Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.09.1982 – C-302/81

Schlußanträge des Generalanwalts Simone Rozès

vom 16. September 1982

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Sie sind mit einem Vorabentscheidungsersuchen des Hessischen Finanzgerichts befaßt, in dem es um die Voraussetzungen für die Ausstellung des in Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 223/77 der Kommission vom 22. Dezember 1976 über Durchführungsbestimmungen und Vereinfachungsmaßnahmen des gemeinschaftlichen Versandverfahrens vorgesehenen Kontrollexemplars T Nr. 5 geht.

I — Der Sachverhalt ist folgender:

Am 31. Juli 1979 führte die Firma Alfred Eggers, Hamburg, 19940 kg Schweinefett, das für industrielle Zwecke bestimmt war, nach Großbritannien aus.

Bei Vorliegen der vorgeschriebenen Zollformalitäten, insbesondere der Kontrollexemplare, konnte die ausführende Firma für dieses Geschäft Währungsausgleichsbeträge erhalten. Zu diesem Zweck hatte sie deshalb am 17. Juli 1979 der mit der Erledigung der Formalitäten beauftragten Firma Schenker verschiedene Dokumente übergeben, darunter zwei Kontrollexemplare T Nr. 5, die für den Transporteur der Ware, die Firma Interstar, Rotterdam, bestimmt waren. Der Fahrer dieser Firma, der das Schweinefett bei der Firma Hafeka eGmbH in Kassel zur Lieferung übernahm, führte die Lieferung jedoch unter Vorlage lediglich der Transit- und der Ausfuhranmeldung, nicht aber der beiden Kontrollexemplare T Nr. 5 durch.

Aufgrund des Fehlens dieser beiden Formulare war die ordnungsgemäße Durchführung der Ausfuhr nicht nachgewiesen, und das zuständige Hauptzollamt Hamburg-Jonas lehnte die Zahlung der Währungsausgleichsbeträge an die Firma Eggers ab.

Die Firma Eggers beantragte daraufhin beim Hauptzollamt Kassel die Ausstellung von zwei neuen Dokumenten zur nachträglichen Regelung der Situation, um in den Genuß der Währungsausgleichsbeträge zu kommen, die allein das wirtschaftliche Interesse an diesem Geschäft begründeten.

Das Hauptzollamt lehnte die nachträgliche Ausstellung der Dokumente ab, obwohl die Ware unstreitig nach Großbritannien geliefert worden war.

Hierauf erhob die Firma Eggers Klage beim Hessischen Finanzgericht.

In seinem Vorlagebeschluß vom 9. November 1981 stellt dieses fest, die nachträgliche Ausstellung der Kontrollexemplare T Nr. 5 nach Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 223/77 der Kommission vom 22. Dezember 1976 sei nicht vorgesehen.

Allerdings habe der gemäß Artikel 55 der Verordnung (EWG) Nr. 222/77 eingesetzte Ausschuß für das gemeinschaftliche Versandverfahren in seiner Sitzung vom 6. bis 8. Juli 1971 eine Vereinbarung getroffen, wonach das Kontrollexemplar T 1/T 2 Nr. 5 ausnahmsweise nachträglich ausgestellt werden kann, sofern der Zollbeteiligte den Nachweis erbringt, daß das Kontrollexemplar sich auf die Waren bezieht, für welche die Versandförmlichkeiten erfüllt worden sind und sofern der Zoll des Bestimmungsmitgliedstaats in der Lage ist festzustellen, daß die Waren tatsächlich die Bestimmung und/oder die Verwendung erhalten haben, deren Überwachung vorgesehen worden ist.

Das vorlegende Gericht sieht sich anscheinend vor das Problem gestellt,

daß entweder die nachträgliche Ausstellung der Kontrollexemplare völlig ausgeschlossen und die fragliche Vereinbarung daher nichtig ist,

oder daß diese Vereinbarung zwar rechtmäßig ist, sich dann aber die Frage stellt, ob die Voraussetzungen, von denen sie eine solche Ausstellung abhängig macht, erschöpfend sind und ob die Mitgliedstaaten berechtigt sind, auch bei Vorliegen dieser Voraussetzungen die Ausstellung von zusätzlichen Voraussetzungen abhängig zu machen. In diese Richtung gehen die Ihnen vorgelegten Fragen.

II —

Was zunächst einmal die im Rahmen des Ausschusses für das gemeinschaftliche Versandverfahren getroffene Vereinbarung angeht, hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung auf die Entscheidung des Gerichtshofes vom 14. Mai 1981 hingewiesen, wonach

sich sowohl aus Artikel 155 EWG-Vertrag als auch aus dem durch den Vertrag, insbesondere seine Artikel 173 und 177, geschaffenen Rechtssystem [ergibt], daß eine Stelle wie die Verwaltungskommission vom Rat nicht ermächtigt werden kann, Rechtsakte mit normativem Charakter zu erlassen.

Auch die vom Ausschuß für das gemeinschaftliche Versandverfahren getroffene Vereinbarung, die nicht einmal im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht worden ist, kann die zuständigen nationalen Stellen nicht dazu verpflichten, bei der Durchführung der Gemeinschaftsvorschriften bestimmte Methoden anzuwenden oder sich einer bestimmten Auslegung zu bedienen; in keinem Fall bindet eine solche Vereinbarung die nationalen Gerichte.

III —

Ich erinnere daran, daß gemäß Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 1380/75 der Kommission vom 29. Mai 1975

1. die Zahlung des bei der Ausfuhr zu gewährenden Währungsausgleichsbetrags ... von dem Nachweis abhängig [ist], daß das Erzeugnis, für das die Ausfuhrzollförmlichkeiten erfüllt wurden, das geographische Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats verlassen hat, in dem diese Förmlichkeiten erfüllt wurden;

2. die Zahlung des bei der Einfuhr zu gewährenden Währungsausgleichsbetrags ... von dem Nachweis abhängig [ist], daß die Einfuhrzollförmlichkeiten erfüllt und die in diesem Mitgliedstaat zu entrichtenden Zölle und Abgaben gleicher Wirkung erhoben worden sind.

Allerdings trifft Artikel 2a der Verordnung (EWG) Nr. 974/71 des Rates für die Gewährung des Ausgleichsbetrags bei der Einfuhr folgende Bestimmung :

Wird ein aus einem Mitgliedstaat ausgeführtes Erzeugnis in einen anderen Mitgliedstaat eingeführt, der einen Ausgleichsbetrag bei der Einfuhr gewähren muß, so kann der ausführende Mitgliedstaat im Einvernehmen mit dem einführenden Mitgliedstaat den Ausgleichsbetrag zahlen, der von diesem einführenden Mitgliedstaat gewährt werden müßte.

Im Zeitpunkt der hier streitigen Ausfuhr hatte die Bundesrepublik Deutschland als Ausfuhrstaat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, und das fragliche Erzeugnis fiel unter diese Regelung.

Die Gemeinschaftsregelung stellte die Wahl des Beweismittels, das den Empfang der bei der Ausfuhr gewährten Währungsausgleichsbeträge ermöglichen sollte, in das Ermessen der nationalen Behörden.

Für den Fall der Zahlung des Ausgleichsbetrags, der im Einfuhrstaat gewährt und normalerweise von diesem gezahlt wird, durch den ausführenden Mitgliedstaat dagegen bestimmt Artikel 11 Absatz 2 der zitierten Verordnung Nr. 1380/75, daß der Nachweis für die Erfüllung der Einfuhrzollförmlichkeiten und die Erhebung der Zölle und Abgaben gleicher Wirkung durch Vorlage des Kontrollexemplars im Sinne von Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 223/77 erbracht wird. Dieses enthält Rubriken, die auszufüllen sind, darunter ein Feld 104, in dem das Nichtzutreffende zu streichen und folgende Angabe hinzuzufügen ist:

Zum freien Verkehr in (einführender Mitgliedstaat) bestimmt.

Die zuständige Zollstelle des Bestimmungsmitgliedstaats trägt in das Feld Überwachung der Verwendung und/oder der Bestimmung eine der folgenden Angaben ein:

Währungsausgleichsbetrag, gültig am (Tag der Überführung in den freien Verkehr) in (einführender Mitgliedstaat) nicht gewährt.

Die Gemeinschaftsregelung stellte die Entscheidung über die Form, in der der Nachweis zu erbringen war, von dem die Zahlung der bei der Ausfuhr zu gewährenden Ausgleichsbeträge abhängig war, in das Ermessen der nationalen Behörden.

Die zum Zeitpunkt der hier in Rede stehenden Ausfuhr geltenden deutschen Vorschriften finden sich in einer Bekanntmachung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 5. Juli 1973 in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1976. Diese Bekanntmachung sieht vor, daß der Antragsteller vor Gewährung der Währungsausgleichsbeträge bei der Ausßuhr aus der Bundesrepublik Deutschland nach einem anderen Mitgliedstaat dem Hauptzollamt Hamburg-Jonas die Ausfuhr des Erzeugnisses aus dem Bundesgebiet durch Vorlage eines Kontrollexemplars nachzuweisen hat.

Ferner muß der Antragsteller, um die bei der Einfiihr von aus dem Bundesgebiet ausgeführten Erzeugnissen in das Vereinigte Königreich aufgrund der gemäß Artikel 2a der Verordnung (EWG) Nr. 974/71 getroffenen Vereinbarungen (in der Bundesrepublik) zu gewährenden Ausgleichsbeträge zu erhalten, zusätzlich die Abfertigung der Erzeugnisse zum freien Verkehr im Vereinigten Königreich durch Vorlage eines zweiten Kontrollexemplars nachweisen.

Die Bekanntmachung bestimmt hierzu im einzelnen, daß dieses zweite Kontrollexemplar die Ausfuhrsendung bis zu der Zollstelle des Vereinigten Königreichs begleitet, die die Erzeugnisse zum freien Verkehr in diesem Mitgliedstaat abfertigt. Die für dieses Kontrollexemplar vorgesehenen Formulare enthielten in roter Schrift den Hinweis, daß es die Ware begleiten und sowohl der Zollstelle des Abgangsmitgliedstaats als auch der des Bestimmungsmitgliedstaats vorgelegt werden müsse.

Im vorliegenden Fall mußten also von der deutschen Abgangszollstelle zwei Kontrollexemplare T Nr. 5 nach Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 223/77 mit einem Vermerk versehen werden:

Das erste mußte die Ware bis zur zuständigen Zollstelle des Vereinigten Königreichs begleiten, wo die Zollformalitäten zu erfüllen waren, die es dem Empfänger der Ware erlaubten, über diese zu verfügen. Die Bestimmungszollstelle mußte das Kontrollexemplar nach Prüfung dieser Verwendung und Anbringung eines Vermerks in dem hierfür vorgesehenen Feld sowie des Vermerks, daß der gültige Währungsausgleichsbetrag im Vereinigten Königreich nicht gewährt wurde, an die Abgangszollstelle zurücksenden, damit der geschuldete Ausgleichsbetrag in der Bundesrepublik Deutschland gezahlt werden konnte.

Das zweite Exemplar mußte nach Erfüllung der Ausfuhrformalitäten bei der Abgangszollstelle verbleiben, bevor es an das Hauptzollamt Hamburg-Jonas zurückgeschickt wurde, damit der bei der Ausfuhr zu gewährende Ausgleichsbetrag gezahlt werden konnte.

Diese Formvorschriften sind aufgrund eines Irrtums oder einer unbeabsichtigten Unterlassung nicht eingehalten worden. Die Firma Eggers ist bereit, die Verantwortung dafür zu übernehmen; sie hat sich im übrigen nicht auf den in Artikel 15 der Verordnung (EWG) Nr. 1380/75 vorgesehenen Entschuldigungsgrund der höheren Gewalt berufen, hält jedoch die Weigerung des Hauptzollamts Kassel für übertriebenen Formalismus.

IV —

Es geht also letztlich um die Frage, ob unter Berücksichtigung der geltenden Gemeinschaftsregelung die nachträgliche Ausstellung von Kontrollexemplaren T Nr. 5 möglich oder gar zwingend vorgeschrieben war.

Hierzu sind zu unterscheiden das nationale Dokument, das als Nachweis für die Zahlung des im Ausfuhrstaat zu gewährenden Ausgleichsbetrags dient, einerseits und das Gemeinschaftsdokument, das Voraussetzung für die Zahlung des im Einfuhrstaat zu gewährenden Ausgleichsbetrags durch den Ausfuhrstaat ist, andererseits.

1. Zum nationalen Dokument

Das Kontrollexemplar T Nr. 5 wird in der Bundesrepublik Deutschland zur Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Maßnahmen verwendet, aber auch im Rahmen einer ganzen Reihe nationaler Überwachungsmaßnahmen im Ausfuhrbereich, etwa zu statistischen Zwekken. Auf den ersten Blick ist es schwer vorstellbar, daß das Hauptzollamt Kassel oder das Hauptzollamt Hamburg-Jonas als staatliche Behörden eine förmliche Bestimmung unberücksichtigt lassen, die von einer übergeordneten Stelle, hier dem Bundesernährungsministerium, erlassen wurde.

Die Bundesrepublik Deutschland hat Maßnahmen zur Durchführung von Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1380/75 getroffen. Die deutschen Zollbehörden haben eine Bekanntmachung Zur Durchführung der Gemeinschaftsregelung erlassen, die die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, den Nachweis zu verlangen, daß die Voraussetzungen für die Gewährung des fälligen Ausgleichsbetrags durch den Ausfuhrstaat erfüllt sind.

Unter diesen Umständen erscheint es mir kaum möglich, eine nationale Behörde allein aufgrund der geltenden Gemeinschaftsregelung zur Ausstellung eines nationalen Kontrollexemplars zu zwingen; die Ausstellung eines solchen Exemplars fällt in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und unterliegt ihrer eigenen Beurteilung der Voraussetzungen für die Durchführung des Gemeinschaftsrechts.

2. Zum Gemeinschaftsdokument

Seinerzeit sah keine Gemeinschaftsvorschrift die nachträgliche Ausstellung eines solchen Dokuments vor. Allerdings regelt Artikel 11 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1380/75 den Fall, daß dieses Dokument binnen 3 Monaten vom Tage seiner Ausstellung an aus von dem Beteiligten nicht zu vertretenden Gründen nicht an die Abgangsstelle oder die zentrale Dienststelle zurückgelangt. Der Beteiligte kann in diesem Fall bei der zuständigen Dienststelle unter Beifügung entsprechender Belege die Anerkennung anderer gleichwertiger Unterlagen beantragen; zu diesen Belegen gehören neben dem Beförderungspapier das mit bestimmten Vermerken versehene und abgestempelte Zolldokument über die Abfertigung der Ware zum freien Verkehr im Bestimmungsmitgliedstaat (oder eine durch die zuständige Stelle beglaubigte Abschrift oder Fotokopie dieses Dokuments).

Die Kommission hat in diesem Zusammenhang auf Artikel 15 Absatz 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1371/81 verwiesen, wonach die Zahlung der Währungsausgleichsbeträge durch den ausführenden Mitgliedstaat in bestimmten Fällen von der Vorlage eines von der Abgangszollstelle im voraus oder nachträglich ausgestellten und gemäß Absatz 1 bis 4 verwandten Kontrollexemplars abhängt.

Die Kommission zieht hieraus die Folgerung, der derart bekräftigte Grundsatz habe nicht nur für den Fall eines abhanden gekommenen Dokuments zu gelten, sondern ebensogut dann, wenn schon die Nichtbeantragung auf vom Beteiligten nicht zu vertretenden Gründen beruht habe, vorausgesetzt, daß dieser die entsprechenden Belege vorweise.

Aber diese Erleichterung ist erst nach dem hier maßgeblichen Zeitpunkt eingeführt worden, und es erscheint kaum vorstellbar, wie es der deutschen Abgangszollstelle möglich sein sollte, eine durch die zuständige Stelle beglaubigte Durchschrift oder Ablichtung der Einfuhranmeldung im Bestimmungsmitgliedstaat (Vereinigtes Königreich) auszustellen.

Selbst wenn man die unterbliebene Aushändigung des Kontrollexemplars an die Bestimmungszollstelle im Vereinigten Königreich mit einer verspäteten Übermittlung dieses Exemplars durch diese Zollstelle an die deutsche Abgangszollstelle gleichsetzt, hat der deutsche Richter im Rahmen der vorliegenden Rechtssache wohl keine Handhabe, um die Weigerung der deutschen Behörden, das Zolldokument über die Abfertigung der Ware zum freien Verkehr im Vereinigten Königreich auszustellen, aufzuheben oder die deutsche Zollstelle zu verpflichten, anstelle der zuständigen britischen Behörden das Feld Überwachung der Verwendung und/oder der Bestimmung auszufüllen und durch die Angabe Währungsausgleichsbetrag, ... im Vereinigten Königreich nicht gewährt zu ergänzen.

Es ist zweifellos wünschenswert, daß die Verwakungsvorschriften, die für die Gewährung der Währungsausgleichsbeträge gelten, den Handel nicht beeinträchtigen.

Im vorliegenden Fall möchte ich jedoch anmerken, daß durch das Kontrollexemplar der Nachweis erbracht wird, daß die Ware der Verwendung und/oder der Bestimmung zugeführt worden ist, die vorgesehen oder vorgeschrieben ist, um in den Genuß der Ausgleichsbeträge zu kommen, die im Bestimmungsmitgliedstaat nicht gewährt worden sind. Angesichts dieser wichtigen Funktion des Kontrollexemplars müssen die Voraussetzungen für seine Ausstellung streng gehandhabt werden.

Im Interesse der Benutzer und zur Erleichterung der Aufgaben der nationalen Behörden sieht die Gemeinschaftsregelung ein Versandsystem vor, das lediglich mit Hilfe von Dokumenten abgewickelt wird. Dadurch soll verhindert werden, daß sich die Einfuhrformalitäten beim Eingang und die Ausfuhrformalitäten beim Austritt in jedem Durchfuhrland wiederholen.

Ferner hat der Gerichtshof in bezug auf Beihilfen für Magermilchpulver zu Futterzwecken am 7. Februar 1979 festgestellt, daß der Nachweis für die Kontrollunterstellung im Bestimmungsland bei Milchpulver, das zwar in einem anderen Mitgliedstaat hergestellt, jedoch im Bestimmungsland denaturiert oder verarbeitet wurde, nur durch Vorlage des Kontrollexemplars des gemeinschaftlichen Versandpapiers erfolgen konnte, in dem einige Rubriken besonders ausgefüllt werden mußten. Der Gerichtshof hat entschieden,

daß die Unterscheidung zwischen wesentlichen und nebensächlichen Verwaltungsformvorschriften, welche Bedeutung ihr auch immer im Gemeinschaftsrecht zukommen mag, nicht auf die im vorliegenden Fall geforderten Nachweise anwendbar ist.

Er hat ferner — entsprechend dem seinerzeitigen Vorbringen der Kommission — festgestellt:

Die einschlägige Gemeinschaftsregelung ist so abgefaßt, daß sie den nationalen Behörden nicht die Möglichkeit läßt, andere Nachweise für die Kontrollunterstellung im Bestimmungsland zu akzeptieren als den förmlichen Nachweis des ordnungsgemäß ausgefüllten und gestempelten Kontrollexemplars des Versandpapiers.

Der Gerichtshof hat schließlich ausgeführt:

Die einschlägigen Bestimmungen sollen jede Möglichkeit ausschließen, daß eine Doppelzahlung erfolgt oder die Ware wieder in den normalen Marktkreislauf gelangt. Deshalb sowie insbesondere, um jedes betrügerische Handeln zu unterbinden, mit dem die Kontrollmaßnahmen umgangen werden könnten, ist eine strikte Einhaltung der Nachweisförmlichkeiten geboten.

Währungsausgleichsbeträge haben technisch die Wirkung von Einfuhr- und Ausfuhrzöllen. Aus diesem Grund sollten die Verfahren für die Anwendung der Währungsausgleichsbeträge möglichst den bei Ein- und Ausfuhren geltenden Vorschriften entsprechen.

In bezug auf Ausfuhrerstattungen hat der Gerichtshof entschieden, daß die Rubriken des Kontrollexemplars für sich allein nicht in jedem Falle die Feststellung gestatten, ob die Voraussetzungen für die Erstattungsgewährung gegeben sind, daß es Sache der nationalen Behörden ist, im Einzelfall die ausreichende Beweiskraft der Eintragungen in diesem Exemplar festzustellen, und daß sie die Vorlage weiterer Nachweise für erforderlich halten können.

Artikel 2a der Verordnung (EWG) Nr. 974/71 stellt eine Ausnahme von der normalen Regelung dar. Diese Ausnahme greift nur dann ein, wenn die an den urkundlichen Nachweis gestellten Anforderungen vollständig eingehalten werden. In diesem Zusammenhang ist das Vorhandensein eines Kontrollexemplars wohl als Mindestvoraussetzung anzusehen. Gewiß sollte ein Formalismus vermieden werden, der über die Bedürfnisse einer wirksamen Kontrolle hinausginge; wenn jedoch die Frist für die Übermittlung der zur Gewährung der Ausgleichsbeträge verlangten Dokumente verlängert werden und die verspätete Übermittlung existierender Belege geheilt werden kann, so ist dies nicht gleichzusetzen mit der obligatorischen nachträglichen Ausstellung eines Kontrollexemplars, das von der zuständigen Zollstelle nie geprüft worden ist.

Der englische Abnehmer der Firma Eggers hatte die Möglichkeit, einen Antrag auf Zahlung des bei der Einfuhr in das Vereinigte Königreich zu gewährenden Ausgleichsbetrags zu stellen; wenn die Zollbehörden dieses Landes die Zahlung dieses Betrags abgelehnt hätten, hätte die Firma Eggers oder ihr Abnehmer gegen diese Ablehnung im Vereinigten Königreich gerichtlich vorgehen können. Schließlich hätte die Firma Eggers möglicherweise die Firma Schenker haftbar machen können, die sich zur ordnungsgemäßen Ausführung des Geschäfts verpflichtet hatte.

Ich schlage daher vor, auf die vorgelegten Fragen wie folgt zu entscheiden:

Die Gemeinschaftsregelung enthielt im Februar 1980 keine Verpflichtung für die Zollbehörden der Bundesrepublik Deutschland, den Wirtschaftsteilnehmern die Kontrollexemplare nachträglich auszustellen, die in Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 223/77 der Kommission für die Zahlung des bei der Ausfuhr aus der Bundesrepublik Deutschland und der Einfuhr in das Vereinigte Königreich zu gewährenden Währungsausgleichsbetrags vorgesehen sind.