Europäischer Gerichtshof Urteil vom 15.03.1983 – C-45/82

In der Rechtssache 45/82

Königreich der Niederlande, vertreten durch Herrn A. Bos als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg: Botschaft der Niederlande,

Kläger,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes Jean-François Verstrynge als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Herr Oreste Montako, Mitglied ihres Juristischen Dienstes, Jean-Monnet-Gebäude, Kirchberg,

Beklagte,

wegen Aufhebung der Entscheidung 81/1047/EWG der Kommission vom 16. November 1981 über den vom Königreich der Niederlande vorgelegten Rechnungsabschluß für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft [EAGFL], Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1974 finanzierten Ausgaben (ABl. L 375, 1981, S. 33)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten P. Pescatore, A. O'Keeffe und U. Everling, der Richter Mackenzie Stuart, G. Bosco, T. Koopmans, O. Due und K. Bahlmann,

Generalanwalt: S. Rozès

Kanzler: P. Heim

folgendes

I — Sachverhalt und schriftliches Verfahren

a) Einleitung

Die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) enthält unter anderem Bestimmungen über die Finanzierung der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte durch den EAGFL, Abteilung Garantie. So hat die Kommission nach Artikel 4 Absatz 2 und Artikel 5 Absatz 2 den Mitgliedstaaten die erforderlichen Mittel zur Verfügung zu stellen, damit die bezeichneten Dienststellen und Einrichtungen die in der Verordnung genannten Zahlungen gemäß den Gemeinschaftsvorschriften und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften vornehmen können. Die Mitgliedstaaten haben ihrerseits die Aufgabe, dafür zu sorgen, daß diese Mittel ohne Verzögerung ausschließlich für die vorgesehenen Zwecke verwendet werden und daß die Unterlagen über die erfolgten Zahlungen sowie die Jahresrechnungen mit den für ihren Abschluß erforderlichen Belegen in regelmäßigen Zeitabständen der Kommission übermittelt werden. Sache der Kommission ist es, die Rechnungen der Dienststellen und Einrichtungen auf der Grundlage der genannten Unterlagen abzuschließen.

Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist eine in dem genannten Rahmen als Beihilfe zur Verarbeitung von Magermilchpulver zu Viehfutter erfolgte Zahlung der niederländischen Regierung. Diese Beihilfe ist in Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148 vom 28. 6. 1968) vorgesehen und für das hier fragliche Haushaltsjahr in den Verordnungen Nrn. 986/68/EWG des Rates vom 15. Juli 1968 (ABl. L 169 vom 18. 7. 1968) und 990/72/EWG der Kommission vom 15. Mai 1972 (ABl. L 115 vom 17. 5. 1982) im einzelnen geregelt worden.

Mit ihrer am 2. Dezember zugestellten Entscheidung 81/1047/EWG vom 16. November 1981 lehnte die Kommission den Rechnungsabschluß für einen Teilbetrag von 4255909,86 HFL ab, der in der von der niederländischen Regierung für das Rechnungsjahr 1974 (EAGFL, Abteilung Garantie) vorgelegten Rechnung enthalten war und eine Beihilfe für einen niederländischen Fabrikanten betraf, der Futtermittel auf der Grundlage von Magermilchpulver herstellt. Diese Entscheidung ist Gegenstand der vorliegenden Klage.

b) Sachverhalt

Der dem Rechtsstreit zugrundeliegende Sachverhalt ist unstreitig und ergibt sich sowohl aus dem Vortrag des Klägers wie aus dem Zusammenfassenden Bericht über die Ergebnisse der Vorarbeiten zum Rechnungsabschluß für den EAGFL, Abteilung Garantie, für die Rechnungsjahre 1974 und 1975 (Dok. VI/208/30-DE).

Im Rahmen der genannten Beihilferegelung benutzte die in Putten (Niederlande) ansässige Firma Trouw en Co zum Zeitpunkt der hier maßgeblichen Ereignisse schon seit langem in großem Umfang Magermilchpulver zur Herstellung eines Milchaustauschfutters für Kälber.

Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 990/72 bestimmt, daß jedes unter Verwendung von Magermilch oder Magermilchpulver hergestellte Mischfutter unter anderem mindestens zwei Gewichtshundertteile Stärke enthalten muß, um für die Gemeinschaftsbeihilfe in Betracht zu kommen. Um dieser Verpflichtung nachzukommen, setzte die Firma Trouw dem in ihrem Mischfutter enthaltenen Magermilchpulver 2 bis 2,5 Gewichtshundertteile gelatinierter Maisstärke zu, die sie regelmäßig bei zwei Lieferanten kaufte. Als einer der beiden Lieferanten sich zu einem bestimmten Zeitpunkt außerstande sah, ein von ihm selbst hergestelltes Erzeugnis zu liefern, lieferte er der Firma Trouw ein Erzeugnis einer englischen Firma mit derselben Produktkennziffer. Da das im Vereinigten Königreich gebräuchliche Kennziffersystem nicht mit dem im übrigen Europa verwendeten übereinstimmte, stand dieselbe Kennziffer nicht für dasselbe Erzeugnis: Die gelieferte Stärke war in Wirklichkeit ein Industrieerzeugnis zur Verhütung von Schimmel bei der Herstellung von Leim und Briketts, das mit 0,05 % Quecksilberphenylacetat, einem Giftstoff, behandelt worden war. Die Firma Trouw bemerkte die Andersartigkeit dieses Produkts nicht und benutzte zwischen dem 28. Mai und dem 13. Juli 1974 60000 kg mit Quecksilber verunreinigter sowie 173000 kg einwandfreier Stärke zur Herstellung von 7385300 kg Mischfutter für Kälber, für das sie eine der dabei verbrauchten Magermilchpulvermenge entsprechende Gemeinschaftsbeihilfe erhielt.

Erst im Juli 1974 wurde die Unregelmäßigkeit im Anschluß an Berichte über Krankheits- und Todesfälle bei Kälbern, die mit dem fraglichen Futtermittel gefüttert worden waren, bemerkt. Nachdem dies feststand, stellte die Firma Trouw die Fertigung des fraglichen Futtermittels ein und rief die während des betroffenen Zeitraums hergestellten, aber noch nicht von den Käufern verwendeten Partien zurück. Die niederländische Justiz leitete gegen die Firma Trouw ein Strafverfahren wegen Zuwiderhandlung gegen die niederländische Verordening Veevoeder ein. Während des Verfahrens, das übrigens nicht mit einem Urteil endete, weil der Staatsanwalt von der Strafverfolgung Abstand nahm, wurden die noch vorrätigen Futtermittelmengen beschlagnahmt. Die niederländischen Behörden ergriffen ihrerseits gesundheitsund tierseuchenpolizeiliche Maßnahmen und erklärten unter anderem die Organe der mit diesem Futtermittel gefütterten Kälber für nicht zum menschlichen Verzehr geeignet. Sie waren jedoch nicht der Meinung, daß sie die der Firma Trouw gezahlte Gemeinschaftsbeihilfe zurückfordern müßten.

Die Kommission erkannte den Rechnungsabschluß für den diese Beihilfe betreffenden Rechnungsposten nicht an, da sie der Auffassung war, daß die Gemeinschaftsbeihilfe sowohl nach den Begründungserwägungen als auch nach den Vorschriften der Verordnung Nr. 990/72 zum einen die Verwendung des Magermilchpulvers zu Futterzwecken und zum anderen voraussetze, daß das unter Verwendung von Magermilchpulver hergestellte Viehfutter eine für die Tierernährung typische Zusammensetzung aufweise und unmittelbar als Viehfutter verwendet werden könne, was hier wegen eines giftigen Bestandteils nicht der Fall sei.

Da die niederländische Regierung anderer Ansicht war als die Kommission, hat sie die vorliegende Klage erhoben, die am 5. Februar 1982 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist.

c) Verfahren

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat die Kommission jedoch gebeten, vor der Sitzung zwei Dokumente vorzulegen.

II — Anträge der Parteien

Die niederländische Regierung beantragt,

die Entscheidung 81/1047/EWG der Kommission vom 16. November 1981 über den vom Königreich der Niederlande vorgelegten Rechnungsabschluß für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1974 finanzierten Ausgaben (ABl. L 375, S. 33) wegen Verletzung des EWG-Vertrags oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm insoweit aufzuheben, als die Kommission den Rechnungsabschluß für den unter Ziffer 1 der Klageschrift genannten, als Beihilfe zur Verarbeitung von Magermilchpuler zu Futtermitteln gezahlten Betrag von 4255409,86 HFL nicht anerkennt,

der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

Die Kommission beantragt,

die Klage als unbegründet abzuweisen,

dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

Die niederländische Regierung macht mit ihrer einzigen Rüge geltend, der Rechnungsabschluß sei für die umstrittenen Ausgaben verweigert worden, obwohl sie der damals geltenden Regelung entsprochen hätten. Dieser Regelung sei ein Qualitätserfordernis für Viehfutter nicht zu entnehmen. Die Nichtanerkennung dieser Ausgaben stelle deshalb eine Verletzung der Artikel 3 und 5 der Verordnung Nr. 729/70 in Verbindung mit Artikel 2 der Verordnung Nr. 986/68 und Artikel 4 der Verordnung Nr. 990/72 dar.

Der Kläger begründet diese Rüge mit den unterschiedlichen Formulierungen der Bestimmungen der für den Streitgegenstand maßgeblichen Verordnungen: Artikel 10 der Verordnung Nr. 804/68 und die erste Begründungserwägung der Verordnung Nr. 986/68 sprächen von Magermilchpulver,... [das] für Futterzwecke verwendet [wird]; Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d und die erste Begründungserwägung der Verordnung Nr. 986/68 enthielten die Ausdrücke Magermilchpulver, [das] zu Mischfutter verarbeitet worden [ist] und zu Futterzwecken verwendetes Magermilchpulver; nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 990/72 seien Mischfutter hingegen Erzeugnisse, die unmittelbar als Viehfutter verwendet werden können.

Berücksichtige man die Unterschiede in den Formulierungen der zitierten Bestimmungen und die Unterschiede in den Formulierungen dieser Artikel in den verschiedenen Gemeinschaftssprachen, dann sei die Frage schwer zu beantworten, ob man bei der Auslegung dieser Bestimmungen ausschließlich darauf abstellen müsse, ob das Milchpulver tatsächlich zu Mischfutter verarbeitet worden sei, oder ob es weiter noch erforderlich sei, daß das hergestellte Mischfutter tatsächlich verfüttert worden sei.

In jedem Fall stehe jedoch fest, daß das Magermilchpulver nach seiner Verarbeitung zu Mischfutter hier tatsächlich verfüttert worden sei und mithin nicht der menschlichen Ernährung gedient habe. Deshalb sei das Ziel der betroffenen Regelung, die Entlastung des Milchmarktes, erreicht worden.

Der Kläger macht ferner geltend:

Das Erzeugnis habe den in Artikel 8 der Verordnung Nr. 990/72 genannten Kontrollerfordernissen genügt.

Die niederländischen Gerichte würden jedenfalls einen gegenüber der Firma Trouw, deren guter Glaube unstreitig sei, geltend gemachten Rückzahlungsanspruch abgelehnt haben.

Nur ein Drittel des Erzeugnisses, für das man die Beihilfe bestreiten wolle, habe verunreinigte Stärke enthalten, während zwei Drittel einwandfrei gewesen seien.

Es habe durch die Verfütterung des fraglichen Erzeugnisses keine Todesfälle gegeben. Die Sterblichkeitsrate von Kälbern sei für den betroffenen Zeitraum normal gewesen.

Die Kommission wendet ein, der Kläger habe die einschlägigen Bestimmungen unvollständig wiedergegeben; eine vollständige Wiedergabe könne zu anderen als den von der niederländischen Regierung gewünschten Ergebnissen führen. Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 bestimme nämlich, daß für Magermilch und Magermilchpulver, die für Futterzwecke verwendet werden, Beihilfen gewährt würden, wenn diese Erzeugnisse gewisse Bedingungen erfüllen. Die Verordnung Nr. 986/68, die die Voraussetzungen für die Gewährung dieser Beihilfen festlege, hebe in Artikel 2 Absatz 4 hervor, daß Mischfuttermittel, bei denen Magermilch verarbeitet worden sei, bestimmten Mindestanforderungen hinsichtlich ihrer Zusammensetzung genügen müssen. Ferner enthalte die Verordnung Nr. 990/72 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für Magermilchpulver für Futterzwecke und zu Mischfutter verarbeitete Magermilch folgende Begründungserwägungen :

Es muß sichergestellt werden, daß die Magermilch und das Magermilchpulver, für die die Beihilfen gewährt werden, tatsächlich als Viehfutter verwendet werden. Zu diesem Zweck müssen die Bedingungen festgelegt werden, die die genannten Erzeugnisse zu erfüllen haben. Infolgedessen ist es angezeigt, daß die Beihilfengewährung auf Magermilch und Magermilchpulver, die unter bestimmten Voraussetzungen zu Mischfutter verarbeitet werden, bzw. auf nach einer Denaturierung hierzu verwendetes Magermilchpulver beschränkt wird.

Falls die Magermilch oder das Magermilchpulver für die Herstellung von Mischfutter verwendet werden, sollte die Beihilfe nur gezahlt werden, wenn das Mischfutter hinsichtlich seiner Zusammensetzung bestimmten in der Industrie üblichen Mindestnormen entspricht.

Artikel 1 Absätze 1 und 2 dieser Verordnung bestimme:

1. Eine Beihilfe wird nur für Magermilchpulver gewährt, das... denaturiert oder das unter den in Artikel 4 genannten Bedingungen zu Mischfutter verarbeitet worden ist.

2. Für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch wird eine Beihilfe nur gewährt, wenn das Mischfutter den in Artikel 4 genannten Bedingungen entspricht.

Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 990/72 laute:

Mischfutter im Sinne des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung (EWG) Nr. 986/68 sind Erzeugnisse,

a) die weniger als 80 Gewichtshundertteile Magermilchpulver enthalten, dem mindestens zugesetzt sind

5 Gewichtshundertteile milchfremde Fette und mindestens 2 Gewichtshundertteile Stärke oder Quellstärke

oder

2,5 Gewichtshundertteile milchfremde Fette und mindestens 2 Gewichtshundertteile Stärke oder Quellstärke, falls unter den Voraussetzungen des Artikels 2 Absatz 1 je 100 Kilogramm Magermilchpulver 2,5 Kilogramm Luzernegrünmehl oder Grasgrünmehl zugesetzt worden ist,

b) die eine für die Tierernährung typische Zusammensetzung aufweisen,

c) die unmittelbar als Viehfutter verwendet werden können und vor Erreichung der Stufe des verwendenden landwirtschaftlichen Betriebes bzw. Aufzucht- oder Mastbetriebs weder verarbeitet noch vermischt werden.

Die Kommission ist der Auffassung, schon beim bloßen Lesen dieser Bestimmungen komme man zu dem Ergebnis, daß die Behauptung, die Gemeinschaftsverordnungen stellten an die Qualität des unter Verwendung von Magermilch oder Magermilchpulver hergestellten Mischfutters keinerlei Anforderung, jeder Grundlage entbehre. Der Tatbestand, der den Anspruch auf Gemeinschaftsbeihilfe entstehen lasse, sei nämlich das Hinzufügen von Magermilch zu einem Mischfutter, das die für die Tierernährung typischen Eigenschaften aufweise und unmittelbar als Viehfutter verwendet werden könne. Versetze man das Mischfutter, wenn auch unbeabsichtigt, mit einem Produkt, das die Wirkung habe, daß es nicht mehr als Viehfutter verwendet werden könne, dann sei es nicht mehr beihilfefähig.

Auch hinsichtlich der Zielsetzungen der betroffenen Gemeinschaftsregelung bestreitet die Kommission die vom Kläger vertretene Ansicht, die sie für zu eng hält. Der Gemeinschaftsverordnungsgeber habe mit seinem Eingreifen nicht irgendeine beliebige Absatzmöglichkeit für ein Überschußerzeugnis erreichen, sondern die überschüssige Milch im Gegenteil zu handelspolitisch gesunden Zwekken verwenden wollen, um zum einen den Erzeugern keinen Anreiz zu einer Steigerung ihrer Produktion zu geben, und zum anderen die Fleischerzeugung zu vernünftigen Preisen anzuregen. Dies ergebe sich insgesamt aus der maßgeblichen Regelung, vor allem aber aus der zweiten und dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 986/68.

Die Kommission bestreitet ferner, daß sich die Formulierungen in den Verordnungen von 1968 und die Formulierung in der Verordnung Nr. 990/72 widersprächen. Die erstgenannten, praktisch gleichlautenden Formulierungen zeigten nämlich unmißverständlich, daß Magermilch und Magermilchpulver zu Mischfutter verarbeitet werden müßten, um für die Beihilfe in Frage zu kommen, während der in der Verordnung Nr. 990/72 verwendete Ausdruck besage, daß dieses Mischfutter unmittelbar als Viehfutter verwendet werden können müsse.

Bezüglich der Anwendung des Artikels 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 990/72 müsse man zudem noch untersuchen, ob das Vorhandensein einer kleinen Menge Quecksilber in Futtermitteln toleriert werden könne, ohne daß der Voraussetzung Abbruch getan werde, daß das Mischfutter unmittelbar als Viehfutter verwendbar sein müsse. Zum Zeitpunkt der Ereignisse sei die Richtlinie 74/63 des Rates vom 17. Dezember 1973 (ABl. L 38, S. 31) noch nicht in Kraft gewesen, so daß diese Frage von den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften geregelt gewesen sei. Für die Niederlande habe Artikel 5 Absatz 1 der damals geltenden, von der Leitung der Produktschap voor Veevoeder erlassenen und am 17. September 1970 unter der Nr. J 1740 vom Minister für Landwirtschaft und Fischerei genehmigten Verordening Veevoeder 1970 unter anderem ein absolutes Verbot enthalten, Viehfutter herzustellen, das Quecksilber enthält. Selbst aus dieser Sicht könne man deshalb nicht behaupten, daß quecksilberhaltiges Futtermittel die Voraussetzungen der Verordnung Nr. 990/72 erfülle.

Die Kommission beanstandet zum Schluß das Verhalten der niederländischen Regierung insoweit, als die niederländischen Dienststellen den EAGFL nicht unterrichtet hätten, obwohl sie ausweislich der Akten seit 1974 in dieser Angelegenheit auf dem laufenden gewesen seien und sogar gegenüber der Firma Trouw einen Vorbehalt gemacht hätten, der sich gerade auf dieses Problem bezogen habe. Die Beamten des EAGFL hätten die Tatumstände erst bei einer Überprüfung im April 1979 entdeckt.

Die niederländische Regierung wendet in ihrer Erwiderung ein, dem Wortlaut des Artikels 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 (... werden für Magermilch und Magermilchpulver, die... für Futterzwecke verwendet werden, Beihilfen gewährt, wenn diese Erzeugnisse gewisse Bedingungen erfüllen) könne man kein Argument zugunsten der These der Kommission entnehmen. Die Erzeugnisse, die gewisse Bedingungen erfüllen müßten, seien nämlich nicht die herzustellenden Mischfuttermittel, sondern die zu verarbeitende Magermilch und das zu verarbeitende Magermilchpulver.

Die betroffene Regelung könne nur anhand ihres tatsächlichen Ziels ausgelegt werden, nämlich den Milchmarkt dadurch zu entlasten, daß man dem Überschußprodukt andere Absatzmöglichkeiten als im Rahmen der menschlichen Ernährung eröffne. Dies ergebe sich unter anderem aus der Regelung über die Denaturierung von Magermilch, die als solche, unabhängig von der Verwendung der denaturierten Milch zu Futterzwekken, unmittelbar zur Beihilfe berechtige. Es sei aber nicht einzusehen, warum für die Denaturierung andere Regeln als für die Verarbeitung gelten sollten. Die Qualitätserfordernisse für Mischfutter, das unter Verarbeitung von Magermilch hergestellt worden sei, sollten deshalb ausschließlich gewährleisten, daß die verarbeitete Milch nicht mehr zu anderen als zu Futterzwecken verwendet werden könne. In diesem Rahmen bestünden keine Zweifel, daß die Firma Trouw Anspruch auf die Gemeinschaftsbeihilfen gehabt hätte, wenn sie für die Herstellung ihres Futtermittels denaturierte Milch gebraucht hätte, auch wenn das Endprodukt nicht für Futterzwecke geeignet gewesen wäre. Eine derart unterschiedliche Behandlung könne nicht gerechtfertigt sein.

Die Kommission räume zum anderen selbst ein, daß für die Gemeinschaftsbeihilfe für die Verarbeitung von Magermilch nicht nachgewiesen werden müsse, daß das Endprodukt tatsächlich verfüttert worden sei, da das Mischfutter nur zu diesem Zweck verwendbar sein dürfe. Damit werde aber der Behauptung der Beklagten hinsichtlich der Zielsetzungen der betroffenen Gemeinschaftsregelung der Boden entzogen, denn von einem Anreiz für die Fleischerzeugung zu vernünftigen Preisen könne man nur dann reden, falls die Verfütterung tatsächlich verlangt werde.

Man könne auch nicht behaupten, daß die jetzt schon überschüssige Milchpulvererzeugung noch mehr Anreize erhalte, wenn man die Beihilfe auch zur Verarbeitung von Magermilch zu Tierfutter gewähre, dem eine bestimmte Mindestqualität fehle. Diese Beihilfe solle nämlich keine Förderungsmaßnahme für Magermilchpulver darstellen, sondern hierfür lediglich ein Preisniveau sicherstellen, das den Wettbewerb mit anderen, bedeutend billigeren Erzeugnissen ermögliche. Die Gestehungskosten für Fleisch würden folglich durch die Gewährung der fraglichen Beihilfen in keiner Weise gesenkt. Außerdem könne das unter Verarbeitung von Magermilch hergestellte Mischfutter aus zahlreichen Gründen nach der Herstellung unverfütterbar werden. In diesen Fällen könne man die Beihilfe nicht verweigern, obwohl das Ziel, preisgünstiges Fleisch zu erzeugen, nicht erreicht werden könne.

Zur nationalen Gesetzgebung führt die niederländische Regierung aus, Artikel 5 der genannten Verordening Veevoeder von 1970 enthalte kein absolutes Verbot, dem Viehfutter Quecksilber zuzusetzen. Jedenfalls beziehe sich das vorgenannte Verbot auf das bewußte Hinzusetzen, nicht aber auf das zufällige. Die Beschlagnahme der noch vorhandenen Mengen durch die niederländischen Behörden sei übrigens nicht als Eingeständnis dafür anzusehen, daß das beschlagnahmte Erzeugnis vorschriftswidrig sei, denn sie sei auf den bloßen Verdacht einer Zuwiderhandlung gegen einschlägige niederländische Bestimmungen hin erfolgt; eine solche Zuwiderhandlung sei aber schließlich nicht festgestellt worden.

Hilfsweise macht der Kläger geltend, das umstrittene Erzeugnis sei nur zu einem Drittel verunreinigt worden, so daß die Beihilfe höchstens zu einem Drittel hätte verweigert werden dürfen.

Die niederländische Regierung beteuert abschließend noch einmal ihre Gutgläubigkeit in dieser Rechtssache. Die Beihilfe sei ausgezahlt worden, weil man nach sorgfältiger Abwägung zu der Auffassung gelangt sei, daß sie geschuldet werde. Zwar hätten die Behörden gegenüber der Firma Trouw zu einem bestimmten Zeitpunkt schriftlich einen Vorbehalt geltend gemacht; dies erkläre sich jedoch aus der Tatsache, daß zu dieser Zeit das Erzeugnis gerichtlich beschlagnahmt gewesen sei und man die genauen Gründe dafür nicht gekannt habe. Daraus habe man aber schließen können, daß es Unregelmäßigkeiten gegeben habe, die der Zahlung der Beihilfe hätten entgegenstehen können. Da sich in der Folge gezeigt habe, daß dies nicht der Fall gewesen sei, sei der Vorbehalt fallengelassen worden. Es sei keineswegs so, daß die Kommission ihrerseits von der in der Presse vielfach erörterten Angelegenheit nichts gewußt habe, denn Italien habe seine Grenzen für niederländisches Kalbfleisch, das man für gefährlich gehalten habe, geschlossen gehabt. Die Dienststellen des EAGFL hätten übrigens gerade deswegen die Überprüfung vorgenommen, weil die Kommission sämtliche Einzelheiten der Angelegenheit habe wissen wollen. Außerdem wäre es völlig überflüssig gewesen, wenn die niederländischen Behörden den EAGFL von dem ausgesprochenen Vorbehalt unterrichtet hätten, weil es sich um eine rein vorsorgliche und vorübergehende Maßnahme gehandelt habe.

Die Kommission macht in ihrer Gegenerwiderung gelten, die Gemeinschaftsregelung auf dem betreffenden Gebiet solle zwar den Absatz überschüssiger Milchpulvermengen fördern, bezwecke aber ebenso die normale Vermarktung der durch Verarbeitung überschüssiger Milch hergestellten Erzeugnisse und die Förderung der Fleischerzeugung zu einem vernünftigen Preis. Dies lasse sich anhand des Zusammenhangs nachweisen, den Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 986/68 zwischen der Höhe der Beihilfe, dem Höchstpreis, der nicht überschritten werden dürfe, und dem Preis für vergleichbare Futtermittel herstelle, und ergebe sich auch aus der zweiten Begründungserwägung dieser Verordnung. Quecksilberhaltige Futtermittel könnten aber die genannten Zwecke nicht erfüllen, weil sie schädlich seien. Ebensowenig könnten sie in irgendeiner Weise mit anderen Futtermitteln konkurrieren. Die Tatsache, daß die Gewährung der Beihilfe nicht vom Nachweis der Verwendung des Endproduktes zu Futterzwek-ken abhängig gemacht worden sei, schließe nicht aus, daß die Gemeinschaftsregelung die genannten Zwecke verfolge. Die Fleischerzeugung zu vernünftigen Preisen könne auch dadurch gefördert werden, daß man darauf achte, daß das durch Verarbeitung überschüssiger Milch hergestellte Erzeugnis als Viehfutter verwendet werden könne.

Die Kommission weist darauf hin, daß das fragliche Mischfutter nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 990/72 eine für die Tierernährung typische Zusammensetzung aufweisen und unmittelbar als Viehfutter verwendbar sein müsse, um beihilfefähig sein zu können. Ein quecksilberhaltiges Futtermittel erfülle aber keine der beiden Voraussetzungen.

Gegen das auf die Denaturierungsregelung gestützte Argument wendet die Kommission ein, Artikel 2 der Verordnung Nr. 990/72 enthalte ins Einzelne gehende Bestimmungen, nach denen die Denaturierung ausschließlich durch den Zusatz von Produkten vorgenommen werden dürfe, die der Verfütterung nicht entgegenstünden. Deshalb verfolge diese Regelungen dieselben Ziele wie diejenige über die Verarbeitung von Magermilch. Ein mit denaturierter Milch, der Quecksilber zugesetzt worden sei, hergestelltes Mischfutter entspreche nicht den Bestimmungen des genannten Artikels, da die dabei verwendete Milch nicht ordnungsgemäß denaturiert worden sei. Das Problem der Firma Trouw würde sich auch in gleicher Weise stellen, wenn die Firma bei ihrem Mischfutter denaturierte Milch anstelle von Magermilchpulver verwendet hätte. Die Frage, ob das Quecksilber bewußt oder unbewußt zugesetzt worden sei, sei ebenfalls bedeutungslos.

Die Behauptung des Klägers über eine etwaige Verunreinigung des Endprodukts erst nach der Herstellungsphase sei nicht stichhaltig, da nach der betreffenden Regelung die Kontrolle während der Herstellung des Mischfutters oder während der Denaturierung der Milch, nicht aber später durchzuführen sei. Das Endprodukt müsse deshalb im Zeitpunkt zu dem es fertig sei, zu Futterzwecken verwendbar sein. Eine mögliche spätere Verunreinigung stehe der Beihilfegewährung nicht entgegen.

Die Kommission vertritt zu den niederländischen Rechtsvorschriften die Auffassung, der Wortlaut der niederländischen Regelung erfasse jedes bewußte oder unbewußte Zusetzen von Quecksilber zu Futtermitteln; Quecksilber zuzusetzen, sei praktisch absolut verboten. Zwar sehe Artikel 33 der Verordening allgemein die Möglichkeit vor, Ausnahmen zuzulassen, die niederländische Regierung habe jedoch niemals eine Ausnahme hinsichtlich des Zusatzes von Quecksilber gestattet.

Zur Beurteilung des klägerischen Verhaltens trägt die Kommission schließlich vor, die niederländischen Behörden hätten den Vorbehalt, den sie gegenüber der Firma Trouw gemacht hätten, den Dienststellen des EAGFL unter Verstoß gegen die Pflichten aus Artikel 5 EWG-Vertrag zu keiner Zeit mitgeteilt. Der in Rede stehende Vorbehalt sei keine vorsorgliche Maßnahme im Anschluß an die Beschlagnahmung gewesen, sondern nach der Entscheidung, keine Rückzahlung der Beihilfe zu verlangen, und gerade im Hinblick auf mögliche Beanstandungen durch die Kommission getroffen worden.

Die Beklagte hat weder in ihrer Klagebeantwortung noch in ihrer Gegenerwiderung zu dem Vorbringen des Klägers hinsichtlich der Menge des im betreffenden Zeitraum hergestellten Futtermittels, das verunreinigt worden sei, und der damit zusammenhängenden Frage, inwieweit die streitige Beihilfe hätte verweigert werden können, Stellung genommen. Aus Gründen der Vollständigkeit erscheint es jedoch angebracht, auf die insoweit in dem genannten Zusammenfassenden Bericht enthaltenen Bemerkungen hinzuweisen. Die Dienststellen der Kommission führen darin aus, die Berechnungen der niederländischen Behörden mit dem Ziel, zwischen verunreinigten und einwandfreien Mengen zu unterscheiden, beruhten allein auf tatsächlich nicht nachprüfbaren Arbeitshypothesen, wenn man berücksichtige, daß das Ergebnis der Probeentnahme bei den in den Niederlanden zum Zeitpunkt der streitigen Ereignisse vorrätigen Futtermitteln keinen Rückschluß auf die Mengen erlaube, die möglicherweise ausschließlich mit einwandfreier Stärke hergestellt gewesen seien. Unter diesen Umständen müsse man zu dem Schluß kommen, daß die Gesamtproduktion des betreffenden Zeitraums nicht die Qualität von Mischfutter, das unmittelbar als Viehfutter verwendet werden kann, besitze.

IV — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 23. November 1982 haben die Regierung des Königreichs der Niederlande, vertreten durch Adriaan Bos als Bevollmächtigten, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes Jean François Verstrynge als Bevollmächtigten, mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 18. Januar 1983 vorgetragen.

1 Die Regierung des Königreichs der Niederlande hat mit Klageschrift, die am 5. Februar 1982 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EWG-Vertrag Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung 81/1047 der Kommission vom 16. November 1981 über den vom Königreich der Niederlande vorgelegten Rechnungsabschluß für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1974 finanzierten Ausgaben (ABl. L 375, S. 33) erhoben, soweit darin ein Rechnungsposten von 4255409,86 HFL, die als Beihilfe für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch gezahlt worden sind, nicht anerkannt worden ist.

2 Ausweislich der Akten verwendete die niederländische Firma Trouw en Co. im hier maßgeblichen Zeitraum zur Herstellung eines Mischfutters für Kälber Magermilchpulver und erhielt dafür die in den Verordnungen Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 (ABl. L 148, S. 13) Nr. 986/68 des Rates vom 15. Juli 1968 (ABl. L 169, S. 4) und Nr. 990/72 der Kommission vom 15. Mai 1972 (ABl. L 115, S. 1) vorgesehene Gemeinschaftsbeihilfe.

3 Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 990/72, nach der jedes unter Verarbeitung von Magermilch hergestellte Mischfutter mindestens 2 % Stärke enthalten muß, um für eine Gemeinschaftsbeihilfe in Frage zu kommen, setzte die Firma Trouw ihrem Erzeugnis 2 bis 2,5 % gelatinierter Maisstärke zu, die sie bei ihren Stammlieferanten kaufte.

4 Aufgrund des Irrtums eines Lieferanten, der der Firma Trouw eine für industrielle Zwecke, nicht aber zur Herstellung von Futtermitteln bestimmte Maisstärke geliefert hatte, die giftiges Quecksilberphenylacetat enthielt, verwendet die Firma Trouw zwischen dem 28. Mai und dem 13. Juli 1974 60000 kg dieser verunreinigten Stärke sowie 173000 kg einwandfreier Stärke zur Herstellung von 7385300 kg Mischfutter für Kälber.

5 Als dies entdeckt worden war, wurde die Herstellung von Kälberfutter eingestellt und wurden die noch nicht verwendeten Partien aus dem Markt genommen. Gegen die Firma Trouw wurde ein Strafverfahren wegen Zuwiderhandlung gegen die niederländische Verordnung Veevoeder eingeleitet; die noch vorrätigen Mengen wurden beschlagnahmt. Der Staatsanwalt stellte jedoch die Strafverfolgung ein, da er der Ansicht war, die Firma Trouw habe gutgläubig gehandelt und sie treffe keine Schuld.

6 Die niederländischen Behörden ergriffen ihrerseits tierseuchenpolizeiliche Maßnahmen, um die von der Vermarktung des verunreinigten Viehfutters ausgehenden Gefahren zu begrenzen, waren jedoch der Ansicht, die dem Unternehmen schon gezahlte Gemeinschaftsbeihilfe nicht zurückfordern zu müssen.

7 Die Kommission war der Auffassung, wegen eines im Futtermittel enthaltenen giftigen Bestandteils seien die Voraussetzungen der Verordnung Nr. 990/72 hier nicht erfüllt, wonach die Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfe voraussetzt, daß das aus Magermilch hergestellte Futtermittel eine für die Tierernährung typische Zusammensetzung aufweist und unmittelbar als Viehfutter verwendbar ist. Deshalb erkannte sie den diese Beihilfe betreffenden Rechnungsposten nicht an.

8 Die niederländische Regierung begründet ihre Klage auf Aufhebung der Entscheidung über die Nichtanerkennung eines Rechnungspostens wie folgt:

a) Die für diese Materie maßgeblichen Verordnungsvorschriften seien unklar und teilweise widersprüchlich, so daß man aus ihrem Wortlaut unmöglich den Grundsatz ableiten könne, die mit Magermilch hergestellten Futtermittel müßten gewisse Bedingungen hinsichtlich ihrer Qualität und Zusammensetzung aufweisen, um beihilfefähig zu sein.

b) Die genannten Bestimmungen müßten deshalb anhand der vom Gemeinschaftsverordnungsgeber verfolgten Zielsetzungen ausgelegt werden. Diese Zielsetzungen beträfen aber nicht die richtige Tierernährung, sondern im wesentlichen die Entlastung des Milchmarkts und den Absatz der Überschüsse.

c) Dieses Ziel sei hier erreicht worden, da die Magermilch zu Futtermittel verarbeitet worden sei: Ihre Verwendung für die menschliche Ernährung sei damit unmöglich geworden, und die Gemeinschaftsbeihilfe sei zu Recht gezahlt worden.

d) Die Beihilfe habe der Firma Trouw auch wegen ihrer Gutgläubigkeit und mangels Verschuldens nicht verweigert werden können. Der Vorfall sei offensichtlich ausschließlich dem Fehlverhalten des Lieferanten zuzuschreiben.

9 Ergänzend trägt die niederländische Regierung vor, das während des betreffenden Zeitraums hergestellte Futtermittel sei nur zum Teil verunreinigt gewesen, denn nur ein Drittel der zu seiner Herstellung verwendeten Stärke sei mit Quecksilber behandelt worden. Die dem einwandfreien Teil des Futtermittels entsprechende Quote der Gemeinschaftsbeihilfe sei deshalb zu Recht gezahlt worden. Der fragliche Rechnungsposten hätte deshalb zumindestens teilweise anerkannt werden müssen.

10 Das erste Argument des Klägers stellt auf die Unterschiede in der Formulierung einiger Verordnungsvorschriften ab, die die streitige Materie regeln. Tatsächlich verwenden die Verordnungen Nr. 804/68 und 986/68 die Ausdrücke für Futterzwecke verwendet(e) (als voeder voor dieren gebruikte) Magermilch, Magermilch für Futterzwecke (bestemd voor voederdoeleinden) oder zu Mischfutter verarbeitet(e) Magermilch, (gebruikt voor de vervaardiging van mengvoeder). Ferner sind Mischfutter nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 990/72 Erzeugnisse, die unmittelbar als Viehfutter verwendet werden können. Der Kläger hält diese Bestimmungen für widersprüchlich: Man könne daraus nicht ableiten, ob die Magermilch nur für Futterzwecke vorgesehen (voor voederdoeleinden bestemd ) sein müsse, oder ob sie auch tatsächlich für Futterzwecke verwendet worden sein müsse.

11 Hierzu ist zu sagen, daß die von der niederländischen Regierung angeführten Textstellen keineswegs die Anlegung von Qualitätsmaßstäben für aus Magermilch hergestelltes Futtermittel ausschießen und weder Abweichungen noch Widersprüche hinsichtlich des Erfordernisses enthalten, daß das aus Magermilch hergestellte Futtermittel bestimmte Anforderungen an Qualität und Zusammensetzung erfüllen und vor allem zur Viehfütterung bestimmt sein muß,

12 So bestimmt Artikel 2 der Verordnung Nr. 986/68, die die Durchführungsbestimmungen für die umstrittenen Beihilfen festlegt, daß das unter Verarbeitung von Magermilch hergestellte Mischfutter bestimmten Mindestanforderungen hinsichtlich ihrer Zusammensetzung genügen muß, um beihilfefähig zu sein. Dieser Grundsatz wird in der dritten und der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 990/72 bestätigt.

13 Ferner sieht Artikel 1 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 990/72 vor, daß für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch eine Beihilfe nur gewährt wird, wenn das Mischfutter den in Artikel 4 genannten Bedingungen entspricht. Artikel 4, der die Mindestanforderungen an die Zusammensetzung und Qualität des Mischfutters festlegt, bestimmt unter anderem, daß es eine für die Tierernährung typische Zusammensetzung aufweisen und unmittelbar als Viehfutter verwendet werden können muß.

14 Folglich enthalten die genannten Verordnungen Voraussetzungen hinsichtlich der Qualität und Zusammensetzung, die im Falle eines für die Tierernährung ungeeigneten Futtermittels nicht vorliegen, da es einen Giftstoff in der oben angegebenen Menge enthält.

15 Diese Feststellung stimmt mit den niederländischen Rechtsvorschriften überein, auf die Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung Nr. 990/72 verweist, wenn dort von der Zusammensetzung, die für Futtermittel als typisch anzusehen ist, die Rede ist. Tatsächlich verbot Artikel 5 Absatz 1 der zur Zeit der maßgeblichen Ereignisse in den Niederlanden geltenden Verordening Veevoeder 1970 der Produktschap voor Veevoeder ausdrücklich jeden Quecksilberzusatz bei Viehfutter.

16 Daher ist das auf der angeblich unklaren Formulierung der anwendbaren Bestimmungen beruhende Vorbringen zurückzuweisen.

17 Ebenfalls nicht stichhaltig ist das auf die Zielsetzungen der betroffenen Beihilfenregelung gestützte Vorbringen. Aus den vorangegangenen Erwägungen ergibt sich, daß die Verwirklichung des Ziels, die überschüssige Magermilch abzusetzen, für sich allein die Voraussetzungen für die Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfe noch nicht erfüllt. Der betroffenen Regelung insgesamt, insbesondere der zweiten und dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 986/68, ist zu entnehmen, daß diese Regelung nicht nur den Absatz eines bestimmten Erzeugnisses und die Entlastung des Milchmarktes zum Ziel hat, sondern auch die wirtschaftlich sinnvolle Verwendung des ErZeugnisses, die darin besteht, den Viehzüchtern proteinreiche Mischfuttermittel guter Qualität zu einem vernünftigen Preis zur Verfügung zu stellen.

18 Der Kläger macht ferner geltend, nach den genannten Verordnungen reiche die als Alternative zur Verarbeitung von Magermilch zu Mischfutter vorgesehene Denaturierung von Magermilch allein aus, um den Anspruch auf die Beihilfe entstehen zu lassen, da es nicht erforderlich sei, daß die denaturierte Milch auch als Viehfutter verwendet werden kann. Er schließt daraus, daß man zu einer unzulässigen Ungleichbehandlung von denaturierter Milch und zu Mischfutter verarbeitete Milch komme, wenn man an die Herstellung von Mischfutter andere Anforderungen stelle.

19 Hierzu ist zu sagen, daß der durch die Verordnung Nr. 1038/72 des Rates vom 18. Mai 1972 (ABl. L 118, 1972, S. 21) an Artikel 2 der Verordnung Nr. 986/68 angefügte Absatz 5, wonach jedes in Absatz 1 genannte Erzeugnis, für das eine Beihilfe gewährt wird,... nur für Futterzwecke verwendet werden [darf], auch für das in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c genannte Magermilchpulver, das... denaturiert worden ist gilt. Deshalb gibt es den angeblichen Unterschied zwischen denaturiertem und zu Futterzwek-ken verwendetem Magermilchpulver nicht: Beide Erzeugnisse müssen als Viehfutter verwendet werden können, um beihilfefähig zu sein.

20 Das letzte Argument des Klägers, das sich auf die Gutgläubigkeit und das fehlende Verschulden des betroffenen Unternehmens bezieht, ist ebenfalls nicht einschlägig, da es um die Frage geht, ob gewisse Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe erfüllt sind. Insoweit genügt die Feststellung, daß die niederländische Regierung nicht dargetan hat, daß die Gutgläubigkeit des Unternehmens den beteiligten Staat von der Verpflichtung entbindet, die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe einzuhalten.

21 Da die in den einschlägigen Verordnungen vorgesehenen Voraussetzungen im vorliegenden Fall nicht erfüllt sind, ist der Hauptantrag des Klägers abzulehnen.

22 Zum Hilfsantrag, der auf eine zumindest teilweise Anerkennung des in Rede stehenden Rechnungspostens gerichtet ist, ist festzustellen, daß nach dem Schreiben des Allgemeinen Inspektionsdienstes des niederländischen Landwirtschafts- und Fischereiministeriums vom 20. November 1974 an die Produktschap voor Veevoeder, das die Kommission ihrer Antwort auf die Frage des Gerichtshofes vor der mündlichen Verhandlung beigefügt hat, die 60000 kg verunreinigter Stärke mit 173000 kg Stärke anderen Ursprungs vermischt worden sind. Der Inspektionsdienst führt dazu in diesem Schreiben folgendes aus:

60000 kg Amijei (verunreinigte Maisstärke) wurden laut Erklärung zwischen dem 28. Mai 1974 und dem 13. Juli 1974 zusammen mit 173000 kg anderer Stärke gleichzeitig in drei Fertigungsbereichen verarbeitet zu :

— Vollfutter7385300 kg— Vormischungen16700 kg— Futtermitteln für Pelztiere42400 kg7444400 kg

23 Dieses Schreiben wird inhaltlich durch ein Schreiben der Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten vom 27. November 1974 an die Produktschap voor Veevoeder bestätigt, worin die Erklärung des Unternehmens erwähnt wird, daß die quecksilberhaltige Partie Amijel-Maisstärke in der Zeit vom 28. Mai 1974 bis zum 13. Juli 1974 zu 7385300 kg Milchaustauschfutter verarbeitet worden ist. Zudem haben die Parteien während der mündlichen Verhandlung eingeräumt, daß von 24 untersuchten Proben des beschlagnahmten Erzeugnisses 21 Quecksilberphenylacetat enthielten.

24 Daraus läßt sich schließen, daß aufgrund der Vermengung beider Partien Stärke die in dem betreffenden Zeitraum hergestellte Gesamtmenge an Mischfutter verunreinigt war. Jedenfalls wird man hier, wie die Kommission zu Recht bemerkt, weder zwischen verunreinigtem und einwandfreiem Erzeugnis unterscheiden, noch die entsprechenden Mengen genau beziffern können.

25 Deshalb ist der Hilfsantrag des Klägers ebenfalls abzulehnen.

Kosten

26 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Kläger mit seinem Vorbringen unterlegen ist, ist er zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden :

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Das Königreich der Niederlande wird zur Tragung der Kosten verurteilt.