Europäischer Gerichtshof Urteil vom 01.03.1983 – C-300/81

In der Rechtssache 300/81

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Antonino Abate als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Herr Oreste Montako, Mitglied des Juristischen Dienstes der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Klägerin,

gegen

Italienische Republik, vertreten durch ihren Bevollmächtigten Arnaldo Squillante im Beistand von Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri, Zustellungsanschrift in Luxemburg: Italienische Botschaft,

Beklagte,

wegen Feststellung, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie nicht innerhalb der festgesetzten Fristen die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um der Ersten Richtlinie 77/780/EWG des Rates vom 12. Dezember 1977 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute (ABl. L 322, S. 30) nachzukommen,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten P. Pescatore, A. O'Keeffe und U. Everling, der Richter Mackenzie Stuart, G. Bosco und Y. Galmot,

Generalanwalt: S. Rozès Kanzler: J. A. Pompe, Hilfskanzler

folgendes

I — Sachverhalt und Verfahren

Gegenstand der Richtlinie 77/780 des Rates ist die Koordinierung der Rechtsund Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute.

Die Mitgliedstaaten hatten die erforderlichen Vorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie, die ihnen am 15. Dezember 1977 bekanntgegeben worden war, in nationales Recht spätestens am 15. Dezember 1979 zu erlassen und die Kommission davon in Kenntnis zu setzen.

Nachdem die Kommission keine Mitteilung erhalten hatte, leitete sie mit Schreiben vom 29. Mai 1980 das Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag ein. In Beantwortung dieses Schreibens teilte die Ständige Vertretung der Italienischen Republik der Kommission mit Fernschreiben vom 10. September 1980 und mit Schreiben vom 13. Oktober 1980 mit, daß zum Zweck der Umsetzung der in Rede stehenden Richtlinie ein Gesetzentwurf im Parlament eingebracht worden sei, der unter anderem der Regierung die entsprechende Ermächtigung erteile.

Als die Kommission feststellte, daß die Richtlinie immer noch nicht umgesetzt worden war, gab sie am 24. März 1981 eine mit Gründen versehene Stellungnahme nach Artikel 169 EWG-Vertrag ab, in der sie die Italienische Republik aufforderte, der Richtlinie binnen zwei Monaten nachzukommen.

Da diese Stellungnahme unbeantwortet blieb, hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben, die am 30. November 1981 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Anträge der Parteien

Die Kommission beantragt,

festzustellen, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtung aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 77/780/EWG des Rates vom 12. Dezember 1977 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungs- vorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute nachzukommen;

der Italienischen Republik die Kosten aufzuerlegen.

Die Regierung der Italienischen Republik beantragt,

festzustellen, daß die Italienische Republik nicht gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 77/780 verstoßen hat.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

Nach Auffassung der Kommission folgt aus dem verbindlichen Charakter der Richtlinien für die Mitgliedstaaten die Verpflichtung, die darin für den Erlaß der innerstaatlichen Durchführungsvorschriften festgesetzten Fristen einzuhalten. Die Nichtbeachtung dieser Fristen stelle eine Vertragsverletzung dar, unabhängig davon, welches die nationale Stelle sei, auf deren Handeln oder Unterlassen die Nichtdurchführung beruhe. Der betreffende Mitgliedstaat könne zu seiner Rechtfertigung keine Gründe anführen, die mit innerstaatlichen Bestimmungen oder Übungen oder mit besonderen tatsächlichen Umständen im nationalen Bereich zusammenhingen.

Diese Grundsätze seien vom Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung bestätigt worden.

In ihrer Klagebeantwortung erklärt die Regierung der Italienischen Republik, sie habe zwar im Senat der Republik den Entwurf eines Gesetzes eingebracht, durch dessen Artikel 1 die Regierung ermächtigt werde, gesetzliche Regelungen zur Durchführung der Gemeinschaftsrichtlinie 77/780 vom 12. Dezember 1977 in Italien zu erlassen; doch hänge die Erfüllung der sich aus der Richtlinie 77/780 ergebenden Verpflichtungen nicht von der Annahme dieses Gesetzentwurfes und dem Erlaß von Regierungsverordnungen mit Gesetzeskraft aufgrund der darin enthaltenen Ermächtigung ab.

Das geltende italienische Recht entspreche nämlich schon jetzt der Gemeinschaftsrichtlinie, und die Regierung beabsichtige nur deshalb, diesen Bereich aufgrund der parlamentarischen Ermächtigung gesetzlich zu regeln, weil sie es für zweckmäßig halte, hinsichtlich der in der Richtlinie angesprochenen Punkte im Rahmen einer umfassenderen gesetzlichen Neuregelung des gesamten Kreditwesens genaue Vorschriften zu erlassen. Artikel 3 der Richtlinie sei durch das Regio decreto legge Nr. 375 vom 12. März 1936 in nationales Recht umgesetzt worden. Artikel 4 der Richtlinie und die darin enthaltenen Grundsätze würden von der italienischen Regierung genau befolgt. Die Einhaltung von Artikel 8 der Richtlinie werde durch das vorgenannte Regio decreto legge Nr. 375 garantiert; die in Artikel 12 der Richtlinie vorgeschriebene Wahrung des Berufsgeheimnisses werde durch die den öffentlichen Bediensteten allgemein obliegende, mit strafrechtlichen Sanktionen verbundene Verpflichtung gewährleistet, vertrauliche Informationen, von denen sie in Ausübung ihres Amtes Kenntnis erlangt hätten, nicht weiterzugeben. Artikel 13 der Richtlinie werde im italienischen Recht aufgrund allgemeiner Prinzipien eingehalten.

Sonach ergebe sich aus dem Vergleich zwischen den geltenden innerstaatlichen Rechtsvorschriften und den hauptsächlichen Bestimmungen der Richtlinie 77/780, die ihr Gerüst bildeten, eine wesentliche Übereinstimmung, die bei der Beurteilung der Haltung der Italienischen Republik gegenüber den sich aus der Richtlinie 77/780 ergebenden Gemeinschaftsverpflichtungen nicht gering zu werten sei.

Dies gelte um so mehr, als die in Rede stehende Richtlinie die Vereinheitlichung der Vorschriften über die Aufnahme von Tätigkeiten im Kreditsektor bezwecke; dieser Wirtschaftsbereich unterliege der Aufsicht durch die öffentliche Gewalt aufgrund von Vorschriften, die die Interventionen und die Entscheidungen der in den verschiedenen Mitgliedstaaten für die Verwaltung des Kredits zuständigen Stellen in einer nicht immer zwingenden Weise regelten. In einem solchen Zusammenhang bilde die tatsächliche Übereinstimmung der Tätigkeit dieser Stellen mit den Bestimmungen der Gemeinschaftsrichtlinie ein sehr deutliches Anzeichen dafür, daß die von ihnen angewandten innerstaatlichen Rechtsvorschriften mit den Bestimmungen der Richtlinie selbst in Einklang stünden.

Die Kontrolle der Übereinstimmung dieser Tätigkeit mit der Richtlinie werde im übrigen dadurch erleichtert, daß der von der Richtlinie geregelte Gegenstand in die Zuständigkeit einer einzigen zentralen Behörde falle, die unmittelbar der Staatsbank unterstehe, und daß die diesbezüglichen Entscheidungen recht bedeutende Ereignisse und zahlenmäßig sehr begrenzt seien.

In ihrer Erwiderung bezeichnet die Kommission das Vorbringen der italienischen Regierung, wonach zwischen den internen Rechtsvorschriften und den hauptsächlichen Bestimmungen der Richtlinie 77/780 eine wesentliche Übereinstimmung besteht, als unerheblich.

Sie bemerkt vorab, das italienische Bankrecht räume den Aufsichtsbehörden einen bedeutenden Ermessensspielraum ein. Dies widerspreche völlig der der Richtlinie zugrundeliegenden Absicht, eine ganz neue, spezifische und verbindliche Regelung einzuführen. Da die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute in Italien gesetzlich geregelt seien, erforderten die durch die Richtlinie notwendig gewordenen Änderungen den Erlaß eines Rechtsaktes mit Gesetzeskraft.

Ferner bestreitet die Kommission das Vorbringen der Beklagten, die Artikel 3 Absatz 2, Artikel 4, Artikel 8 Absätze 2, 3 und 4 und Artikel 12 Absätze 2 und 3 hätten eine Entsprechung im italienischen Recht, ohne daß es notwendig wäre, besondere Vorschriften zur Durchführung der Richtlinie zu erlassen.

Auch habe die Beklagte eine Reihe von Bestimmungen der Richtlinie, die sie, die Klägerin, im Rahmen des vorliegenden Rechtsstreits für besonders wichtig halte, nicht erwähnt. Es handele sich insbesondere um Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe d, Artikel 4 Absatz 2, Artikel 5 und Artikel 7.

Die Kommission meint, durch diese Ausführungen hinreichend dargelegt zu haben, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 77/780 verstoßen habe, und erhält ihre Anträge aufrecht.

In ihrer Gegenerwiderung teilt die Regierung der Italienischen Republik mit, der die Ermächtigung zur Anpassung des italienischen Rechts an die Richtlinie 77/780 enthaltende Gesetzentwurf sei vom Senat der Republik angenommen worden; dieser habe ihn am 15. April 1982 an die Abgeordnetenkammer weitergeleitet. Dies dürfe jedoch nicht als Anerkennung der Richtigkeit der Einwände der Kommission gegen die Art und Weise, in der die Regierung der Italienischen Republik die Richtlinie 77/780 bisher durchgeführt habe, gewertet werden.

Es sei unrichtig zu behaupten, daß, wenn eine Richtlinie einen Gegenstand betreffe, der durch ein gewöhnliches Gesetz geregelt sei, auch die Vorschriften zur Durchführung der Richtlinie in Form eines gewöhnlichen Gesetzes ergehen müßten, wenn die Vorschriften zur Durchführung der Richtlinie sich wie im vorliegenden Fall ohne Konflikt oder Widerspruch in den durch das innerstaatliche Recht gesetzten normativen Rahmen einfügen ließen.

Das geltende italienische Bankrecht und die Richtlinie 77/780 hätten unbestreitbar eine gemeinsame Grundlage, nämlich das Grundprinzip der öffentlichen Kontrolle der Banken. Der Unterschied zwischen dem nationalen Recht und den Gemeinschaftsrichtlinien, den es zu beseitigen gelte, komme daher, daß das nationale Recht keine Kriterien für die Gewährung oder die Versagung der Zulassung aufstelle, während die Gemeinschaftsrichtlinien im voraus die Voraussetzungen und die Hinderungsgründe festlegten, bei deren Vorliegen die Behörde die Zulassung gewähren bzw. versagen müsse. Der Ermessensspielraum, der der zuständigen Stelle auf diese Weise von den italienischen Rechtsvorschriften eingeräumt werde, umfasse jedoch stillschweigend die Befugnis, statt einer Beurteilung von Fall zu Fall allgemeingültige Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Diese Vorschriften, die den Erfordernissen der Berechenbarkeit der Rechtsbeziehungen und der Gleichbehandlung genügten, könnten sehr wohl die objektiven Kriterien und Bedingungen verbindlich festlegen, die beim Erlaß konkreter Maßnahmen zu beachten seien.

Die italienischen Rechtsvorschriften und ihre Anwendung stimmten im wesentlichen mit der Richtlinie überein. Die Beachtung dieser Vorschriften durch die Aufsichtsbehörde unterliege gerichtlicher Kontrolle; eine Entscheidung der Verwaltungsbehörde könne in erster Instanz vor dem Tribunale amministrativo regionale und in zweiter Instanz vor dem Staatsrat angefochten werden.

Leider habe es die Kommission abgelehnt, einer tatsächlichen Lage, die keine genaue Entsprechung in den Rechtsvorschriften habe, irgendeine Bedeutung zuzumessen. Dies sei um so bedauerlicher, als die Richtlinie 77/780 einen besonderen Bereich regele, bei dessen Verwaltung die staatlichen Stellen, auch wenn sie sich auf rechtliche Vorschriften stützten, in der Praxis auf Traditionen und auf von Gewohnheiten geprägte Verhältnisse stießen, durch die der Entwicklung der Rechtsvorschriften ein erheblicher Widerstand entgegengesetzt werde.

Ohne der Sicherheit, die sich aus dem Erlaß förmlicher Vorschriften zur Erfüllung der Verpflichtung aus Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag ergeben würde, jeden Wert abzusprechen, weist die italienische Regierung darauf hin, daß diese Sicherheit nur dann einen Wert habe, wenn zugleich die Tätigkeit der Aufsichtsbehörden mit den Vorschriften der Richtlinie in Einklang stünde. Ein solcher Einklang sei in Italien gegeben, und die italienische Regierung wünsche, daß die Kommission ihr erkläre, warum sie der Meinung sei, daß Italien die Richtlinie 77/780 überhaupt nicht durchgeführt habe. Auch frage sie sich, ob die von den anderen Mitgliedstaaten erlassenen Vorschriften geeignet seien, eine tatsächliche Gleichbehandlung der Kreditinstitute zu gewährleisten.

IV — Mündliche Verhandlung

Die Kommission, vertreten durch ihren Rechtsberater A. Abate, und die Regierung der Italienischen Republik, vertreten durch Avvocato dello Stato P.G. Ferri, haben in der Sitzung vom 26. Oktober 1982 mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 8. Dezember 1982 vorgetragen.

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit der Klageschrift, die am 30. November 1981 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 77/780 des Rates vom 12. Dezember 1977 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute (ABl. L 322, S. 30) nachzukommen.

2 Diese Klage ist unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der Richtlinie selbst und der Ereignisse zu beurteilen, die der Erhebung der Vertragsverletzungsklage vorausgegangen sind.

3 Die Richtlinie 77/780 des Rates stellt die erste Stufe auf dem Wege zur Harmonisierung der Organisation der Banken und ihrer Kontrolle dar. Diese Harmonisierung soll die schrittweise Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit der Kreditinstitute und die Liberalisierung der Dienstleistungen der Banken ermöglichen. Die Richtlinie führt zu diesem Zweck bestimmte Mindestvoraussetzungen für die Zulassung von Kreditinstituten ein, die alle Mitgliedstaaten zu beachten haben. Sie bezweckt insbesondere, um die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute zu erleichtern, eine Einschränkung des Ermessensspielraums, über den bestimmte Aufsichtsbehörden bei der Zulassung von Kreditinstituten verfügen.

4 Nach Artikel 14 Absatz 1 hatten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um der Richtlinie binnen 24 Monaten nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen. Diese Frist lief im vorliegenden Fall am 15. Dezember 1979 ab. Diese Vorschrift führte in Italien zu einem Gesetzentwurf, der zur Zeit der Erhebung der Vertragsverletzungsklage durch die Kommission den Kammern vorlag und in dem die Exekutive ermächtigt wurde, Maßnahmen zur Durchführung der Richtlinie zu erlassen.

5 Die italienische Regierung führt zu ihrer Verteidigung an, aus dem Vergleich zwischen den in Italien geltenden nationalen Rechtsvorschriften mit den Hauptbestimmungen der Richtlinie ergebe sich eine wesentliche Übereinstimmung, die nicht gering geachtet werden dürfe. Die praktische Übereinstimmung des Handelns der Aufsichtsbehörden der Kreditinstitute mit der Gemeinschaftsregelung zeige, daß die internen Vorschriften, die sie anwendeten, mit den Bestimmungen der Richtlinie selbst im Einklang stünden.

6 Dazu ist jedoch zu bemerken, daß die italienische Regierung dieses Argument erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens vorgebracht hat, während sie in dem gesamten dem Rechtsstreit vorausgegangenen Zeitraum lediglich ausgeführt hatte, zum Zweck der Umsetzung der fraglichen Richtlinie sei ein Gesetz in Vorbereitung, das die Regierung zum Erlaß der erforderlichen Maßnahmen ermächtige.

7 Es ist festzustellen, daß diese Art des Vorgehens mit der Verpflichtung unvereinbar ist, die Artikel 14 Absatz 1 der Richtlinie 77/780 den Mitgliedstaaten auferlegt, nämlich der Kommission unverzüglich jede zweckdienliche Information über die Maßnahmen zu erteilen, die getroffen worden sind, um der Richtlinie nachzukommen.

8 Die Klage der Kommission richtet sich jedoch nur auf die Feststellung, daß die Italienische Republik ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verletzt hat, indem sie nicht innerhalb der festgesetzten Fristen die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 77/780/EWG des Rates nachzukommen, und betrifft also nicht die sich aus Artikel 14 dieser Richtlinie ergebende Informationspflicht. Das Vorbringen der italienischen Regierung ist deshalb in diesem Rahmen zu beurteilen.

9 Insoweit ergibt sich, daß sowohl das geltende italienische Bankrecht als auch die Richtlinie das grundlegende Prinzip der Zulassung der Kreditinstitute aufstellen. Wie die italienische Regierung jedoch selbst einräumt, enthält das italienische Recht im Unterschied zur Richtlinie keine objektiven Kriterien für die Gewährung oder Versagung der Zulassung. Diese Kriterien würden nur auf der Ebene des Verwaltungshandelns durch eine den Angaben der Richtlinie entsprechende Ausübung der Zulassungsbefugnis angewandt.

10 Nach den Begründungserwägungen der Richtlinie bezweckt diese einen Abbau des Ermessensspielraums, über den die Aufsichtsbehörden bestimmter Mitgliedstaaten bei der Zulassung von Kreditinstituten verfügen. Unter diesem Gesichtspunkt kann nicht davon ausgegangen werden, daß ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung aus der Richtlinie nachgekommen ist, wenn er sich darauf beschränkt hat, den darin enthaltenen Anforderungen durch eine tatsächliche Praxis zu genügen. Denn jeder Mitgliedstaat muß die fragliche Richtlinie in einer Weise durchführen, die den Erfordernissen der Eindeutigkeit und Bestimmtheit des Rechtszustands voll gerecht wird, auf den die Richtlinie im Interesse der Institute abzielt, die von der darin vorgesehenen Zulassung profitieren sollen. Daher kann eine bloße Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt ist, nicht als eine rechtswirksame Erfüllung der Verpflichtung angesehen werden, die Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag den Mitgliedstaaten, an die die Richtlinie gerichtet ist, auferlegt.

11 Somit ist festzustellen, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 77/780 des Rates vom 12. Dezember 1977 nachzukommen.

Kosten

12 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

13 Da die Beklagte unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden :

1. Die Italienische Republik hat gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen, indem sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 77/780 des Rates vom 12. Dezember 1977 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute (ABl. L 322, S. 30) nachzukommen.

2. Die Kosten werden der Beklagten auferlegt.