Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.12.1982 – C-71/82

Schlußanträge des Generalanwalts Gerhard Reischl

vom 2. Dezember 1982

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Der Sachverhalt des Vorabentscheidungsverfahrens, zu dem ich heute Stellung nehme, läßt sich wie folgt zusammenfassen :

Die Firma H. und J. Brüggen, Klägerin und Revisionsbeklagte des Ausgangsverfahrens, betreibt in Lübeck einen Getreideverarbeitungsbetrieb. Sie hatte für den Export von 595920 kg Hafergrütze nach Peru gegen Stellung einer Kaution eine bis zum 31. Mai 1970 gültige Ausfuhrlizenz mit im voraus fixierter Erstattung von der damaligen Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel erhalten. Die Hafergrütze sollte aus Hafer hergestellt werden, der aus der DDR in zwei Partien in der ersten und zweiten April-Hälfte des Jahres über Binnenwasserstraßen nach Lübeck hätte geliefert werden sollen. Infolge des damaligen außerordentlich strengen Winters, der eine lang anhaltende Vereisung der Binnenschiffahrtswege in der DDR mit sich brachte, kam es jedoch zu einer Verzögerung der Anlieferung dieses Erzeugnisses, so daß bis zum 31. Mai 1970 lediglich 298039 kg Hafergrütze auf die erteilte Lizenz ausgeführt werden konnten. Infolge dieser Umstände hatte die Klägerin bereits am 13. Mai 1970 beantragt, die Lizenz gemäß Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 473/67 der Kommission vom 21. August 1967 über die Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen für Getreide und Getreideverarbeitungserzeugnisse, Reis, Bruchreis und Reisverarbeitungserzeugnisse (ABl. 204 vom 24. 8. 1967, S. 16) um zwei Monate zu verlängern. Diese Bestimmung sieht unter anderem vor, daß auf, Antrag die Gültigkeitsdauer einer Lizenz verlängert wird, falls die Ausfuhr innerhalb dieser Frist durch einen als höhere Gewalt anzusehenden Umstand, worunter gemäß Absatz 2 Buchstabe g auch die Unterbrechung der Schiffahrt wegen des Eisgangs zu rechnen ist, verhindert wird.

Nachdem der Verlängerungsantrag mit Bescheid vom 20. Mai 1970 mit der Begründung abgelehnt worden war, es liege kein eine Verlängerung rechtfertigender Fall höherer Gewalt vor, sah sich die Klägerin im Juni 1970 gezwungen, die Restmenge aufgrund einer neuen, hinsichtlich des Erstattungssatzes ungünstigeren Lizenz zu exportieren.

Gegen den ablehnenden Bescheid wehrte sich die Firma H. und J. Brüggen mit einer erfolgreichen Klage beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof wies die von der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung als Rechtsnachfolgerin der Einfuhr- und Vorratsstelle eingelegte Berufung gleichfalls zurück und entschied, daß entsprechend dem inzwischen geänderten Klageantrag die Klägerin so zu stellen sei, wie sie stehen würde, wenn ihrem ursprünglichen Antrag auf Verlängerung der Ausfuhrlizenz entsprochen worden wäre. Gegen dieses Urteil legte die Beklagte Revision beim Bundesverwaltungsgericht ein. Die Klägerin beantragte die Zurückweisung der Revision und nahm in der Revisionsinstanz ihr ursprüngliches auf eine nachträgliche Verlängerung der Ausfuhrlizenz gerichtetes Begehren hilfsweise wieder auf.

Dieser Antrag hat den VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts zu einer Frage über die Auslegung der Verordnung Nr. 473/67 veranlaßt. Wie die Vorinstanzen geht auch dieses Gericht davon - aus, daß im vorliegenden Fall die rechtzeitige Ausnutzung der Lizenz durch höhere Gewalt unterblieben ist und folglich die Beklagte verpflichtet gewesen wäre, dem Antrag auf Verlängerung der Ausfuhrlizenz stattzugeben. Der erkennende Senat hat aber erhebliche Zweifel, ob eine nachträgliche, auf einen bereits abgelaufenen Zeitraum bezogene Lizenzverlängerung möglich ist. Seiner Auffassung nach könnte zwar im Fall einer solchen nachträglichen Verlängerung die im Juni 1970 ausgeführte Hafergrütze von der seinerzeit hierfür neu genommenen Lizenz auf die verlängerte erste Lizenz umgeschrieben werden mit der Konsequenz, daß dann die für die Klägerin günstigeren Erstattungssätze der ersten Lizenz gelten würden. Ein derartiges Verfahren würde aber nach Meinung des Senats die Funktionsfähigkeit des gemeinschaftlichen Lizenzsystems als Indikator der Marktentwicklung empfindlich gefährden, da es im Ergebnis auf eine Art vorübergehender Fristverlängerung der Lizenz durch den Lizenznehmer hinausliefe und der zweiten Lizenz nur eine vorläufige Ersatzfunktion zugestehe. Andererseits räumt das Gericht ein, daß dieses Ergebnis unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzes der Marktbürger wenig befriedigend sei, da Ansprüche auf Lizenzverlängerung gegen die Weigerung der zuständigen Behörde nicht durchgesetzt werden könnten, weil sich diese regelmäßig durch Zeitablauf erledigten, bevor eine gerichtliche Klärung möglich sei. Aufgrund dieses Interessenkonfliktes hat der VIL Senat des Bundesverwaltungsgerichts durch Beschluß vom 17. Dezember 1981 das Verfahren ausgesetzt und gemäß Artikel 177 des EWGVertrags folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Kann gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 473/67/EWG der Kommission vom 21. August 1967 (ABl. 204 vom 24. 8. 1967, S. 16) eine Ausfuhrlizenz mit im voraus festgesetzter Erstattung für einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum und damit rückwirkend verlängert werden, um auf diese Weise einem Exporteur, dessen Lizenz nicht rechtzeitig verlängert worden ist und der daraufhin die Ausfuhr aufgrund einer neu genommenen Lizenz durchgeführt hat, die Anwendung des im voraus festgesetzten Erstattungssatzes auf diese Ausfuhr zu sichern?

Hierzu nehme ich wie folgt Stellung:

Wie das vorlegende Gericht in seinem Vorlagebeschluß feststellt, zielt das eigentliche Begehren der Klägerin des Ausgangsverfahrens darauf ab, die Rechtsnachteile nicht hinnehmen zu müssen, welche ihr dadurch entstanden sind, daß die Beklagte des Ausgangsverfahrens bislang dem Antrag auf Verlängerung der Lizenz Nr. B-10755 nicht in dem gebotenen Umstand entsprochen hat. Der Senat geht dabei davon aus, daß die Klägerin infolge höherer Gewalt gehindert war, die fragliche Ware innerhalb der von dieser Lizenz gesetzten Frist auszuführen, und daß folglich die Beklagte, indem sie den vor Ablauf der Frist gestellten Antrag auf Verlängerung ablehnte, unter Berücksichtigung von Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung Nr. 473/67, wonach bei Vorliegen dieser Voraussetzungen die Frist zu verlängern ist, rechtswidrig handelte. Nachdem nach Auffassung des Senats die Beklagte nicht im Wege der Folgenbeseitigung verpflichtet werden kann, eine Abwicklung der der Klägerin erteilten Lizenz auf der Grundlage einer hypothetischen vollständigen Ausfuhr vorzunehmen, hängt der Erfolg der Revision folglich davon ab, ob eine Lizenzverlängerung gemäß Artikel 9 Absatz 1 der fraglichen Verordnung für einen in der Vergangenheit liegenden Zeitpunkt gewährt werden kann. Die nachträgliche Verlängerung der ersten Lizenz ist darüber hinaus für die Klägerin aber nur dann von Wert, wenn gleichzeitig die zweite Lizenz, mit deren Hilfe die restliche Ware ausgeführt wurde, nachträglich annulliert werden kann. Wäre dies nämlich nicht möglich, verlöre die Klägerin die für diese Lizenz gestellte Kaution, da wegen der nachträglichen Übertragung der Ausfuhr auf die erste Lizenz die zweite Lizenz nicht ausgenützt wäre. Folglich muß der Gerichtshof, wie alle am Verfahren Beteiligten übereinstimmend hervorheben, zunächst entscheiden, ob unter Berücksichtigung der genannten Umstände eine Lizenz nach Ablauf ihrer Gültigkeitsdauer noch verlängert und ob die Ersatzlizenz, die zur Durchführung der Ausfuhr gedient hat, rückwirkend und nachträglich wieder beseitigt werden kann.

1. Was die erste Frage anbelangt, geht das vorlegende Gericht und die anderen am Verfahren Beteiligten zu Recht davon aus, daß die Frage einer nachträglichen Verlängerung der Gültigkeitsdauer einer Lizenz in der Verordnung Nr. 473/67 nicht ausdrücklich geregelt ist. Im wesentlichen herrscht auch Übereinstimmung darüber, daß diese Regelungslücke letztlich nur im Wege einer Güterabwägung zwischen dem Schutz und dem Funktionieren des gemeinschaftsrechtlichen Lizenzsystems und dem Schutz des betroffenen Lizenznehmers ausgefüllt werden kann. Unterschiedliche Meinungen bestehen aber darüber, welchem der beiden Rechtsgüter letztlich der Vorzug zu geben ist.

Das vorlegende Gericht und die Beklagte des Ausgangsverfahrens räumen zwar ein, daß im Hinblick auf den Rechtsschutz der Marktbürger bei einer nachträglichen Nichtverlängerung der Ausfuhrlizenz eiii unbefriedigendes Ergebnis bestehenbleiben kann, messen aber der Zuverlässigkeit und dem Funktionieren des Lizenzsystems als einem Indikator der Marktentwicklung vorrangig Bedeutung zu. Soll die Aussagekraft der Lizenzen nicht in Frage gestellt werden, ist es nach Auffassung der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung unumgänglich, daß die damit verbundenen Einfuhr- oder Ausfuhrverpflichtungen, von gewissen eng Umgrenzten ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen abgesehen, erfüllt werden.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens und die Kommission, die gleichfalls die Notwendigkeit eines verläßlichen Lizenzsystems nicht bestreiten, kommen dagegen nach Abwägung aller Umstände zu dem Ergebnis, daß die durch eine nachträgliche Verlängerung der Lizenzen hervorgerufenen negativen Auswirkungen auf das Funktionieren des Lizenzsystems sich in engen Grenzen hielten, während der Rechtsschutz des Betroffenen im Fall einer nachträglichen Nichtverlängerung der Lizenzen sehr unvollkommen wäre. Der vollen Durchsetzbarkeit der Rechte des Betroffenen müsse daher in einem Fall wie dem vorliegenden der Vorrang eingeräumt werden.

Meines Erachtens ist — um das Ergebnis vorwegzunehmen — der zuletzt genannten Auffassung aus folgenden Gründen zuzustimmen.

a) Es ist zwar richtig, daß das gemeinschaftliche Lizenzsystem den Gemeinschaftsorganen für die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation eine Vorausschau über die Entwicklung der Marktsituation ermöglichen und die Kautionsregelung, die zur Durchsetzung der Ein- und Ausfuhrverpflichtungen dient, für eine größtmögliche Sicherheit der genannten Vorausschau sorgen sollen. Insofern läßt es sich entgegen dem klägerischen Vorbringen schwerlich bestreiten, daß die nachträglich an zwei Lizenzen vorzunehmenden Änderungen bis zu einem gewissen Grad zu einer Beeinträchtigung der Zuverlässigkeit des Systems der Ein- und Ausfuhrlizenzen für landwirtschaftliche Erzeugnisse im Rahmen der gemeinsamen Marktordnung führt. Sowohl die Beklagte als auch die Kommission haben in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hingewiesen, daß die Gemeinschaftsbehörden, um Jne vorausschauende Marktübersicht zu erhalten, sich zu Beginn des Zeitraums einer Lizenz grundsätzlich darauf verlas^ sen können müssen, daß die Antragsteller ihrer Ein- beziehungsweise Ausfuhrverpflichtung nachkommen, ohne daß dies aus verwaltungstechnischen Gründen jedesmal unmittelbar nachgeprüft werden kann. Insofern werden durch die Ausgabe einer doppelten Lizenz zwei Ein- beziehungsweise Ausfuhrvorgänge erfaßt, während, falls die - erste Lizenz verlängert und die zweite Lizenz annulliert wird, in tatsächlicher Hinsicht nur ein Ein- beziehungsweise Ausfuhrvorgang stattfindet.

Eine solche Doppelbuchung allein vermag, entgegen dem Vorbringen der Beklagten des Ausgangsverfahrens, aber den Aussagewert des Lizenzsystems selbst noch nicht in Frage zu stellen. Für eine Marktvorausschau kommt es nämlich nicht auf absolut präzise Kenntnisse der Ein- und Ausfuhrvorgänge an, sondem es muß genügen, wenn deren Größenordnungen möglichst genau erkennbar sind. Das öffentliche Interesse, das einen möglichst genauen Überblick über die Entwicklung der Ein- und Ausfuhren in den einzelnen Mitgliedstaaten erfordert, muß zudem, wie der Gerichtshof unter anderem in der Rechtssache Kampffmeyer hervorgehoben hat, mit der gleichfalls im öffentlichen Interesse liegenden Notwendigkeit vereinbart werden, den zwischenstaatlichen Handel nicht durch zu strenge Verpflichtungen zu hemmen. Aus diesem Grund sieht die fragliche Verordnung Nr. 473/67 auch eine Sonderregelung für die Fälle vor, in denen infolge höherer Gewalt die Ein- oder Ausfuhr innerhalb der Gültigkeitsdauer der Lizenz nicht durchgeführt werden kann. Ein Fall höherer Gewalt ist, wie das vorlegende Gericht zu Recht bemerkt, nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. zum Beispiel Rechtssache Kampffmeyer'; Rechtssache 3/74; Rechtssache 11/70 Rechtssache 4/68) immer nur dann anzunehmen, wenn der ein- oder ausfuhrhindernde Umstand auf einem ungewöhnlichen, außerhalb der Einflußsphäre des Exporteurs liegenden Ereignis beruht, dessen Eintritt und die damit verbundenen Folgen bei Aufwendung aller von einem ordentlichen Kaufmann billigerweise zu erwartenden Sorgfalt nicht abgewendet werden können. Aus dieser Definition folgt, daß Fälle höherer Gewalt stets auf objektiven, klar nachprüfbaren tatsächlichen Verhältnissen beruhen müssen, die sich der Einflußnahme der Betroffenen entziehen. Dieser relativ strenge Maßstab, der von den Behörden und Gerichten bei der Frage angelegt werden muß, ob tatsächlich ein Fall höherer Gewalt gegeben ist, gewährleistet aber, daß begründete Anträge auf Annullierung oder Verlängerung der Geltungsdauer von Lizenzen nicht allzu häufig sein werden und sich deshalb die negativen Auswirkungen auf das Funktionieren des Lizenzsystems auch in engen Grenzen halten.

Der vorliegende Fall unterscheidet sich insofern auch deutlich von dem Sachverhalt, der dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Hirsch zugrunde lag, auf das sich das Bundesverwaltungsgericht bezieht. In dieser Rechtssache ging es um die Frage, ob und inwieweit nach dem Gemeinschaftsrecht abzugebende Willenserklärungen, gegebenenfalls nach den Regeln des nationalen Rechts wegen Irrtums angefochten werden können. Ejn Irrtum beruht aber, im Gegensatz zu Fällen höherer Gewalt, auf subjektiven Fehlleistungen und hat seinen Ursprung in dem eigenen Verantwortungsbereich der Betroffenen. Da insoweit die Gefahr einer Manipulation besteht, hat der Gerichtshof in dem genannten Urteil unter anderem für Recht erkannt, daß ein Antrag auf Erteilung einer Einfuhrlizenz nicht wegen eines Irrtums angefochten werden kann.

Wenn demnach davon auszugehen ist, daß die auf Fälle höherer Gewalt beschränkten, eng umgrenzten Ausnahmen grundsätzlich die Zuverlässigkeit des Lizenzsystems nicht in Frage stellen, ist es insofern auch unerheblich, ob die Gültigkeitsdauer der Lizenzen vor deren Ablauf oder erst danach verlängert werden. Daß eine solche nachträgliche Verlängerung zulässig ist, kann im übrigen auch, worauf die Klägerin zu Recht hinweist, aus Artikel 36 Absatz 2 der heute geltenden Verordnung Nr. 3183/80 der Kommission vom 3. Dezember 1980 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl. L 338 vom 13. 12. 1980, S. 1) abgeleitet werden, wonach der Antrag auf Verlängerung der Gültigkeitsdauer bis zu 30 Tagen nach Ablauf der Lizenz gestellt werden kann. Wenn aber sogar der Verlängerungsantrag nach Ablauf der Lizenz gestellt werden kann, kann auch die zeitlich darauf folgende Bescheidung dieses Antrags nachträglich geschehen mit der Folge, daß dann die Verlängerung rückwirkend für den Zeitraum vom Ablauf der Lizenz an bis zur Bescheidung des Verlängerungsantrags erfolgt.

b) Würde man eine nachträgliche Verlängerung der Gültigkeitsdauer der Ausfuhrlizenz ablehnen, wäre zudem der Rechtsschutz der betroffenen Lizenzinhaber äußerst unvollkommen. Die den Lizenzinhabern gemäß Artikel 9 der fraglichen Verordnung zustehenden Ansprüche auf Lizenzverlängerung könnten in diesem Fall, wie sowohl das vorlegende Gericht als auch die Klägerin des Ausgangsverfahrens und die Kommission zu Recht hervorheben, gegen die Weigerung der zuständigen Verwaltungsbehörde praktisch nicht durchgesetzt werden, da sich diese Ansprüche im Gegensatz zu denjenigen auf Freigabe der Kaution regelmäßig durch Zeitablauf erledigen, bevor eine abschließende gerichtliche Klärung möglich ist. Auch einstweilige Anordnungen erweisen sich in einem solchen Fall als wenig hilfreich, da sie praktisch die Entscheidung in der Hauptsache vorweg nehmen würden und darüber hinaus der Exporteur mit dem Risiko belastet wäre, die Ausfuhr auf einer sehr unsicheren Rechtsgrundlage durchzuführen, da die endgültige Entscheidung über die Rechtmäßigkeit erst später getroffen wird.

Schließlich würde auch das Mittel des Schadensersatzes den Betroffenen nicht immer zu ihrem Recht verhelfen, da Schadensersatzansprüche gegen nationale Behörden nach nationalem Recht zum Teil nur dann durchsetzbar sind, soweit die Behörde schuldhaft gehandelt hat. In den Fällen höherer Gewalt dürfte ein solches Verschulden aber schwer nachweisbar sein.

Nicht zuletzt spricht gegen eine Verweisung der Betroffenen auf die nationalen Schadensersatzmöglichkeiten der Gedanke, daß in diesem Fall zu Lasten des nationalen Haushalts oder des handelnden Beamten eine Entschädigungspflicht begründet würde, während der Verfall der Kaution und die niedrigere Bemessung der Ausfuhrerstattung sich zugunsten des Gemeinschaftsetats auswirken würde.

Ein rein feststellendes Urteil dahin, daß die Behörde verpflichtet gewesen sei, die Lizenz zum Zeitpunkt der Antragstellung zu verlängern, hätte schließlich zwar die Konsequenz, daß die zu Unrecht verfallene Kaution freizugeben wäre, hätte aber nicht zur Folge, dem Betroffenen auch die im voraus festgesetzte Erstattung zu gewähren, da die Ware über die Ersatzlizenz ausgeführt worden ist.

Da demnach diese den Rechtsschutz des Lizenzinhabers betreffenden Gründe so gewichtig sind und eine nachträgliche Verlängerung die Zuverlässigkeit des Lizenzsystems nicht empfindlich beeinträchtigt, sollte daher gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 473/67 eine Verlängerung der Lizenz auch im nachhinein für zulässig erachtet werden.

2. Nachdem eine solche nachträgliche Verlängerung der ersten Lizenz, wie bereits gesagt, für den Betroffenen aber nur dann von Wert ist, wenn gleichzeitig die Möglichkeit besteht, die zweite Lizenz, mit deren Hilfe die Ware ausgeführt wurde, nachträglich zu annullieren, stellt sich die weitere Frage nach der Rechtsgrundlage einer solchen Annullierung. Unbestreitbar ist Artikel 9 der Verordnung Nr. 473/67 in diesem Fall nicht direkt anwendbar, da die zweite Lizenz nicht aus Gründen höherer Gewalt unausgenutzt geblieben ist.

Während die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung sich auch hier, im Interesse des Funktionierens des Lizenzsystems, gegen eine ausdehnende Auslegung ausspricht, plädiert die Kommission dafür, eine Pflicht der nationalen Behörde zur Annullierung der zweiten Lizenz in rechtsanaloger Anwendung der Bestimmungen von Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a und Absatz 3 der fraglichen Verordnung, wonach auch andere als in Absatz 2 genannte Umstände als höhere Gewalt anerkannt werden können, zu begründen.

Nach dem bisher Gesagten sollte der Gerichtshof meines Erachtens auch hier dem Vorschlag der Kommission folgen und in analoger Anwendung der genannten Bestimmungen klarstellen, daß die später erteilte Lizenz zu annullieren ist.

Hierbei ist zu berücksichtigen, daß diese nur deshalb beantragt wurde, weil die Funktionsvorgängerin der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung die Verlängerung der ersten Lizenz in einem Fall höherer Gewalt zu Unrecht verweigert hat. Insofern ist auch die ablehnende Entscheidung als ein außerhalb der Einflußsphäre der Klägerin liegendes Ereignis im Gefolge eines Falles höherer Gewalt anzusehen, dessen Eintritt und die damit verbundenen Folgen sie auch bei Aufwendung aller von einem ordentlichen Kaufmann billigerweise zu erwartenden Sorgfalt nicht abwenden konnte. Auch hier handelte es sich um Gegebenheiten, die sich der Einflußnahme des Lizenzinhabers entziehen und folglich nicht sehr häufig sein werden. Die durch eine Annullierung der Lizenz bedingten negativen Auswirkungen auf das Funktionieren des Lizenzsystems halten sich daher ebenfalls in engen Grenzen, während die Aufhebung wiederum geboten erscheint, um den Betroffenen einen wirksamen Rechtsschutz zu sichern. Da zudem auch die für Fälle höherer Gewalt geltende Ausnahmevorschrift des Artikels 9 Absatz 1 der fraglichen Verordnung auf Billigkeitserwägioigen beruht, hätte ich keine Bedenken, in analoger Anwendung dieser Vorschrift eine Pflicht zur Aufhebung der zweiten Lizenz zu begründen.

3. Abschließend schlage ich dem Gerichtshof daher vor, die Vorlagefrage des Bundesverwaltungsgerichts wie folgt zu beantworten:

Die Gültigkeitsdauer einer Ausfuhrlizenz mit im voraus festgesetzter Erstattung kann gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 473/67/EWG der Kommission vom 21. August 1967 auch nach Ablauf ihrer Gültigkeit noch verlängert werden, wenn die zuständige Behörde zu Unrecht eine rechtzeitige Verlängerung abgelehnt hat und die Ausfuhr deshalb mit Hilfe einer neuen Lizenz durchgeführt werden mußte. In diesem Fall ist die später erteilte Lizenz zu annullieren.