Europäischer Gerichtshof Urteil vom 15.07.1982 – C-40/82

In der Rechtssache 40/82,

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Richard Wainwright als Bevollmächtigten im Beistand von Peter Oliver, beide Mitglieder ihres Juristischen Dienstes, Zustellungsbevollmächtigter in Luxemburg: Oreste Montalto, Jean-Monnet-Gebäude, Kirchberg,

Klägerin,

unterstützt durch

Französische Republik, vertreten durch den Leiter der Rechtsabteilung des Außenministeriums Gilbert Guillaume als Bevollmächtigten und Alexandre Carnelutti als Hilfsbevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg: Französische Botschaft,

Streithelferin,

gegen

Vereinigtes Königreich Grossbritannien und Nordirland, vertreten durch Sir Ian Percival, Q.C., Solicitor General, Peter Scott, Q.C., und Peter Landgon-Davies, Barrister, sowie Frau G. Dagtoglou als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg: Britische Botschaft,

beklagte Partei,

unterstützt durch

Irland, vertreten durch Louis J. Dockery, Chief State Solicitor, als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg: Irische Botschaft,

Streithelfer,

wegen Feststellung, daß das Vereinigte Königreich durch die Auferlegung von Einfuhrbeschränkungen für Geflügelfleisch, Eier und Eierprodukte gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten G. Bosco, Α. Touffait und O. Due, der Richter P. Pescatore, Mackenzie Stuart, Α. O'Keeffe, T. Koopmans, U. Everling, A. Chloros und F. Grévisse,

Generalanwalt: F. Capotorti

Kanzler: J. A. Pompe, Hilfskanzler

folgendes

Der Sachverhalt und das Vorbringen der Parteien im schriftlichen Verfahren lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

Die vorliegende Klage bezieht sich darauf, daß in Großbritannien zur Bekämpfung der Newcastle-Krankheit (atypische Geflügelpest) neue innerstaatliche Maßnahmen mit der Folge von Einfuhrbeschränkungen für Geflügelfleisch, Eier und Eierprodukte getroffen wurden.

Die Newcastle-Krankheit: Art und Vorbeugung

1. Es ergibt sich aus den Akten, insbesondere aus dem Report of the Committee on Fowl Pest Policy 1962 (Command Paper 1664) (Anhang I der Klagebeantwortung) sowie aus dem Report of the Review Panel on the Newcastle Disease Epidemie 1970—1971 (Command Paper 4797) (Anhang II der Klagebeantwortung), daß die Newcastle-Krankheit eine besonders ansteckende Seuche ist, die praktisch alle Geflügelarten erfassen kann. Die Krankheit wird durch einen Virus hervorgerufen, der sich in Vogelembryos und bestimmten lebenden Zellen des Geflügels entwickelt. Der Virus bleibt außerhalb eines lebenden Vogels lange Zeit aktiv: bei sehr niedrigen Temperaturen zwei Jahre lang, bei normalen Temperaturen länger als sieben Wochen. Er wird durch — tote oder lebende — Vögel, Vogeleier, Vogelausscheidungen sowie bestimmte Tiere (Füchse, Ratten) übertragen, die mit diesen Ausscheidungen in Berührung gekommen sind. Auch Seevögel (und sogar der Wind) können unter bestimmten klimatischen Bedingungen den Virus übertragen.

Die Krankheit tritt in verschiedenen Formen auf, wobei ihre Schwere von der jeweiligen Ansteckungskraft der Virusart und der Widerstandskraft des Wirtstieres abhängt. Der Krankheitsverlauf ist bei dem Geflügel sehr unterschiedlich und kann von einer hohen Sterblichkeitsrate innerhalb kurzer Zeit über eine mehr oder weniger spürbare Beeinträchtigung des Wachstums und des Legeverhaltens bis zu einer Infektion gehen, die sich nur durch Laboruntersuchungen feststellen läßt.

Diese in Europa erstmals 1926 in New-castle-upon-Tyne beobachtete Krankheit trat in den sechziger Jahren und von 1969 bis 1972 als ernste Epidemie auf. Nach den in der folgenden Tabelle wiedergegebenen Informationen des Internationalen Tierseuchenamts hat sich seitdem die Anzahl von Krankheitsausbrüchen beträchtlich verringert.

Statistische Angaben zur Newcastle Krankheit — 1972-1981

Zahlen des ITA

Anzahl der Ausbrüche

Mitgliedstaat197219731974197519761977Belgien6526125171—Dänemark4—————Frankreich8874714652044—BR Deutschland55239636997218Griechenland19331399673349267511Irland——————Italien3495641051979738Luxemburg332141——Niederlande16027—18—2Vereinigtes Königreich (GB)400743576—Vereinigtes Königreich (Nordirland)—36————Gesamt935435621486890396559

Mitgliedstaat1978197919801981Gesamt 1972-1981Belgien-616—247Dänemark————4Frankreich————2031BR Deutschland242—6689Griechenland1503610125340Irland—————Italien10717221478Luxemburg————50Niederlande————207Vereinigtes Königreich (GB)1———523Vereinigtes Königreich (Nordirland)————36Gesamt26658201416605

Zunächst wurde versucht, die Newcastle-Krankheit durch Schlachten der infizierten Tierbestände vollständig auszumerzen, wobei zusätzlich oft Ausgleichszahlungen und Einfuhrbeschränkungen vorgesehen wurden. Dieses Verfahren führte in Skandinavien, insbesondere in Dänemark, sowie in Irland zu guten Ergebnissen, wo der letzte Ausbruch der Krankheit im Jahre 1956 verzeichnet wurde. In anderen Ländern wurde die Krankheit durch miteinander verbundene Schlacht-und Impfmaßnahmen oder durch eine allgemeine Impfung kontrolliert, die je nach Verbreitung der Krankheit obligatorisch oder freiwillig war. Für die Impfung werden zwei verschiedene Impfstoffe verwendet: Impfstoff aus lebenden Viren und inaktiver Impfstoff. Geimpfte Vögel können Überträger von Wildstamm-Viren sein.

Im Vereinigten Königreich gab die Regierung 1964 die auf eine Ausmerzung der Krankheit allein im Wege des Schlachtens gerichtete Politik auf und führte für die leichteren Formen der Newcastle-Krankheit eine Kontrolle durch Impfung mit inaktiven Impfstoffen ein, behielt allerdings für sehr schwere Krankheitsfälle die Möglichkeit bei, eine Schlachtung anzuordnen. Nach der Seuche 1970— 1971 wurde Impfstoff mit lebenden Viren eingeführt und in einer massiven Aktion verabreicht. Es stellte sich heraus, daß der Umfang der auf freiwilliger Basis erfolgenden, aber regelmäßig von den Veterinärbehörden empfohlenen Impfungen tendenziell in demselben Maße zurückging, wie auch die Krankheit zurückgedrängt wurde.

Die britischen Rechtsvorschriften

2. Die einschlägigen britischen Rechtsvorschriften finden sich im Animal Health Act 1981 [Gesetz von 1981 über die Gesundheit der Tiere] sowie im Importation of Animal Products and Poultry Products Order 1980 (Statutory Instrument 1980 Nr. 14) [Verordnung von 1980 über die Einfuhr von tierischen sowie Geflügelerzeugnissen] in ihrer Fassung durch die Importation of Animal Products and Poultry Products (Amendment) Order 1981 (Statutory Instrument 1981 Nr. 1238).

Gemäß Artikel 4 der Verordnung von 1980 hatte das Ministerium für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung allgemeine Lizenzen erteilt, welche die Einfuhr von frischem oder gefrorenem Geflügelfleisch aus verschiedenen Ländern in das Vereinigte Königreich gestatteten. Nach einer am 1. September 1981 in der London Gazette und in der Edinburgh Gazette veröffentlichten Mitteilung wurden die bestehenden allgemeinen Lizenzen mit Wirkung vom 1. September 1981 aufgehoben, und eine neue allgemeine, am selben Tag erteilte Lizenz gestattete die Einfuhr von frischem oder gefrorenem Geflügelfleisch sowie von Eiern (mit Ausnahme von Bruteiern) aus Dänemark und der Republik Irland. Ähnliche Maßnahmen waren bereits zuvor in Nordirland getroffen worden.

Der Handelsverkehr in der Gemeinschaft

3. Auf Gemeinschaftsebene ist die viehseuchenrechtliche Kontrolle von Geflügel in der Richtlinie 71/118/EWG des Rates vom 15. Februar 1971 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim Handelsverkehr mit frischem Geflügelfleisch (ABl. L 55, S. 23) vorgesehen.

Die letzte Begründungserwägung dieser Richtlinie lautet:

Die viehseuchenrechtlichen Bestimmungen für den Handelsverkehr mit lebendem Geflügel und frischem Geflügelfleisch werden durch andere Richtlinien der Gemeinschaft erlassen; es hat sich jedoch schon jetzt als notwendig erwiesen, eine erste Angleichung der betreffenden einzelstaatlichen Vorschriften dadurch vorzunehmen, daß bestimmte Bedingungen, unter denen die Mitgliedstaaten das Verbringen von Geflügelfleisch in ihr Hoheitsgebiet aus viehseuchenrechtlichen Gründen verbieten oder beschränken können, festgelegt werden und ein gemeinschaftliches Dringlichkeitsverfahren in dem [Ständigen] Veterinärausschuß vorgesehen wird, nach dem die Maßnahmen eines Mitgliedstaats in enger Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission geprüft und gegebenenfalls geändert oder aufgehoben werden können.

In Artikel 11 der Richtlinie heißt es:

(1)Bis zum Inkrafttreten etwaiger viehseuchenrechtlicher Gemeinschaftsvorschriften für den Handelsverkehr mit lebendem Geflügel und frischem Geflügelfleisch und unbeschadet der Absätze 2 bis 4 bleiben die entsprechenden Bestimmungen der Mitgliedstaaten in Kraft.

(2)Ein Mitgliedstaat kann, falls die Gefahr einer Ausbreitung von Tierkrankheiten durch das Verbringen von frischem Geflügelfleisch aus einem anderen Mitgliedstaat in sein Hoheitsgebiet besteht, folgende Maßnahmen ergreifen:a)bei Ausbruch einer Tierseuche in dem anderen Mitgliedstaat kann er das Verbringen von frischem Geflügelfleisch aus den verseuchten Teilen des Hoheitsgebiets dieses Mitgliedstaats vorübergehend verbieten oder beschränken;b)im Falle einer epizootischen Ausbreitung oder des Auftretens einer neuen schweren ansteckenden Tierkrankheit kann er das Verbringen von frischem Geflügelfleisch aus dem gesamten Hoheitsgebiet des anderen Mitgliedstaats vorübergehend verbieten oder beschränken.

(3)Jeder Mitgliedstaat hat den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission unverzüglich das Auftreten der Krankheiten im Sinne des Absatzes 2 in seinem Hoheitsgebiet sowie die von ihm getroffenen Bekämpfungsmaßnahmen mitzuteilen. Er muß sie auch umgehend vom Erlöschen der Krankheit in Kenntnis setzen.

(4)Die von einem Mitgliedstaat nach Absatz 2 getroffenen Maßnahmen sowie die Aufhebung solcher Maßnahmen sind den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission unverzüglich unter Angabe der Gründe mitzuteilen.Gemäß dem Verfahren des Artikels 12 kann beschlossen werden, daß diese Maßnahmen, insbesondere um eine Koordinierung mit den von anderen Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen sicherzustellen, aufgehoben oder geändert werden müssen.

(5)Wenn die in Absatz 2 vorgesehene Lage eintritt und es notwendig erscheint, daß auch andere Mitgliedstaaten die aufgrund des genannten Absatzes getroffenen und gegebenenfalls gemäß Absatz 4 geänderten Maßnahmen anwenden, sind nach dem Verfahren des Artikels 12 geeignete Maßnahmen zu beschließen.

Aus den Eurostat-Statistiken für 1980 ergibt sich, daß das Vereinigte Königreich in diesem Jahr beträchtliche Mengen Geflügelfleisch und Geflügelerzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten einführte. Bei den Einfuhren ganzer Truthähne aus anderen Mitgliedstaaten war ein besonderer wertmäßiger Anstieg zu verzeichnen, und zwar von 941000 ERE im Jahr 1979 auf 5844000 ERE im Jahr 1980. Davon erhöhten sich die Einfuhren ganzer Truthähne aus Frankreich wertmäßig von 28000 ERE im Jahr 1979 auf 4809000 ERE im Jahr 1980 und diejenigen aus Irland von 258000 ERE 1979 auf 966000 ERE 1980; der Wert der Einfuhren aus Dänemark nahm von 653000 ERE 1979 auf 69000 ERE 1980 ab.

Verwaltungsverfahren

4. Mit Schreiben vom 27. August 1981 teilte die Regierung des Vereinigten Königreichs der Kommission mit, sie habe beschlossen, mit Wirkung vom 1. September 1981 in Großbritannien zur Kontrolle der Newcastle-Krankheit eine Politik wieder einzuführen, die in Nordirland bereits angewandt werde. Nach dieser Politik sei die Impfung des Geflügels gegen diese Krankheit untersagt; alle Geflügelbestände, bei denen die Krankheit auftrete, müßten zwangsgeschlachtet werden.

In diesem Schreiben hieß es außerdem, um zu erreichen, daß der anerkannt größtmögliche Erfolg bei der Bekämpfung der Newcastle-Krankheit weiterhin Bestand habe, sehe die neue Politik mit Wirkung vom 1. September 1981 auch ein Verbot der Einfuhr von frischem (sowie gefrorenem) Geflügelfleisch, von Eiern und Eierprodukten nach Großbritannien vor; ausgenommen sei die Einfuhr aus Ländern, die vollkommen frei von der Newcastle-Krankheit seien, in denen die Verwendung von Impfstoffen verboten sei und in denen bei Ausbruch der Krankheit Zwangsschlachtungen durchgeführt würden. Von den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften könnten nur Dänemark und Irland diese Voraussetzungen erfüllen.

Mit Schreiben vom 4. September 1981 führte die Regierung des Vereinigten Königreichs weiterhin aus, angesichts der Erörterungen, die am 1. September 1981 im Ständigen Veterinärausschuß stattgefunden hätten, habe sie beschlossen, das Einfuhrverbot nicht auf Eierprodukte zu erstrecken, die bei ihrer Herstellung wärmebehandelt worden seien.

Am 11. September 1982 leitete die Kommission dem Vereinigten Königreich gemäß Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag ein Schreiben zu, in dem sie darauf hinwies, die angekündigen Einfuhrbeschränkungen verstießen gegen Artikel 30 EWG-Vertrag, und die Regierung des Vereinigten Königreichs aufforderte, dazu Stellung zu nehmen.

In ihrem Schreiben führte die Kommission aus, es sei nach wie vor möglich, nach Vorlage einer Lizenz lebendes Geflügel, Bruteier und bestimmte exotische Vögel, die alle mögliche Überträger der Newcastle-Krankheit seien, einzuführen, da die für diese Erzeugnisse geltenden Rechtsvorschriften nicht geändert worden seien.

Die den Handelsverkehr mit lebendem Geflügel, Geflügelfleisch, Eiern und Eierprodukten betreffenden viehseuchenrechtlichen Bestimmungen seien bisher, abgesehen von einigen im wesentlichen verfahrensrechtlichen Vorschriften über frisches Geflügelfleisch, auf Gemeinschaftsebene nicht harmonisiert worden. In diesem Zusammenhang verwies die Kommission auf Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 71/118/EWG vom 15. Februar 1971 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim Handelsverkehr mit frischem Geflügelfleisch, nach dem die bestehenden viehseuchenrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten für lebendes Geflügel und Geflügelfleisch in Kraft bleiben.

Folglich fielen die von den Mitgliedstaaten hinsichtlich dieser Erzeugnisse getroffenen viehseuchenrechtlichen Maßnahmen, soweit durch sie der innergemeinschaftliche Handelsverkehr eingeschränkt werde, weiterhin unter Artikel 30 des Vertrages. Denn nach dem Urteil vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache 41/76 (Donckerwolcke, Slg. S. 1921) stellten alle Einfuhrbeschränkungen und Einfuhrlizenzsysteme Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 des Vertrages dar.

Die vom Vereinigten Königreich verhängten Einfuhrbeschränkungen seien nicht gemäß Artikel 36 des Vertrages zum Schutze der Gesundheit von Tieren gerechtfertigt.

Die Bilanz der Gemeinschaft bei der Bekämpfung von Viehseuchen sei hinsichtlich der Newcastle-Krankheit seit einigen Jahren außergewöhnlich gut. Seit den frühen siebziger Jahren sei kein größerer Krankheitsausbruch zu verzeichnen gewesen; die seitdem sporadisch aufgetretenen kleineren Infektionsherde seien schnell eingedämmt worden und hätten weder innerhalb der betroffenen Mitgliedstaaten noch über die innergemeinschaftlichen Grenzen hinweg zu ausgedehnteren Ausbrüchen geführt. Die durch das Einfuhrverbot betroffenen Mitgliedstaaten, vor allem diejenigen, die bezüglich der fraglichen Erzeugnisse mit dem Vereinigten Königreich den bedeutendsten Handelsverkehr geführt hätten — Frankreich und die Niederlande —, seien in den letzten Jahren ganz besonders von der Krankheit verschont geblieben.

Im allgemeinen werde nur ein Teil der Tierbestände in den Mitgliedstaaten, in denen eine Impfung erlaubt sei, tatsächlich geimpft. So finde eine Impfung, obwohl sie bei Zuchttieren und Legehennen üblich sei, bei Schlacht- und insbesondere Bratgeflügel in der Regel nicht statt. In jedem Mitgliedstaat gebe es somit gleichzeitig geimpftes und nicht geimpftes Geflügel, und obwohl in den letzten Jahren bis zu 60 % des Geflügels im Vereinigten Königreich nicht geimpft worden seien, sei kein Ausbruch der Newcastle-Krankheit auf die Einfuhr von frischem Geflügelfleisch, Eiern oder Eierprodukten aus anderen Mitgliedstaaten zurückzuführen gewesen.

Angesichts des gegenwärtigen Gesundheitszustandes des Geflügels in der Gemeinschaft sei das Argument zurückzuweisen, demzufolge ein Mitgliedstaat, in dem keine Impfung gegen die New-castle-Krankheit erfolge, notwendigerweise die Einfuhr von Fleisch oder Eiern verhindern müsse, weil sich in dem Impfstoff unkontrollierte Virusarten verbergen könnten.

Auch nach Inkrafttreten der streitigen Maßnahmen gebe es innerhalb der britischen Tierbestände weiterhin geimpfte Tiere, und das Fleisch sowie die Eier von geimpftem Geflügel seien mindestens noch ein Jahr lang auf dem Markt des Vereinigten Königreichs verblieben, während die Einfuhren entsprechender Erzeugnisse mit sofortiger Wirkung untersagt worden seien. Das Vereinigte Königreich habe auch nach wie vor die Einfuhr exotischer Vögel gestattet, die in bezug auf die Verbreitung der New-castle-Krankheit eine viel größere potentielle Gefahr darstellten als die Erzeugnisse, deren Einfuhr verboten worden sei.

Die Kommission schloß ihr Schreiben mit der Feststellung, die vom Vereinigten Königreich getroffenen Maßnahmen liefen auf ein vollständiges und unbefristetes Verbot hinaus; sie stünden

i) in keinem Verhältnis zu den bestehenden Risiken, seien

ii) im Hinblick auf den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens diskriminierend und

iii) willkürlich, da sie nur bestimmte Erzeugnisse beträfen, die angeblich zur Ausbreitung der Newcastle-Krankheit führen könnten.

5. Mit Schreiben vom 2. Oktober 1981 äußerte sich die Regierung des Vereinigten Königreichs zu der Stellungnahme der Kommission und führte im wesentlichen aus, die beanstandeten Maßnahmen seien gemäß Artikel 36 des Vertrages zum Schutze der Gesundheit von Tieren gerechtfertigt. Dabei griff die Regierung des Vereinigten Königreichs bestimmte Erklärungen auf, die bereits während der am 1. September 1981 erfolgten Erörterungen im Ständigen Veterinärausschuß abgegeben worden waren.

Zunächst wurde ausgeführt, die Politik des Vereinigten Königreichs im Gesundheitsbereich ziele darauf ab, zum einen die Gesundheit der Tiere auf dem höchstmöglichen Niveau im Einklang mit der international anerkannten Praxis zu schützen und zum anderen den gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen des Vereinigten Königreichs nachzukommen.

Der Zeitpunkt sei gekommen, die Impfung zu verbieten und zur Bekämpfung etwaiger Ausbrüche der Newcastle-Krankheit eine mit Entschädigungsmaßnahmen flankierte Schlachtung in den Teilen des Vereinigten Königreichs einzuführen, in denen diese Maßnahmen noch nicht angewandt würden. Mit den am 1. September 1981 erlassenen Maßnahmen solle für den Geflügelbestand im Vereinigten Königreich, was die New-castle-Krankheit anbelange, das höchste Gesundheitsniveau wiederhergestellt werden; die Maßnahmen verminderten Krankheitsrisiken und verbesserten die Rentabilität der Geflügelproduktion.

Die Maßnahmen seien in ihrer Gesamtheit notwendig, um Großbritannien von der Newcastle-Krankheit freizuhalten. Die Einfuhrbeschränkungen seien ein wesentlicher Bestandteil des Systems, um jedes Krankheitsrisiko von den Tierbeständen fernzuhalten. Da es keinerlei gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen gebe, hätten sie auf nationaler Ebene vorgeschrieben werden müssen.

In diesem Zusammenhang habe die Kommission selbst erklärt, daß die viehseuchenrechtlichen Vorschriften für den Handelsverkehr mit lebendem Geflügel, Geflügelfleisch, Eiern und Eierprodukten innerhalb der Gemeinschaft noch nicht harmonisiert worden seien, und gestützt auf Artikel 11 Absatz 1 der Ratsrichtlinie 71/118/EWG anerkannt, daß die Mitgliedstaaten, solange dieser Rechtszustand andauere, die in ihren eigenen nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen Maßnahmen weiterhin anwenden dürften.

Deshalb seien die am 1. September 1981 vom Vereinigten Königreich eingeführten Maßnahmen nach Artikel 36 des Vertrages und Artikel 11 Absatz 1 der genannten Richtlinie gerechtfertigt und verstießen nicht gegen Artikel 30 des Vertrages.

Zu dem Argument der Kommission, bezüglich der Newcastle-Krankheit sei die Gesundheitsbilanz der Gemeinschaft gut, bemerkt die Regierung des Vereinigten Königreichs, die dem Internationalen Tierseuchenamt vorgelegten Berichte und anderen Angaben zeigten, daß die Krankheit weiterhin grassiere. Außerdem sei es angesichts der unterschiedlichen Auffassungen darüber, wann von einem Ausbruch der Newcastle-Krankheit gesprochen werden müsse, zweifelhaft, ob alle Ausbrüche korrekt mitgeteilt würden. In Wissenschaft und Praxis gebe es zahlreiche Beweise dafür, daß die Impfung eine Infektion verdecken und somit den Befall von Vögeln, Tierkörpern und Eiern mit verborgenen Viren zur Folge haben könne. Deshalb sei es unmöglich, den mit einer Politik des Impfungsverbots und der Zwangsschlachtung, die notwendigerweise zu einer größeren Anfälligkeit des inländischen Geflügelbestandes führe, verbundenen höchsten Gesundheitsstand zu erreichen, wenn nicht gleichzeitig das offensichtliche Risiko einer erneuten Infektion soweit wie möglich verringert werde. Da es in den übrigen Mitgliedstaaten Wildstamm-Viren gebe, die möglicherweise durch eine Impfung verdeckt würden und sich über die Landesgrenzen hinweg oder durch den Handel mit Geflügelfleisch und Eiern ausbreiten könnten, seien die Einfuhrkontrollen eine notwendige Unterstützung der strengen internen Maßnahmen. Deshalb stünden sie nicht außer Verhältnis zu den vorhandenen Risiken.

Auf das Argument, die Einfuhrbeschränkungen seien schon allein wegen des Zeitpunkts ihres Inkrafttretens diskriminierend, wurde entgegnet, eine kurzfristig unterschiedliche Anwendung der Maßnahmen auf inländische Vorräte einerseits und Einfuhrerzeugnisse andererseits sei unvermeidlich und stelle keine Diskriminierung im Sinne des Gemeinschaftsrechts dar. Die neuen Maßnahmen hätten sowohl intern als auch auf Einfuhren unverzüglich angewandt werden müssen. Eingeführte Vorräte, die bereits am 1. September in Großbritannien in Kühlhäusern eingelagert gewesen seien, würden weiterhin neben Erzeugnissen aus geimpften inländischen Tierbeständen verkauft, und unter dem Einfluß der neuen Maßnahmen verringerten sich die einen wie die anderen rasch. Wenn es gestattet worden wäre, auch nach dem 1. September große Mengen von Einfuhrvorräten aus Ländern, in denen geimpft werde, in Kühlhäuser in Großbritannien einzulagern und über einen Zeitraum von mehreren Monaten zu vertreiben, so hätte das ein eindeutiges und unvertretbares Gesundheitsrisiko für die britischen Geflügelbestände bedeutet.

Gegenüber der Behauptung, die streitigen Maßnahmen seien willkürlich, verwies die Regierung schließlich auf die in der Importation of Birds, Poultry and Hatching Eggs Order 1979 (Statutory Instrument 1979 Nr. 1702) [Verordnung von 1979 über die Einfuhr von Vögeln, Geflügel und Bruteiern] vorgesehenen strengen Maßnahmen. Sie fügte hinzu, das Vereinigte Königreich habe nunmehr die Einfuhr sämtlicher exotischer Vögel und deren Eier bis zur Einführung strengerer Kontrollen eingestellt.

6. Mit Schreiben vom 12. Oktober 1981 leitete die Kommission der Regierung des Vereinigten Königreichs ihre gemäß Artikel 169 Absatz 1 des Vertrages an das Vereinigte Königreich gerichtete mit Gründen versehene Stellungnahme zu, in der sie erklärte, das Vereinigte Königreich habe dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30des Vertrages verstoßen, daß es Einfuhren von Geflügelfleisch, Geflügelerzeugnissen, Eiern und Eierprodukten aus anderen Mitgliedstaaten den in Rede stehenden Maßnahmen unterworfen habe; sie forderte das Vereinigte Königreich nach Artikel 169 Absatz 2 des Vertrages auf, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um dieser Stellungnahme innerhalb von fünf Werktagen nach ihrer Zustellung nachzukommen.

In dieser Stellungnahme trug die Kommission erneut die dem Vereinigten Königreich bereits mit Schreiben vom 11. September 1981 mitgeteilte Begründung vor. Sie erklärte, Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 71/118/EWG setze das in Artikel 30 des Vertrages enthaltene Verbot nicht außer Kraft.

Bezüglich der durch die Einfuhr von geimpftem Geflügel hervorgerufenen Ansteckungsgefahr vertrat sie die Auffassung, in den meisten Mitgliedstaaten gebe es Wildstamm-Viren nur sehr selten oder gar nicht. Nach den Angaben des Internationalen Tierseuchenamts sei die Newcastle-Krankheit in Großbritannien seit 1976 nur einmal ausgebrochen, obwohl ständig Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten stattgefunden hätten und ein großer Teil des britischen Tierbestandes nicht geimpft worden sei. In Frankreich, das wie Großbritannien vor kurzem ein Impfverbot verhängt habe, sei seit 1976 kein Fall von Newcastle-Krankheit aufgetreten, obwohl es auch in diesem Land zum Teil geimpfte und zum Teil nicht geimpfte Tierbestände gebe. Das Verbot, die betreffenden Erzeugnisse von Frankreich nach Großbritannien einzuführen, obwohl die Verhältnisse bezüglich der Newcastle-Krankheit in beiden Ländern im wesentlichen die gleichen seien, stelle daher eine willkürliche Diskriminierung im Sinne von Artikel 36 Satz 2 des Vertrages dar. Das gelte auch für die Vorkehrungen im Hinblick auf das Inkrafttreten der streitigen Maßnahmen.

Mit Schreiben vom 30. Oktober 1981 beantwortete die Regierung des Vereinigten Königreichs die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission. Sie hielt an ihrer Ansicht fest, daß die Einfuhrbeschränkungen voll und ganz gemäß Artikel 36 des Vertrages gerechtfertigt seien; daher sei sie nicht in der Lage, der Aufforderung der Kommission, diese Maßnahmen wieder aufzuheben, nachzukommen. In diesem Zusammenhanng wies sie darauf hin, daß die gleichen Maßnahmen, das heißt die internen Maßnahmen und die Einfuhrverbote ohne Beanstandung in Nordirland, und zwar sogar gegenüber Einfuhren aus dem restlichen Vereinigten Königreich, angewandt worden seien, seitdem dort im Jahr 1958 eine Politik der Schlachtung und des Impfverbots eingeleitet worden sei. Einfuhren nach Nordirland seien nur aus Ländern erlaubt worden, in denen die Verhältnisse vergleichbar gewesen seien.

Im übrigen bestritt die Regierung des Vereinigten Königreichs, daß die streitigen Maßnahmen infolge des kurz zuvor ergangenen Beschlusses Frankreichs, eine Politik der Zwangsschlachtung und des Impfverbots zu verfolgen, willkürlich geworden seien. Denn in Frankreich seien keine umfassenden Schritte im Hinblick auf die Einfuhr von frischem oder gefrorenem Geflügelfleisch oder von Eiern für den menschlichen Verzehr unternommen worden. Angesichts des Umfangs des internationalen Handelsverkehrs sei diese Unterlassung mit einem großen Krankheitsrisiko verbunden. Das Vereinigte Königreich sei nicht in der Lage, punktuelle nationale Maßnahmen ohne flankierende Importpolitik, wie sie im Vereinigten Königreich betrieben werde, als eine wirksame Politik anzuerkennen.

Schriftliches Verfahren

7. Mit Klageschrift, die am 4. Februar 1982 eingereicht worden ist, hat die Kommission gemäß Artikel 169 Absatz 2 des Vertrages die vorliegende Klage erhoben.

Mit Beschlüssen vom 15. Juni 1982 hat der Gerichtshof die Französische Republik auf Seiten der Kommission und Irland auf Seiten des Vereinigten Königreichs als Streithelfer zugelassen.

Nach dem Verzicht der Kommission auf eine Erwiderung hat der Gerichtshof auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat jedoch die Parteien ersucht, die folgenden Fragen zu beantworten:

Kommission

a) Die Kommission wird gebeten, dem Gerichtshof mitzuteilen, wie nach ihrer Ansicht die Richtlinie 71/118/EWG des Rates vom 15. Februar 1971 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim Handelsverkehr mit frischem Geflügelfleisch (ABl. L 55, S. 23) auszulegen ist. Der Gerichtshof möchte insbesondere wissen,

ob diese Richtlinie nach Auffassung der Kommission eine erschöpfende Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften in dem Sinne enthält, daß jegliche in der Richtlinie nicht vorgesehene nationale Regelung ausgeschlossen ist;

wie nach Auffassung der Kommission Artikel 11 Absatz 1 dieser Richtlinie auszulegen ist.

b) In welchen konkreten Maßnahmen des Vereinigten Königreichs sieht die Kommission einen Verstoß gegen den Vertrag, was Nordirland betrifft?

c) Die Kommission wird gebeten, ihre Argumentation, Artikel 36 des Vertrages verbiete jedes System von Einfuhrlizenzen, ausgenommen ein System allgemein zugänglicher Lizenzen, zu vertiefen. Was ist unter dem letztgenannten Ausdruck zu verstehen?

d) Die Kommission wird gebeten, zu der Argumentation Stellung zu nehmen, daß die Newcastle-Krankheit unter den dagegen geimpften Geflügelbeständen latent fortbestehe und durch den Gebrauch von Impfstoffen verdeckt werde.

e) Kann die Kommission dem Gerichtshof Auskunft darüber geben, welche Maßnahmen zur Bekämpfung von Geflügelkrankheiten gegenwärtig in Dänemark angewandt werden? Gehören zu diesen Maßnahmen Beschränkungen der Einfuhr aus anderen Mitgliedstaaten?

Vereinigtes Königreich

Was ist unter ring vaccination [Ring-Impfung] zu verstehen?

Französische Republik

Die französische Regierung wird gemäß Artikel 21 Absatz 2 der Satzung des Gerichtshofes gebeten, dem Gerichtshof mitzuteilen, weshalb sie, nachdem sie im September 1981 ein auf Impfverbot und Zwangsschlachtung der infizierten Tierbestände beruhendes Verfahren zur Bekämpfung der Newcastle-Krankheit eingeführt hatte, im November 1981 wieder auf das alte Verfahren der Impfung zurückgegriffen hat.

Außerdem wurde den Parteien und den Streithelfern aufgegeben, in der mündlichen Verhandlung einen Sachverständigen für Geflügelkrankheiten zusammen mit ihrem Bevollmächtigten auftreten zu lassen.

II — Anträge der Parteien

Die Kommission beantragt,

1. festzustellen, daß das Vereinigte Königreich gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es Einfuhren untersagt und das beanstandete System der Einfuhrlizenzen für Geflügelerzeugnisse in Kraft gesetzt hat;

2. dem Vereinigten Königreich die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Das Vereinigte Königreich beantragt, die Klage als unbegründet abzuweisen.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

In ihren schriftlichen Erklärungen greifen die Parteien im wesentlichen auf die bereits im Verwaltungsverfahren vorgebrachten Argumente zurück.

Zum Sachverhalt trägt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften zusätzlich vor, zahlreiche Handelsfirmen hätten sich bei ihr darüber beschwert, daß sie infolge der Einfuhrbeschränkungen für Geflügelerzeugnisse schwere finanzielle Schäden erlitten hätten.

Zur Anwendbarkeit von Artikel 30 des Vertrages erklärt die Kommission zunächst, eine Bestimmung des abgeleiteten Rechts wie Artikel 11 Absatz 1 der Ratsrichtlinie 71/118/EWG, wonach nationale viehseuchenrechtliche Vorschriften für den Handelsverkehr mit Geflügelfleisch bis zum Inkrafttreten etwaiger Gemeinschaftsbestimmungen in Kraft blieben, könne das Verbot des Artikels 30 nicht aufheben. Artikel 11 Absätze 2 bis 5, wonach die Mitgliedstaaten vorübergehend den Handel beschränken dürften, sei nur bei Ausbruch einer Tierseuche wie der Newcastle-Krankheit anwendbar.

Unter Bezugnahme auf das Urteil des Gerichtshofes vom 14. Dezember 1979 in der Rechtssache 34/79 (Henn und Darby, Sig. S. 3795) vertrat sie die Ansicht, ein im Wege der Rücknahme von Einfuhrlizenzen verhängtes Einfuhrverbot stelle eindeutig eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag dar. Darüber hinaus erfasse der Begriff der Maßnahmen mit gleicher Wirkung gemäß Artikel 30 EWG-Vertrag nationale Rechtsvorschriften, welche das Erfordernis von Einfuhrlizenzen oder ähnlichen Verfahren gleich welcher Art auch nur formal aufrechterhalten (Urteil vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache 41/76, Donckerwolcke, a.a.O.), da ein solches Erfordernis immer zu unnötigen Verzögerungen führen und den Importeuren überflüssige Kosten verursachen könne. Bereits aus der Tatsache, daß für die Einfuhr der fraglichen Geflügelerzeugnisse eine Einfuhrlizenz verlangt werde, ergebe sich somit, daß die streitigen Maßnahmen des Vereinigten Königreichs Maßnahmen mit gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag seien.

Die Kommission führt sodann aus, daß die Einfuhrbeschränkungen zum Schutze der Gesundheit von Tieren gemäß Artikel 36 des Vertrages nicht gerechtfertigt seien. Sie betont in diesem Zusammenhang zwar, daß die Gesundheit von Tieren sehr wichtig sei, und erkennt die beträchtlichen finanziellen Auswirkungen an, die mit einem Ausbruch der Newcastle-Krankheit verbunden wären. Gleichwohl besteht sie darauf, daß Maßnahmen zur Bekämpfung von Tierkrankheiten innerhalb der durch den Vertrag festgelegten Grenzen bleiben müßten.

Angesichts der gegenwärtigen Situation in der Gemeinschaft, die durch die weit verbreitete Praxis, innerhalb ein und desselben Mitgliedstaats geimpfte und nicht geimpfte Tierbestände nebeneinander zu halten, gekennzeichnet sei, müsse das Argument, durch eine Impfung könne der Befall mit Wildstamm-Viren verdeckt werden, als etwas theoretisch bezeichnet werden. Denn in den Mitgliedstaaten, in denen ein bedeutsamer Teil des inländischen Geflügelbestandes nicht geimpft und daher der Newcastle-Krankheit gegenüber völlig ungeschützt sei, müßte bei Existenz des Virus die Krankheit zwangsläufig innerhalb kurzer Zeit ausbrechen. Daher könne durch eine Teilimpfung der Befall mit Wildstamm-Viren in einem Land nicht auf Dauer verdeckt werden. Die Richtigkeit dieser Auffassung werde durch zwei Beispiele bewiesen: In Frankreich seien, bevor kürzlich die Politik des Impfverbots eingeführt worden sei, 15 % des Geflügelbestandes geimpft und 85 % nicht geimpft gewesen, und im Vereinigten Königreich selbst seien bis zum 1. September 1981 40 % des inländischen Geflügelbestandes geimpft und 60 % nicht geimpft gewesen; trotzdem habe es seit mehreren Jahren in keinem dieser beiden Länder einen Fall von Newcastle-Krankheit gegeben.

Dies werde duch die Angaben des Internationalen Tierseuchenamts bestätigt. Seit 1976 habe es tatsächlich in Frankreich keinen und in Großbritannien nur einen Krankheitsausbruch gegeben.

Die Regierung des Vereinigten Königreichs habe für die Bedenken, die sie hinsichtlich der mitgeteilten Statistiken geäußert habe, keinerlei Beweis angetreten. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, daß das Internationale Tierseuchenamt eine internationale Organisation mit annähernd 100 Mitgliedstaaten sei und die Aufgabe habe, über Ausbrüche von Tierseuchen zu unterrichten und Empfehlungen zu deren Kontrolle abzugeben; es sei die einzige amtliche internationale Stelle, die Statistiken über die Anzahl dieser Krankheitsausbrüche in den Mitgliedstaaten herausgebe, und zwar auf der Grundlage der Angaben, die ihm von diesen Staaten geliefert würden.

Obwohl Großbritannien bis zum September 1981 beträchtliche Mengen an Geflügelerzeugnissen aus Mitgliedstaaten eingeführt habe, in denen geimpft werde, zeigten auch die britischen Statistiken, daß die Krankheit in Großbritannien seit 1976 nur einmal ausgebrochen sei, und der Kommission gegenüber sei niemals erklärt worden, daß dieser Ausbruch auf Einfuhren von Geflügelfleisch oder Geflügelerzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten zurückzuführen sei.

Das Risiko, daß der Virus der Newcastle-Krankheit in das Vereinigte Königreich eingeschleppt werde, sei infolgedessen gegenwärtig im Hinblick auf manche Mitgliedstaaten sehr gering und bestehe im Hinblick auf andere überhaupt nicht. Deshalb stehe das Einfuhrverbot außer Verhältnis zu den verfolgten Zielen, da es die Einfuhren stärker beschränke, als zum Schutze der Gesundheit von Tieren notwendig sei.

Im übrigen trage der Mitgliedstaat, der sich auf Artikel 36 berufe, die Feststellungslast dafür, daß die streitige Maßnähme nach dieser Bestimmung gerechtfertigt sei (Urteil vom 8. 11. 1979 in der Rechtssache 251/78, Denkavit Futtermittel, Sig. S. 3369).

Die Kommission hält außerdem das Einfuhrverbot für unvereinbar mit Artikel 36 Satz 2 des Vertrages.

Dazu trägt sie zunächst vor, das mit unmittelbarer Wirkung vom 1. September 1981 in Kraft getretene Einfuhrverbot für Geflügelerzeugnisse aus Mitgliedstaaten, in denen geimpft werde, stelle eine willkürliche Diskriminierung im Sinne von Artikel 36 Satz 2 dar, denn der geimpfte Teil des britischen Geflügelbestandes, der noch für etwa 12 Monate vorhanden sei, könne im Vereinigten Königreich ohne Beschränkung in den Verkehr gebracht werden. Die Kommission folge nicht der Argumentation, daß diese Diskriminierung eine unvermeidliche Folge des Wechsels der Politik sei. Denn aus denselben Gründen, die bereits hinsichtlich der fehlenden Rechtfertigung der beschränkenden Maßnahmen selbst vorgebracht worden seien, könne dieser Wechsel keine diskriminierende Behandlung rechtfertigen.

Das gelte ganz besonders für die Einfuhren aus Frankreich, da sich nach der kürzlichen Einführung des Impfverbots in diesem Land Frankreich und Großbritannien im Hinblick auf die Newcastle-Krankheit in einer im wesentlichen identischen Lage befänden. Das Vereinigte Königreich habe zwar in seiner Gegenäußerung zu der mit Gründen versehenen Stellungnahme das fortbestehende Einfuhrverbot für französische Geflügelerzeugnisse damit zu rechtfertigen versucht, daß die französischen Behörden keine umfassenden Maßnahmen bezüglich der Einfuhren von frischem oder gefrorenem Geflügelfleisch oder von Eiern für den menschlichen Verzehr getroffen habe. Man könne jedoch von den französischen Behörden nicht verlangen, durch den Erlaß identischer oder ähnlicher Maßnahmen wie das Vereinigte Königreich gegen Artikel 30 zu verstoßen.

Die Kommission räumt im übrigen ein, daß mit Bezug auf Nordirland von einer willkürlichen Diskriminierung nicht gesprochen werden könne, da der dortige gesamte Geflügelbestand bereits seit einiger Zeit nicht geimpft werde.

Was die exotischen Vögel betreffe, die ein großes potentielles Risiko einer Ausbreitung der Newcastle-Krankheit darstellten, so seien die spätere Einstellung der Einfuhren dieser Vögel ab dem 1. Oktober 1981 sowie die Einführung einer neuen strengen Einfuhrregelung ab dem 18. Januar 1982 kaum mehr als ein nachträglicher Einfall, der bestätige, daß die für Geflügelfleisch und Eierprodukte getroffenen Maßnahmen willkürlich seien.

Zu Artikel 36 Satz 2 führt die Kommission in zweiter Linie aus, das Einfuhrverbot stelle eine verschleierte Beschränkung des Handels dar. Diese Formulierung in Artikel 36 Satz 2 habe den Zweck zu verhindern, daß auf Gründe des Artikels 36 Satz 1 gestützte Beschränkungen des innergemeinschaftlichen Handels mißbraucht und zum mittelbaren Schutz bestimmter nationaler Produktionen verwandt werden (Urteil vom 14. 12. 1979 in der Rechtssache 34/79, Henn und Darby, a.a.O.).

In den letzten Jahren hätten die Einfuhren von Geflügel, insbesondere von Truthähnen, in das Vereinigte Königreich in aufsehenerregendem Umfang zugenommen. Wie sich aus der britischen Presse ergebe, hätten sich die britischen Geflügelerzeuger 1981 besonders bedroht gefühlt und die Regierung des Vereinigten Königreichs gedrängt, etwas zu unternehmen. In diesem Zusammenhang sei es von Interesse, daß die am 27. August angekündigten neuen Maßnahmen innerhalb kürzester Frist, am 1. September 1981, das heißt unmittelbar vor dem Zeitraum in Kraft gesetzt worden seien, in dem üblicherweise die Verträge zur Belieferung des lukrativen Weihnachtsmarktes mit Truthähnen abgeschlossen würden. Diese Umstände zeigten, daß das Argument, die Gesundheit der Tiere solle geschützt werden, dazu benutzt werde, Protektionismus durchzusetzen, und daß das Einfuhrverbot somit eine verschleierte Beschränkung des Handels darstelle.

Was schließlich das System der Einfuhrlizenzen angehe, so seien nach Auffassung der Kommission allgemein zugängliche Lizenzen, wie sie in ihrer Erwiderung in der zur Zeit beim Gerichtshof anhängigen Rechtssache 124/81, Kommission/Vereinigtes Königreich, definiert worden seien, keine Maßnahmen mit gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 des Vertrages. Ein System spezifischer Lizenzen wie das für die Einfuhr wärmebehandelter Eierprodukte bestehende könne jedoch dadurch, daß es unnötige Verzögerungen bewirke, die Einfuhren beeinträchtigen und deshalb ungerechtfertigt sein, insbesondere insoweit, als es gegenüber den von den Behörden des ausführenden Mitgliedstaats ausgestellten Gesundheitsbescheinigungen mit keinerlei zusätzlichen Garantien verbunden sei.

Das Vereinigte Königreich trägt zunächst vor, seine Politik zur Bekämpfung der Newcastle-Krankheit beruhe auf in diesem Bereich einhellig anerkannten Erwägungen, daß nämlich die Newcastle-Krankheit durch die Einfuhr von frischem (sowie gefrorenem) Geflügelfleisch auf den einheimischen Geflügelbestand übertraeen werden könne und daß das Risiko einer solchen Ansteckung größer sei, wenn im Ausfuhrland geimpft werde. Für das Vereinigte Königreich seien diese Überlegungen wegen des Umfangs seiner Einfuhren und wegen seines großen Geflügelbestandes (nahezu 130 Millionen in großen Einheiten zusammengefaßte Tiere) von besonderer Bedeutung. Das Auftreten der Krankheit könne deshalb sehr ernste und kostspielige Konsequenzen haben.

Sodann erinnert das Vereinigte Königreich an den historischen Zusammenhang, in dem die neuen Maßnahmen der Schlachtung und des Impfverbots erlassen worden seien.

In Großbritannien sei die Geflügelpest, und zwar die klassische wie auch alle Formen der atypischen (Newcastle-Krankheit), die einzige amtlich anzeigenpflichtige Geflügelkrankheit. Das zuständige Ministerium habe viele Jahre lang eine Politik der Schlachtung gegen Entschädigung verfolgt, die auf der gleichen Linie wie die Maßnahmen gegen andere gefährliche Viruskrankheiten mit ernsten wirtschaftlichen Konsequenzen, etwa Maul-und Klauenseuche sowie Schweinepest, gelegen habe. Nach einem starken zahlen-und umfangmäßigen Anstieg der Krankheitsausbrüche in den späten fünfziger und frühen sechziger Jahre (3000 Fälle im Jahr 1962; 8,8 Millionen £ Entschädigungsaufwand) sei diese Politik jedoch aufgegeben und durch eine Politik ersetzt worden, die auf der Grundlage freiwilliger Impfung auf eine Kontrolle der Krankheit abgezielt habe. Zu diesem Zweck sei ursprünglich nach den Empfehlungen des Report of the Committee on Fowl Pest Policy 1962 (a.a.O.) ein inaktiver Impfstoff benutzt worden. Später sei im Anschluß an den Report of the Review Panel on the Newcastle Disease Epidemie 1970— 1971 (a.a.O.) beschlossen worden, die Verwendung von lebenden Impfstoffen zu gestatten.

Der Wechsel der Politik sei zunächst immer ziemlich erfolgreich gewesen, was den Prozentsatz freiwilliger Impfungen betreffe; sobald die Krankheit jedoch zurückgegangen sei, habe die Impfung trotz wiederholter öffentlicher Empfehlungen durch die Regierung abgenommen. Angesichts dieser Entwicklung sei in der Veterinärfachpresse bereits 1974 angeregt worden, die Politik der Schlachtung kombiniert mit einem System der bei einzelnen Krankheitsausbrüchen anzuwendenden Ring-Impfung wieder einzuführen, um die Krankheit im Vereinigten Königreich auszumerzen. Bis 1980 habe diese Politik, die im Bereich der Tiergesundheit den höchsten Standard darstelle, jedoch nicht eingeführt werden können, da Einschränkungen der öffentlichen Ausgaben die Gewährung von Entschädigungen im Falle von Zwangsschlachtung verhindert hätten.

Am 20. Juli 1981 habe jedoch die British Poultry Federation [Verband der britischen Geflügelerzeuger] dem Landwirtschaftsministerium einen Bericht von Veterinärsachverständigen aus der Geflügelindustrie zugeleitet, in dem gestützt auf überzeugende technische Argumente ein Wechsel der Politik vorgeschlagen und erklärt worden sei, daß die Industrie selbst für die Kosten der Schlachtungsentschädigung aufkommen werde. Nach diesem Bericht sei die Verbreitung der Newcastle-Krankheit während eines angemessenen Zeitraums hinreichend gering gewesen, so daß nunmehr zu einer strengeren Politik der Ausmerzung übergegangen werden könne, vorausgesetzt, daß die Zulassung von Einfuhren auf solche aus Ländern beschränkt werde, in denen die an den Gesundheitsschutz gestellten Anforderungen gleich hoch seien.

Unter diesen Umständen habe sich die Frage gestellt, ob der — viehseuchenrechtlich völlig gerechtfertigte — Wechsel hin zum größten Gesundheitsschutz für die britischen Tierbestände deshalb unterbleiben sollte, weil ein derartiger Wechsel der Politik mit Beschränkungen des Handelsverkehrs mit anderen Staaten, einschließlich bestimmter Mitgliedstaaten, die nicht die gleichen Normen anwendeten, verbunden wäre, Beschränkungen, die von den britischen Produzenten natürlich begrüßt würden.

Die viehseuchenrechtlichen Argumente müßten auf ihre sachliche Begründetheit geprüft werden. Wenn die getroffenen Maßnahmen zum Schutze der Gesundheit von Tieren im Sinne des Artikels 36 gerechtfertigt seien, könnten sie keine verbotenen Beschränkungen darstellen. Insbesondere sei es unerheblich, ob es für den Erlaß solcher Maßnahmen etwa auch andere Gründe gebe.

Die Kommission habe mit ihrer Behauptung, diese Maßnahmen liefen auf ein totales, absolutes Verbot hinaus, deren Rechtsnatur verkannt. Denn das Vereinigte Königreich sei immer bereit gewesen, eine allgemein zugängliche Lizenz jedem Land zu erteilen, das von der Newcastle-Krankheit vollständig frei sei, die Benutzung von Impfstoffen untersage, für den Fall eines Krankheitsausbruchs Vorschriften über die Zwangsschlachtung anwende, die den britischen ähnlich seien, und das auch Einfuhren aus anderen Ländern untersage, in denen es weniger strenge Bestimmungen zum Schutz der Tierbestände gebe. Diese Politik erleichtere den Handelsverkehr für alle Staaten, welche die gleichen Normen wie das Vereinigte Königreich anwendeten; ob sie den Handel beschränkten, hänge von Umständen ab, die der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaats, nicht aber des Vereinigten Königreichs unterlägen.

Zur Rechtfertigung der streitigen Maßnahmen gemäß Artikel 36 des Vertrages sei zu bemerken, daß die im Vereinigten Königreich erlassenen und seit September 1981 angewandten Normen den höchsten bekannten Standard für den Schutz des Geflügels gegen die New-castle-Krankheit darstellten und daß es das Ziel aller Mitgliedstaaten sein sollte, ebenfalls dieses Niveau zu erreichen. Wie die erst jüngst getroffenen gemeinschaftsrechtlichen Maßnahmen in bezug auf die Schweinepest zeigten (ABl. L 325,1980, S. 1 und 11), sei es allgemein üblich, sobald die Umstände es erlaubten, von der Kontrolle durch Impfung zur Ausmerzung durch Schlachtung kombiniert mit einem Impfverbot überzugehen. Das Impfverbot sei unabdingbarer Bestandteil jeder erfolgreichen Schlachtpolitik, denn geimpfte Vögel könnten ohne äußerliche Krankheitsanzeichen die Krankheit übertragen. Das schließe allerdings nicht den Rückgriff auf eine Ring-Impfung aus, wenn ein Ausbruch der Krankheit außer Kontrolle zu geraten drohe und durch Schlachtung allein nicht wirksam eingedämmt werden könne.

Im übrigen könne der Übergang zu einer Politik der Ausmerzung durch Schlachtung kombiniert mit einem Impfverbot nur dann ins Auge gefaßt werden, wenn gute Gründe für die Annahme bestünden, daß der Geflügelbestand eines Landes frei von Wildstamm-Viren sei. Ein Absinken des Impfniveaus könne ein weiteres Anzeichen für die Notwendigkeit eines solchen Wechsels der Politik sein, da mit dem geimpften Restbestand, dessen Befall mit Wildstamm-Viren verdeckt sein könne, eine Infektionsquelle fortbestehe.

Wenn schließlich durch einen solchen Wechsel der gesamte Geflügelbestand einem Risiko ausgesetzt werde, so habe das den Vorteil, daß jeder Vogel gewissermaßen ein Wächter werde. Andererseits bestehe die Gefahr, daß jeder Geflügelbestand entweder gegen in dem Land noch vorhandene Wildstamm-Viren oder gegen Ansteckung durch Einfuhren aus anderen Ländern anfällig sei, und das führe zu einer potentiellen Tierseuchengefahr, die am höchsten sei, wenn in diesen anderen Ländern geimpft werde, und am niedrigsten, wenn dort Maßnahmen wie im Vereinigten Königreich angewandt würden.

Die neue Politik sei unbestreitbar als solche gerechtfertigt. Das Vereinigte Königreich müsse befugt sein, vernünftige Maßnahmen zu erlassen, um seinen Geflügelbestand gegen die infolge der Einführung des höchsten Standards bestehende Gefahr der Ansteckung durch Importe zu schützen. In Irland und Dänemark, wo die gleichen Regelungen angewandt würden, habe es seit 1972 keinen einzigen Ausbruch dieser Tierseuche gegeben. Dagegen seien nach Angaben des Internationalen Tierseuchenamts Einfuhren aus Ländern wie Belgien, der Bundesrepublik Deutschland, Griechenland und Italien mit eindeutigen Risiken verbunden. Im Hinblick auf Frankreich, wo das Impfniveau ungefähr dem in Großbritannien entspreche, ergebe sich die Gefahr vor allem daraus, daß Frankreich trotz Übernahme des gleichen Systems den ungeimpften Teil seines Geflügelbestandes weiterhin den mit Einfuhren aus anderen Ländern verbundenen Risiken aussetze.

Hinsichtlich der von der Kommission geltend gemachten Unverhältnismäßigkeit meint die Regierung des Vereinigten Königreichs, die Kommission vertrete in bezug auf die Infektionsgefahren eine allzu optimistische Auffassung. Die Glaubwürdigkeit der Angaben des Internationalen Tierseuchenamts werde nicht bezweifelt; solange es jedoch keine gemeinsamen tierheilkundlichen Kriterien für die Ermittlung der Newcastle-Krank-heit gebe, sei es unmöglich festzustellen, auf welcher Grundlage ein Ausbruch der Krankheit in einem bestimmten Staat angenommen werde, um ihn diesem Amt zu melden. Folglich sei innerhalb der Gemeinschaft weitgehend unbekannt, wie es sich mit der Newcastle-Krankheit genau verhalte. Dieser Sachstand, der im übrigen die Notwendigkeit einer gemein-schaftsrechlichen Harmonisierung in diesem Bereich deutlich mache, werde dadurch bestätigt, daß die Kommission iriformell den Vorschlag für eine Ratsrichtlinie verteile, der unter anderem Definitionsprobleme bei der Mitteilung der Newcastle-Krankheit zum Gegenstand habe.

Als noch die Politik der Impfung verfolgt worden sei, sei es relativ bedeutungslos gewesen, ob eingeführte Geflügelerzeugnisse aus Ländern mit Impfpraxis gekommen seiem Die Argumentation der Kommission, trotz Einfuhren aus Mitgliedstaaten mit einer Politik der Impfung sei die Newcastle-Krankheit nach 1978 nur einmal ausgebrochen, liege daher neben der Sache.

Andererseits seien in Anbetracht der Auswirkungen sowohl des Übergangs zu dem neuen Impfverbot im Jahre 1981 als auch des beträchtlichen Anstiegs der Einfuhren von Geflügelerzeugnissen im Laufe des Jahres 1980 die Einfuhrbeschränkungen notwendig gewesen, um mit einer völlig neuen Situation fertig zu werden.

Im übrigen sei die Auffassung, daß ein Virus durch Impfung verdeckt werden könne, alles andere als theoretisch; sie beruhe auf wissenschaftlichen Forschungen, die ergeben hätten, daß ein Virus bis zu 12 Monaten in einem geimpften ausgewachsenen Vogel überleben könne, ohne eine sichtbare Krankheit zu verursachen. Selbst wenn mit der Kommission davon ausgegangen werde, daß in einem Land, in dem es nebeneinander geimpfte und nicht geimpfte Tierbestände gebe, die Existenz von Viren in kurzer Zeit zu Krankheitsausbrüchen führe, könne diese kurze Zeit gerade der Zeitraum sein, in dem die den Virus in das Vereinigte Königreich einschleppenden Einfuhren getätigt würden. Daß dieses Risiko nach Auffassung der Kommission sehr gering sei, rechtfertige es nicht, ein solches Risiko einzugehen.

Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der streitigen Maßnahmen müsse schließlich nicht nur die Wahrscheinlichkeit einer Ansteckung, sondern es müßten auch die Konsequenzen einer tatsächlich erfolgten Ansteckung berücksichtigt werden. Infolge des ganz beachtlich gestiegenen Verbrauchs von Geflügelfleisch und anderen Geflügelerzeugnissen in den letzten Jahren wären die wirtschaftlichen Auswirkungen eines solchen Krankheitsausbruchs gegenwärtig sehr viel schwerwiegender als diejenigen des großen Ausbruchs in England von 1970, der Kosten in Höhe von 20 Millionen £ verursacht habe. Die Behörden des Vereinigten Königreichs hätten in der Tat gegen ihre Pflicht, die Gesundheit der Tiere in ihrem Hoheitsgebiet zu schützen, verstoßen, wenn sie keine Maßnahmen ergriffen hätten, um den Wechsel der Politik durch geeignete Einfuhrbeschränkungen zu flankieren.

Zu der auf Artikel 36 Satz 2 gestützten Argumentation führt das Vereinigte Königreich zunächst aus, die Behauptung, die streitigen Maßnahmen stellten eine willkürliche Diskriminierung dar, sei unbegründet.

In diesem Zusammenhang erläutert es den Unterschied zwischen dem normalen, sich über einen geschätzten Zeitraum von 12 Monaten erstreckenden Verkauf von geimpftem Geflügel, das sich bei Inkrafttreten des Impfverbots bereits im Land befinde, und der Einfuhr von Geflügelerzeugnissen aus Ländern, in denen noch geimpft werde. Jede Verzögerung bei dem Erlaß der Einfuhrbeschränkungen hätte zu einer massiven Einlagerung von Geflügelerzeugnissen in Kühlhäuser in Großbritannien geführt und damit die gewählte Strategie vereitelt. Soweit das Inkrafttreten der streitigen Beschränkungen mit einer unterschiedlichen Behandlung verbunden sei, sei diese deshalb aus denselben Gründen wie die Maßnahmen selbst gerechtfertigt.

Zu der Behauptung in der Klageschrift, Großbritannien und Frankreich befänden sich in einer identischen Situation, sei zu bemerken, daß diese Situation nur vom 16. September bis zum 24. November 1981 bestanden habe, als Frankreich wieder die Impfung gegen die Newcastle-Krankheit eingeführt habe.

Zu den exotischen Vögeln sei zu sagen, daß die bereits bestehenden sehr strengen Kontrollen einen kurzen Zeitraum für die Konsultation der an diesem Handel Interessierten gestattet hätten, bevor noch strengere Kontrollen eingeführt worden seien.

Das Vereinigte Königreich bestreitet zweitens, daß das Einfuhrverbot eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 36 Satz 2 darstelle. Es räumt ein, daß es über den anhaltenden Anstieg der Einfuhr von Truthähnen aus Frankreich und insbesondere über den Umfang der den französischen Erzeugern gewährten Beihilfen sehr besorgt gewesen sei und die Rechtmäßigkeit dieser Beihilfen für fraglich halte. Das tierärztliche Personal in dem zuständigen Ministerium sei indessen zu der Auffassung gelangt, daß der beachtliche Anstieg der Einfuhren zwangsläufig im gleichen Verhältnis die Gefahr einer Einschleppung der Krankheit erhöhe. Zwar habe der Prozentsatz der Impfungen in Frankreich dem seinerzeit im Vereinigten Königreich bestehenden Satz ungefähr entsprochen; die Sachverständigen seien jedoch darüber informiert gewesen, daß Frankreich Einfuhren von Geflügelfleisch aus Osteuropa und Spanien gestatte. Unter diesen Umständen hätte sich trotz der Zahlen, die auf eine geringe Verbreitung der Newcastle-Krankheit in bestimmten Ländern wie Frankreich hindeuteten, die Gefahr einer Einschleppung dieser Krankheit realisieren können.

Unter Hinweis auf das Urteil des Gerichtshofes vom 7. April 1981 in der Rechtssache 132/80 (United Foods/Belgien, Slg. S. 995) macht das Vereinigte Königreich geltend, solange keine gemeinschaftsrechtliche Harmonisierung erfolgt sei, könnten gesundheitspolizeiliche Kontrollmaßnahmen der Mitgliedstaaten nicht grundsätzlich als durch den Vertrag verbotene Maßnahmen angesehen werden. Als verschleierte Beschränkungen des Handels im Sinne von Artikel 36 des Vertrages könnten sie nur insoweit qualifiziert werden, als bestimmte Modalitäten dieser Kontrolle über das im Interesse der Gesundheit von Tieren objektiv Gerechtfertigte hinausgingen.

In diesem Zusammenhang schließt sich das Vereinigte Königreich der Auffassung an, daß Artikel 11 Absätze 2 bis 5 der Richtlinie 71/118/EWG im vorliegenden Fall nicht einschlägig sei und daß Artikel 11 Absatz 1 dieser Richtlinie Artikel 30 des Vertrages nicht außer Kraft setzen könne.

Abschließend erklärt das Vereinigte Königreich zu dem System der Einfuhrlizenzen, bei den allgemein zugänglichen Lizenzen brauche der Importeur nicht selbst eine Lizenz zu beantragen, und zwar auch nicht aus formalen Gründen.

Auf die schriftlichen Fragen des Gerichtshofes führt die Kommission aus, daß in Dänemark bezüglich der Newcastle-Krankheit eine Politik des Impfverbots und der Zwangsschlachtung praktiziert werde. Die allgemeinen Voraussetzungen für die Einfuhr von Lebendgeflügel und Geflügelfleisch seien in der Verordnung Nr. 87 des Landwirtschaftsministers vom 10. März 1978 geregelt. Sie ließen sich wie folgt zusammenfassen:

1. Einfuhren aus Mitgliedstaaten, die von der Newcastle-Krankheit frei seien und eine Impfung gegen diese Krankheit nicht erlaubten: Den Fleischsendungen müsse eine Genußtauglichkeitsbescheinigung gemäß der Richtlinie 71/118/EWG beigefügt sein.

2. Einfuhren aus Mitgliedstaaten, in denen die Newcastle-Krankheit innerhalb der letzten 12 Monate aufgetreten sei oder in denen gegen diese Krankheit geimpft werde :

i) Bei geimpften Tierbeständen

müsse den Fleischsendungen eine Genußtauglichkeitsbescheinigung gemäß der Richtlinie 71/118/EWG beigefügt sein, in der außerdem bescheinigt werden müsse,

daß sich die Tierbestände sowie der Geflügelschlacht-oder Tranchierbetrieb, aus dem das Geflügelfleisch stamme, im Mittelpunkt eines Gebiets mit einem Durchmesser von 20 km befänden, in dem innerhalb der letzten 6 Monate vor der Ausfuhr kein Fall von Newcastle-Krankheit aufgetreten sei;

daß bei einer erfolgten Impfung der Tierbestände, von denen das Geflügelfleisch herrühre, gegen die Newcastle-Krankheit nur die Impfstoffe Hitchner Bl oder La Sota benutzt worden seien;.

daß von jeweils 5000 Tieren, von denen das Geflügelfleisch in der Sendung herrühre, beim Schlachten mindestens 30 Köpfe entnommen und in einem amtlich anerkannten Labor auf Newcastle-Krankheit (durch Anlage von Kulturen) mit negativem Ergebnis untersucht worden seien.

ii) Bei nicht geimpften Tierbeständen

müsse den Fleischsendungen eine Genußtauglichkeitsbescheinigung gemäß der Richtlinie 71/118/EWG beigefügt sein, in der zusätzlich bescheinigt werden müsse,

daß sich die Tierbestände sowie der Geflügelschlacht-oder Tranchierbetrieb, aus dem das Geflügelfleisch stamme, im Mittelpunkt eines Gebiets mit einem Durchmesser von 20 km befänden, in dem innerhalb der letzten 6 Monate vor der Ausfuhr kein Fall von Newcastle-Krankheit aufgetreten sei,

und

daß mindestens 20 Einzeltiere aus jedem Tierbestand, von dem das Geflügelfleisch herrühre, mnerhalb der letzten 6 Tage vor dem Schlachten in einem amtlich anerkannten Labor auf Newcastle-Krankheit untersucht worden seien; die Untersuchung müsse ergeben, daß keine Antikörper gegen den Virus der Newcastle-Krankheit vorhanden seien;

oder

daß von jeweils 5000 Tieren, von denen das Geflügelfleisch in der Sendung herrühre, beim Schlachten mindestens 30 Köpfe entnommen und in einem amtlich anerkannten Labor auf Newcastle-Krankheit (durch Anlage von Kulturen) mit negativem Ergebnis untersucht worden seien.

Die unter 1 und 2 genannten Voraussetzungen bezögen sich auf Fleisch von Hausgeflügel und Hähnchen.

Dieses Einfuhrsystem sei nach Ansicht der Kommission, obwohl es eindeutig gewisse Beschränkungen enthalte, zur Zeit, da es noch keine umfassende Gemeinschaftsregelung gebe, akzeptabel. Das dänische System erlaube Einfuhren und biete gleichwohl die höchste Garantie gegen das — wenn auch geringe — Risiko einer Ansteckung infolge dieser Einfuhren.

Besonders hervorzuheben sei die enge Zusammenarbeit mit den Veterinärbehörden des ausführenden Mitgliedstaats. Geflügelfleisch, das von einer die erforderliche Bestätigung enthaltenden Genußtauglichkeitsbescheinigung begleitet werde, habe somit Zugang zum dänischen Markt.

Entsprechende Bestimmungen bestünden für Einfuhren von Eiern aus anderen Mitgliedstaaten nach Dänemark, mit der Ausnahme, daß die Probeuntersuchungen im Labor nicht verlangt würden.

Was die in Nordirland erlassenen Maßnahmen betreffe, so seien die fraglichen nordirischen Rechtsvorschriften in der Diseases of Animals (Importation of Poultry) Order (Northern Ireland) 1965 (S.I. 1965 NI Nr. 175) [Tierseuchenverordnung (Einfuhr von Geflügel) (Nordirland) 1965] in der Fassung der Änderungsverordnung von 1968 (S.I. NI Nr. 106) sowie in der Diseases of Animals (Northern Ireland) Order 1981 (S.I. 1981/1115 [NI 22] [Tierseuchenverordnung (Nordirland) von 1981] niedergelegt. Nach der Verordnung von 1965 in ihrer geltenden Fassung seien Einfuhren von (in der Verordnung von 1968 definierten) Schlachtgeflügelkörpern und Eiern einem Einfuhrlizenzsystem unterworfen.

Gemäß Artikel 4 Absatz 3 seien von dem Lizenzsystem Eier sowie Schlachtgeflügelkörper ausgenommen, die Ursprungserzeugnisse Irlands seien und unmittelbar aus diesem Land eingeführt würden; die genannten Tierkörper dürften allerdings nur im Durchgangsverkehr zu einem anderen Zielort befördert werden. In der Praxis würden für all die übrigen fraglichen Erzeugnisse aus Irland sowie für die Einfuhren von Schlachtgeflügelkörpern und Eiern aus Dänemark Einfuhrlizenzen gewährt, nicht jedoch für Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft.

Dieses System gehe mit einer Politik der Schlachtung und des Impfverbots einher, die bereits vor dem Beitritt praktiziert worden sei.

Die nordirischen Maßnahmen seien folglich mit denjenigen identisch, die gegenwärtig in Großbritannien angewandt würden, mit dem Unterschied, daß sie bereits vor dem Beitritt bestanden hätten. Auch im Hinblick auf Nordirland verstießen somit sowohl das Einfuhrlizenzsystem als auch das Einfuhrverbot wie im Falle Großbritanniens gegen Artikel 30.

Da die nordirischen wie die irischen Maßnahmen bereits vor dem Beitritt angewandt worden seien, bestehe ihnen gegenüber nicht die gleiche Dringlichkeit wie in bezug auf die in Großbritannien eingeführten Maßnahmen. Angesichts der Tatsache, daß sich der Prozeß über die Klage gegen Irland (Rechtssache 74/82) immer noch im Stadium des schriftlichen Verfahrens befinde, sei die Kommission damit einverstanden, daß auch die weiteren Erörterungen über die nordirischen Maßnahmen vorläufig zurückgestellt würden.

IV — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 30. Juni 1982 haben die Verfahrensbeteiligten mündlich verhandelt.

Die Französische Republik ist der Auffassung, Artikel 11 Absätze 2 bis 5 dei Ratsrichtlinie 71/118/EWG, wonach die Mitgliedstaaten vorübergehend den Handelsverkehr beschränken dürften, sei nui bei Ausbruch einer Tierseuche anwendbar. Nach diesen Bestimmungen seien die Mitgliedstaaten nur in der genannten Situation zur Beschränkung des Handelsverkehrs befugt, auch wenn es ihnen weiterhin freistehe, ihre interne Gesundheitspolitik gemäß Absatz 1 zu ändern. Im vorliegenden Fall sei argumentiert worden, es bestehe die Gefahr einer Ausbreitung von Tierkrankheiten durch das Verbringen von frischem Geflügelfleisch in das Hoheitsgebiet des Vereinigten Königreichs. Folglich sei Artikel 11 Absätze 2 bis 5 anwendbar. Was die Impfung anbelange, so treffe es zu, daß in Frankreich 15 % des Tierbestandes geimpft würden, wenn man diese Zahl auf den gesamten Tierbestand über einen Zeitraum von einem Jahr beziehe. In Frankreich würden allerdings nur Zuchttiere und Legehennen geimpft, bei Schlachtgeflügel, das im Alter von etwa acht Wochen verkauft werde, unterbleibe die Impfung. Folglich gebe es ungefähr fünf Geflügelgenerationen pro Jahr, und der Anteil des geimpften französischen Tierbestandes belaufe sich somit derzeit auf 40— 50 o/o. Frankreich führe weder Zuchttiere noch Legehennen nach Großbritannien aus. Seine Ausfuhren bestünden aus Körpern von Schlachtgeflügel, das normalerweise nicht geimpft worden sei.

Das Vereinigte Königreich hätte zum Schutz seines eigenen Tierbestandes gegen jede Ansteckungsgefahr andere Maßnahmen als ein totales Einfuhrverbot erlassen müssen. Ein System wie das dänische hätte einen hinreidnden Schutz gewährleisten können.

Auf ein ähnliches System habe die Schweiz in den Jahren 1972— 1973 zurückgegriffen, als die Newcastle-Krank-heit in Frankreich noch grassiert habe, in der Schweiz jedoch bereits verschwunden gewesen sei. Die Schweizer Behörden hätten ein befriedigendes System der Gesundheitsvorsorge angewandt, das sie 1978, als es in Frankreich keine Fälle von Newcastle-Krankheit mehr gegeben habe, wieder abgeschafft hätten. Die Schweizer Behörden hätten somit ihre Bereitschaft bewiesen, in einem Zeitpunkt, als eine tatsächliche Gefahr der Ansteckung mit Newcastle-Krankheit bestanden habe, weitere Einfuhren aus Frankreich, wenn auch unter zusätzlichen Gesundheitskontrollen, zuzulassen.

Mit seinen 1981 getroffenen Maßnahmen habe das Vereinigte Königreich allein seine eigenen Produzenten schützen wollen. Wiederholte Versuche der französischen Regierung, nach dem Erlaß der Maßnahmen mit den britischen Behörden zu verhandeln, seien fehlgeschlagen. Sie habe entweder die Antwort erhalten, daß die Sachverständigen nicht anwesend seien, oder es sei darauf verwiesen worden, daß die Angelegenheit in Brüssel erörtert werden sollte. Die Diskussionen in Brüssel innerhalb des Veterinärausschusses hätten jedoch zu nichts geführt. In der Zwischenzeit habe Frankreich ähnliche Maßnahmen getroffen: Durch Verordnung vom 16. September 1981 habe es die Impfung gegen die Newcastle-Krankheit verboten und eine Politik der Schlachtung eingeführt. Diese Maßnahmen seien jedoch ergebnislos geblieben, denn das Einfuhrverbot für französische Erzeugnisse sei mit der Begründung aufrechterhalten worden, daß Frankreich Geflügeleinfuhren aus Spanien und bestimmten Ländern Osteuropas, wo weiterhin geimpft werde, nicht untersagt habe. Folglich seien die neuen französischen Bestimmungen am 24. November 1981 wieder aufgehoben worden. Seit dem 16. September 1981 erfülle Frankreich die vom Vereinigten Königreich angekündigten Voraussetzungen für die Einfuhr von Geflügel (keine Ausbrüche der Newcastle-Krankheit; keine Impfung; Zwangsschlachtung); die britischen Behörden hätten jedoch sodann die zuvor nicht aufgestellte vierte Voraussetzung hinzugefügt, daß Einfuhren aus Drittländern nach Frankreich nicht gestattet werden dürften.

Irland trägt vor, Nordirland befinde sich ebenso wie Irland in einer besonderen Lage, weil in diesem Land seit langem ein spezielles System bestehe. Wie in Irland werde auch in Nordirland seit sehr vielen Jahren der einheimische Geflügelbestand nicht geimpft. In Irland sei mit dieser Politik 1938 begonnen worden, so daß das System bereits lange vor dem britischen und irischen Beitritt zur Gemeinschaft errichtet worden sei. Daher sollte nach irischer Meinung die Entscheidung des Gerichtshofes, wenn nicht sogar die Erörterung der Kommissionsargumente bezüglich der nordirischen Maßnahmen, bis zum Abschluß des Verfahrens gegen Irland (Rechtssache 74/82) vertagt werden. Da die Klage der Kommission nur aufgrund der im September 1981 verhängten Beschränkungen für französische Truthahneinfuhren nach Großbritannien dringlich geworden sei, bestehe keine Eilbedürftigkeit, soweit es in dem vorliegenden Verfahren um Nordirland gehe.

Nach Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 71/118/EWG dürften die Mitgliedstaaten ihre bei Inkrafttreten der Richtlinie geltenden viehseuchenrechtlichen Vorschriften über lebendes Geflügel und Geflügelfleisch fortbestehen lassen. Füi Nordirland sei dieses Datum der 1. Januar 1973. Die nordirischen Maßnahmen beruhten deshalb auf einer ähnlichen Grundlage wie die irischen, während die britische Regierung für die in Großbritannien geltenden Maßnahmen eine völlig andere Begründung anführe.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 7. Juli 1982 vorgetragen.

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 4. Februar 1982 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß das Vereinigte Königreich gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es das in der Klageschrift beschriebene Einfuhrverbot und Einfuhrlizenzsystem eingeführt hat.

I — Streitgegenstand

2 Zu dem Einfuhrverbot trägt die Klägerin vor, die Regierung des Vereinigten Königreichs habe mit Wirkung vom 1. September 1981 die Einfuhr von frischem, gefrorenem und tiefgekühltem Geflügelfleisch, von Eiern (außer Bruteiern) sowie von Eierprodukten nach England, Wales und Schottland aus allen übrigen Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Dänemark und Irland mit einem vollständigen Verbot belegt.

3 Diese Beschränkungen seien auf die Importation of Animal Products and Poultry Products Order 1980 (S.I. 1980 Nr. 14) in der Fassung der Änderungsverordnungen von 1980 und 1981 (S.I. 1980 Nr. 1934 und S.I. 1981 Nr. 1238) gestützt worden, wonach die Einfuhr von Geflügelerzeugnissen einschließlich Eiern und Eierprodukten nach Großbritannien ohne eine durch das nach dieser Verordnung zuständige Ministerium erteilte allgemeine oder besondere Lizenz untersagt sei.

4 Die Maßnahmen, mit denen ab 1. September 1981 die neuen Einfuhrbeschränkungen für Geflügelerzeugnisse verwirklicht worden seien, seien in einer in der London Gazette und in der Edinburgh Gazette vom selben Tage veröffentlichten Mitteilung angekündigt worden. Diese Maßnahmen (im folgenden die Maßnahmen von 1981) hätten darin bestanden, daß alle allgemeinen Lizenzen für die Einfuhr von Geflügelerzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten aufgehoben und neue allgemeine Lizenzen für die Einfuhr derartiger Erzeugnisse aus Dänemark und Irland erteilt worden seien. Diese neuen allgemeinen Lizenzen bezögen sich auf (nicht zum Ausbrüten bestimmte) Eier, auf frische oder tiefgekühlte Tierkörper sowie Tierkörperteile von Hühnern, Truthähnen, Enten, Gänsen und Perlhühnern, mit oder ohne damit verbundene Nebenprodukte der Schlachtung, sowie auf lose Nebenprodukte der Schlachtung.

5 Die Regierung des Vereinigten Königreichs habe etwa zur gleichen Zeit bekanntgegeben, daß sie für die Einfuhr von Geflügelerzeugnissen einschließlich (nicht zum Ausbrüten bestimmter) Eier und von Eierprodukten aus den übrigen Mitgliedstaaten außer Dänemark und Irland keine Lizenzen erteilen werde, daß sie allerdings bereit sei, Lizenzen für die Einfuhr wärmebehandelter Eierprodukte aus allen Mitgliedstaaten zu erteilen.

6 Obwohl die Maßnahmen von 1981 nur Einfuhren nach England, Wales und Schottland beträfen, seien ähnliche Beschränkungen bei Einfuhren von Geflügelerzeugnissen nach Nordirland bereits vor dem Beitritt des Vereinigten Königreichs zu der Gemeinschaft in Kraft gesetzt worden. Nach der Diseases of Animals (Importation of Poultry) Order (Northern Ireland) 1965 (S.I. 1965 NI Nr. 175) in der Fassung der Änderungsverordnung von 1968 (S.I. 1968 NI Nr. 106) unterlägen Einfuhren von Schlachtgeflügelkörpern und Eiern nach Nordirland einem Einfuhrlizenzsystem, wobei nur für Einfuhren aus Irland unter bestimmten Voraussetzungen eine Ausnahme gemacht werde. In der Praxis würden für Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Irland und Dänemark keine Einfuhrlizenzen erteilt.

7 Das Vereinigte Königreich räumt ein, daß in seinen viehseuchenrechtlichen Vorschriften, soweit sie Geflügelerzeugnisse beträfen, ein Einfuhrlizenzsystem vorgesehen sei und daß die Maßnahmen von 1981 in der von der Kommission beschriebenen Weise eingeführt worden seien. Diese Maßnahmen könnten jedoch nicht als vollständiges Einfuhrverbot angesehen werden.

8 Die Maßnahmen von 1981 gehörten zu einer Reihe von Vorkehrungen mit dem Ziel, die Newcastle-Krankheit bei Geflügel wirksamer zu kontrollieren. Die britische Regierung habe beschlossen, für den Fall, daß die Krankheit künftig in Großbritannien auftrete, die Zwangsschlachtung wieder einzuführen, und somit die bereits in Nordirland praktizierte Politik übernommen. Infolgedessen würden alle Geflügelbestände, bei denen Newcastle-Krankheit festgestellt werde, ab dem 1. September 1981 geschlachtet; ab diesem Zeitpunkt werde auch die Impfung gegen Newcastle-Krankheit unterbunden. Durch diese neue Politik werde der gesamte Geflügelbestand des Vereinigten Königreichs auf das höchste international anerkannte Gesundheitsniveau zurückgeführt.

9 Die britische Regierung habe jedoch auch berücksichtigen müssen, daß die Newcastle-Krankheit äußerst ansteckend sei. Der Wegfall des Impfschutzes könne den britischen Geflügelbestand völlig schutzlos gegen jede Infektion aufgrund von Einfuhren aus Ländern machen, in denen entweder der Virus nicht ausgemerzt oder die freie Verwendung von Impfstoffen erlaubt sei. Die Verwendung von Impfstoffen könne nämlich verdecken, daß das Geflügel von Wildstamm-Viren befallen sei. Deshalb hätten Einfuhren von frischem einschließlich gefrorenem Geflügelfleisch, Eiern und Eierprodukten nach Großbritannien — mit Ausnahme von wärmebehandelten Eierprodukten, in denen der Virus nicht aktiv bleiben könne — strengeren Gesundheitsanforderungen unterworfen werden müssen.

10 Aus diesen Gründen habe die Regierung des Vereinigten Königreichs bekanntgegeben, daß mit der Verwirklichung der neuen Politik Einfuhren dieser Erzeugnisse nur aus Ländern gestattet werden könnten, die vollkommen frei von der Newcastle-Krankheit seien, in denen die Verwendung von Impfstoffen verboten sei und in denen für den Fall eines Ausbruchs der Krankheit Zwangsschlachtungen vorgesehen seien.

11 Einfuhren aus allen Mitgliedstaaten, die diese drei Voraussetzungen erfüllten, blieben auch nach dem 1. September 1981 möglich. Aus den seinerzeit verfügbaren Informationen sei allerdings zu erkennen gewesen, daß von den Mitgliedstaaten allein Dänemark und Irland diesen Anforderungen hätten nachkommen können. Da es jedem Mitgliedstaat freistehe, das gleiche System wie das Vereinigte Königreich, Irland und Dänemark einzuführen, könnten die fraglichen Maßnahmen einem vollständigen Einfuhrverbot nicht gleichgestellt werden. Es sei vielmehr sehr wünschenswert, daß andere Mitgliedstaaten die gleichen strengen Gesundheitskriterien für Geflügel aufstellen wie das Vereinigte Königreich, da eine solche allgemein verfolgte Politik einen freien Handelsverkehr mit Geflügel und Geflügelerzeugnissen in der ganzen Gemeinschaft ermöglichen würde.

II — Zusammenfassung der Rechtsausführungen

12 Die Kommission macht geltend, die vom Vereinigten Königreich praktizierte Beschränkung der Einfuhr von Geflügelerzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten außer Irland und Dänemark verstoße £egen Artikel 30 des Vertrages, wonach mengenmäßige Beschränkungen der Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung verboten seien, und könne nicht gemäß Artikel 36 des Vertrages gerechtfertigt werden.

13 Dem Vereinigten Königreich sei zwar darin zuzustimmen, daß alle Mitgliedstaaten sich das Ziel setzen sollten, das höchste Gesundheitsniveau für Tiere zu erreichen; die Maßnahmen gegen Tierkrankheiten müßten sich jedoch innerhalb der durch den Vertrag festgelegten Grenzen halten.

14 In diesem Zusammenhang beanstandet die Kommission die Rechtsvorschriften und die Verwaltungspraxis des Vereinigten Königreichs vor allem unter den folgenden vier Gesichtspunkten :

a) Das System der Einfuhrlizenzen beschränke die Einfuhren stärker, als es zum Schutze der Gesundheit von Tieren erforderlich sei;

b) das Einfuhrverbot gehe über das zum Schutz der Gesundheit von Tieren Erforderliche hinaus;

c) für England, Wales und Schottland stelle das Einfuhrverbot ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung im Sinne von Artikel 36 Satz 2 dar;

d) für dieselben Länder stelle das Einfuhrverbot eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 36 Satz 2 dar.

15 Das Vereinigte Königreich trägt vor, die Maßnahmen von 1981 seien alles andere als ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten; sie seien vielmehr in vollem Umfang nach Artikel 36 gerechtfertigt, da sie wesentliches Element einer Politik seien, die auf die vollständige Ausmerzung der New-castle-Krankheit bei Geflügel abziele. Eine solche Politik habe gerade die Erleichterung und keine Beschränkung des Handelsverkehrs mit den Mitgliedstaaten zur Folge, die die gleichen strengen Anforderungen an die Gesundheit von Tieren stellten wie das Vereinigte Königreich.

16 Zu dem Einfuhrlizenzsystem sei zu bemerken, daß die Gemeinschaft ein derartiges System in bezug auf die Maul-und Klauenseuche sowie die Schweinepest akzeptiert habe. Es gebe keinen Grund dafür, im Falle der Newcastle-Krankheit ein anderes Vorgehen in Erwägung zu ziehen, denn die wirtschaftlichen Konsequenzen eines ausgedehnten Ausbruchs dieser Krankheit seien ebenso schwerwiegend wie bei der Maul-und Klauenseuche oder der Schweinepest.

17 Die Französische Republik unterstützt als Streithelferin die Anträge der Kommission, soweit diese gegen die Maßnahmen von 1981 gerichtet sind. Nach ihrer Ansicht können diese Maßnahmen nicht gemäß Artikel 36 Satz 1 gerechtfertigt werden, sondern stellen eindeutig ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und eine verschleierte Beschränkung der Einfuhr von Geflügelerzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten, insbesondere aus Frankreich, dar.

18 Irland, das als Streithelfer die Anträge des Vereinigten Königreichs hinsichtlich des Einfuhrlizenzsystems unterstützt, ist der Auffassung, ein solches System verstoße an sich nicht gegen Artikel 36, denn die Beantwortung der Frage, ob Einfuhrlizenzen zum Schutze der Gesundheit von Tieren gerechtfertigt seien, hänge von den besonderen Risiken für die Gesundheit des Viehbestandes ab, mit denen Einfuhren tierischer Erzeugnisse verbunden seien.

19 Zu dem Zeitpunkt, als Irland und das Vereinigte Königreich der Gemeinschaft beigetreten seien, hätten sowohl Irland als auch Nordirland eine Politik des Impfverbotes und der Zwangsschlachtung praktiziert. Infolgedessen habe zwischen Irland und Nordirland ein freier Handelsverkehr mit Geflügelerzeugnissen bestanden, während Geflügelerzeugnisse aus Großbritannien, wo noch geimpft worden sei, weder nach Irland noch nach Nordirland hätten eingeführt werden dürfen.

20 Die Rechtsausführungen der Kommission zu dem in Nordirland praktizierten System entsprächen daher den Argumenten, die in der getrennten Klage der Kommission gegen Irland (Rechtssache 74/82) vorgebracht worden seien. Irland ersucht deshalb den Gerichtshof, über die in Nordirland angewandten Maßnahmen nicht vor der Verhandlung über die Rechtssache 74/82 zu entscheiden.

III — Tatsächlicher Hintergrund

21 Der Gerichtshof hält es für angezeigt, vor einer Prüfung der Rechtsfragen auf einige tatsächliche Gesichtspunkte einzugehen, die für die Würdigung der Probleme dieses Falles von Bedeutung sein können.

22 Zunächst ist zwischen den Parteien unstreitig, daß die Einfuhren von Geflügelfleisch und Geflügelerzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten in das Vereinigte Königreich in den Jahren vor dem Erlaß der Maßnahmen von 1981 beachtlich zugenommen haben; 1980 war bei den Einfuhren von ganzen Truthähnen aus Frankreich gegenüber 1979 ein steiler Anstieg zu verzeichnen.

23 Unstreitig ist auch, daß die Regierung des Vereinigten Königreichs und die britischen Erzeuger Mitte 1981 über die ständig wachsende Einfuhr von Truthähnen aus Frankreich ernstlich beunruhigt waren und daß die britischen Geflügelzüchter ihre Sorge über die den französischen Erzeugern angeblich gewährten staatlichen Beihilfen äußerten. Unter diesen Umständen wurde auf die Regierung des Vereinigten Königreichs durch Presseartikel und anderweitig ein gewisser Druck ausgeübt, sie möge die Einfuhren von Geflügelerzeugnissen aus Frankreich eindämmen.

24 Zweitens bestreitet das Vereinigte Königreich nicht, daß der Zeitpunkt für die Einführung der Maßnahmen von 1981 so gewählt war, daß die Einfuhr von Weihnachtstruthähnen aus Frankreich nach Großbritannien für die 1981er Saison verhindert wurde, und daß diese Einfuhren einen ganz wesentlichen Teil der Gesamteinfuhren von Truthähnen in den vorangegangenen Jahren ausgemacht hatten.

25 Es steht ebenfalls fest, daß Frankreich zu dem Zweck, seine Absatzmöglichkeiten für Geflügel auf dem britischen Markt zu erhalten, im September 1981 seinerseits eine Politik gegenüber der Newcastle-Krankheit eingeschlagen hat, die der im Vereinigten Königreich kurz zuvor eingeführten weitgehend entsprach. Ab dem 16. September 1981 untersagte Frankreich die Verwendung von Impfstoffen und sah für den Fall eines Ausbruchs der Krankheit die Zwangsschlachtung vor. Gleichwohl lehnten die britischen Behörden die Einfuhr von französischem Geflügel in ihr Hoheitsgebiet mit der Begründung ab, daß Frankreich die Geflügeleinfuhren aus Drittländern, insbesondere aus Spanien und bestimmten osteuropäischen Ländern, in denen noch Impfstoffe verwendet würden, nicht beschränkt habe. Die französische Regierung erklärt, sie habe sich mit der Schweiz in der Vergangenheit, als Fälle der Newcastle-Krankheit in Frankreich, nicht aber in der Schweiz festgestellt worden seien, dahin gehend einigen können, daß französische Einfuhren in dieses Land weiterhin, wenn auch unter wesentlich verschärften Gesundheitskontrollen an der Grenze, möglich gewesen seien.

26 Wie sich aus Informationen seitens der Kommission ergibt, gestattet Dänemark, obwohl es seit 1978 eine Politik des Impfverbots und der Zwangsschlachtung verfolgt, Einfuhren von frischem Geflügelfleisch aus anderen Mitgliedstaaten, schreibt jedoch relativ strenge Gesundheitskontrollen an der Grenze vor, wenn die Einfuhren aus Mitgliedstaaten kommen, in denen während der letzten zwölf Monate die Newcastle-Krankheit festgestellt wurde oder in denen gegen diese Krankheit geimpft wird.

27 Nach den Statistiken des Internationalen Tierseuchenamts sind Italien und Griechenland die einzigen Mitgliedstaaten, in denen 1981 einige Fälle von Newcastle-Krankheit gemeldet wurden; 1980 wurde die Krankheit in Belgien, Deutschland, Italien und Griechenland festgestellt. Für Großbritannien wurde der letzte Krankheitsausbruch 1978, für Frankreich 1976 und für Nordirland 1973 verzeichnet. Die Kommission hebt hervor, diese Zahlen zeigten, daß die Krankheit während der letzten fünf Jahre in der gesamten Gemeinschaft ständig zurückgegangen sei.

28 Die Parteien stimmen darüber überein, daß die Newcastle-Krankheit schwerwiegende wirtschaftliche Konsequenzen haben kann, äußerst ansteckend ist und entweder durch Maßnahmen, die auf eine Kontrolle der Krankheit und die Reduzierung ihrer Auswirkungen mittels allgemeiner oder selektiver Impfung abzielen, oder durch Maßnahmen bekämpft wird, die auf die Ausmerzung der Krankheit gerichtet sind, wobei eine Impfung verboten ist und jeder Krankheitsausbruch die Zwangsschlachtung des infizierten Tierbestandes zur Folge hat.

29 Weiterhin ist zwischen den Parteien unstreitig, daß die Impfung eine erfolgte Ansteckung mit der Krankheit verdecken kann, da geimpftes Geflügel, ohne die Krankheitssymptome zu zeigen, mit Wildstamm-Viren infiziert worden sein kann, die zum Beispiel durch Wildgeflügel übertragen worden sind. Für die Kommission und Frankreich ist ein solches Risiko jedoch in Ländern, in denen geimpfte und nicht geimpfte Tierbestände nebeneinander gehalten werden und in denen während der letzten Jahre kein Fall von Newcastle-Krankheit festgestellt wurde, rein hypothetisch.

30 Schließlich belief sich im August 1981 der Prozentsatz des Geflügels, das nach den damals geltenden Bestimmungen geimpft wurde, unstreitig sowohl in Großbritannien als auch in Frankreich auf etwa 40 %. Die französische Regierung trägt ergänzend vor, ihre damalige Politik sei auf die Impfung von Legehennen und Zuchtgeflügel gerichtet gewesen, so daß Ausfuhren von Schlachthähnchen und-truthähnen aus Frankreich normalerweise nur aus nicht geimpftem Geflügel bestanden hätten.

IV — Die Maßnahmen von 1981

31 Die Maßnahmen von 1981 hatten unabhängig von der Beurteilung des vom Vereinigten Königreich verwendeten juristischen Instrumentariums zur Folge, daß die Einfuhren von frischen und tiefgekühlten Geflügelerzeugnissen, von (nicht zum Ausbrüten bestimmten) Eiern und Eierprodukten mit Ausnahme von wärmebehandelten Eierprodukten aus allen Mitgliedstaaten außer Irland und Dänemark nach Großbritannien verhindert wurden. Sie müssen daher als durch Artikel 30 EWG-Vertrag verbotene Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen angesehen werden, es sei denn, es würde nachgewiesen, daß sie zum Schutze der Gesundheit von Tieren gemäß Artikel 36 gerechtfertigt sind.

32 In diesem Zusammenhang macht das Vereinigte Königreich in erster Linie geltend, daß die Maßnahmen von 1981 integrierender Bestandteil seiner neuen Veterinärpolitik gegenüber der Newcastle-Krankheit seien und daß ein derartiger Wechsel der Gesundheitspolitik nicht gemäß Artikel 36 in Frage gestellt werden dürfe. Im Hinblick auf die Verteilung der Befugnisse zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten falle die Gesundheit der Tiere so lange in die ausschließliche Kompetenz der Mitgliedstaaten, als keine Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene erfolgt sei. Daran ändere auch die Tatsache nichts, daß die Einführung der neuen Politik von den britischen Geflügelerzeugern mit Genugtuung aufgenommen worden sei, die über den französischen Wettbewerb auf dem britischen Markt besorgt gewesen seien.

33 Diese Argumentation ist insoweit zutreffend, als es Sache eines jeden Mitgliedstaats ist, seine Politik auf dem Gebiet der Tiergesundheit festzulegen und gegebenenfalls zu ändern. Unter diesen Umständen steht den Mitgliedstaaten grundsätzlich die politische Entscheidung frei, ob sie angesichts der Gefahren der Newcastle-Krankheit für das Geflügel entweder die Impfung vorschreiben oder statt dessen von der Impfung absehen und die Zwangsschlachtung einführen wollen.

34 Das Vereinigte Königreich verkennt mit seiner Argumentation jedoch, daß die Auswirkungen einer Gesundheitspolitik auf die Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten nicht die durch das Gemeinschaftsrecht festgesetzten Grenzen überschreiten dürfen. Das Vereinigte Königreich behauptet, und die Kommission folgt ihm darin, daß die Richtlinie 71/118/EWG des Rates vom 15. Februar 1971 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim Handelsverkehr mit frischem Geflügelfleisch (ABl. L 55, S. 23) in Artikel 11 nur ganz spezifische Vorschriften über die Beschränkung von Einfuhren aus viehseuchenrechtlichen Gründen enthalte und daß diese Vorschriften auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar seien. Der Gerichtshof ist der Auffassung, daß Artikel 11 Absätze 2 bis 5 — wie diese Bestimmungen auch immer auszulegen sein mögen — erst den Beginn eines Angleichungsprozesses in diesem Bereich darstellt. Daher ist die Problematik im wesentlichen anhand von Artikel 36 des Vertrages zu untersuchen, in dem es ausdrücklich heißt, daß Einfuhrbeschränkungen zum Schutze der Gesundheit von Tieren gerechtfertigt sein müssen, und nach dessen Satz 2 derartige Beschränkungen weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen dürfen.

35 Aufgrund des vorstehend wiedergegebenen Sachverhalts hält es der Gerichtshof für zweckmäßig, zunächst auf das Vorbringen der Kommission und der Französischen Republik einzugehen, wonach die Maßnahmen von 1981 wegen ihrer Auswirkungen auf die Einfuhren aus den anderen Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Irland und Dänemark eine verschleierte Beschränkung des innergerneinschaftlichen Handels im Sinne von Artikel 36 Satz 2 darstellen.

36 Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 14. Dezember 1979 in der Rechtssache 34/79 (Herrn und Darby, Sig. S. 3795) bereits entschieden hat, soll Artikel 36 Satz 2 verhindern, daß auf Gründe des Artikels 36 Satz 1 gestützte Beschränkungen des innergemeinschaftlichen Handels mißbraucht und zur Diskriminierung von Waren aus anderen Mitgliedstaaten oder zum mittelbaren Schutz bestimmter nationaler Produktionen verwandt werden.

37 Bestimmte tatsächliche Feststellungen geben Grund zu der Annahme, daß es das wahre Ziel der Maßnahmen von 1981 war, aus handelspolitischen und wirtschaftlichen Gründen die Einfuhren von Geflügelerzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten, insbesondere aus Frankreich, zu verhindern. Auf die Regierung des Vereinigten Königreichs war von Seiten der britischen Geflügelerzeuger Druck ausgeübt worden, sie möge diese Einfuhren blockieren. Sie führte ihre neue Politik überstürzt ein, mit der Folge, daß die französischen Weihnachtstruthähne für die Saison 1981 vom britischen Markt ferngehalten wurden. Sie unterrichtete die Kommission und die betroffenen Mitgliedstaaten nicht innerhalb einer angemessenen Frist, denn das Schreiben, in welchem die Kommission über die neuen, mit Wirkung vom 1. September 1981 in Kraft gesetzten Maßnahmen informiert wurde, stammte vom 27. August 1981. Schließlich hielt sie es auch nicht für erforderlich, die Auswirkungen der neuen Maßnahmen auf die Einfuhren mit den Gemeinschaftsorganen, mit dem Ständigen Veterinärausschuß oder mit den betroffenen Mitgliedstaaten zu erörtern.

38 In diesem Zusammenhang ist auch auf folgendes hinzuweisen: Als das Vereinigte Königreich 1964 die bis dahin in Großbritannien praktizierte Politik des Impfverbots und der Zwangsschlachtung aufgab, um eine auf die Kontrolle der Newcastle-Krankheit im Wege der Impfung gerichtete Politik einzuführen, wurde dieser Wechsel der Politik durch einen sorgfältig ausgearbeiteten Bericht eines Sachverständigenausschusses, durch verschiedene Studien und durch eingehende Erörterungen zwischen tierheilkundlichen Sachverständigen gründlich vorbereitet. Im vorliegenden Fall gibt es keine Anhaltspunkte dafür, daß vor der 1981 getroffenen Entscheidung der Regierung, die vor 1964 angewandte Politik wiedereinzuführen, vergleichbare Anstrengungen unternommen worden wären. Daraus muß geschlossen werden, daß die Maßnahmen von 1981 nicht zu einer ernsthaft erwogenen Gesundheitspolitik gehörten.

39 In dieser Schlußfolgerung wird man durch die Art und Weise bestärkt, in der das Vereinigte Königreich auf die französischen Forderungen reagiert hat, französische Geflügelerzeugnisse wieder nach Großbritannien zuzulassen, nachdem die Französische Republik die drei von der Regierung des Vereinigten Königreichs aufgestellten Bedingungen — das Ausfuhrland müsse vollkommen frei von der Newcastle-Krankheit sein, die Impfung verbieten und für den Fall eines jeden künftigen Ausbruchs der Krankheit eine Politik der Zwangsschlachtung anwenden — erfüllt hatte. Denn das Vereinigte Königreich hat französische Einfuhren mit der Begründung zurückgewiesen, Frankreich habe seine Grenzen gegenüber Einfuhren von Geflügel aus Drittländern, in denen noch Impfstoff verwendet werde, nicht geschlossen; damit hat es den drei zuvor in seinem Schreiben an die Kommission vom 27. August 1981 angekündigten Bedingungen, von denen es in seiner Klagebeantwortung in der vorliegenden Rechtssache immer noch behauptet hat, sie seien die einzigen praktisch wirksamen Bedingungen, in Wirklichkeit noch eine vierte hinzugefügt.

40 Alle diese tatsächlichen Umstände beweisen, daß die Maßnahmen von 1981 eine verschleierte Beschränkung der Einfuhr von Geflügelerzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten und insbesondere aus Frankreich darstellen, es sei denn, es stellt sich heraus, daß das Vereinigte Königreich aus Gründen, die sich auf den Schutz der Gesundheit von Tieren beziehen, keine andere Wahl hatte, als die in Rede stehenden strengen Maßnahmen zu ergreifen, und daß deshalb die in den Maßnahmen von 1981 vorgeschriebenen Methoden zur Erreichung des hohen Niveaus der Tiergesundheit, das die Regierung des Vereinigten Königreichs bei der Änderung ihrer Politik gegenüber der Newcastle-Krankheit im Auge hatte, nicht zu stärkeren Beschränkungen geführt haben, als es zum Schutze der Gesundheit des Geflügelbestandes in Großbritannien erforderlich war.

41 Aus Auskünften, die dem Gerichtshof während des Verfahrens erteilt worden sind, ergibt sich, daß weniger strenge Maßnahmen möglich sind, um das gleiche Ziel zu erreichen. So zeigt die Art und Weise, wie die dänischen Behörden mit Einfuhren von Geflügelerzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten — selbst aus solchen, in denen kurz zuvor die Newcastle-Krankheit aufgetreten ist — verfahren, daß der größtmögliche Erfolg bei der Abwehr der Newcastle-Krankheit erreicht und auf Dauer gesichert werden kann, ohne die Einfuhren aus Ländern, in denen noch geimpft wird, vollständig zu verhindern.

42 Das Vereinigte Königreich meint, die Lage in Großbritannien sei durch derartig umfangreiche Geflügeleinfuhren geprägt, daß die aus diesen Einfuhren entstehenden Risiken für die Gesundheit der Tiere mit den in Ländern wie Dänemark bestehenden Risiken, wo die Geflügeleinfuhren nur bescheiden seien, nicht verglichen werden könnten.

43 Dieses Argument überzeugt nicht. In einer Situation wie der gegenwärtig in Großbritannien bestehenden können eingeführte Geflügelerzeugnisse den inländischen Tierbestand nur dann anstecken, wenn ein Teil des Schlachtgeflügels, das normalerweise aus nicht geimpften Tierbeständen stammt, geimpft und anschließend von Wildstamm-Viren befallen worden ist, die irgendwie auf lebendes Hausgeflügel übertragen worden sind. Im übrigen gibt es keine eindeutigen Hinweise darauf, daß in den letzten Jahren Wildstamm-Viren in den wichtigsten Geflügelausfuhrstaaten der Gemeinschaft wie Frankreich und den Niederlanden festgestellt worden wären.

44 Das Vereinigte Königreich weist mit Nachdruck darauf hin, daß die Folgen einer Ansteckung sehr schwerwiegend wären, räumt jedoch ein, daß die Wahrscheinlichkeit einer solchen Ansteckung gering, wenn auch nicht rein hypothetisch sei. Nach Auffassung des Gerichtshofes hängt in der Lage, die gegenwärtig nicht nur in Großbritannien, sondern in der gesamten Gemeinschaft und insbesondere in den Mitgliedstaaten besteht, aus denen die wichtigsten Ausfuhren von Geflügelerzeugnissen stammen, die Möglichkeit einer durch eingeführte Geflügelerzeugnisse hervorgerufenen Ansteckung so sehr von bloßen Zufällen ab, daß sie ein vollständiges Verbot der Einfuhren aus Mitgliedstaaten, welche die Impfung gestatten, nicht rechtfertigen kann.

45 Das Vereinigte Königreich hat deshalb durch den Erlaß der Maßnahmen, die im Ergebnis Einfuhren von frischen und tiefgekühlten Geflügelerzeugnissen einschließlich (nicht zum Ausbrüten bestimmter) Eier sowie von Eierprodukten mit Ausnahme von wärmebehandelten Eierprodukten aus allen Mitgliedstaaten außer Irland und Dänemark nach England, Wales und Schottland verhindert haben, gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen.

46 Das Vereinigte Königreich hat folglich gemäß Artikel 171 des Vertrages alle Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus diesem Urteil ergeben. In diesem Zu sammenhang nimmt der Gerichtshof die Erklärung der Kommission zur Kenntnis, nach der diese beabsichtigt, mit den britischen Behörden Verbindung aufzunehmen, um die unverzügliche Wiederherstellung des durch die Maßnahmen von 1981 unterbrochenen Handelsverkehrs zu ermöglichen und dabei die Gesundheit der Tiere unter Beachtung des Vertrages zu schützen.

V — Die übrigen Streitfragen

47 Außer den Maßnahmen von 1981 hat die vorliegende Klage noch zwei weitere Punkte zum Gegenstand: erstens, das Verbot, Geflügelerzeugnisse aus den übrigen Mitgliedstaaten außer Irland und Dänemark nach Nordirland einzuführen; zweitens, die den Maßnahmen in bezug auf Großbritannien und Nordirland zugrundeliegenden Rechtsvorschriften des Vereinigten Königreichs, soweit sie ein Einfuhrlizenzsystem enthalten. Nach Ansicht der Kommission ist der letztgenannte Punkt auch für die Beurteilung der Maßnahmen von Bedeutung, die gegenüber den Einfuhren von wärmebehandelten Eierprodukten nach England, Wales und Schottland erlassen worden sind.

48 Zu dem ersten Punkt gibt der Gerichtshof dem Antrag der irischen Regierung statt. Er wird darüber erst entscheiden, nachdem die Rechtssache 74/82, Kommission/Irland, in der es im wesentlichen um die gleichen Probleme geht, verhandelt worden ist.

49 Was den zweiten Punkt anbelangt, so hält sich der Gerichtshof noch nicht für ausreichend unterrichtet, um darüber zu entscheiden. Dadurch daß die Kommission auf ihr Recht, im Rahmen des schriftlichen Verfahrens eine Erwiderung einzureichen, verzichtet und sich in der mündlichen Verhandlung vorrangig auf die Maßnahmen von 1981 konzentriert hat, hat sie ihre Argumente zu der Vereinbarkeit eines Einfuhrlizenzsystems mit Artikel 30 und 36 des Vertrages nicht erschöpfend vorgetragen.

50 Insbesondere hat die Kommission weder zu der Argumentation des Vereinigten Königreichs, in Gemeinschaftsrichtlinien sei für andere Tierkrankheiten als die Newcastle-Krankheit ein Einfuhrlizenzsystem zugelassen worden, noch zu der von Irland geäußerten Auffassung ausführlich Stellung genommen, der Vertrag untersage ein aus Gründen der Gesundheit von Tieren errichtetes Einfuhrlizenzsystem grundsätzlich nicht, da die Nachteile eines solchen Systems gegen die Gesundheitsgefahren für den Viehbestand abgewogen werden müßten, die mit Einfuhren von tierischen Erzeugnissen verbunden seien.

51 Aus all diesen Gründen ist im Interesse der Rechtspflege der Kommission die Möglichkeit zu geben, innerhalb einer vom Präsidenten des Gerichtshofes festzusetzenden Frist ihre Erwiderung zu den noch offenen Streitfragen einzureichen; die beklagte Partei muß sich ihrerseits zu dieser Erwiderung äußern können, und auch den Streithelfern muß die Gelegenheit eingeräumt werden, Stellung zu nehmen.

52 Daß der Gerichtshof jetzt noch nicht über den Antrag der Kommission zu dem Einfuhrlizenzsystem entscheidet, bedeutet nicht, daß dieses System in einer Art und Weise gehandhabt werden darf, die im wesentlichen zu den gleichen Handelsbeschränkungen führt wie die Maßnahmen von 1981.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1. Das Vereinigte Königreich hat gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen, indem es Maßnahmen erlassen hat, die im Ergebnis Einfuhren von frischen und tiefgekühlten Geflügelerzeugnissen einschließlich (nicht zum Ausbrüten bestimmter) Eier sowie von Eierprodukten mit Ausnahme von wärmebehandelten Eierprodukten aus allen Mitgliedstaaten außer Irland und Dänemark nach England, Wales und Schottland verhindert haben.

2. Die Entscheidung über die sonstigen Streitfragen in dieser Rechtssache bleibt vorbehalten; die Kommission wird aufgefordert, ihre Erwiderung zu diesen Streitfragen innerhalb einer vom Präsidenten des Gerichtshofes festzusetzenden Frist einzureichen.

3. Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.