Europäischer Gerichtshof Urteil vom 27.10.1982 – C-1/82

In der Rechtssache 1/82

Herr D., Beamter der Europäischen Gemeinschaften, wohnhaft in Luxemburg, UND Frau D., seine Ehefrau, Prozeß- und Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt Victor Biel, 18 A, rue des Glacis, Luxemburg,

Kläger,

gegen

Grossherzogtum Luxemburg, vertreten durch seinen Justizminister, Frau Colette Flesch, Bevollmächtigter: Direktionsberater Guy Schieder, Beistand und Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt Jacques Loesch, 2, rue Goethe, Luxemburg,

Beklagter,

wegen Anwendung von Artikel.12 Buchstabe b des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten A. O'Keeffe, U. Everling und A. Chloros, der Richter P. Pescatore, Mackenzie Stuart, G. Bosco, T. Koopmans und O. Due,

Generalanwalt: F. Capotorti

Kanzler: P. Heim

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf sowie die Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen :

I — Sachverhalt und Verfahren

Nach Artikel 12 Buchstabe b des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften sind die Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften von Einwanderüngsbeschränkungen und von der Meldepflicht für Ausländer befreit; das gleiche gilt für ihre Ehegatten.

Der Kläger, Herr D., ist Beamter eines Gemeinschaftsorgans und Inhaber einer Planstelle in Luxemburg; er hat seinen

Wohnsitz in Luxemburg-Stadt. Er besitzt die Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaats der Gemeinschaft als des Großherzogtums Luxemburg.

Im Jahre 1981 heiratete er Fräulein M., die damals Bürgerin eines Landes war, das nicht Mitglied der Gemeinschaft ist. Die Ehefrau entschied sich sofort für die Staatsangehörigkeit ihres Ehemannes.

Vor ihrer Eheschließung war die Klägerin des Landes verwiesen worden. Die luxemburgischen Behörden erhielten das Aufenthaltsverbot aufrecht, auch nachdem sie über die Änderung des Personenstandes der Klägerin unterrichtet worden waren.

Die Kläger haben mit Klageschrift, die am 4. Januar 1982 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist, Klage gegen den luxemburgischen Staat erhoben.

Am selben Tage hat der Kläger, Herr D., das Organ, dem er angehört, gemäß Artikel 24 des Beamtenstatuts um Beistand ersucht.

Die luxemburgische Regierung hat vor dem Gerichtshof eine prozeßhindernde Einrede gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung erhoben.

Nachdem die Kläger ihre Stellungnahme und Anträge zu dieser Einrede schriftlich abgegeben hatten, hat der Gerichtshof auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung über die Zulässigkeit ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat jedoch den Rat, die Kommission und das Parlament ersucht, ihre Auffassung zu der Zulässigkeit der Klage darzulegen.

II — Anträge der Parteien

Die Kläger beantragen,

die Zuständigkeit des Gerichtshofes für die Entscheidung über die vorliegende Rechtssache zu bejahen,

der Klage stattzugeben und

für Recht zu erkennen, daß ein Mitgliedstaat sich seiner Aufnahmeverpflichtung aus Artikel 12 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen nicht entziehen darf,

somit für Recht zu erkennen, daß die Weigerung, der Ehefrau eines Beamten im Gebiet des Staates, in dem dieser seine Tätigkeit verrichtet, den Aufenthalt zu gestatten, gegen das Protokoll verstößt und daß die Entscheidung der betreffenden Regierung demnach im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht steht,

folglich dem luxemburgischen Staat aufzugeben, den Verwaltungsakt, mit dem der Ehefrau D. die Einreise in das luxemburgische Hoheitsgebiet untersagt wurde, aufzuheben,

dem luxemburgischen Staat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die luxemburgische Regierung beantragt,

für Recht zu erkennen, daß sich eine Verhandlung über die Begründetheit erübrigt und daß lediglich über die Zuständigkeit zu entscheiden ist,

daß sich der Gerichtshof für die Entscheidung über den Antrag für unzuständig erklärt,

die Klage als unzulässig abzuweisen,

Herrn und Frau D. als Gesamtschuldnern die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Hinsichtlich der Zulässigkeit beantragen die Kläger,

daß sich der Gerichtshof für zuständig erklärt,

hilfsweise, daß über den Zwischenstreit im Rahmen der Begründetheit entschieden wird.

III — Vorbringen der Parteien

Die Kläger sind bereits in ihrer Klageschrift auf die Zulässigkeit eingegangen. Sie nehmen Bezug auf das Urteil des Gerichtshofes vom 16. Dezember 1960 in der Rechtssache 6/60 (Humblet/Belgischen Staat, Slg. 1960, 1163), in dem der Gerichtshof entschieden habe, daß ein Beamter der EGKS, der sich durch eine von einem Mitgliedstaat begangene Verletzung der ihm gewährten Vorrechte und Immunitäten beschwert gefühlt habe, berechtigt gewesen sei, nach Artikel 16 des Protokolls über die Vorrechte und Immunitäten der EGKS (EGKS-Protokoll) vor dem Gerichtshof Klage gegen diesen Staat zu erheben, und daß eine auf diese Vorschrift gestützte Klage nicht deshalb als unzulässig habe abgewiesen werden dürfen, weil der Kläger den Rechtsweg vor den Gerichten seines Landes nicht erschöpft habe.

Artikel 16 des EGKS-Protokolls, wonach jeder Streit über die Auslegung oder Anwendung dieses Protokolls dem Gerichtshof zur Entscheidung vorzulegen gewesen sei, sei bei Erlaß des Fusionsvertrags vom 8. April 1965 nicht übernommen worden; dieselbe Zuständigkeitsregelung finde sich jedoch in Artikel 30 dieses Vertrages, wo es heiße:

Die Bestimmungen der Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft über die Zuständigkeit des Gerichtshofes und ihre Ausübung sind auf die Bestimmungen dieses Vertrages und des Protokolls im Anhang zu diesem Vertrag anzuwenden ...

Die luxemburgische Regierung macht geltend, Artikel 16 des EGKS-Protokolls sei durch Artikel 28 Absatz 2 des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 8. April 1965, des sogenannten Fusionsvertrages, außer Kraft gesetzt worden; dort heiße es, daß die Protokolle über die Vorrechte und Befreiungen im Anhang zu den drei Gemeinschaftsverträgen aufgehoben würden. Das neue Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen (EG-Protokoll) enthalte keine Vorschrift, durch die dem Gerichtshof eine Zuständigkeit übertragen werde.

In Artikel 30 des Fusionsvertrags finde sich keine Bestimmung, aufgrund deren der Gerichtshof für die Entscheidung über die direkte Klage einer Privatperson gegen einen Mitgliedstaat zuständig wäre.

In ihrer Antwort auf die prozeßhindernde Einrede behaupten die Kläger, in der Praxis der luxemburgischen Verwaltungsgerichte werde Artikel 177 nur unzureichend angewandt.

Was die Vorschriften über die Zuständigkeit des Gerichtshofes betrifft, weisen die Kläger darauf hin, daß der Gerichtshof nach dem EGKS-Vertrag für die Auslegung und Anwendung dieses Vertrages und der Durchführungsvorschriften zuständig sei. Da das EGKS-Protokoll weder Vertrag noch Verordnung sei, habe das Protokoll selbst eine Bestimmung über die Zuständigkeit des Gerichtshofes enthalten müssen. Dasselbe Ergebnis sei im Fusionsvertrag dadurch erreicht worden, daß das EG-Protokoll unter den Gegenständen genannt worden sei, für die der Gerichtshof zuständig sei. Nach diesem letzteren Vertrag sei der Gerichtshof für die Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten über die Bestimmungen dieses Vertrages und des Protokolls im Anhang zu diesem Vertrag unmittelbar zuständig, wodurch zumindest die Kompetenzzuweisung des EGKS-Vertrags aufrechterhalten werde.

Die Möglichkeit einer direkten Anrufung des Gerichtshofes sei auch im EG-Protokoll für Personen vorgesehen, die um die Ermächtigung des Gerichtshofes zur Ergreifung von Zwangsmaßnahmen gegen Vermögensgegenstände der Gemeinschaft nachsuchten.

Wenn die Regierung eines Mitgliedstaats einem Mitglied des Europäischen Parlaments die Einreise in sein Hoheitsgebiet zur Teilnahme an einer Sitzung des Parlaments untersagen würde, so müsse der Parlamentarier in der Lage sein, den Gerichtshof unmittelbar anzurufen. Die Beamten müßten dasselbe Recht haben. Die Protokolle beschränkten die Hoheitsgewalt der Mitgliedstaaten. Um ihre Wirksamkeit zu gewährleisten, müsse eine dem betroffenen Mitgliedstaat nicht angehörende Stelle über die Vorrechte und Befreiung entscheiden. Das Urteil in der Rechtssache Humblet sei Ausdruck des Bemühens des Gerichtshofes, die den Beamten gewährten subjektiven Rechte zu wahren.

Wäre im vorliegenden Fall eine direkte Anrufung des Gerichtshofes nicht möglich, so könnten die Eheleute D. ihre legitimen Interessen nicht geltend machen. Zu der Zeit, als die Aufenthaltsverbote ergangen seien, sei Herr H. nicht klagebefugt gewesen, da er noch nicht verheiratet gewesen sei, und Frau D. habe sich nicht auf die Vorrechte des Protokolls berufen können.

Der Gerichtshof habe in seinem Urteil vom 25. Februar 1969 in der Rechtssache 23/68 (Klomp/Inspektie der Belastingen, Slg. 1969, 43) auf den den Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsatz der Kontinuität der Rechtsstrukturen hingewiesen. Der Gerichtshof, der gemäß Artikel 16 des EGKS-Protokolls von einem Gericht eines Mitgliedstaats angerufen worden sei, habe gleichwohl entschieden, jedoch auf der Grundlage der Artikel 177 EWG-Vertrag und 150 EGKS-Vertrag. Diese Vorschriften dienten demselben Ziel, nämlich der Gewährleistung einer einheitlichen Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Protokolls in den Mitgliedstaaten.

Der Gerichtshof müsse ferner dem Grundsatz ut res magis valeat quam pe-reat Rechnung tragen (etwa: im Zweifel ist derjenigen Auslegung der Vorzug zu geben, die zur Aufrechterhaltung und nicht zur Ungültigkeit des Rechtsakts führt). Den Klägern, die dem Gerichtshof keine Frage zur Vorabentscheidung vorlegen könnten, bleibe als einzige Möglichkeit die direkte Klage auf Auslegung.

Wenn der Gerichtshof Zweifel an seiner Zuständigkeit habe, müsse er über den Zwischenstreit im Rahmen der Begründetheit entscheiden, um sich darüber klar werden zu können, daß die Kläger zur Durchsetzung des Rechts der Frau D., Ehefrau eines Beamten, auf freie Einreise keine andere Möglichkeit gehabt hätten, als die vorliegende Klage zu erheben.

Antworten der Organe auf die Frage des Gerichtshofes

Der Rat ist der Auffassung, diese Rechtssache betreffe, was die Begründetheit angehe, die Verpflichtungen eines Mitgliedstaats aus Artikel 12 des EG-Protokolls und, was die Zulässigkeit angehe, die Frage, ob der Gerichtshof für die Entscheidung über die direkte Klage einer Privatperson gegen einen Mitgliedstaat zuständig sei. Der Rat hat unter diesen Umständen seine Auffassung zu dieser Frage nicht darlegen wollen. Die Frage des Gerichtshofes ist den Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten übermittelt worden.

In der Folgezeit hat der Rat keine Stellungnahmen der Mitgliedstaaten eingereicht, und der Gerichtshof hat derartige Stellungnahmen auch nicht unmittelbar erhalten.

Die Kommission schließt sich vollständig der Auffassung des Großherzogtums Luxemburg an.

Die Zuständigkeit des Gerichtshofes im Hinblick auf das EG-Protokoll sei in Artikel 30 des Fusionvertrags geregelt und bestimme sich somit nach den Artikeln 164 bis 188 EWG-Vertrag (und den entsprechenden Vorschriften des EAG-Vertrags).

Dies bedeute jedoch nicht, daß es kein Rechtsmittel gebe, um den Gerichtshof zu einer Entscheidung über den Rechtsstreit zwischen den Klägern und dem Großherzogtum Luxemburg zu veranlassen. Die Verfasser des Fusionsvertrags hätten die im EWG-Vertrag vorgesehenen Rechtsmittel offensichtlich für ausreichend gehalten. Das Ersuchen um Auslegung im Wege der Vorabentscheidung, das entsprechend dem Verfahren des Artikels 177 EWG-Vertrag von dem zuvor angerufenen nationalen Gericht ausgehen müsse, sei ihnen wahrscheinlich als ein Rechtsmittel erschienen, das zweckmäßigerweise an die Stelle des Verfahrens nach Artikel 16 des EGKS-Protokolls habe treten können, das nicht in allen Fällen zur Vermeidung eines Rechtsstreits vor den nationalen Gerichten geführt habe.

Unbeschadet anderer Möglichkeiten könne der Gerichtshof auch gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag von der Kommission angerufen werden; ferner könne Herr D. gegebenenfalls nach Artikel 179 Klage wegen Verletzung der dem Organ, dem er angehöre, gemäß Artikel 24 des Beamtenstatuts ihm gegenüber obliegenden Beistandspflicht erheben.

Das Parlament vertritt die Auffassung, daß der Gerichtshof für Entscheidungen über die Auslegung und die Anwendung des EG-Protokolls zuständig sei, insbesondere im Wege der Vorabentscheidung aufgrund von Vorlagen der nationalen Gerichte. Nach der Aufhebung von Artikel 16 des EGKS-Protokolls sei die direkte Klage nicht mehr zulässig, und der Betroffene müsse seine Klage vor den nationalen Gerichten erheben. So gesehen sei die prozeßhindernde Einrede begründet.

Die Anträge der Kläger, die auf eine Verurteilung des luxemburgischen Staates zur Aufhebung eines Verwaltungsakts abzielten, gingen eindeutig über die Kompetenz des Gerichtshofes hinaus.

IV — Mündliche Verhandlung

Herr und Frau D., vertreten durch Rechtsanwalt Biel, Luxemburg, und der luxemburgische Staat, vertreten durch Rechtsanwalt Loesch, Luxemburg, haben in der Sitzung vom 14. September 1982 mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 5. Oktober 1982 vorgetragen.

1 Herr D., Beamter der Europäischen Gemeinschaften, wohnhaft in Luxemburg, und Frau D., seine Ehefrau, haben mit Klageschrift, die am 4. Januar 1982 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, Klage auf Feststellung erhoben, daß der luxemburgische Staat dadurch, daß er Frau D. die Aufenthaltserlaubnis verweigert, gegen Artikel 12 Buchstabe b des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften (im folgenden: EG-Protokoll) verstoßen hat.

2 Der luxemburgische Staat hat eine prozeßhindernde Einrede nach Artikel 91 der Verfahrensordnung erhoben. Er trägt vor, zwar habe der Gerichtshof früher das Recht eines einzelnen bejaht, ihn im Rahmen eines Rechtsstreits aufgrund des Protokolls über die Vorrechte und Immunitäten der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (im folgenden: EGKS-Protokoll) gemäß dessen Artikel 16 mit einer direkten Klage gegen einen Mitgliedstaat zu befassen; dieses Protokoll sei jedoch durch Artikel 28 Absatz 2 des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften (des sogenannten Fusionsvertrags) aufgehoben worden.

3 Nach Auffassung des luxemburgischen Staates könnte die Zuständigkeit des Gerichtshofes nur eine durch Gesetz begründete sachliche Zuständigkeit sein. Weder das neue Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen im Anhang zum Fusionsvertrag noch dessen Artikel 30 enthalten jedoch eine Vorschrift, nach der der Gerichtshof für die Entscheidung über die direkte Klage eines einzelnen gegen einen Mitgliedstaat zuständig sei.

4 Die Kläger bestreiten nicht, daß Artikel 16 des EGKS-Protokolls aufgehoben sei; sie meinen jedoch, die Zuständigkeit des Gerichtshofes folge aus Artikel 30 des Fusionsvertrags, der auf die Bestimmungen des EWG-Vertrags und des EAG-Vertrags über die Zuständigkeit des Gerichtshofes verweise. Auch besitze der Gerichtshof eine allgemeine Zuständigkeit aufgrund des Artikels 164 EWG-Vertrag, wonach der Gerichtshof die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung dieses Vertrages sichere. Somit hätten die Verfasser des Fusionsvertrages dem Gerichtshof eine unmittelbare Zuständigkeit für die Entscheidung über alle die Bestimmungen des EG-Protokolls betreffenden Fragen zugewiesen und auf diese Weise seine frühere sachliche Zuständigkeit erweitert oder zumindest aufrechterhalten.

5 Nach Auffassung der Kläger muß vorbehaltlich eines ausdrücklichen gegenteiligen Willens des Gesetzgebers trotz der Aufhebung des EGKS-Protokolls die Kontinuität der Rechtsstrukturen gewahrt werden. Die vom Beklagten vertretene Meinung würde zu unentwirrbaren Situationen führen, und der Schutz der durch das Protokoll verliehenen Vorrechte und Befreiungen wäre völlig wirkungslos.

6 Um festzustellen, ob die vorliegende Klage zulässig ist, ist die Tragweite der einschlägigen Bestimmungen des Fusionsvertrages zu untersuchen. Durch Artikel 28 Absatz 2 dieses Vertrages wurden die drei Protokolle über die Vorrechte und Befreiungen der Gemeinschaften einschließlich Artikel 16 des EGKS-Protokolls, der die Zuständigkeit des Gerichtshofes für Streitigkeiten über die Auslegung oder Anwendung des Protokolls begründete, aufgehoben. In Artikel 30 des Fusionsvertrags wurde festgelegt, daß die Bestimmungen des EWG-Vertrags, des EAG-Vertrags und teilweise diejenigen des EGKS-Vertrags über die Zuständigkeit des Gerichtshofes auf die Bestimmungen des Fusionsvertrags und des EG-Protokolls anzuwenden sind.

7 Da die Bestimmungen des EGKS-Vertrags, die nach Artikel 30 des Fusionsvertrages anwendbar bleiben, ebenso wie der EAG-Vertrag nicht einschlägig sind, bestimmt sich die Zuständigkeit des Gerichtshofes im vorliegenden Fall nach dem EWG-Vertrag.

8 Aus den Vorschriften des EWG-Vertrags über die Rechtsmittel ergibt sich, daß diese dem Gerichtshof keine Zuständigkeit für die Entscheidung über die direkte Klage eines einzelnen gegen einen Mitgliedstaat zuweisen.

9 Es ist jedoch hervorzuheben, daß die Beseitigung des in Artikel 16 des EGKS-Protokolls vorgesehenen Rechtsmittels nicht dazu geführt hat, daß der Beamte keinerlei Rechtsschutz genießt.

10 Dazu ist zu vermerken, daß es bei einer Verletzung der Vorrechte, Befreiungen und Erleichterungen der Beamten — die ihnen nach Artikel 18 des Protokolls ausschließlich im Interesse der Gemeinschaften gewährt worden sind — in erster Linie Sache des zuständigen Organs ist, diese Frage gemäß Artikel 19 des Protokolls im Einvernehmen mit den verantwortlichen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats zu regeln.

11 Ferner können der Beamte und seine Familienangehörigen die im Recht jedes Mitgliedstaats gegen Verwaltungsentscheidungen vorgesehenen Rechtsmittel einlegen. Das zuständige Gericht kann dann gegebenenfalls dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage zur Auslegung des Protokolls vorlegen.

12 Aus alledem folgt, daß die Klage unzulässig ist.

Kosten

13 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kläger mit ihrem Vorbringen unterlegen sind, sind ihnen die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.

2. Die Kosten werden den Klägern auferlegt.