Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 30.06.1982 – C-233/81

Schlußanträge des Generalanwalts

Francesco Capotori

vom 30. Juni 1982

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat sich gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag mit der Frage an den Gerichtshof gewandt, ob es mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, daß die Bundesrepublik Deutschland für Warenuntersuchungen nach Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 Kosten erhebt.

Der Sachverhalt läßt sich kurz zusammenfassen. Mit Bescheid vom 30. Mai 1980 stellte das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft in Frankfurt am Main der Firma Denkavit Futtermittel GmbH, die Milchfutter für Kälber herstellt, die Kosten einer Untersuchung, die sie im Hinblick auf die Gewährung einer Gemeinschaftsbeihilfe im Betrieb dieser Firma durchgeführt hatte, in Höhe von 329,90 DM in Rechnung. Nach erfolglosem Widerspruch gegen diesen Bescheid focht die Firma Denkavit diesen vor dem örtlichen Verwaltungsgericht an. Dieses hat mit Beschluß vom 8. Juli 1981 die oben wiedergegebene Vorabentscheidungsfrage gestellt.

Der rechtliche Rahmen ist einfach. Die Gewährung von Gemeinschaftsbeihilfen für Magermilch und Magermilchpulver, die in der Gemeinschaft hergestellt worden sind und für Futterzwecke verwendet werden, ist als solche in Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juli 1968 vorgesehen. Die Grundregeln für die Gewährung dieser Beihilfen wurden durch die Verordnung Nr. 986/68 des Rates vom 15. Juli 1968 festgelegt. Insbesondere wurde in deren Artikel 3 die Auszahlung der vorgesehenen Beihilfe für Magermilchpulver vom Nachweis der Denaturierung oder der Verarbeitung zu Mischfutter abhängig gemacht; zugleich wurde in Absatz 3 dieses Artikels jedem Mitgliedstaat die Aufgabe zugewiesen, durch eine öffentlich-rechtliche Stelle die Kontrolle ..., mit der die Einhaltung des Absatzes 2 gewährleistet wird, durchzuführen. Schließlich erließ die Kommission mit der Verordnung Nr. 1725/79 vom 26. Juli 1979 die Durchführungsbestimmungen für die Gewährung der fraglichen Beihilfen und legte in Artikel 10 die Art der den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten übertragenen Kontrollmaßnahmen näher fest, indem sie unter anderem (in Absatz 2 Buchstabe b) vorschrieb, daß die Fabrikationsbedingungen durch die Überprüfung der verwendeten Rohstoffe, Probenahmen, die Kontrolle der Warenein- und -ausgänge und Buchprüfungen zu kontrollieren seien.

Im Rahmen der deutschen Rechtsordnung wurde das Kontrollverfahren durch eine aufgrund des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 erlassene Verordnung geregelt. § 12 dieser Verordnung begründete die Verpflichtung, den zuständigen Stellen die Auslagen für die Verpackung und die Beförderung der Proben sowie für die Warenuntersuchungen zu erstatten.

2. Die diesem Verfahren zugrunde liegende Frage ist offensichtlich nicht korrekt abgefaßt, da das durch Artikel 177 EWG-Vertrag geschaffene Verfahren nicht dazu bestimmt ist, die Frage der Vereinbarkeit des Verhaltens eines bestimmten Mitgliedstaats mit dem Gemeinschaftsrecht zu klären. Jedoch kann der Gerichtshof wie in zahlreichen früheren Fällen aus dieser unrichtigen Formulierung die eigentliche Auslegungsfrage von allgemeinem Interesse ableiten, die dahin geht, ob ein Mitgliedstaat im Zusammenhang mit der ihm durch Artikel 10 der Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission übertragenen Überwachungsaufgabe von dem betroffenen Unternehmen die Erstattung der entstandenen Kosten verlangen kann.

Nach dieser Klarstellung ist als erstes zu prüfen, ob die Kommission mit der Verordnung Nr. 1725/79 die Durchführung der Gewährung der Beihilfen in einer Weise geregelt hat, die es in jeder Hinsicht ausschließt, daß die Mitgliedstaaten, insbesondere hinsichtlich der Kontrollen, zusätzlich eigene Durchführungsbestimmungen oder ergänzende Vorschriften erlassen.

Die gemeinschaftsrechtliche Regelung ist zweifellos in vielen Punkten vollständig; dies gilt für die Merkmale der Erzeugnisse, für die die Beihilfe gewährt werden kann (Artikel 1 der genannten Verordnung der Kommission i.V.m. den Artikeln 1 und 2 der Verordnung Nr. 986/68 des Rates vom 15. 7. 1968), für das Denaturierungsverfahren (Artikel 3 der genannten Verordnung der Kommission), für die Definition des Begriffs Mischfutter (Artikel 4 und 5 derselben Verordnung) und für die Art und Weise der Lieferung dieser Futtermittel (Artikel 6 und 7), für die Voraussetzungen, die die Unternehmen erfüllen müssen, damit ihnen die Beihilfe gewährt (Artikel 8) und damit diese an sie ausgezahlt (Artikel 9) werden kann, sowie schließlich für den Gegenstand und die technischen Kriterien der den Mitgliedstaaten übertragenen Kontrolle (Artikel 10). Da aber diese Kontrolle ein Tätigwerden der nationalen Verwaltungsbehörden erfordert, liegt es auf der Hand, daß jedem Mitgliedstaat die Befugnis eingeräumt ist, die zur Regelung der formellen und verfahrensmäßigen Aspekte dieser Tätigkeit erforderlichen Bestimmungen (selbstverständlich, ohne sich in Widerspruch zu irgendeiner Norm des Gemeinschaftsrechts zu setzen) zu erlassen.

Im Vorlagebeschluß wird ein aus Artikel 9 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1725/79 ableitbares Argument dafür angeführt, daß es den Mitgliedstaaten nicht freisteht, von den Beihilfeempfängern die Erstattung der Überwachungskosten zu verlangen. Diese Vorschrift sieht im Anschluß an die Begründung einer Vermutung hinsichtlich der Nichteinhaltung der Vorschriften der Verordnung in Unterabsatz 1 in ihrem zweiten Unterabsatz vor, daß die Kontrollstelle auf Verlangen des Antragstellers auf dessen Kosten eine Sonderprüfung vornehmen kann, durch die der Beweis dafür erbracht weiden soll, daß die Verordnung in geringerem Umfang nicht beachtet worden ist, als aufgrund der Vermutung anzunehmen wäre. Nach Ansicht der Firma Denkavit hat der Umstand, daß in Artikel 10 der Verordnung eine dem genannten Artikel 9 Absatz 4 Unterabsatz 2 entsprechende Vorschrift fehlt, zur Folge, daß die Mitgliedstaaten den betroffenen Unternehmen nicht die Kosten für die normalen Kontrollmaßnahmen in Rechnung stellen dürfen.

Der Vertreter der Kommission hat dagegen eingewandt, diese Argumentation e contrario könne nur unter der Annahme zutreffen, daß ein Tatbestandsmerkmal einer Vorschrift mit Ausnahmecharakter (Artikel 9 Absatz 4) auch in der Bestimmung enthalten sein müßte, die die allgemeine Regelung für die Kontrollen enthält. Tatsächlich können Ausnahmebestimmungen weder für eine Ausdehnung durch Analogie noch für Umkehrschlüsse eine Grundlage bilden. Daher schließt der Umstand, daß die Kommission es für erforderlich hielt, im Rahmen von Artikel 9 Absatz 4 ausdrücklich zu bestimmen, daß die Kosten der dort vorgesehenen Sonderprüfung von dem diese verlangenden Unternehmen zu tragen sind, keineswegs aus, daß jeder Mitgliedstaat bei der Durchführung der in Artikel 10 vorgesehenen Überwachungsregelung die dabei anfallenden Kosten auf die Betroffenen abwälzen kann. Das Schweigen der Verordnung in dieser Frage darf nicht zu der Annahme verleiten, daß insoweit kein Ermessen der Mitgliedstaaten bestehe oder daß die Kommission stillschweigend die Befugnis der Mitgliedstaaten, eine Erstattung zu verlangen, habe ausschließen wollen.

3. Kommen wir nunmehr zu der Frage, ob dadurch, daß den Unternehmen die Kosten der vorgeschriebenen Kontrollmaßnahmen auferlegt werden, die gemeinsamen Preise für die fraglichen Erzeugnisse verfälscht und so die Erreichung des Ziels der Beihilfe, das nach der neueren Rechtsprechung in der Gewährleistung des Richtpreises besteht, gefährdet wird. Insoweit hat sich das Verwaltungsgericht Frankfurt auf das Urteil des Gerichtshofes vom 23. Januar 1975 in der Rechtssache 31/74 (Galli, Slg. S. 47; siehe insbesondere Randnr. 15 der Entscheidungsgründe) bezogen, wonach mit den Bestimmungen über eine gemeinsame Marktorganisation, die eine Preisregelung einschließt, alle innerstaatlichen Vorschriften unvereinbar sind, die bei der Preisbindung in dem betreffenden Wirtschaftsbereich Verzerrung bewirken. Dieser Grundsatz sei auf jede nationale Maßnahme anzuwenden, die, wenn auch nur mittelbar, die Preisbildung behindere, wie dies hier der Fall gewesen sei, da durch die vorgeschriebene Erstattung der Überwachungskosten letztlich die Beihilfe um den Betrag dieser Kosten gemindert werde.

Hingegen hat das vorlegende Gericht Zweifel daran geäußert, daß der Grundsatz, den der Gerichtshof im Urteil vom 30. November 1978 in der Rechtssache 31/78 (Bussone/italienisches Landwirtschaftsministerium, Slg. S. 2429; siehe insbesondere die Randnummern 14 bis 16 der Entscheidungsgründe) aufgestellt hat, auf den vorliegenden Fall anwendbar sein könnte. In jenem Urteil befaßte sich der Gerichtshof mit bestimmten Gesichtspunkten der gemeinsamen Marktordnung für Eier und erkannte den Mitgliedstaaten im Anschluß an die Feststellung, daß die gemeinschaftsrechtliche Regelung über die Finanzierung der mit den Kontrollen verbundenen Kosten nichts bestimme, die Befugnis zu, ein Entgelt für die Erteilung der Etiketten zu verlangen; der Gerichtshof machte dies allerdings davon abhängig, daß diese Befugnis so ausgeübt wird, daß die Erreichung der mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften verfolgten Ziele nicht in Frage gestellt wird.

Meines Erachtens kann man sich angesichts der Verschiedenheit der Marktorganisation für Eier, die keine Preisregelung vorsieht, und der Marktorganisation für Milch, die im Gegensatz dazu eine gemeinsame Preisregelung umfaßt, bezüglich der hier erörterten Frage nicht auf das Urteil Bussone berufen. Ebenso ungerechtfertigt scheint mir aber die Heranziehung des im Urteil Galli aufgestellten Grundsatzes. Denn diese Entscheidung — deren Tragweite in den späteren Urteilen Tasca und SADAM (Sig. 1976, S. 291 und S. 323) präzisiert und genauer umgrenzt wurde — bezog sich auf eine Art der öffentlichen Intervention, die durch eine unmittelbare Einflußnahme auf die Preisbildung gekennzeichnet war, da jede beabsichtigte Preisänderung für 60 Tage nach einer entsprechenden Anzeige bei den zuständigen Behörden eingefroren und den Behörden außerdem die Möglichkeit eingeräumt wurde, der Preisänderung innerhalb der genannten Frist zu widersprechen.

Im vorliegenden Fall wirkt sich die Belastung der Futtermittelhersteller mit den Überwachungskosten hingegen nicht im geringsten auf ihre Freiheit bei der Festsetzung der jeweiligen Preise aus. Zwar wird die Höhe der Beihilfe um die Überwachungskosten vermindert. Man muß sich jedoch vor Augen halten, daß die negative Auswirkung dieser Kosten auf die Höhe der Beihilfe nach den Berechnungen der Kommission nur 0,018 % beträgt, während sie nach dem Vorbringen der Firma Denkavil (die zwar die Berechnung der Kommission für die fragliche Warenpartie nicht in Frage stellt, es aber vorzieht, die Kontrollkosten ins Verhältnis zu den innerhalb eines Jahres bezogenen Beihilfen zu setzen) 0,13 % ausmacht. Ich bin nicht der Meinung, daß eine Belastung so geringen Ausmaßes einen merklichen Einfluß auf die Preisbildung ausüben oder gar die Erreichung des Zwecks der Beihilfe in Frage stellen kann.

4. Das deutsche Gericht hat sich weiter die Frage gestellt, ob es nicht einen Verstoß gegen den in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag niedergelegten Grundsatz der Gleichbehandlung bedeutet, daß unter allen Mitgliedstaaten nur die Bundesrepublik Deutschland die Kontrollkosten den Unternehmen auferlegt. Bekanntlich hat die gemeinsame Marktorganisation nach der genannten Vorschrift jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschlie-ßen. Sie verbietet hingegen nicht Unterschiede in der Behandlung im Rahmen der Durchführung der gemeinschafts-rechtlichen Vorschriften, die auf die Verschiedenheit der innerstaatlichen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zurückzuführen sind.

Bekanntlich ist die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik, insbesondere die Anwendung der Instrumente für das Eingreifen in das Marktgeschehen, den nationalen Behörden übertragen und stellen die Unternehmen in Zusammenhang mit dieser Durchführung unmittelbare Rechtsbeziehungen zu diesen Behörden her. Es ist die logische Folge dieses Systems, daß mangels einer Harmonisierung aller eine Rolle spielenden Bereiche des staatlichen Rechts (man denke an die zahlreichen Vorschriften über die Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung, die Gegenstände öffentlicher Verträge, die Rechtsbehelfe der Privatpersonen usw.) bestimmte Unterschiede in der Behandlung der Unternehmen von einem Mitgliedstaat zum anderen nach wie vor möglich sind und als mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar angesehen werden müssen, weil sie im Rahmen einer Regelung auftreten, die weiterhin den Ermessenscharakter der nationalen Befugnisse widerspiegelt. Mit anderen Worten: Soweit die Gemeinschaftsbehörden aus Gründen der Erforderlichkeit oder der Zweckmäßigkeit sich bei der Verwirklichung der gemeinschaftsrechtlichen Interventionsregelungen der Mitarbeit der nationalen Behörden bedienen zu müssen glauben und diesen Behörden die Regelung einiger Aspekte der Durchführung des Gemeinschaftsrechts überlassen, können in Nebenfragen Unterschiede in der Behandlung der Wirtschaftsteilnehmer in den verschiedenen Mitgliedstaaten bestehen, ohne daß dies einen Verstoß gegen den genannten Grundsatz der Nichtdiskriminierung bedeuten würde. Die Ursache — und die Rechtfertigung — für diese Unterschiede liegt darin, daß es unmöglich oder unzweckmäßig ist, den gesamten Vollzug der gemeinsamen Marktorganisation einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung zu unterwerfen oder ihn zum Gegenstand einer umfassenden Harmonisierung der innerstaatlichen Rechtsordnungen in all den Bereichen zu machen, denen für die Durchführung der gemeinschaftlichen Vorschriften Bedeutung zukommt.

5. Schließlich neigt das vorlegende Gericht in seinem Vorlagebeschluß anscheinend dazu, den vorliegenden Fall anhand des Grundsatzes zu beurteilen, daß die Mitgliedstaaten Untersuchungsgebühren nur als Entgelt für Leistungen erheben dürfen, die als eine dem Betroffenen erbrachte Dienstleistung anzusehen sind. Tatsächlich hat der Gerichtshof diesen Grundsatz bisher mit Bezug auf Artikel 9 EWG-Vertrag, d. h. in den Fällen aufgestellt, in denen eine Auslegung des Begriffs Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle geboten war, wobei diese Abgaben selbstverständlich im grenzüberschreitenden Warenverkehr erhoben werden. Indessen kann man nach Ansicht des vorlegenden Gerichts aus dem bereits angeführten Urteil Bussone und insbesondere aus einer Gegenüberstellung der Randnummern 34 und 35 seiner Entscheidungsgründe einerseits und der Schlußanträge von Generalanwalt Reischl in derselben Rechtssache andererseits ableiten, daß diesem Grundsatz allgemeinere Bedeutung zukommt. In der Tat führte der Gerichtshof in jenem Urteil zu der Frage des Rechtsgrundes einer Zahlung, die ein Mitgliedstaat für die Erteilung der in der gemeinschaftsrechtlichen Regelung über die Vermarktung von Eiern vorgesehenen Banderolen und Etiketten verlangte, unter anderem aus (Randnr. 34 der Entscheidungsgründe): Es ist auch nicht ausgeschlossen, daß in diesem Fall die Kosten für den Druck und Vertrieb der Banderolen und Etiketten sowie diejenigen Kosten, die für die Durchführung der in den Grundverordnungen vorgeschriebenen spezifischen Kontrollen notwendig sind, als eine dem Verbraucher erbrachte Dienstleistung angesehen werden, die die Erhebung einer finanziellen Belastung rechtfertigen können, sofern diese die tatsächlichen Kosten des in Frage stehenden Kontrollsystems nicht übersteigt. Würde man aus dieser Passage des Urteils den angeführten Grundsatz ableiten, daß der vom Staat auferlegten finanziellen Belastung eine dem Verbraucher erbrachte Dienstleistung gegenüberstehen muß, so könnte man ohne Schwierigkeit zu dem Ergebnis gelangen, daß die im vorliegenden Fall vorgesehene Belastung rechtswidrig ist, weil man den aufgrund der Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission durchgeführten Kontrollen wohl schwerlich die Eigenschaft einer Dienstleistung für den einzelnen zuschreiben kann. In der Tat sind diese Kontrollen zwar eine Voraussetzung für die Befriedigung des Interesses des einzelnen Unternehmens daran, die Beihilfe ausgezahlt zu erhalten, doch beruhen sie auf dem allgemeinen Interesse daran, daß die Einhaltung der Vorschriften gewährleistet ist, die für das Subventionssystem der Gemeinschaft gelten.

Der im Vorlagebeschluß in groben Zügen dargestellten Argumentation kann jedoch nicht gefolgt werden, und zwar aus zwei Gründen. Erstens muß der Grundsatz, daß eine finanzielle Belastung nur als Entgelt für eine Dienstleistung des Staates gerechtfertigt ist, zwar strikt angewandt werden, um einen freien Warenverkehr, der eine der Grundlagen des Gemeinsamen Marktes darstellt, zu gewährleisten; es gibt aber keinen Grund, ihn auf das Gebiet der Kosten von Kontrollmaßnahmen bei bestimmten Erzeugnissen auszudehnen, die nicht etwa im Zusammenhang mit deren Ein- oder Ausfuhr, sondern lediglich zu dem Zweck durchgeführt werden, sicher zu erreichen, daß ein gemeinschaftsrechtlicher Vorteil ordnungsgemäß gewährt wird. Dem möchte ich hinzufügen, daß es meiner Ansicht nach unerheblich ist, daß die fraglichen Beihilfen — darauf hat sich die Firma Denkavit berufen — im wesentlichen ebenso hoch wie die gemeinschaftlichen Ausfuhrerstattungen sind. Zweitens zeigt die wiedergegebene Passage des Urteils Bussone durch die Art und Weise ihrer Formulierung, daß der Gerichtshof lediglich die Möglichkeit erwähnte, daß die Kosten, um die es sich handelte, im Zusammenhang mit einer dem Verbraucher erbrachten Dienstleistung stehen, daß er dieser Möglichkeit aber gewiß nicht die Bedeutung eines Grundsatzes beimaß, der sich auf die Lösung der hier untersuchten Frage auswirken könnte.

Wie sich der Randnummer 26 der Entscheidungsgründe entnehmen läßt, ging es damals um die Frage, ob die unmittelbare Anwendbarkeit der auszulegenden Verordnungen beeinträchtigt werden kann durch den Erlaß nationaler Normen ..., die — unter der Vorgabe, die fraglichen Verordnungen durchzuführen — darüber hinausgehende Voraussetzungen wie diejenigen einführen, daß der öffentlichen Verwaltung die Herstellung und Erteilung der Banderolen und Etiketten vorbehalten und deren Überlassung von der Zahlung eines Entgelts abhängig gemacht wird. Die Antwort des Gerichtshofes stützte sich auf zwei Überlegungen, die sich aus den Randnummern 32 und 36 der Entscheidungsgründe ergeben, nämlich zum einen darauf, daß die betreffende Verordnung den Mitgliedstaaten die Aufgabe [überließ], selbst die erforderlichen Rechts-, Verwaltungs- und Finanzvorschriften zu erlassen, damit die Bestimmungen der Verordnung wirksam durchgeführt werden können, und zum anderen auf die Feststellung, daß die nationalen Durchführungsbestimmungen den Zielsetzungen der gemeinschaftsrechtlichen Regelung entsprachen, obwohl durch sie über diese hinausgehende Voraussetzungen eingeführt wurden, und daß sie die Entrichtung eines im Vergleich zu den Kosten des Kontrollsystems nicht unverhältnismäßig hohen Entgelts vorschrieben.

Nachdem dies klargestellt ist, kann auf das hier untersuchte Problem der Grundgedanke des Urteils Bussone angewandt werden (wenn jenem Urteil wegen der festgestellten Verschiedenheit zwischen der dort ausgelegten und der hier erörterten Regelung auch nicht ohne weiteres die dem Frankfurter Gericht zu gebende Antwort entnommen werden konnte). Man kann nämlich sagen, daß die der Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission zukommende unmittelbare Geltung nicht beeinträchtigt wird, wenn ein Mitgliedstaat die Erstattung der Überwachungskosten verlangt, da in jener Verordnung die den Mitgliedstaaten übertragenen Kontrollmaßnahmen geregelt sind, ohne daß die Befugnis der Mitgliedstaaten ausgeschlossen wird, darüber hinausgehende Modalitäten administrativer oder verfahrensmäßiger Art festzulegen, die mit den Zielen der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften vereinbar sind. Zu dieser Vereinbarkeit kann man schließlich eine Feststellung treffen, die derjenigen des Gerichtshofes in dei-Randnummer 35 der Entscheidungsgründe des genannten Urteils Bussone entspricht: Der Umstand, daß die Auszahlung der Beihilfe davon abhängig gemacht wird, daß das begünstigte Unternehmen eine den normalen Kosten der von den innerstaatlichen Behörden durchgeführten Kontrollen angemessene finanzielle Belastung entrichtet (die sich nur minimal auf die Höhe der Beihilfe auswirkt), stört nicht das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation.

6. Aus den dargelegten Gründen schlage ich dem Gerichtshof abschließend vor, die vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit Beschluß vom 8. Juli 1981 vorgelegte Vorabentscheidungsfrage dahingehend zu beantworten, daß das Gemeinschaftsrecht es nicht verbietet, daß ein Mitgliedstaat von dem betroffenen Unternehmen die Erstattung der Kosten der Warenuntersuchung nach Artikel 10 der Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 verlangt, sofern der geforderte Betrag in angemessenem Verhältnis zu den normalen Kosten dieser Kontrolltätigkeit steht und sich nur geringfügig auf die Höhe der Beihilfe auswirkt.