die nationale Verwaltung bei der Rücknahme von Verwaltungsakten, mit denen sie Denaturierungsprämien gewährt habe, ihr nationales Recht anwenden müsse. Die Bundesinterventionsstelle hätte im vorliegenden Fall das ihr nach deutschem Verwaltungsrecht zustehende Ermessen ausüben und den Grundsätzen der Rechtssicherheit, der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes Rechnung tragen müssen.

C — Erklärungen der Kommission

1. Zur ersten Frage, in der es um die Verbindlichkeit des Richtverfahrens nach Anhang I der Verordnung Nr. 1403/69 geht, bemerkt die Kommission, sowohl aus der Verordnung Nr. 172/67 (erste Begründungserwägung und Artikel 2 Absatz 2) als auch aus der Verordnung Nr. 1403/69 (dritte Begründungserwägung, Artikel 1 und Artikel 4 Absatz 1) ergebe sich eindeutig, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber mit der Festlegung dieses Verfahrens der Denaturierung durch Färbung zwei Ziele habe verfolgen wollen: das erste bestehe darin, ein Mindestmaß an Sicherheit in bezug auf die Denaturierung einzuführen; das zweite Ziel sei, die Denaturierungsverfahren und -kosten zu vereinheitlichen, damit die einheitliche und pauschale Prämie gleich hohe Kosten der Denaturierer abgelte.

Eine Abweichung von dem Verfahren würde die Betrugsgefahren erhöhen, die Durchführung der Kontrollen komplizieren und möglicherweise dazu führen, daß Unternehmen einen finanziellen Vorteil erzielten, wenn sie weniger Farbstoff verwendeten als durch das Verfahren vorgeschrieben sei und mit der Prämie pauschal erstattet werde.

Der Gerichtshof habe durch sein Urteil in der Rechtssache 18/76 (Slg. 1979, 343) die Notwendigkeit der strikten Einhaltung von eindeutig und abschließend vorgeschriebenen Nachweisförmlichkeiten anerkannt, wenn diese die Voraussetzung für die Gewährung finanzieller Vorteile im landwirtschaftlichen Bereich bildeten.

Die Kommission kommt somit zu dem Schluß, die Gewährung der Prämie hänge von der Einhaltung des Richtverfahrens ab, dieses müsse zwingend eingehalten werden, anderenfalls sei die Prämie zu Unrecht gewährt. Der Umstand, daß der Denaturierungszweck — das heißt die Verwendung des Getreides zur Tierfütterung — erreicht worden sei, könne den zwingenden Charakter der Bewilligungsvoraussetzung — Anwendung des Richtverfahrens — nicht beseitigen.

2. Zur zweiten Frage, die sich auf die Zulässigkeit nachträglicher Buchprüfungen bezieht, vertritt die Kommission die folgende Auffassung:

In Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1403/69 sei geregelt, welche Kontrollen vor jeder Entscheidung über die Prämienbewilligung durchzuführen seien, damit in den verschiedenen Mitgliedstaaten eine einheitliche Mindestgarantie für die Gemeinschaft gewährleistet sei. Die praktische Ausgestaltung der Modalitäten dieser Kontrollen habe der Gemeinschaftsgesetzgeber allerdings den Mitgliedstaaten überlassen.

Die vom Gemeinschaftsgesetzgeber beabsichtigte Verwirklichung dieser Mindestgarantie schließe jedoch nicht alle übrigen Kontrollen aus, die von den Mitgliedstaaten aufgrund ihrer eigenen Gesetzgebung angeordnet würden. Diese Auffassung habe der Gerichtshof durch sein Urteil in der Rechtssache 3/73 (Slg. 1973, 745) bestätigt. Das Urteil vom 14. Januar 1981 in der Rechtssache 819/79 (Slg. S. 21), das anscheinend bei dem vorlegenden Gericht Zweifel hervorgerufen habe, betreffe nicht den Fall ergänzender Kontrollen durch die Mitgliedstaaten, sondern denjenigen, in dem ein Mitgliedstaat die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts dadurch beeinträchtigt habe, daß er an die Stelle einer gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen Kontrolle eine andersartige nationale Kontrolle gesetzt habe.

In systematischer Hinsicht sei aus gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften kein Verbot ergänzender nationaler Kontrollen abzuleiten. Vielmehr sei es allgemeine Praxis des Gemeinschaftsgesetzgebers, in dem Bemühen, Mißbräuche zu verhindern, ausdrücklich auf mögliche nachträgliche Kontrollen durch die Mitgliedstaaten hinzuweisen. Die Kommission zitiert mehrere Vorschriften, in denen dieser Wille des Rates und der Kommission zum Ausdruck komme. So sei in Anikei 2 Absatz 2 der vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main angeführten Verordnung Nr. 1687/76 der Kommission vom 30. Juni 1976 zur Festlegung der gemeinsamen Durchführungsbestimmungen für die Überwachung der Verwendung und/oder Bestimmung von Erzeugnissen aus den Beständen der Interventionsstellen (ABl. L 190 vom 14.7.1976) bestimmt, daß die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung der Kontrollen nach Absatz 1 zu treffen hätten und die Unternehmen verpflichtet seien, in der Weise Buch zu führen, daß die zuständige Behörde des Mitgliedstaats diese Kontrollen durchführen könne. Diese von der Kommission zitierten Einzelbestimmungen fügten sich ein in Artikel 9 Absatz 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 729/70, wonach jede Kontrolltätigkeit der Gemeinschaft unbeschadet der von den Mitgliedstaaten nach ihren einzelstaatlichen Vorschriften durchgeführten Kontrollen stattfinde. Daraus sei zu schließen, daß unter all den Kontrollen, die von den Mitgliedstaaten durchzuführen seien, die Buchprüfungen am besten geeignet seien, wenn die zu kontrollierende Ware selbst nicht mehr untersucht werden könne.

Die Berücksichtigung nachträglicher Kontrollen hänge nicht — wie es das Verwaltungsgericht in Erwägung ziehe — von der Aufdeckung erschwerender Umstände ab, die bei den an Ort und Stelle während der Denaturierung durchgeführten Kontrollen unbekannt geblieben seien.

Die Zulässigkeit ergänzender nationaler Kontrollen beruhe nämlich auf dem übergeordneten Zweck, anläßlich der Gewährung finanzieller Vorteile aus Mitteln der Gemeinschaft jedes mißbräuchliche Verhalten zu verhindern oder mit Sanktionen zu belegen. Bei der Verfolgung dieses Ziels seien die Mitgliedstaaten aufgrund der Verpflichtung der Zusammenarbeit gemäß Artikel 5 Absatz 1 EWG-Vertrag gehalten, allen Fällen, in denen die Prämien zu Unrecht gewährt worden seien, wenn nötig im Wege nachträglicher Kontrollen nachzugehen. Stelle sich nämlich nachträglich heraus, daß die vor Erlaß des Prämienbewilligungsbescheids durchgeführten einheitlichen Kontrollen fehlerhaft gewesen seien (oder infolge unrichtiger Auskünfte oder arglistigen Verhaltens als positiv angesehen worden seien), so müsse es möglich sein, die Ergebnisse dieser Kontrollen durch andere nachträgliche Kontrollen in Frage zu stellen.

3. Zur dritten Frage, die das Ermessen der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Rückforderung von Denaturierungsprämien zum Gegenstand hat, trägt die Kommission vor, das durch das deutsche Gesetz vom 25. Mai 1976 eingeräumte Ermessen sei gemeinschaftsgebunden; die Bundesanstalt könne davon keinen Gebrauch machen.

Die Kommission stützt diese Auslegung auf den Wortlaut von Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70, nach dem die Mitgliedstaaten verpflichtet seien, die infolge von Unregelmäßigkeiten abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

Zwar nehme der Gerichtshof Rechtshindernisse hin — zum Beispiel den Grundsatz der Rechtssicherheit, Verjährungsoder anspruchsausschließende Klagefristen —, die im nationalen Recht bestünden; wenn der deutschen Verwaltungsbehörde bei der Rückforderung der Prämien ein Ermessensspielraum eingeräumt werde, so stelle das jedoch kein Rechtshindernis dar. Die Ausübung dieses Ermessens können die Verwirklichung des Rückforderungsanspruchs praktisch unmöglich machen. Zumindest versteht die Kommission in diesem Sinne die Rechtsprechung des Gerichtshofes, wie sie sich aus den Urteilen in den Rechtssachen 118/76 (Slg. 1977, 1177) und 265/78 (Slg. 1980, 617) ergebe.

Es wäre mit der einheitlichen Anwendung des Artikels 8 der Verordnung Nr. 729/70 nicht vereinbar, wenn in den Mitgliedstaaten bei der Wiedereinziehung zu Unrecht ausgezahlter Beträge oder dem Verzicht darauf unterschiedliche Gesichtspunkte und Erwägungen eine Rolle spielen könnten, die sich auf wirtschaftliche Kriterien, etwa gar die Beurteilung der konkreten Lage eines Unternehmens stützten, denn deren Bewertung falle zwangsläufig von einem Mitgliedstaat zum anderen unterschiedlich aus.

Wenn die nationalen Behörden nationale Vorschriften anzuwenden hätten, die ihnen einen Ermessensspielraum hinsichtlich der Zweckmäßigkeit einer Rückforderung einräumten, so wäre der Grundsatz, wonach in gleichen oder ähnlichen Situationen befindliche Unternehmen gleich zu behandeln seien, verkannt und die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen gegeben.

Die Kommission weist schließlich darauf hin, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber — beim Erlaß von Vorschriften, die der Verordnung Nr. 729/70 vergleichbar seien, zum Beispiel der Verordnung Nr. 1697/79 des Rates vom 24. Juli 1979 über die Nacherhebung von Eingangsund Ausfuhrabgaben (ABl. L 197 vom 3.8.1979) — jegliches Ermessen in bezug auf die Nacherhebung von Zöllen ausdrücklich ausgeschlossen habe.

Die Kommission kommt somit zu der Schlußfolgerung, daß Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 eine Verpflichtung der Behörden der Mitgliedstaaten begründe, zu Unrecht gewährte Denaturierungsprämien zurückzufordern, ohne daß ihnen die Möglichkeit einer Ermessensausübung gegeben sei.

D — Erklärungen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland

Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland schildert zunächst den Sachverhalt des Verfahrens und legt sodann — bevor sie Antwortvorschläge hinsichtlich der Fragen des vorlegenden Gerichts unterbreitet — dar, welche nationalen und gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften in der Bundesrepublik Deutschland auf die Denaturierung Anwendung finden.

1. Zur Rechtslage in Deutschland verweist sie auf das Durchführungsgesetz EWG Getreide, Reis, Zucker, Schweinefleisch, Eier und Geflügelfleisch sowie Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse mit Zusatz von Zucker vom 30. Juni 1967 (BGBl. I, S. 617) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 30. Juli 1968 (BGBl. I, S. 874) sowie die zu dessen Durchführung ergangenen Rechtsverordnungen des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 8. August 1968 (BAnz. Nr. 148) und vom 19. November 1971 (BGBl. I, S. 1831) über die Gewährung einer Denaturierungsprämie für Weichweizen.

In diesen Verordnungen sowie in den jährlich zu deren Durchführung erlassenen Richtlinien der Bundesinterventionsstelle gebe es unter anderem Vorschriften über

a) die Denaturierungsverfahren,

b) die Kontrollen,

c) die Wiedereinziehung zu Unrecht gewährter Prämien.

Durch diese Bestimmungen ist nach Auffassung der Bundesregierung die Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 25. Mai 1976, insbesondere § 48 Absatz 1, in dem das Verfahren bei der Rücknahme von Verwaltungsakten geregelt ist, ausgeschlossen. Denn das Gemeinschaftsrecht binde das Ermessen der Interventionsstellen in allen Bereichen der auf das Agrarrecht der Gemeinschaft gestützten Interventionen. Eine Bindung des Verwaltungsermessens finde sich übrigens auch im nationalen Recht der Bundesrepublik, zum Beispiel im Steuerrecht. Daraus ergebe sich, daß das Verfahren gemäß § 48 des Gesetzes von 1976 in diesem Bereich nicht anwendbar sei, denn in § 1 des Gesetzes sei im wesentlichen bestimmt, daß den allgemeinen durch dieses Gesetz kodifizierten Grundsätzen nur eine subsidiäre Geltung gegenüber den speziellen bundesrechtlichen Vorschriften zukomme.

Die Bundesregierung räumt ein, daß diese Auslegung nicht einhellig geteilt werde und dazu insbesondere abweichende Entscheidungen deutscher Gerichte ergangen seien. Diese Entscheidungen seien jedoch noch nicht rechtskräftig; im übrigen habe diese Problematik keinen Einfluß auf die Beantwortung der Vorlagefrage durch den Gerichtshof.

Für die gemeinschaftsrechtliche Regelung und Wiedereinziehung von Denaturierungsprämien für Getreide seien die bereits genannten Bestimmungen der Verordnung Nr. 729/70 des Rates maßgebend, in deren Artikel 8 auf das nationale Recht der Mitgliedstaaten verwiesen werde, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

2. Zur ersten Frage — Einhaltung des Richtverfahrens — trägt die Bundesregierung vor, Sinn und Zweck der gemeinschaftlichen Festlegung eines Richtverfahrens machten es unumgänglich, daß die Einhaltung dieses Verfahrens als eine Voraussetzung für die Prämiengewährung anzusehen sei.

Diese Auslegung ergebe sich sowohl aus dem Wortlaut der fraglichen Bestimmungen als auch aus der gebotenen einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten. Würde das Richtverfahren nicht für verbindlich erklärt, so wäre eine effektive behördliche Kontrolle nicht mehr gewährleistet; auch würde dadurch den Unternehmen, die nicht die genau vorgeschriebene Menge an Denaturierungsmitteln verwendet hätten, die Erlangung eines ungerechtfertigten finanziellen Vorteils ermöglicht, wodurch auf Zeit der Grundsatz der Wettbewerbsgleichheit verletzt würde.

Zwar griffen, wie der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung bestätigt habe, die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Verhältnismäßigkeit auch im Gemeinschaftsrecht durch; im vorliegenden Fall seien sie jedoch nicht anwendbar.

Was die Verbindlichkeit eines Richtverfahrens anbelangt, das durch das nationale Recht im Rahmen der den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 eingeräumten Befugnisse festgelegt worden ist, meint die Bundesregierung, die Einhaltung eines solchen Verfahrens sei ebenfalls Bedingung für die Prämiengewährung, vorausgesetzt, daß die nationalen Behörden bei der Festsetzung die ihnen durch das Gemeinschaftsrecht auferlegten Verpflichtungen eingehalten hätten; das heißt, sie dürften ihren Ermessensspielraum bei Erlaß der Maßnahme nicht überschritten haben, müßten ein Verfahren vorgesehen haben, das die gleiche Garantie biete wie ein davon abweichendes gemeinschaftsrechtliches Verfahren und müßten mit der gleichen Sorgfalt vorgegangen sein, die sie auch bei der Durchführung entsprechender nationaler Rechtsvorschriften anwenden, um so jede Beeinträchtigung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu vermeiden (Randnr. 8 der Entscheidungsgründe des Urteils des Gerichtshofes in den verbundenen Rechtssachen 119 und 126/79, Slg. 1980, 1863).

Im vorliegenden Fall seien diese Voraussetzungen erfüllt. Ein Beweis dafür sei, daß das von den deutschen Behörden festgesetzte Verfahren der Denaturierung durch Beimischung von Fischöl durch den Gemeinschaftsgesetzgeber in der Verordnung Nr. 1092/70 aufgegriffen worden sei. Infolgedessen müsse das von der Bundesanstalt festgesetzte Richtverfahren ebenso als Voraussetzung für die Prämiengewährung angesehen werden wie das gemeinschaftsrechtlich vorgesehene Verfahren durch Färbung.

Aus diesen Gründen ist die Bundesregierung der Auffassung, daß die erste Vorlagefrage zu verneinen sei, unabhängig davon, ob das Richtverfahren unmittelbar durch das Gemeinschaftsrecht oder durch das nationale Recht in Anwendung der vom Gemeinschaftsgesetzgeber aufgestellten Grundsätze vorgeschrieben worden sei.

3. Zur zweiten Frage, die sich auf die nachträgliche Buchprüfung als Grundlage einer Rückforderung bezieht, ist die Bundesregierung der Ansicht, weder das Gemeinschaftsrecht noch die Rechtsprechung des Gerichtshofes hinderten es, daß nachträgliche Buchprüfungen das Ergebnis während der Denaturierung erfolgter körperlicher Kontrollen in Frage stellen könnten.

In den einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, insbesondere Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70, sowie in der Rechtsprechung des Gerichtshofes sei nämlich anerkannt worden, daß es den Mitgliedstaaten freistehe, Kontrollen zusätzlich zu den bereits gemeinschaftsrechtlich als einheitlicher Mindest-Standard vorgesehenen einzuführen, unter der Voraussetzung, daß die Mitgliedstaaten die Zielsetzung der betreffenden gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften beachteten. In diesem Zusammenhang sei es falsch, davon auszugehen, daß der Gerichtshof in seinem Urteil vom 14. Januar 1981 in der Rechtssache 819/79 (Slg. S. 21) den Mitgliedstaaten die Befugnis abgesprochen hätte, zusätzliche Kontrollmaßnahmen vorzuschreiben. Der Gerichtshof habe in dieser Entscheidung deutlich machen wollen, daß ein Mitgliedstaat nicht befugt sei, die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Kontrolle durch eine andere Kontrolle zu ersetzen.

Im Gegenteil, der Gemeinschaftsgesetzgeber habe ganz allgemein eindeutig seinen Willen geäußert, die Mitgliedstaaten sollten die gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Kontrollen verstärken. Vor allem in Artikel 2 der Verordnung Nr. 1687/76 der Kommission vom 30. Juni 1976 zur Festlegung der gemeinsamen Durchführungsbestimmungen für die Überwachung der Verwendung und/oder Bestimmung von Erzeugnissen aus den Beständen der Interventionsstellen würden die Mitgliedstaaten ausdrücklich aufgefordert, nachträgliche Kontrollen durchzuführen, denn diese Bestimmung verpflichte die Betriebe, im Hinblick auf solche Kontrollen Buch zu führen. Auch durch die Richtlinie 77/435 vom 27. Juni 1977 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungsund Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, dessen zweite Begründungserwägung insoweit eindeutig sei, habe der Rat anerkannt, daß nachträgliche Buchprüfungen wirksam und nützlich seien, um die sonstigen Kontrollen der Verwendung von Gemeinschaftsmitteln, insbesondere die unmittelbare Kontrolle der Maßnahmen, zu ergänzen.

Erklärtes Ziel der Gemeinschaftsregelungen im landwirtschaftlichen Bereich sei es, nur bei solchen Maßnahmen zu intervenieren, die nachweislich rechtmäßig seien; daher verlange das Gemeinschaftsinteresse möglichst weitgehende Kontrollen, damit aufgedeckt werde, ob die Unternehmen gegen das Recht verstoßen hätten. Diese könnten sich in einem solchen Fall nicht darauf berufen, die Kontrollen an Ort und Stelle seien positiv gewesen, um daraus herzuleiten, daß ihnen die nach der Denaturierung gezahlten Prämie belassen werden müsse.

Aus diesen Gründen kommt die Bundesregierung zu der Auffassung, daß eine nachträgliche Kontrolle die Ergebnisse einer Kontrolle an Ort und Stelle in Frage stellen könne und die Unregelmäßigkeiten, die diese Buchprüfung auf diese Weise aufgedeckt habe, die Grundlage für die ursprüngliche Prämienauszahlung beseitigen könnten.

4. Zur Beantwortung der dritten Frage trägt die Bundesregierung vor, das Gemeinschaftsrecht verpflichte die Mitgliedstaaten zwingend, zu Unrecht gezahle Prämien ohne jeglichen Ermessensspielraum zurückzufordern.

Das Gemeinschaftsrecht im Bereich der Agrarintervention gehe davon aus, daß derjenige, der die Voraussetzungen für die Gewährung von Denaturierungsprämien nicht erfülle, einen ungerechtfertigten Vorteil erlangt und folglich die betreffenden Beträge zurückzuzahlen habe. Zu diesem Zweck begründeten Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates und ganz allgemein Artikel 5 EWG-Vertrag für die Mitgliedstaaten die Verpflichtung, in ihre internen Rechtsordnungen Vorschriften aufzunehmen, die zugunsten der Interventionsstellen ein vorbehaltloses Rückforderungsrecht begründeten.

Diese Verpflichtung ergebe sich außerdem aus dem Gebot, das Gemeinschaftsrecht in den Mitgliedstaaten einheitlich anzuwenden sowie die Marktbürger, die sich in verschiedenen Mitgliedstaaten in vergleichbaren Situationen befänden, gleich zu behandeln und gleiche Wettbewerbsbedingungen für sie zu schaffen. Der Gerichtshof habe im übrigen diese Auslegung in einer Rechtsprechung bestätigt, deren Grundlinien wie folgt zusammengefaßt werden könnten: Zum einen könne eine objektiv zu Unrecht gewährte Beihilfe nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden und müsse daher zu Lasten des Haushalts des Mitgliedstaates gehen, der ihre Rückzahlung nicht verlangt habe (Rechtssache 819/79, Slg. 1981, 21); zum anderen verpflichte das Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaat, die Rückerstattung jeder Prämie zu verlangen, deren Zahlung nicht gerechtfertigt erscheine (Rechtssachen 119 und 126/79, a.a.O., und 18/76, Slg. 1979, 343).

Allerdings schließe das Gemeinschaftsrecht, auch wenn es das Ermessen der nationalen Behörden hinsichtlich der Zweckmäßigkeit eines Bescheids auf Rückzahlung zu Unrecht gewährter Prämien binde, nicht aus, daß Vorschriften des nationalen Rechts die Form- und Verfahrensvoraussetzungen des Erstattungsanspruchs regelten und bei der Prüfung der Begründetheit dieses Anspruchs gegebenenfalls in Betracht zu ziehen seien. Unter diesen Vorschriften des nationalen Rechts könnten insbesondere die Grundrechte und die allgemeinen Rechtsgrundsätze, zu denen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit oder des Vertrauensschutzes zählten, in bestimmten Einzelfällen das Gebot der strikten Verpflichtung zur Rückforderung der fraglichen Beträge einschränken.

Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland kommt zu der Schlußfolgerung, die dritte Frage des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main an den Gerichtshof sei in dem Sinne zu beantworten, daß Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nicht die Möglichkeit einräume, im Wege einer Ermessensausübung darüber zu entscheiden, ob die zu Unrecht gezahlten Prämien zurückgefordert werden sollten.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 18. Februar 1982 haben die Baywa AG, die landwirtschaftlichen Kreditgenossenschaften Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung e.G. und Raiffeisenbank Bütthard e.G., diese drei Beteiligten vertreten durch den Chefsyndikus der Baywa AG, Herrn Dr. Helmut Fischer, die Raiffeisen Hauptgenossenschaft e.G., vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Gündisch von der Kanzlei Dr. Fritz Modest und Partner, Hamburg, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch Rechtsanwalt Jochim Sedemund, Köln, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn Meinhard Hilf vom Juristischen Dienst der Kommission, mündliche Ausführungen gemacht und Fragen des Gerichtshofes beantwortet.

Dabei erklärten die Baywa AG, die Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung e.G. und die Raiffeisenbank Bütthard e.G., daß sie ihren Vorschlag für die Beantwortung der Frage b des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main wie folgt zu präzisieren wünschten:

Das in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EWG) 1403/69 bestimmte Kontrollverfahren enthält auch die materiellrechtlichen Regeln über die Beweislage zur rechtsmäßigen Gewährung oder zur Rückforderung einer nicht rechtmäßig gewährten Denaturierungsprämie. Die Mitgliedstaaten dürfen diese Regeln im Interesse der einheitlichen Anwendung des europäischen Rechts weder verschärfen noch erleichtern. Das Vorhandensein von Belegen für den Erwerb der Denaturierungsmittel im Zeitpunkt der Denaturierung ist keine essentielle Voraussetzung für die Gewährung der Denaturierungsprämie. Ein Kontrollbericht der Interventionsstelle, der die Vollständigkeit und Rechtmäßigkeit des durchgeführten Kontrollverfahrens einer Denaturierung dokumentiert, kann durch eine spätere, nach dem Recht des Mitgliedstaats durchgeführte Buchführung nur widerlegt werden, wenn die durch die Buchprüfung ermittelten Tatsachen die ursprünglich kontrollierende Interventionsstelle gezwungen hätten, die Bestätigung der Vollständigkeit und Rechtmäßigkeit der Denaturierung zu verweigern.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 18. März 1982 vorgetragen.

1 Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat mit drei gleichlautenden Beschlüssen vom 30. April 1981, beim Gerichtshof eingegangen am 9. und am 25. Juni 1981, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag im Rahmen von Verfahren wegen Anfechtung verschiedener Entscheidungen der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM), durch die angeblich zu Unrecht gewährte Denaturierungsprämien zurückgefordert wurden, drei Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt. Diese Fragen beziehen sich auf die Auslegung von Artikel 4 Absatz 2 und Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 172/67 des Rates vom 27. Juni 1967 über die Grundregeln zur Denaturierung von Weizen und von zur Brotherstellung geeignetem Roggen (ABl. Nr. 130, S. 2602), Anhang I zur Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. Juli 1969 zur Durchführung der Vorschriften über die Denaturierung von Weichweizen und zur Brotherstellung geeignetem Roggen (ABl. L 180, S. 3), Artikel 4 Absätze 3 und 5 dieser Verordnung und Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13).

2 Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, vier landwirtschaftliche Genossenschaften mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland, führten in den Jahren 1969 bis 1974 Denaturierungen von zur Brotherstellung geeignetem Getreide durch, die in den Verordnungen Nrn. 172/67 und 1403/69 vorgesehen sind, beziehungsweise sie ließen solche Denaturierungen durchführen; dabei waren zeitweilig oder ständig Kontrolleure der BALM anwesend. Deren Kontrollberichte enthielten keine Beanstandungen. Dennoch vertrat die BALM aufgrund von Buchprüfungen die Ansicht, die Denaturierungen seien nicht gemäß den ihrer Auffassung nach anzuwendenden zwingenden Vorschriften durchgeführt worden, und ordnete die Rückzahlung der gewährten Denaturierungsprämien an. Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens legten gegen diese Entscheidungen Widerspruch ein und erhoben, nachdem diese erfolglos geblieben war, Klage beim Verwaltungsgericht.

3 In diesen Rechtsstreitigkeiten hat das Verwaltungsgericht dem Gerichtshof folgende drei Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

a) Ist eine aufgrund des Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 172/67 des Rates vom 27. Juni 1967 (ABl. Nr. 130 vom 28. Juni 1967, S. 2602) bewilligte Denaturierungsprämie nur dann zu Unrecht gewährt, wenn die Denatürierung nicht zu dem in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 172/67 genannten Ziel geführt hat, oder schon dann, wenn das im Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. Juli 1969, S. 3, festgelegte Richtverfahren nicht eingehalten worden ist?

b) Kann die Rückforderung der Denaturierungsprämie auf das Ergebnis einer Rechnungs- und Buchprüfung gestützt werden, die nach Abschluß der Denaturierung stattgetunden hat, oder folgt aus Artikel 4 Absatz 3 und Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69, daß das Ergebnis der nachträglichen Buchprüfur g unbeachtlich ist? — Für den Fall der Beachtlichkeit der nachträglichen Prüfung: Welches Gewicht kommt dieser Prüfung gegenüber den in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 vorgesehenen Kontrollen zu?

c) Enthält Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 (ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 13) eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, rechtswidrig gewährte Denaturierungsprämien in jedem Fall zurückzufordern, oder räumt die Verordnung den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, durch nationale Rechtsvorschriften die Rückforderung im Einzelfall in das Ermessen der zuständigen Behörden zu stellen?

4 Diese Fragen sind wie folgt zu beantworten:

Zur ersten Frage

5 Nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 172/67 wird die Denaturierungsprämie auf Antrag gewährt, sofern bestimmte Vorschriften der Verordnung, insbesondere Artikel 2, eingehalten werden. Nach Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung [müssen] die zur Denaturierung benutzten Mittel ... garantieren, daß der denaturierte Weizen und Roggen nicht mehr für die menschliche Ernährung verwendet werden können. Diese Mittel müssen, so schreibt Artikel 2 Absatz 2 vor, eine mindestens ebenso große Garantie bieten wie die Mittel, die sich aus einem noch festzulegenden Richtverfahren ergeben werden. Dieses Richtverfahren wurde durch Anhang I zur Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission festgelegt, der eine Denaturierung durch Verwendung des Farbstoffs Patentblau V vorsieht und dessen Merkmale und Anwendungsweise definiert. Schließlich bestimmt Artikel 1 Absatz 2 dieser Verordnung: Bei Denaturierung durch Kornfärbung darf nur das Richtverfahren angewendet werden.

6 Mit der ersten Frage des Verwaltungsgerichts wird der Gerichtshof um Entscheidung darüber ersucht, ob eine Prämie für die Denaturierung von Getreide dann zu Unrecht gewährt worden ist, wenn der denaturierte Weizen und Roggen noch für die menschliche Ernährung verwendet werden können oder wenn die Normen des in Anhang I zur Verordnung Nr. 1403/69 niedergelegten Richtverfahrens nicht eingehalten worden sind.

7 Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens machen geltend, wenn das Richtverfahren bei den für ihre Rechnung durchgeführten Denaturierungen möglicherweise nicht genau eingehalten worden sei, so sei doch das in der gemeinschaftsrechtlichen Regelung definierte Ziel erreicht worden, nämlich das Getreide zu denaturieren und es dem Markt für Lebensmittel zu entziehen. Daher liege ihrem Verhalten keinerlei betrügerische Absicht zugrunde, was durch das positive Ergebnis der während der Denaturierungsvorgänge durchgeführten Kontrollen bestätigt werde. Nach Ansicht der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens stellt die strikte Einhaltung des Richtverfahrens keine Voraussetzung für die Entstehung des Prämienanspruchs dar. Die Prämie müsse daher unabhängig davon, welche Mittel zur Erreichung dieses Ziels eingesetzt worden seien, gewährt werden, wenn das Getreide nicht mehr zur menschlichen Ernährung verwendet werden könne.

8 Die Kommission und die Regierung der Bundesrepublik Deutschland vertreten hingegen die Ansicht, aus dem Wortlaut der Verordnungen Nrn. 172/67 und 1403/69 sowie aus dem Erfordernis der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts ergebe sich, daß die Einhaltung des gemeinschaftlichen Richtverfahrens oder der Methoden, die unter den Voraussetzungen des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 172/67 durch das nationale Recht an dessen Stelle gesetzt werden könnten, vorgeschrieben sei.

9 Schon aus dem oben zitierten Wortlaut des Artikels 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1403/69 geht hervor, daß bei Denaturierung durch Kornfärbung nur das gemeinschaftsrechtlich festgelegte Verfahren angewandt werden darf.

10 Diese Vorschrift ist zwingend. Dies steht im übrigen im Einklang mit dem in der Rechtsprechung des Gerichtshofes wiederholt herangezogenen Grundsatz, daß die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und insbesondere der Verordnungen des Rates oder der Kommission, durch die Ansprüche auf aus Gemeinschaftsmitteln finanzierte Leistungen begründet werden, eng auszulegen sind. Außerdem brächte die Nichtanwendung von Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1403/69 eine doppelte Gefahr mit sich: Zum einen könnte die Frage, ob der Weizen oder Roggen durch die zur Denaturierung angewandten Methoden für die menschliche Ernährung unbrauchbar geworden ist, von einem Mitgliedstaat zum anderen und sogar innerhalb jedes Mitgliedstaats verschieden beantwortet werden; zum anderen könnte die Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer, die Anspruch auf eine Denaturierungsprämie aus den Gemeinschaftsmitteln des Europäischen Ausrichtungsund Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) erheben, beeinträchtigt werden.

11 Daher ist auf die erste Vorlagefrage zu antworten, daß eine aufgrund des Artikels 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 172/67 bewilligte Denaturierungsprämie, falls das in Anhang I zur Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission festgelegte Richtverfahren gewählt wird, dann als zu Unrecht gewährt anzusehen ist, wenn die Normen dieses Verfahrens nicht eingehalten worden sind.

12 Der Inhalt der Akten deutet darauf hin, daß nicht nur von dem Verfahren der Denaturierung durch Kornfärbung Gebrauch gemacht worden ist. Daher ist zu klären, inwieweit sich die Anwendung anderer Denaturierungsmethoden auf den Prämienanspruch auswirkt.

13 In Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik sind die Grundsätze niedergelegt, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der aus Mitteln des EAGFL finanzierten gemeinschaftlichen Agrarinterventionsmaßnahmen sowie bei der Bekämpfung von betrügerischen Handlungen und Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen zu beachten haben. Zu diesem Zweck bestimmt Artikel 8 Absatz 1 : Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

14 Aus der Verordnung Nr. 729/70 i.V.m. Artikel 2 der Verordnung Nr. 172/67 ergibt sich, daß die Mitgliedstaaten berechtigt sind, in ihrem nationalen Recht andere Denaturierungsmethoden als das Richtverfahren der Kornfärbung festzulegen, falls die Mittel, die zur Denaturierung durch ein anderes Verfahren als die Kornfärbung eingesetzt werden, wie Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 172/67 und Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1403/69 es vorschreiben, eine mindestens ebenso große Garantie bieten wie das Richtverfahren.

15 Aus denselben, oben dargelegten Gründen, aus denen das Richtverfahren der Kornfärbung, wenn es gewählt wird, strikt eingehalten werden muß, müssen auch bei Anwendung anderer Denaturierungsverfahren, die das Recht der Mitgliedstaaten unter der soeben angegebenen Voraussetzung vorsehen kann, die Normen dieser Verfahren genau beachtet werden, damit der Denaturierungsvorgang einen Anspruch auf die Prämie begründet.

Zur zweiten Frage

16 Nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 172/67 [muß die Denaturierung], um einen Anspruch auf die Prämie zu begründen, ... mit Einverständnis der Interventionsstelle und unter deren Kontrolle erfolgen. Für die Durchführung dieser Bestimmung schreibt die Verordnung Nr. 1403/69 in ihrem Artikel 4 Absatz 3 vor, daß die Gewährung der Denaturierungsprämie ... von der durch die Interventionsstellen durchzuführenden Kontrolle der Denaturierung von Weichweizen oder seiner Beimischung in unverarbeitetem Zustand zu Futtermitteln [abhängt]. Schließlich ist nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 1403/69 eine Denaturierungsprämie ... nur zu zahlen, wenn die in Artikel 4 Absatz 3 vorgesehenen Bedingungen erfüllt sind.

17 Die zweite Frage des Verwaltungsgerichts geht dahin, ob diese Vorschriften die Möglichkeit offenlassen, die Denaturierungsprämie aufgrund des Ergebnisses von Buchprüfungen zurückzufordern, die nach den Denaturierungsvorgängen durchgeführt wurden, und welche Bedeutung diesen Prüfungen bejahendenfalls gegenüber der Kontrolle zukommt, die in den fraglichen Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 172/67 und 1403/69 vorgesehen ist.

18 Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens führen aus, eine nach den Bestimmungen des nationalen Rechts durchgeführte nachträgliche Kontrolle könne nicht das gleiche Gewicht haben wie die an Ort und Stelle von den Beamten der BALM durchgeführte Kontrolle, die im Gemeinschaftsrecht vorgesehen sei. Sie sind der Ansicht, einer an Ort und Stelle vorgenommenen Kontrolle komme eine höhere Beweiskraft als einer abstrakten Kontrolle nach Abschluß der Denaturierungsvorgänge zu. Zur Begründung für den Vorrang der im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen einmaligen Kontrolle an Ort und Stelle berufen sich die Klägerinnen außerdem auf den Grundsatz der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer.

19 Die Kommission und die Regierung der Bundesrepublik Deutschland tragen hingegen vor, Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates gestatte es den Mitgliedstaaten, nachträgliche Kontrollen zur Ergänzung der in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1403/69 vorgesehenen Kontrolle vorzuschreiben, ohne daß den nationalen Kontrollen eine geringere Bedeutung als der gemeinschaftsrechtlich geregelten Kontrolle zukomme.

20 Wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat (Urteil vom 11. Juli 1973 in der Rechtssache 3/73, Hessische Mehlindustrie/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide, Slg. S. 745), besagen die angeführten Vorschriften der Verordnungen Nrn. 172/67 und 1403/69 nur, daß eine Kontrolle unerläßlich ist, geben aber nicht näher an, in welcher Weise und nach welchem Verfahren die nationalen Interventionsstellen ihrer Kontrollpflicht nachzukommen haben. Der Gerichtshof hat bei dieser Gelegenheit betont, daß die verschiedenen Kontrollmethoden, wie die Vornahme von Stichproben, die Prüfung der Bücher oder die Anerkennung bestimmter Denaturierungsbetriebe, — für sich allein oder verbunden — gleichermaßen wirksam sein können, wenn auch keine von ihnen eine absolute Gewähr bietet. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat, wie der Gerichtshof schließlich ausgeführt hat, keine Vorschriften erlassen, die das Kontrollverfahren im einzelnen regeln, sondern den Mitgliedstaaten die Freiheit gelassen, die Modalitäten dieses Verfahrens nach ihrem eigenen Recht und unter ihrer Verantwortung festzulegen und die am besten geeignete Regelung zu wählen.

21 Diese Verteilung der Zuständigkeiten entspricht den allgemeinen, der gemeinsamen Organisation der Ägrarmärkte zugrunde liegenden Vorstellungen, wonach für die Gewährung der in den genannten Verordnungen vorgesehenen Denaturierungsprämien gemeinsame, in der gesamten Gemeinschaft einheitlich anzuwendende Vorschriften gelten, während die Verwaltung dieses Interventionssystems durch die nationalen Interventionsstellen erfolgt, die daher alle erforderlichen Kontrollfunktionen auszuüben haben, um sicherzustellen, daß die Denaturierungsprämien nur unter den im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Voraussetzungen gewährt werden und alle Verstöße der Wirtschaftsteilnehmer gegen die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts angemessen geahndet werden.

22 Beim gegenwärtigen Stand seiner Entwicklung enthält das Gemeinschaftsrecht keine spezifischen Bestimmungen über die Ausübung dieser Kontrolltätigkeit durch die zuständigen nationalen Verwaltungen. Die einzige Anforderung, die hieran aus der Sicht der Gemeinschaft zu stellen ist, besteht darin, daß die nationalen Behörden auf diesem Gebiet mit der gleichen Sorgfalt vorgehen, die sie auch bei der Durchführung entsprechender nationaler Rechtsvorschriften anwenden, um so jede Beeinträchtigung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu vermeiden.

23 Diese Feststellungen in bezug auf die Regelung über die Prämien für die Denaturierung von Getreide schließen im übrigen wieder an die eben angeführten allgemeineren Bestimmungen des Artikels 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates an, die ihrerseits eine Ausprägung der Verpflichtungen sind, die Artikel 5 EWG-Vertrag den Mitgliedstaaten auferlegt.

24 Das Gemeinschaftsrecht, das bei seinem gegenwärtigen Stand nicht festlegt, auf welche Art und Weise die Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge der Getreidedenaturierung kontrolliert werden soll, bestimmt auch nicht, welches Gewicht den einzelnen von den nationalen Behörden festgesetzten und angewandten Kontrollmodalitäten jeweils beizumessen ist.

25 Auf die zweite Frage des vorlegenden Gerichts ist somit zu antworten, daß das Gemeinschaftsrecht bei seinem gegenwärtigen Stand die Kontrolle der Ordnungsmäßigkeit der einen Prämienanspruch begründenden Denaturierungsvorgänge durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nicht auf eine bestimmte Methode beschränkt. Diese Kontrolle kann unter anderem in Form einer Buchprüfung durchgeführt werden. Vorbehaltlich der Überprüfung durch die nationalen Gerichte ist es Sache der zuständigen nationalen Behörden zu beurteilen, welche Beweiskraft den Ergebnissen der verschiedenen Kontrollmethoden, die bei Denaturierungsvorgängen angewandt werden, zukommt.

Zur dritten Frage

26 Nach dem bereits angeführten Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates treffen die Mitgliedstaaten gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen, die die Maßnahmen des EAGFL beeinträchtigen würden, und um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

27 Mit seiner dritten Frage, erläutert durch die Gründe des Vorlagebeschlusses, ersucht das Verwaltungsgericht den Gerichtshof um Aufklärung darüber, ob Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 die Mitgliedstaaten verpflichtet, rechtswidrig gewährte Denaturierungsprämien in jedem Fall zurückzufordern, oder ob er diesem Verlangen fakultativen Charakter verleiht und es dem Recht der Mitgliedstaaten erlaubt, die Entscheidung in jedem Einzelfall in das Ermessen der zuständigen nationalen Behörde zu stellen.

28 Auf diese Frage antworten die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, das nationale Recht könne der zuständigen Behörde in der Beurteilung der Frage, ob die zu Unrecht gewährten Prämien zurückgefordert werden sollten, gegebenenfalls ein Ermessen einräumen. Die Kommission und die Bundesrepublik Deutschland vertreten die entgegengesetzte Auffassung.

29 Aus den oben wiedergegebenen Bestimmungen des Artikels 8 der Verordnung Nr. 729/70 ergibt sich, daß die Rechtsverfolgung im Rahmen der Verwaltung des gemeinschaftlichen Agrarinterventionssystems und insbesondere die Rückforderung von zu Unrecht gewährten Prämien des EAGFL Aufgabe der Mitgliedstaaten ist. In einem solchen Fall, in dem der Vollzug einer Gemeinschaftsverordnung unter der Kontrolle der nationalen Gerichte den nationalen Behörden obliegt, sind bei diesem Vollzug die im nationalen Recht der Mitgliedstaaten vorgesehenen Form- und Verfahrensvorschriften einzuhalten. Der Rückgriff auf die nationalen Vorschriften ist jedoch, wie der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung festgestellt hat, nur in dem zur Durchführung des Gemeinschaftsrechts erforderlichen Umfang und soweit die Anwendung dieser nationalen Vorschriften die Tragweite und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nicht beeinträchtigt, möglich.

30 Insbesondere ist darauf hinzuweisen, daß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70, wo er von der Wiedereinziehung der infolge von Unregelmäßigkeiten abgeflossenen Beträge durch die Mitgliedstaaten spricht, die mit der Verwaltung des gemeinschaftlichen Agrarinterventionssystems betrauten nationalen Behörden ausdrücklich verpflichtet, die zu Unrecht oder vorschriftswidrig ausgezahlten Beträge wiedereinzuziehen, ohne daß diese für Rechnung der Gemeinschaft handelnden Behörden dabei hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung der zu Unrecht oder vorschriftswidrig gewährten Gemeinschaftsmittel zweckmäßig ist, ein Ermessen ausüben könnten. Eine gegenteilige Auslegung würde die Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer in den verschiedenen Mitgliedstaaten und die Anwendung des Gemeinschaftsrechts, die möglichst in der ganzen Gemeinschaft einheitlich erfolgen soll, beeinträchtigen.

31 Daher ist auf die dritte Frage des vorlegenden Gerichts zu antworten, daß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates die Verpflichtung und nicht nur die Befugnis der Mitgliedstaaten enthält, zu Unrecht oder vorschriftswidrig gewährte Denaturierungsprämien der Gemeinschaft zurückzufordern; dabei darf diese Rückforderung im Einzelfall nicht in das Ermessen der zuständigen Behörden gestellt werden.

Kosten

32 Die Auslagen der Kommission und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland, die. Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

auf die ihm vom Verwaltüngsgericht Frankfurt am Main mit Beschlüssen vom 30. April 1981 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1. Eine aufgrund des Artikels 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 172/67 bewilligte Denaturierungsprämie ist, falls das in Anhang I zur Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission festgelegte Richtverfahren gewählt wird, dann als zu Unrecht gewährt anzusehen, wenn die Normen dieses Verfahrens nicht eingehalten worden sind.

2. Das Gemeinschaftsrecht beschränkt bei seinem gegenwärtigen Stand die Kontrolle der Ordnungsmäßigkeit der einen Prämienanspruch begründenden Denaturierungsvorgänge durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nicht auf eine bestimmte Methode. Diese Kontrolle kann unter anderem in Form einer Buchprüfung durchgeführt werden. Vorbehaltlich der Überprüfung durch die nationalen Gerichte ist es Sache der zuständigen nationalen Behörden zu beurteilen, welche Beweiskraft den Ergebnissen der verschiedenen Kontrollmethoden, die bei Denaturierungsvorgängen angewandt werden, zukommt.

3. Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 des Rates enthält die Verpflichtung und nicht nur die Befugnis der Mitgliedstaaten, zu Unrecht oder vorschriftswidrig gewährte Denaturierungsprämien der Gemeinschaft zurückzufordern; dabei darf diese Rückforderung im Einzelfall nicht in das Ermessen der zuständigen Behörden gestellt werden.