Europäischer Gerichtshof Urteil vom 02.12.1982 – C-272/81

In der Rechtssache 272/81

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Tribunal administratif Paris in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

Société RUMI, Rungis,

gegen

Fonds dorientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Paris,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung und die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1844/77 der Kommission vom 10. August 1977 über die Gewährung einer Sonderbeihilfe im Ausschreibungsverfahren für Magermilchpulver zur Verfütterung an Tiere mit Ausnahme von iuneen Kälbern (ABl. L 205, S. 11)

erläßt

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. O'Keeffe, der Richter G. Bosco und T. Koopmans,

Generalanwalt: S. Rozès

Kanzler: P. Heim

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG abgegebenen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:]\

I — Sachverhalt und schriftliches Verfahren

Nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 1844/77 der Kommission vom 10. August 1977 über die Gewährung einer Sonderbeihilfe im Ausschreibungsverfahren für Magermilchpulver zur Verfütterung an Tiere mit Ausnahme von jungen Kälbern (ABl. L 205, S. 11) wird für Magermilchpulver, sofern es nach einer der in Artikel 9 Absatz 2 dieser Verordnung vorgesehenen Formeln denaturiert wird, eine Sonderbeihilfe gewährt; ausgenommen ist aufgrund der Verordnungen Nr. 368/77 (ABl. L 52, S. 19) und Nr. 443/77 (ABl. L 58, S. 16) verkauftes Magermilchpulver, das heißt Milchpulver, das zur Verbitterung an Schweine und Geflügel bestimmt ist.

Nach Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1844/77 hat die Denaturierung in einer gemäß Artikel 10 dieser Verordnung zugelassenen Denaturierungsstelle, die die Bedingungen nach Artikel 12 erfüllt, zu erfolgen. Nach Feststellung, daß die Denaturierung in Übereinstimmung mit der Verordnung durchgeführt worden ist, stellt die überwachende Stelle dem Interessenten eine Denaturierungsbescheingiung aus, in der die denaturierten Mengen Magermilchpulver sowie der Zeitpunkt dieser Denaturierung angegeben sind (Artikel 13 Absatz 7). Die Auszahlung der Sonderbeihilfe erfolgt auf Vorlage der Bescheinigung gemäß Artikel 13 Absatz 7 binnen einem Monat von dem Tage ab, an dem die für die Beihilfegewährung zuständige Stelle diese Bescheinigung erhalten hat (Artikel 14).

Die Firma RU-MI, die sich auf die Einund Ausfuhr von Milcherzeugnissen und Nebenprodukten sowie auf Futtermittelbestandteile spezialisiert hat, erhielt am 14. Mai 1979 in Anwendung der Verordnung Nr. 1844/77 den Zuschlag auf 250 t Magermilchpulver (Buttermilch).

Der vorgeschlagene Beihilfebetrag belief sich auf 507,40 FF je 100 kg, während der Betrag der Ausschreibungs- und Denaturierungskaution 328 FF je Tonne betrug.

Mit Vertrag vom 22. und 28. Mai 1979 verkaufte die Firma RU-MI der Firma Biard 50000 kg unverarbeitetes Buttermilchpulver aus den Ausschreibungsbeständen zu einem Preis, von dem die Beihilfe abgezogen wurde, mit der Maßgabe, daß die Firma Biard die Denaturierung gemäß den Vorschriften der Verordnung Nr. 1844/77 durchführen sollte. Am 30. Mai beantragte die Firma RU-MI die Zustimmung zur Verarbeitung von Magermilchpulver bei der vom FORMA mit der Durchführung der Ausschreibungs- und Denaturierungsvereinbarungen betrauten Firma Interlait, die durch Bewilligungsbescheid vom 6. Juni 1979 der Firma RU-MI gestattete, 50 t ihres Magermilchpulvers nach der Formel IB zu verarbeiten, mit der Bemerkung, daß die Verarbeitung in Anwesenheit eines zugelassenen Kontrolleurs in der Woche vom 11. bis 16. Juni 1979 im Betrieb der Firma Biard stattfinden sollte.

Die Denaturierung wurde wie vorgesehen durchgeführt, und die Bediensteten der Firma Interlait entnahmen Stichproben des Verarbeitungserzeugnisses.

Mit Schreiben vom 21. August 1979 teilte die Firma Interlait der Firma RU-MI mit, aufgrund von Kontrollen, die in den Labors des Bureau des Produits Laitiers (B.P.L.) bei den Stichproben aus der Denaturierung des Magermilchpulvers durchgeführt worden seien, könne sie die Denaturierungsbescheinigung nicht ausstellen, weil das Gemisch wegen der Größe der Kupfersulfatpartikel uneinheitlich sei und deshalb eine genaue Bestimmung nicht zulasse. In demselben Schreiben gab die Firma Interlait der Firma RU-MI zu verstehen, daß vorbehaltlich eines gegenteiligen Bescheids des FORMA die bei der Ausschreibung gestellte Kaution in bezug auf diese Warenmenge nicht erstattet werde.

Mit Schreiben vom 17. September 1979 verlangte die Firma RU-MI vom FORMA und von der Firma Interlait die Ausstellung der Verarbeitungsbescheinigung sowie die Zahlung der Denaturierungsprämie lind die Freistellung der Kaution. Mit Schreiben vom 17. Januar 1980 an den FORMA machte die Firma RU-MI erneut ihre Auffassung geltend. Mit Fernschreiben vom 7. Februar 1980 bat der FORMA um Stellungnahme der Kommission zur Anwendung der in Rede stehenden Verordnungen Nrn. 1844/77 und 368/77. Ih ihrer Korrespondenz mit dem FORMA wies die Kommission darauf hin, daß sie eine solche Stellungnahme ohne zusätzliche Information nicht abgeben könne.

Mit Schreiben der Abteilung Qualität (B.P.L.) vom 19. Mai 1980 wurde mitgeteilt:

Allerdings wurden ganz beträchtliche Größenunterschiede bei den verwendeten Kupfer(II)-Sülfatkörnern festgestellt und dabei große unzerstoßene Kristalle von bis zu mehreren Millimetern vorgefunden. Dieser Bestandteil war somit in der — nicht konservierten — Stichprobe des untersuchten Endprodukts nicht gleichmäßig verteilt, so daß die Ergebnisse der beiden Probenahmen die üblicherweise berücksichtigten Toleranzgrenzen weit überschreiten (Abweichung von 1 bis 5). Das läßt sich darauf zurückführen, daß die Beimischung des Kupfer(II)-Sulfats zu dem Gemisch mißlungen ist.

Mit Fernschreiben vom 17. Juni 1980 gab der FORMA der Kommission folgendes zur Kenntnis:

Unsere Labors haben uns die Ergebnisse der beiden Analysereihen mitgeteilt und können bescheinigen:

1. daß die Mindestmengen nach der im Anhang zur Verordnung. Nr. 368/77 definierten Formel IB beigemischter Indikatorstoffe eingehalten sind;

2. daß auch die Anforderungen an die Merkmale, denen die verwendeten Denaturierungsmittel entsprechen müssen, erfüllt sind und insbesondere mindestens 30 % der Kupfersulfatpartikel eine Größe von unter 200 Mikron haben.

Unsere Labors haben allerdings bei der ersten Analysereihe festgestellt, daß das Pentahydrat-Kupfer(II)-Sulfat in der Stichprobe des Endprodukts vor allem wegen großer Kristalle schlecht verteilt ist.

Mit Fernschreiben vom 7. August 1980 antwortete dann die Kommission dem FORMA:

Auf die Anfrage in den oben angeführten Fernschreiben möchte ich Ihnen mitteilen, daß gemäß den im Betreff genannten Verordnungen Nrn. 1844/77 und 368/77 die Auszahlung der Sonderbeihilfe sowie die Freistellung der Ausschreibüngs- und Denaturierungskaution nur auf Vorlage der in Artikel 13 Absatz 7 der Verordnung Nr. 1844/77 vorgesehenen Denaturierungsbescheinigung erfolgen.

Im Fernschreiben des FORMA vom 17. Juni 1980 heißt es, die die Denaturierung überwachende Stelle habe festgestellt, daß die Mindestmengen der erforderlichen Indikatorstoffe und die Korngröße des Denaturierungsmittels einwandfrei seien, daß dieses Denaturierungsmittel jedoch nicht gemäß den Vorschriften in Absatz 3 des Anhangs zur Verordnung Nr. 368/77 in der Partie Milchpulver gleichmäßig verteilt sei.

Auf der Grundlage allein dieser Elemente und der diesbezüglichen Bescheinigung kann der EAGFL die betreffende Beihilfe nicht finanzieren. Die Dienststellen der Kommission weisen jedoch darauf hin, daß sie nicht zu der Frage Stellung nehmen, ob dem Unternehmen ein Anspruch auf die Beihilfe. zusteht, der möglicherweise von anderen als den gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen Erwägungen abhängt. Sie greifen damit nicht ihrer Entscheidung vor, wenn sich herausstellen sollte, daß die Angaben in der Bescheinigung durch eine eingehende Untersuchung widerlegt werden.

Die Firma RU-MI legte beim FORMA Widerspruch ein, der nicht beschieden wurde; darauf erhob sie beim Tribunal administratif Paris Anfechtungsklage gegen die stillschweigende Ablehnung ihres Rechtsbehelfs.

Das Tribunal administratif Paris hat mit Urteil vom 16. Juni 1981 entschieden:

die Klage abzuweisen, soweit sie sich gegen die Firma Interlait richtet.

im Hinblick auf den Antrag wegen Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dem Gerichtshof die beiden folgenden Vorabentscheidungsfragen vorzulegen:

1. Darf ein Unternehmen auch dann von der Sonderbeihilfe nach der Verordnung Nr. 1844/77 völlig ausgeschlossen werden, wenn die Denaturierung des betreffenden Erzeugnisses nur ganz geringfügig von der üblichen Norm abweicht?

2. Wenn ja, verstößt diese Verordnung nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, oder ist sie rechtsgültig, soweit nach dem Wortlaut der Artikel 13 Absatz 7 und 14 sowohl dann, wenn überhaupt keine Denaturierung stattgefunden hat, als auch bei einer zwar erfolgten, aber nicht ganz mit der Norm übereinstimmenden Denaturierung dieselbe Sanktion verhängt werden kann?

Das Vorlageurteil ist am 12. Oktober 1981 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben schriftliche Erklärungen abgegeben: die Firma RU-MI, vertreten durch die Anwaltssozietät Funck-Brentano, Paris, der FORMA, vertreten durch den Rechtsanwalt bei der Cour d'appel Paris Philippe Villey, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes Jean-François Verstrynge als Bevollmächtigten.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen und die Rechtssache gemäß Artikel 95 §§ 1 und 2 der Verfahrensordnung an die Erste Kammer zu verweisen.

II — Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

Die Firma RU-MI trägt vor, mit der Verordnung Nr. 1844/77 werde die Denaturierung von Magermilchpulver gegen Zahlung einer Beihilfe an denjenigen, der für die Denaturierung verantwortlich sei, bezweckt. In der Verordnung seien weder eine Toleranzgrenze noch eine abgestufte, dem Ausmaß der fehlenden Normübereinstimmung des Erzeugnisses entsprechende Sanktion vorgesehen.

In den späteren Verordnungen über die Denaturierung von Magermilchpulver habe die Kommission den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt. In der Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver (ABl. L 199, S. 1), zuletzt geändert durch die Verordnung Nr. 2851/80 der Kommission vom 31. Oktober 1980 (ABl. L 296, S. 7), komme der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei der Höhe der Beihilfen zur Anwendung, die gewährt würden, wenn das denaturierte Erzeugnis mit der im Anhang zur Verordnung vorgesehenen Formel nicht übereinstimme.

Diese beiden Verordnungen unterschieden sich von denjenigen, deren Gültigkeit bestritten werde, insoweit, als sie die Denaturierung von Magermilchpulver regelten, das allein zur Verfütterung an junge Kälber bestimmt sei. Es gebe jedoch keinen Grund dafür, die Unternehmen einer Regelung zu unterwerfen, die jeweils danach differenziere, ob das von ihnen denaturierte Erzeugnis für Kälber oder andere Tiere bestimmt sei.

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sei durch den Gerichtshof in dem Urteil in der Rechtssache 122/78 (Buitoni, Slg. 1979, 677) eindeutig definiert worden. Sowohl der Rat als auch die Kommission hätten ihm allgemeine Geltung verschafft. Er habe Anwendung gefunden im Bereich der Richtlinien zur Festsetzung der Toleranzen bei offensichtlichen Fehlern und im Bereich der Gewährung von Beihilfen für die Denaturierung von Magermilchpulver.

Die Firma RU-MI ist folglich der Auffassung, daß die Verordnung Nr. 1844/77

unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes flexibel anzuwenden sei, wobei dem Umstand Rechnung getragen werden müsse, daß die Denaturierung des betreffenden Erzeugnisses nur ganz geringfügig von der üblichen Norm abweiche und die Auszahlung der Beihilfe in Fällen wie dem hier dargelegten gestatten müsse,

oder

für ungültig zu erklären sei, denn sie verstoße dadurch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, daß nach dem Wortlaut ihrer Artikel 13 Absatz 7 und 14 eine der überhaupt nicht durchgeführen Denaturierung entsprechende Sanktion verhängt werden könne, während eine pauschale, also strengere Sanktion bei der zwar erfolgten, aber nicht ganz mit der Norm übereinstimmenden Denaturierung angewandt werde.

Der Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA) ist der Ansicht, daß die erste Frage des Tribunal administratif Paris zu bejahen sei.

Aus dem Wortlaut der Artikel 13 und 14 der Verordnung Nr. 1844/77 ergebe sich unmittelbar:

daß die zuständige Stelle des betreffenden Mitgliedstaats nach Durchführung der Überwachung der Denaturierung (bzw. der unmittelbaren Beimischung) dem Interessenten nach Feststellung, daß die Denaturierung in Übereinstimmung mit dieser Verordnung durchgeführt worden ist, eine Denaturierungsbescheinigung ausstelle (Artikel 13 Absatz 7);

daß die Auszahlung der Sonderbeihilfe auf Vorlage der Bescheinigung gemäß Artikel 13 Absatz 7 erfolge (Artikel 14).

Nach Artikel 9 derselben Verordnung habe die Denaturierung zu erfolgen:

entweder nach einer der Formeln in Absatz 1 des Anhangs zur Verordnung Nr. 368/77 unter Einhaltung der Bestimmungen von Absatz 3 dieses Anhangs in einer ... zugelassenen Denaturierungsstelle,

oder durch unmittelbare Beimischung in ein Futtermittel gemäß Artikel 11 dieser Verordnung und gemäß Absatz 2 des Anhangs zur Verordnung Nr. 368/77 unter Einhaltung der Bestimmungen von Absatz 3 dieses Anhangs ... (Artikel 9 Absatz 2).

Eine Mißachtung dieser Vorschriften bei der Denaturierung des Magermilchpulvers schließe somit aus, daß die überwachende Stelle die Übereinstimmung der Denaturierung mit der Verordnung feststelle und dann die Denaturierungsbescheinigung ausstelle. Bei fehlender Denaturierungsbescheinigung sei aber die Zahlung durch die Interventionsstelle ausgeschlossen.

Was die zweite Frage anbelangt, so überläßt der FORMA die Entscheidung über die Gültigkeit der Verordnung im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz der Entscheidung des Gerichtshofes.

Die Kommission macht in ihren Erklärungen zwei Vorbemerkungen zum Sachverhalt.

a) Der von der Kontrollstelle geschilderte und der in der ersten Vorabentscheidungsfrage des nationalen Gerichts dargestellte Sachverhalt stimmten nicht miteinander überein. Nach Ansicht der Kontrollstelle wurden ganz beträchtliche Größenunterschiede bei den ... Körnern festgestellt ... und ... überschreiten die Ergebnisse der beiden Probenahmen die überlicherweise berücksichtigten Toleranzgrenzen weit ...; demgegenüber sei das nationale Gericht der Auffassung, daß die Denaturierung des betreffenden Erzeugnisses nur ganz geringfügig von der üblichen Norm abweiche.

Die Kommission weist darauf hin, daß Abweichungen, die möglicherweise nur leicht zu sein schienen, manchmal erhebliche Konsequenzen für die Kontrollen der Denaturierungsvorgänge hätten. Wenn zum Beispiel die Kupfersulfatkristalle einige Millimeter groß seien und nicht die geforderte Größe hätten, die unter 200 Mikron liegen müsse, so könnten als mögliche Folge davon die Kupfersulfatkristalle ausgesiebt und auf diese Weise von dem Magermilchpulver getrennt werden.

Desgleichen habe das Gebot einer gleichmäßigen Verteilung des Denaturierungsmittels, das fein gemahlen sein müsse, zum Zweck, die Trennung der Denaturierungsmittel durch chemische oder physikalische Verfahren zu verhindern.

b) Zu bemerken sei ebenfalls, daß die durch die Analyse in dieser Sache festgestellte Abweichung nicht durch Toleranzgrenzen des betreffenden Analyseverfahrens zii erklären sei. Eine Verteilung, die beträchtlich von den üblicherweise berücksichtigten Toleranzgrenzen abweiche, könne nicht als geringfügiger, bei bestimmten Analyseverfahren zulässiger Fehlerbereich bezeichnet werden.

In rechtlicher Hinsicht führt die Kommission aus, der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gehöre zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, deren Einhaltung der Gerichtshof gewährleiste. Bei der Prüfung eines etwaigen Verstoßes gegen den Verhältnisniüßigkeitsgrundsatz müsse sehr sorgfältig vorgegangen werden. Zunächst soj das im öffentlichen Interesse verfolgte Ziel einwandfrei zu ermitteln und das zur Erreichung dieses Ziels eingesetzte spezifische Mittel festzustellen. Anschließend sei das Mißverhältnis zwischen dem eingesetzten Mittel und dem verfolgten Ziel festzustellen sowie zu ermitteln, ob dieses Mißverhältnis offensichtlich und/oder beträchtlich sei, so daß es sich negativ auf die Betroffenen auswirken könne,

1. Einwandfreie Ermittlung des im öffentlichen Interesse verfolgten Ziels

Durch die Verordnung Nr. 1844/77 solle eine Sonderbeihilferegelung für den Absatz von Magermilchpulver geschaffen werden; dabei sei je nachdem, ob die Magermilch zur Verfütterung an junge Kälber bestimmt sei, ein unterschiedliches Prämienniveau vorgesehen. Deshalb könne man der Argumentation der Firma RU-MI nicht folgen, die dahin gehe, das einzige durch die Regelung verfolgte Ziel sei die Denaturierung des Magermilchpulvers. Die Gemeinschaftsregelung ziele nicht auf die bloße Denaturierung ab, sondern vielmehr auf eine Denaturierung, bei der sichergestellt sei, daß das Erzeugnis nicht einer zweckfremden Verwendung zugeführt werde. Durch diese Regelung solle verhindert werden, daß für den Absatz von Magermilchpulver zur Verfütterung an junge Kälber höhere Beihilfebeträge gewährt würden.

2. Feststellung der eingesetzten spezifischen Mittel

Das Verordnungsziel lasse sich auf mehreren Wegen erreichen. Vorstellbar sei ein System, bei dem die Verwendung des Magermilchpulvers beim Endabnehmer kontrolliert und die Beihilfe ausgezahlt werde, wenn das Magermilchpulver nachweislich an andere Tiere als junge Kälber verfüttert worden sei. Ein derartiges System erfordere eine sehr intensive Kontrolle bei allen Unternehmen, die aus Magermilchpulver bestehende Futtermittel verwendeten.

Da in einem solchen Fall eine sehr große Zahl von Unternehmen und Zuchtbetrieben zu kontrollieren gewesen wäre, habe die Kommission dieses System für schwer praktikabel gehalten. Bei dem in der Gemeinschaftsregelung gewählten System, dąs die Kontrolle auf den Denaturierungsvorgang beschränke und den Unternehmen anschließend freie Hand lasse, genüge es, lediglich den Denaturierungsvorgang zu überwachen. Dieses Überwaçhungssystem mache eine strikte Anwendung der Denaturierungsverfahren erforderlich, insbesondere im Hinblick auf die Größe und die Verteilung des Kupfersulfats, denn gerade dieses Erzeugnis mache das Magermilchpulver für die Verfütterung an junge Kälber unbrauchbar.

3. Feststellung des Mißverhältnisses zwischen Zielen und Mitteln

Nach Ansicht der Kommission besteht kein Mißverhältnis zwischen den durch die Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Mitteln und den verfolgten Zielen. Diese Mittel seien notwendig, ausreichend und nicht überzogen.

Sie seien notwendig, weil mangels einer derartigen Denatürierung die Verwendung des verarbeiteten Erzeugnisses nicht sichergestellt werden könne. Sie seien ausreichend, da es keinen Grund gebe, daran zu zweifeln, daß das Erzeugnis seiner bestimmungsgemäßen Verwendung zugeführt werde, wenn der Denaturierungsvorgang korrekt abgelaufen sei. Sie seien nicht überzogen, denn man könne sich keine anderen Maßnahmen vorstellen, die auf eine einfachere Weise die Erreichung derselben Ziele ermöglichten. Würde man zulassen, daß die Kupfersulfatkristalle größer oder nicht fein gemahlen und gleichmäßig verteilt seien, so habe das nämlich zur Folge, daß dieses Denaturierungsmittel später vom Magermilchpulver entweder durch Aussieben oder durch andere chemische oder physikalische Verfahren getrennt werden könnte.

Unter diesen Umständen rechtfertige die Normabweichung des Denaturierungsvorgangs in vollem Umfang die Verweigerung der in Artikel 13 Absatz 7 der Verordnung Nr. 1844/77 vorgesehenen Denaturierungsbescheinigung, was dazu führe, daß die Beihilfe nicht gewährt werde.

Die Kommission folge nicht der Argumentation der Firma RU-MI, die darzulegen versuche, daß das System einer auf den Grad der Normübereinstimmung des Denaturierungsvorgangs abgestellten Teilzahlung der Beihilfe angemessener sei, um die verfolgten Ziele zu erreichen. Denn selbst im Falle einer Teilzahlung der Beihilfe bei leichter Normabweichung des Denaturierungsvorgangs bestehe die Gefahr, daß das Erzeugnis einer zweckfremden Verwendung zugeführt werde; es sei daran zu erinnern, daß das Ziel nicht darin bestehe, zu einem einheitlichen Beihilfesatz irgendeine Denaturierung, sondern zu einer spezifischen Verwendung eine Denaturierung zu erreichen, die die Verfütterung an junge Kälber und erst recht die menschliche Ernährung ausschließe. Im übrigen seien die durch die Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Mittel dann nicht mehr unverhältnismäßig, wenn man bedenke, daß der Normabweichung des Denaturierungsvorgangs auf ziemlich einfache Weise abgeholfen werden könne. Wenn die Kupfersulfatkristalle zu groß oder schlecht verteilt seien, genüge es nämlich, sie zu zermahlen und das Verarbeitungserzeugnis erneut zu mischen. Wenn im vorliegenden Fall diese Abhilfe ausgeschlossen sei, so sei das allein darauf zurückzuführen, daß die Firma RU-MI die Ware der Firma Biard verkauft habe und diese die Ware verfüttert habe, ohne das Analyseergebnis des B.P.L. abzuwarten und ohne selbst eine Analyse des Erzeugnisses vorzunehmen, die eine schnelle Aufdeckung der Normabweichung ermöglicht hätte.

4. Feststellung eines offensichtlichen und/oder beträchtlichen Mißverhältnisses

Nach Auffassung der Kommission besteht kein Mißverhältnis zwischen den durch die Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Mitteln und verfolgten Zielen. Selbst wenn man ein solches Mißverhältnis annehme, müsse aber noch festgestellt werden, daß es offensichtlich und/oder beträchtlich sei. Dieses Erfordernis ergebe sich bereits aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes.

So habe der Gerichtshof zum Beispiel in der Rechtssache 240/78 (Atalanta, Sig. 1979, 2137) nicht gezögert festzustellen, daß zwischen der Ratsverordnung, nach der die Kaution ganz oder teilweise habe verfallen können, und der Kommissionsverordnung, in der allein der vollständige Verfall der Kaution vorgesehen worden sei, ein offensichtliches Mißverhältnis bestehe.

Auch im Urteil in der bereits genannten Rechtssache Buitoni habe der Gerichtshof in bezug auf das Mißverhältnis zwischen den verschiedenen in Rede stehenden Sanktionen entschieden:

Diese pauschale Sanktion, die für einen erheblich geringeren Verstoß verhängt ist als für den — durch eine im wesentlichen verhältnismäßige Sanktion geahndeten — der Nichterfüllung der Verpflichtung, die zu sichern die Kaution selbst bestimmt ist, ist im Rahmen der Regelung der Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen als im Verhältnis zum Ziele einer Verwaltungsvereinfachung übermäßig streng zu erachten.

In dem Urteil vom 29. Oktober 1980 (Rechtssache 138/79, Roquette, Sig. 1980, 3333) habe der Gerichtshof hinsichtlich der Ratsverordnung, mit der Isoglukosequoten festgesetzt worden seien, ebenfalls entschieden, man könne nicht erwarten,

daß der Rat die handeis- und geschäftspolitischen Entscheidungen eines jeden Unternehmens berücksichtigt, wenn er im öffentlichen Interesse Maßnahmen trifft, die verhindern sollen, daß eine unkontrollierte Isoglucoseerzeugung die Zukkerpolitik der Gemeinschaft gefährdet.

Die Kommision schlägt dem Gerichtshof somit vor, die beiden Vorabentscheidungsfragen wie folgt zu beantworten:

1. Wenn bei der Denaturierung des betreffenden Erzeugnisses das in der Gemeinschaftsregelung vorgesehene Denaturierungsverfahren nicht strikt angewendet worden ist, kann dem Unternehmen die durch die Verordnung Nr. 1844/77 eingeführte Sonderbeihilfe versagt werden.

2. Die Artikel 13 Absatz 7 und 14 dieser Verordnung verstoßen nicht deswegen gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil sie bei überhaupt nicht durchgeführter und bei zwar erfolgter, aber nicht völlig mit der Norm übereinstimmender Denaturierung dieselbe Rechtsfolge vorsehen.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 17. Juni 1982 haben die Firma RU-MI, vertreten durch Rechtsanwalt L. Funck-Brentano, der Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles, vertreten durch Rechtsanwalt P. Villey, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn Jean-François Verstrynge, mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in. der Sitzung vom 23. September 1982 vorgetragen.

1 Das Tribunal administratif Paris hat mit Urteil vom 16. Juni 1981, beim Gerichtshof eingegangen am 12. Oktober í 981, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen nach der Auslegung und der Gültigkeit der Verordnung Nr. 1844/77 der Kommission vom 10. August 1977 über die Gewährung einer Sonderbeihilfe im Ausschreibungsverfahren für Magermilchpulver zur Verfütterüng an Tiere mit Ausnahme von jungen Kälbern (ABl. L 205, S. 11) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Diese Fragen stellen sich im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Firma RU-MI, der Klägerin des Ausgangsverfahrens, und dem Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA) wegen der Entscheidung dieser Institution, der Klägerin die in der Verordnung Nr. 1844/77 vorgesehene Sonderbeihilfe nicht auszuzahlen, weil bei der Denaturierung der betreffenden Ware die Voraussetzungen dieser Verordnung nicht erfüllt worden seien.

3 Nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 1844/77 wird eine Sonderbeihilfe für Magermilchpulver gewährt, wenn dieses nach einer der Formeln in Absatz 1 des Anhangs zur Verordnung Nr. 368/77 der Kommission vom 23. Februar 1977 über den Verkauf von Magermilchpulver für Schweine und Geflügel im Ausschreibungsverfahren (ABl. L 52, S. 19) denaturiert wird. Dazu gehört unter anderem die im vorliegenden Fall angewandte Formel I B, das heißt eine Denaturierung dadurch, daß je 100 kg Magermilchpulver die folgenden Erzeugnisse zugesetzt werden:

— 20 kg Fischmehl, nicht desodoriert oder, nach entsprechender Behandlung, mit noch ausgeprägtem Geruch, und

— 300 g Eisen, in Form von Eisen(II)-Sulfat als Heptahydrat, und

— 120 g Kupfer, in Form von Kupfer(II)-Sulfat als Pentahydrat.

Außerdem müssen die Bestimmungen von Absatz 3 dieses Anhangs eingehalten werden, nach denen (Buchstabe B) das ... Kupfersulfat ... fein gemahlen sein und mindestens 30 % Partikel in einer Größe von unter 200 Mikron enthalten [muß] und (Buchstabe D) die dem Magermilchpulver ... zugesetzten Erzeugnisse ... gleichmäßig verteilt sein [müssen], so daß zwei einer Partei von 25 kg entnommene Stichproben von je 50 g bei der chemischen Bestimmung — unter Berücksichtigung der Toleranzgrenzen des betreffenden Analyseverfahrens — die gleichen Ergebnisse aufweisen.

4 Ausweislich der Akten führte die von der zuständigen nationalen Dienststelle vorgenommene Analyse des streitigen Erzeugnisses zu folgenden Ergebnissen:

— Die Mindestmengen nach der im Anhang zur Verordnung Nr. 368/77 definierten Formel I B beigemischter Indikatorstoffe sind eingehalten;

— auch die Anforderungen an die Merkmale, denen die verwendeten Denaturierungsmittel entsprechen müssen, sind erfüllt; insbesondere haben mindestens 30 % der Kupfersulfatpartikel eine Größe von unter 200 Mikron;

— allerdings wurden ganz beträchtliche Größenunterschiede bei den verwendeten Kupfer(II)-Sulfatkörnern festgestellt und dabei große unzerstoßene Kristalle von bis zu mehreren Millimetern vorgefunden. Dieser Bestandteil war somit in der — nicht konservierten — Stichprobe des untersuchten Endprodukts nicht gleichmäßig verteilt, so daß die Ergebnisse der beiden Probenahmen die üblicherweise berücksichtigten Toleranzgrenzen weit überschreiten (Abweichung von 1 bis 5). Das läßt sich darauf zurückführen, daß die Beimischung des Kupfer(II)-Sulfats zu dem Gemisch mißlungen ist.

5 Der FORMA teilte der Kommission diese Ergebnisse mit der Bemerkung mit, daß das Denaturierungsmittel in der Partie Milchpulver nicht gleichmäßig verteilt war. Daraufhin antwortete ihm die Kommission, unter diesen Umständen könne der EAGFL die betreffende Beihilfe nicht finanzieren.

6 Inzwischen hatte die Firma RU-MI beim Tribunal administratif Paris Anfechtungsklage dagegen erhoben, daß der FORMA ihren Antrag auf Ausstellung der Denaturierungsbescheinigung abgelehnt hatte, die ihr den Anspruch auf die vorgesehene Sonderbeihilfe in Höhe von 270100 FF eröffnen würde. Zur Begründung ihres Antrags machte sie insbesondere geltend, die im vorliegenden Fall erfolgte Anwendung der Verordnung Nr. 1844/77 durch den FORMA stehe im Widerspruch zu dem Zweck der Verordnung und verstoße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, da das Erzeugnis nur geringfügig von der Norm abgewichen sei.

7 Da die Beurteilung der Begründetheit dieses Klageantrags von der Auslegung der betreffenden Verordnung und der Entscheidung über deren Gültigkeit abhängt, hat das Tribunal administratif Paris das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgenden beiden Fragen vorgelegt:

1. Darf ein Unternehmen auch dann von der Sonderbeihilfe nach der Verordnung Nr. 1844/77 völlig ausgeschlossen werden, wenn die Denaturierung des betreffenden Erzeugnisses nur ganz geringfügig von der üblichen Norm abweicht?

2. Wenn ja, verstößt diese Verordnung nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, oder ist sie rechtsgültig, soweit nach dem Wortlaut der Artikel 13 Absatz 7 und 14 sowohl dann, wenn überhaupt keine Denaturierung stattgefunden hat, als auch bei einer zwar erfolgten, aber nicht ganz mit der Norm übereinstimmenden Denaturierung dieselbe Sanktion verhängt werden kann?

8 Die Firma RU-MI trägt vor, das nationale Gericht habe festgestellt, daß die Denaturierung des Erzeugnisses nur ganz geringfügig von der üblichen Norm abgewichen sei und die durch die beanstandete Regelung verhängte Sanktion zu der ermittelten Abweichung völlig außer Verhältnis stehe. Diese Sanktion wäre nämlich für den Fall, daß überhaupt keine Denaturierung durchgeführt worden wäre, nicht schwerer gewesen. Der Gerichtshof habe vor allem in seinem Urteil vom 20. Februar 1979 (Rechtssache 122/78, Buitoni, Sig. S. 677) den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz anerkannt. Die Kommission selbst habe diesen Grundsatz in bestimmten Fällen zur Anwendung gebracht, zum Beispiel im Rahmen der Verordnung Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver (ABl. L 199, S. 1). Diese Verordnung sei durch die Verordnung Nr. 2851/80 der Kommission vom 31. Oktober 1980 (ABl. L 296, S. 7) geändert und unter anderem um die folgenden Bestimmungen ergänzt worden:

Wenn festgestellt wird, daß das hergestellte Erzeugnis nicht die im ersten Unterabsatz unter Buchstabe a) genannte Mindestmenge von 60 kg Magermilchpulver enthält, sind die Mitgliedstaaten ermächtigt, einen um 10 % verringerten Beihilfebetrag für das tatsächlich zugesetzte Magermilchpulver unter folgenden Voraussetzungen zu gewähren :

...

der Antragsteller muß den Nachweis erbracht haben, daß die Nichteinhaltung des Mindestgehalts von 60 kg weder auf Absicht noch auf grober Fahrlässigkeit beruht.

9 Die Kommission hält dem entgegen, die Beihilfe, die für die Denaturierung von Magermilchpulver zur Verfütterung an Tiere mit Ausnahme von jungen Kälbern gewährt werde, sei beträchtlich höher als die für die Verfütterung an Kälber gezahlte Beihilfe. Folglich ziele die beanstandete Regelung nicht auf die Denaturierung schlechthin, sondern vielmehr auf eine Denaturierung ab, bei der sichergestellt sei, daß das Erzeugnis nicht einer zweckfremden Verwendung zugeführt werden könne.

10 Dieses Ziel lasse sich über verschiedene Kontrollsysteme erreichen; vorstellbar sei namentlich ein System der Kontrolle beim Endabnehmer, das die Auszahlung der Beihilfe vorsehe, wenn das Magermilchpulver nachweislich an andere Tiere als junge Kälber verfüttert worden sei. Dieses System hätte jedoch eine sehr intensive Kontrolle bei allen Unternehmen erforderlich gemacht, die aus Magermilchpulver bestehende Futtermittel verwendeten; da eine sehr große Zahl von Unternehmen und Zuchtbetrieben zu kontrollieren gewesen wäre, habe die Kommission dieses System für schwer praktikabel gehalten.

11 Das in der Gemeinschaftsregelung gewählte System beschränke sich dagegen auf den Denaturierungsvorgang. Wenn nämlich die Denaturierungsmittel, die eine Verfütterung des Endprodukts an junge Kälber verhinderten, dem Magermilchpulver erst einmal beigemischt worden seien und wenn feststehe, daß sie anschließend davon nicht mehr getrennt werden könnten, sei die Verwendung des Erzeugnisses praktisch festgelegt.

12 Der Argumentation der Firma RU-MI könne deshalb nicht gefolgt werden, soweit diese darzulegen versuche, daß das System einer auf den Grad der Normübereinstimmung des Denaturierungsvorgangs abgestellten Teilzahlung der Beihilfe angemessener sei, um die verfolgten Ziele zu erreichen. Denn selbst im Falle einer Teilzahlung der Beihilfe bei leichter Normabweichung des Denaturierungsvorgangs bestehe die Gefahr, daß das Erzeugnis einer zweckfremden Verwendung zugeführt werde.

13 Der Auffassung der Kommission ist zu folgen. Angesichts der Höhe der Beihilfe, die für das zur Verfütterung an andere Tiere als junge Kälber bestimmte Erzeugnis gewährt wird, und des Risikos einer Zweckentfremdung des Erzeugnisses war die Kommission befugt, strenge Voraussetzungen für die Denaturierung des Magermilchpulvers aufzustellen und auf deren Einhaltung zu bestehen, um jedes Risiko einer zweckfremden Verwendung auszuschließen.

14 Zwar hat der Gerichtshof in einigen Fällen Bestimmungen für ungültig erklärt, die ein und dieselbe Sanktion für die Nichterfüllung der Verpflichtung, die zu sichern die Kaution bestimmt war, und für einen erheblich geringeren Verstoß wie das Überschreiten der für den Nachweis der Erfüllung der Hauptpflicht vorgeschriebenen Frist vorsahen. Diese Rechtsprechung ist im vorliegenden Fall aber nicht einschlägig. Die Kommission durfte deshalb Vorschriften erlassen, die bei Nichterfüllung der im Rahmen der Ausschreibung übernommenen Hauptpflicht zum Verlust der Beihilfe und der Kaution führten; sie brauchte diese Maßnahme nicht nach dem jeweiligen Grad der Pflichtverletzung des Bieters abzustufen. Eine derartige Maßnahme steht nicht außer Verhältnis zu dem verfolgten Ziel.

15 Die Vorlagefragen sind also wie folgt zu beantworten: Wird bei der Denaturierung auch nur geringfügig von der in der Verordnung Nr. 1844/77 vorgesehenen Formel abgewichen, so verliert das Unternehmen in vollem Umfang die durch diese Verordnung eingeführte Sonderbeihilfe. Die Prüfung der Verordnungsvorschriften hat nichts ergeben, was der Gültigkeit dieser Verordnung entgegenstehen könnte.

Kosten

16 Die Auslagen der Kommission, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

auf die ihm vom Tribunal administratif Paris mit Urteil vom 16. Juni 1981 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

Wird bei der Denaturierung auch nur geringfügig von der in der Verordnung Nr. 1844/77 der Kommission vom 10. August 1977 über die Gewährung einer Sonderbeihilfe im Ausschreibungsverfahren für Magermilchpulver zur Verfütterung an Tiere mit Ausnahme von jungen Kälbern (ABl. L 205, S. 11) vorgesehenen Formel abgewichen, so verliert das Unternehmen in vollem Umfang die durch diese Verordnung eingeführte Sonderbeihilfe.

Die Prüfung der zweiten Frage hat nichts ergeben, was der Gültigkeit der Verordnung Nr. 1844/77 entgegenstehen könnte.