Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.09.1982 – C-261/81

Schlußanträge des Generalanwalts Gerhard Reischl

vom 21. September 1982

Herr-Präsident,

meine Herren Richter!

Der Sachverhalt des Vorabentscheidungsverfahrens, in dem es um die Auslegung von Artikel 30 des EWG-Vertrags geht, läßt sich wie folgt zusammenfassen:

Die deutsche Firma Walter Rau Lebensmittelwerke, Hilter, — Klägerin des Ausgangsverfahrens — verpflichtete sich gemäß Verkaufsbestätigung vom 23. Juli 1980 gegenüber der belgischen Firma P.v.bA. De Smedt, Zemst, — Beklagte im Ausgangsverfahren — vertraglich zur Lieferung von 15000 kg Deli-Pflanzenmargarine in Schalenbechern von 500 g zum Preis von 290 DM je 100 kg.

Da zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses nach belgischem Recht solche Margarine nur in Würfelform vermarktet werden durfte, übernahm die Verkäuferin vertraglieh die Garantie, daß die von ihr gelieferte Margarine aufgrund der Bestimmungen des EWG-Vertrags über den freien Warenverkehr und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften in den Verkehr gebracht werden dürfe. Die Parteien waren sich außerdem darüber einig, daß die Ware nur dann abgenommen und bezahlt werden sollte, wenn sie in Belgien auch in der Form von Schalenbechern vertrieben werden dürfte.

Nach Vertragsschluß wurde, die einschlägige belgische Regelung durch Artikel 8 der Königlichen Verordnung vom 2. Oktober 1980 betreffend die Herstellung und das Inverkehrbringen von Margarine und Speisefetten ersetzt, der wie folgt lautet:,

Es ist verboten, Margarine und Speisefettgemisch, die bei 20° nicht vollständig flüssig sind, im Einzelhandel zu vertreiben, sofern die Masse oder die äußere Verpackung des einzelnen Stückes nicht Würfelform hat. Diese Vorschrift ist nicht anwendbar auf Waren, deren Nettogewicht weniger als 50 g oder mehr als 2 kg beträgt.

Nachdem der Käuferin auf Anfrage von dem zuständigen belgischen Ministerium bestätigt worden war, daß der Vertrieb der Margarine in Schalenbechern in Belgien verboten sei, kündigte sie den Vertrag mit dieser Begründung. Die Verkäuferin erhob daraufhin Klage vor dem Landgericht Hamburg auf Vertragserfüllung.

Die V Zivilkammer des Landgerichts Hamburg hat das Verfahren durch Beschluß vom 16. September 1981 ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrags folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Handelt es sich um eine im Sinne von Artikel 30 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften verbotene Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, wenn, wie in Artikel 8 der belgischen Königlichen Verordnung vom 2. Oktober 1980 betreffend die Herstellung und das Inverkehrbringen von Margarine und Speisefetten, bestimmt wird, daß es verboten ist, Margarine oder Speisefette in den Verkehr zu bringen, sofern die Masse oder die äußere Verpackung des einzelnen Stückes nicht Würfelform hat, und dies zur Folge hat, daß die in einem anderen Mitgliedstaat in Übereinstimmung mit den nationalen Vorschriften in davon abweichender Form verpackte Margarine speziell für die Einfuhr in das Königreich Belgien in Würfelform zu verpacken ist?

Zu dieser Frage nehme ich wie folgt Stellung:

I — Zur Zulässigkeit der Vorab entscheid ungsvorl age

Die belgische Regierung, die zu dem Ersuchen Stellung genommen hat, hält die Vorlage unter Berücksichtigung des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache Foglia/Novello (I) 1 für unzulässig, da es sich bei dem Ausgangsverfahren nicht um eine wirkliche Rechtsstreitigkeit handele. Für den fiktiven Charakter dieses Verfahrens spricht ihrer Meinung nach insbesondere der Umstand, daß gegen die Beklagte des Ausgangsverfahrens und ihren Geschäftsführer ein Strafverfahren anhängig ist, in dem diese beschuldigt werden, durch den Vertrieb von Erzeugnissen der Klägerin des Ausgangsverfahrens gegen die belgischen Verpackungsvorschriften für Margarine verstoßen zu haben.

Wenn auch dieser Verdacht nicht ganz von der Hand zu weisen sein mag — nichtzuletzt hatte die Kommission auch auf Betreiben der Klägerin des Ausgangsverfahrens ein Vertragsverletzungsverfahren wegen der ursprünglichen belgischen Verpackungsregelung eingeleitet, das sie dann nach Änderung der Vorschriften wieder zurückgezogen hat —, bin ich dennoch mit der Kommission und der Klägerin des Ausgangsverfahrens der Meinung, daß der bei dem vorlegenden Gericht anhängige Rechtsstreit sich maßgeblich von dem Sachverhalt unterscheidet, mit dem der Gerichtshof in der Rechtssache Foglia/Novello (I) befaßt worden war. Die Besonderheit jener Rechtssache lag bekanntlich darin, daß die Parteien des damaligen Ausgangsverfahrens nach Überzeugung des Gerichtshofes lediglich eine Verurteilung der Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats mittels eines Rechtsstreits vor einem nationalen Gericht erreichen wollten, der von zwei privaten Parteien geführt wurde, die über das angestrebte Ergebnis einig waren und die in ihren Vertrag eine Klausel aufgenommen hatten, die das nationale Gericht zu einer Stellungnahme in dieser Frage veranlassen sollte. Aufgrund des künstlichen Charakters der beschriebenen Konstruktion hat der Gerichtshof seine Zuständigkeit für die Beantwortung der gestellten Fragen verneint.

Auf die erneute Vorlage des betreffenden nationalen Gerichts wurde dann in der Rechtssache Foglia/Novello (II) verdeutlicht, daß Artikel 177 dem Gerichtshof nicht die Aufgabe zuweise, Gutachten zu allgemeinen oder hypothetischen Fragen abzugeben, sondern daß er nach dieser Vorschrift lediglich einen Beitrag zur Rechtspflege in den Mitgliedstaaten zu leisten habe. Folglich sei der Gerichtshof nicht für die Beantwortung von Auslegungsfragen zuständig, die ihm im Rahmen konstruierter Verfahren vorgelegt würden, mit deren Hilfe die Parteien den Gerichtshof zur Stellungnahme zu gemeinschaftsrechtlichen Fragen veranlassen wollten, deren Beantwortung fi'ir die Entscheidung eines Rechtsstreits objektiv nicht erforderlich sei.

Umgekehrt hatte der Gerichtshof in der Rechtssache Foglia/Novello (I) 1 ausdrücklich darauf hingewiesen, daß ihm die Funktion anvertraut sei, jedem Gerieht der Gemeinschaft die Elemente der Auslegung des Gemeinschaftsrechts zur Verfügung zu stellen, die zur Entscheidung wirklieber, bei ihm anhängiger Rechtssachen erforderlich seien (Randnummer 11). Dabei darf, wie der Gerichtshof in der Rechtssache Foglia/Novello (II) verdeutlicht hat, der Umfang des Rechtsschutzes grundsätzlich nicht davon abhängen, ob sich eine solche Frage in einem Rechtsstreit zwischen Privatpersonen oder in einem Verfahren stellt, an dem der Staat, dessen Rechtsvorschriften beanstandet werden, in irgendeiner Form beteiligt ist.

Es obliegt also, wie in dem Urteil Foglia/Novello (II) unterstrichen wird, grundsätzlich dem vorlegenden Gericht, im Hinblick auf den ihm zur Entscheidung vorgetragenen Sachverhalt zu beurteilen, ob für den Erlaß seines Urteils die Beantwortung einer Frage im Wege der Vorabentscheidung erforderlich ist. Werden im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Privatpersonen Fragen vorgelegt, deren Beantwortung es dem Gericht ermöglichen soll, Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats auf ihre Vereinbarkeit mit. dem Gemeinschaftsrecht zu beurteilen, so sind lediglich, wie aus diesem Urteil zu entnehmen ist, sowohl das vorlegende Gericht als auch der Gerichtshof zu besonderer Wachsamkeit aufgerufen, um zu verhindern, daß die Parteien vom Verfahren des Artikels 177 zu anderen Zwecken als denjenigen Gebrauch machen, für die es nach dem EWG-Vertrag vorgesehen ist.

Ein solcher Verfahrensmißbrauch läßt sich aber unter Berücksichtigung der genannten Kriterien hier nicht nachweisen. So war es nicht ganz abwegig, wenn die Parteien des Ausgangsverfahrens nach dem Urteil in der Rechtssache Cassis de Dijon von der Möglichkeit ausgingen, daß die belgischen Behörden einer Einfuhr der in Übereinstimmung mit den deutschen Gesetzen verpackten Margarine keine Hindernisse in den Weg legen würden. Verständlich ist insofern auch, daß sie die vertragliche Abnahme und Zahlungsverpflichtung von der Vermarktungsmöglichkeit in Belgien abhängig machten.

Nachdem diese Bedingungen nicht eingetreten waren, kam es dann zu einer wirklichen Rechtsstreitigkeit, in der offensichtlich die Parteien, im Unterschied zu der Rechtssache Foglia/Novello (I), über das angestrebte Ergebnis nicht einig sind. Zur Entscheidung des Rechtsstreits bedarf es daher, wie das vorlegende Gericht'klar feststellt, einer Beantwortung der zur Auslegung von Artikel 30 des EWG-Vertrags gestellten Frage. Folglich muß die Zulässigkeit der Frage bejaht werden.

II — Zur Hauptsache

Das vorlegende Gericht möchte — um über die Vereinbarkeit der belgischen Regelung mit den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts entscheiden zu können — wissen, ob das in Artikel 8 der genannten Königlichen Verordnung vom 2. Oktober 1980 enthaltene Verbot, Margarine mit einem Nettogewicht von mehr als 50 g und weniger als 2 kg im Einzelhandel zu vertreiben, sofern die Masse oder die äußere Verpackung des einzelnen Stückes nicht Würfelform hat, eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 30 des EWG-Vertrags darstellt.

1. Bei der Beantwortung dieser Frage ist zunächst daran zu erinnern, daß, wie der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung hervorgehoben hat, es in Ermangelung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Herstellung und das Inverkehrbringen eines Erzeugnisses grundsätzlich Sache der Mitgliedstaaten ist, alle die Herstellung und Vermarktung dieses Erzeugnisses betreffenden Regelungen — dazu sind auch die Verpakkungsvorschriften zu rechnen — für ihr Hoheitsgebiet zu erlassen, soweit nicht Gemeinschaftsmaßnahmen zur Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften für diese Bereiche getroffen worden sind.

Voraussetzung ist allerdings, wie der Gerichtshof seit der Rechtssache Dassonville in ständiger Rechtsprechung klargestellt hat, daß diese Vorschriften den innergemeinschaftlichen Handel nicht unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell behindern.

Anschließend ist sodann zu prüfen, inwieweit eine solche Behinderung durch die in Artikel 36 des EWG-Vertrags genannten Rechtsgüter oder durch zwingende Erfordernisse der Lauterkeit des Handelsverkehrs und des Verbraucherschutzes gerechtfertigt sind.

2. Die Beklagte des Ausgangsverfahrens und die belgische Regierung vertreten nunmehr im wesentlichen übereinstimmend den Standpunkt, daß die fragliche belgische Regelung aus mehreren Gründen schon nicht als Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 30 des EWG-Vertrags angesehen werden könne. Ihrer Meinung nach kann die Rechtsprechung des Gerichtshofes, wie sie unter anderem in den Urteilen Cassis de Dijon und Gilli ihren Niederschlag gefunden hat, deshalb nicht für den vorliegenden Fall herangezogen werden, weil es in jenen Fällen wegen der Qualität der betreffenden Erzeugnisse, die nicht den Rechtsvorschriften des Einfuhrlandes entsprochen habe, absolut unmöglich gewesen sei, diese einzuführen oder zu vermarkten. Im vorliegenden Fall brauche dagegen nur die vorgeschriebene äußere Aufmachung des Erzeugnisses, die im übrigen mit der in der Bundesrepublik Deutschland geltenden Verpackungsregelung vergleichbar sei, übernommen zu werden, um die Margarine nach Belgien einführen zu können. Schließlich untersage die fragliche Bestimmung nicht die Einfuhr und Vermarktung von Margarine schlechthin, sondern regele lediglich die näheren Umstände für den Vertrieb im Einzelhandel.

Mit der Klägerin des Ausgangsverfahrens und der Kommission halte ich diese Argumentation aber nicht für stichhaltig. Hierbei ist in erster Linie darauf hinzuweisen, daß, wie der Gerichtshof zuletzt in der Rechtssache Blesgen erneut unterstrichen hat, grundsätzlich jede Vermarktungsregelung, auch wenn sie nicht unmittelbar an den Tatbestand der Grenzüberschreitung der betreffenden Erzeugnisse anknüpft, eine Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 des EWG-Vertrags sein kann.

Der Gerichtshof hat das Vorliegen solcher verbotener Maßnahmen auch nicht nur bei Vorschriften bejaht, die sich auf die Qualität bestimmter Erzeugnisse bezogen haben, sondern hat, wie unter anderem die Urteile in dem Sekt-Weinbrand-Fall, in dem Obstessig-Weinessig-Fall sowie in der Rechtssache Fietje verdeutlichen, auch solche Regelungen in den Anwendungsbereich des Artikels 30 einbezogen, die sich lediglich mit Kennzeichnungsfragen, also mit Fragen der äußeren Aufmachung, beschäftigten.

Wenn aber, wie in der Rechtssache Fietje anerkannt wird, bestimmte Etikettierungsvorschriften eine solche handelshemmende Wirkung haben können, muß das erst recht für solche Regelungen gelten, die eine bestimmte Verpakkung vorschreiben, da solche Verpakkungsvorschriften, sofern sie nicht mit den entsprechenden Vorschriften anderer Mitgliedstaaten übereinstimmen, für die dortigen Hersteller, wenn sie mit ihren Erzeugnissen auf den betreffenden Markt kommen wollen, jedenfalls einen zusätzlichen Aufwand und besondere Kosten bedingen.

In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, daß gemäß § 2 Absatz 1 des deutschen Margarine-Gesetzes (Gesetz über Margarine, halbfette Margarine und Kunstspeisefett in der Bekanntmachung der Neufassung vom 11. Juli 1975, BGBl. I, S. 1841) Margarine nur in solchen Packungen vertrieben werden darf, deren Grundfläche quadratisch ist oder die eine Kegelstumpfform aufweisen. Wie wir gehört haben, wird dabei in der Bundesrepublik praktisch insbesondere die hochwertigere Margarine vorwiegend in der zuletzt genannten Form, die auf eine Schalenbecherform hinausläuft, vermarktet. Ein deutscher Hersteller, der seine gesamte Produktion in dieser Form rechtmäßig verpackt und vertreibt, ist folglich daran gehindert, diese Ware auf dem belgischen Einzelhandelsmarkt zu vertreiben, falls er nicht eine kostenaufwändige Sonderfertigung auflegen will.

Mithin ist die fragliche Regelung, auch wenn sie kein absolutes Einfuhrhindernis darstellt, geeignet, den innergemeinschaftlichen Handel tatsächlich und mittelbar zu behindern, und ist folglich nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes als eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne von Artikel 30 des EWG-Vertrags anzusehen.

An dieser Qualifizierung ändert auch, entgegen der von der Beklagten des Ausgangsverfahrens und von der belgischen Regierung vertretenen Meinung, die Tatsache nichts, daß sich die Regelung nur auf den Vertrieb von Margarine der Gewichtsklasse von 50 g bis 2 kg im Einzelhandel bezieht, da insofern jedenfalls der Absatz aus anderen Mitgliedstaaten eingeführter handelsüblicher Verpackungen, die nicht der vorgeschriebenen Kubusform entsprechen, an den Endverbraucher vereitelt wird.

3. Im folgenden bleibt daher nur noch zu prüfen, ob der Tatbestand der verbotenen Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen deshalb entfällt, weil die genannte Regelung, wie der Gerichtshof in der Rechtssache Gilli festgestellt hat, ... dadurch gerechtfertigt werden kann, daß sie notwendig ¡st, um zwingenden Erfordernissen insbesondere in bezug auf den Schutz der öffentlichen Gesundheit, die Lauterkeit des Handelsverkehrs und den Verbraucherschutz gerecht zu werden.

Da von keiner der am Verfahren beteiligten Parteien ernsthaft die Gesundheitsschädlichkeit von Margarine geltend gemacht wird, braucht hier nicht geprüft zu werden, ob die Verpackungsform aus Gründen des in Artikel 36 des EWG-Vertrags ausdrücklich genannten Schutzes der öffentlichen Gesundheit gerechtfertig ist.

Demgegenüber stellt sich aber die Frage, ob die Berufung auf den Verbraucherschutz — um der Gefahr einer Verwechslung mit Butter vorzubeugen —, wie die Beklagte des Ausgangsverfahrens und die belgische Regierung meinen, die Vorschrift der Kubusform für Margarine rechtfertigt. Nachdem es durchaus ein legitimes öffentliches Anliegen sein kann, einer solchen Verwechslungsgefahr zu begegnen, braucht im vorliegenden Fall auch dem von der belgischen Regierung, unter Hinweis auf die Rechtssache Nisin, aufgeworfenen Beweislastproblem nicht weiter nachgegangen zu werden.

Entscheidend ist lediglich die Frage, ob es angemessen ist, dem erstrebten Ziel des Verbraucherschutzes dadurch Rechnung zu tragen, daß für Margarine eine besondere Form vorgeschrieben wird, oder ob nicht derselbe Zweck auch durch andere Mittel erreicht werden kann, die einen milderen Eingriff in die zwischenstaatlichen Handelsbeziehungen bedeuten.

Dies muß, wie aus den bereits genannten Urteilen in den Rechtssachen Cassis de Dijon, Keldermann und Obstessig-Weinessig zu entnehmen ist, aber insofern bejaht werden, als der Gerichtshof bislang in allen Fällen, in denen Einfuhrstaaten unter Berufung auf den Verbraucherschutz bestimmte Qualitätsvorschriften erlassen haben, für Recht erkannt hat, daß diesem legitimen Interesse auch mit Hilfe weniger einschneidender Mittel wie einer angemessenen Etikettierung Genüge getan werden kann.

Nichts anderes kann aber gelten, wenn das mit Verpackungsvorschriften erstrebte Ziel genauso gut mit einer angemessenen Etikettierung der Waren erreicht werden kann. Wird auf der äußeren Umhüllung der Margarine in ausreichend großer Beschriftung angegeben, daß es sich bei dem Inhalt um Margarine handelt, ist dies vernünftigerweise ausreichend, um einen Irrtum der Käufer über den Verpackungsinhalt zu vermeiden. Eine derartige Kennzeichnungsvorschrift ist aber gegenüber dem Verbot der Benutzung von Verpackungsformen, die in anderen Mitgliedstaaten zugelassen sind, ohne Zweifel der mildere Eingriff, da hierfür keine besonderen kostspieligen Verpackungsmaschinen benötigt werden. Folglich bedarf es, wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens und die Kommission zu Recht betonen, zum Schutz des Verbrauchers gegen Verwechslungsgefahr nicht des Instruments eines Verbots bestimmter, in anderen Mitgliedstaaten zugelassener Verpakkungsformen.

Ist eine staatliche Maßnahme deshalb gemeinschaftsrechtlich verboten, weil sie als eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten anzusehen ist, kann sie auch nicht, soviel sei zu dem weiteren Vorbringen der belgischen Regierung gesagt, mit dem Hinweis auf nationale Tradition gerechtfertigt werden.

Nicht zu teilen vermag ich schließlich auch den Rechtsstandpunkt der Beklagten des Ausgangsverfahrens, die aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, insbesondere aus den Urteilen in den Rechtssachen Fietje und Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten B.V., herleiten will, daß den Mitgliedstaaten bei der Wahl ihrer Mittel, die sie zum Schutz der im allgemeinen Interesse liegenden Ziele ergreifen, insoweit ein Ermessensspielraum eingeräumt sei. Richtiger Ansicht nach können aber auch diese Urteile nur als Ausdruck des gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit der Mittel gewertet werden.

III — Abschließend schlage ich daher vor, die gestellte Frage wie folgt zu beantworten:

Der Begriff der Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen in Artikel 30 des EWG-Vertrags ist in dem Sinne zu verstehen, daß. das in einer gesetzlichen Regelung eines Mitgliedstaats aufgestellte Verbot, Margarine im Einzelhandel zu vertreiben, sofern die Masse oder die äußere Verpackung des einzelnen Stückes nicht Würfelform hat, unter diesen Begriff fällt, wenn dadurch die Vermarktung von Margarine verhindert wird, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig abgepackt worden ist.