Europäischer Gerichtshof Urteil vom 19.04.1983 – C-113/82

In der Rechtssache 113/82

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch die Mitglieder ihres Juristischen Dienstes Götz zur Hausen und Hans Peter Hartvig, Zustellungsbevollmächtigter in Luxemburg: Herr Oreste Montako, Jean-Monnet-Gebäude, Kirchberg,

Klägerin,

gegen

Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch Rechtsanwalt Jochim Sedemund, Köln, als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg: Botschaft der Bundesrepublik Deutschland,

Beklagte,

wegen Feststellung, daß die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie nicht dafür Sorge getragen hat, daß das Erweiterungsverbot für Hopfenpflanzungen gemäß Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 des Rates vom 11. Oktober 1977 von den anerkannten Erzeugergemeinschaften als solchen im Fall der Gewährung von Beihilfen eingehalten wurde,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten P. Pescatore und A. O'Keeffe, der Richter G. Bosco, T. Koopmans, O. Due und K. Bahlmann,

Generalanwalt: Sir Gordon Slynn

Kanzler: P. Heim

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf, die Anträge sowie die Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

Der vorliegende Rechtsstreit betrifft die strukturellen Maßnahmen im Hopfensektor, insbesondere die Anwendung der Vorschriften der Verordnung Nr. 1696/71 des Rates vom 26. Juli 1971 über die gemeinsame Marktorganisation für Hopfen (ABl. L 175, S. 1) und der Verordnung Nr. 2253/77 des Rates vom 11. Oktober 1977 über strukturelle Maßnahmen im Hopfensektor (ABl. L 261, S. 1).

Die Verordnung Nr. 1696/71, die vorübergehend jegliche Erweiterung der Hopfenanbauflächen untersagt, sieht die Gewährung von Beihilfen an die anerkannten Erzeugergemeinschaften für die Sortenumstellung und Neugliederung der Pflanzungen vor. Die Modalitäten der Gewährung dieser Beihilfen sind in der Verordnung Nr. 2253/77 geregelt, deren Artikel 3 bestimmt, daß die Beihilfen für die Sortenumstellung und Neugliederung der Pflanzungen den anerkannten Erzeugergemeinschaften gewährt werden, wenn sie den von den Mitgliedstaaten bezeichneten Stellen einen Plan vorlegen, der eine mindestens 40prozentige Verringerung der zum 30. Juni 1977 eingetragenen Gesamtanbaufläche vorsieht, die von diesem Plan erfaßt ist. Artikel 4 dieser Verordnung lautet wie folgt:

Innerhalb von drei Jahren nach Durchführung des Plans für die Sortenumstellung und Neugliederung der Pflanzungen darf die von einer anerkannten Erzeugergemeinschaft mit Hopfen bebaute Fläche nicht größer sein als die, die sich aus diesem Plan ergibt.

In der Bundesrepublik Deutschland erließ das bayerische Landwirtschaftsministerium Durchführungsrichtlinien über die Voraussetzungen für den Beihilfebezug und das einzuhaltende Verfahren. Diese Richtlinien, die am 25. Januar 1978 ergingen, enthalten unter anderem die Ziffer 2.6, die wie folgt lautet:

Innerhalb von drei Jahren nach Durchführung dieser Pläne darf die von einer anerkannten Erzeugergemeinschaft mit Hopfen bebaute Fläche nicht größer sein als in den Plänen vorgesehen ist. Außerdem darf innerhalb dieses Zeitraums die gerodete Fläche nicht wieder mit Hopfen bepflanzt werden.

Später unterrichtete das bayerische Landwirtschaftsministerium mit Schreiben vom 5. Dezember 1978 die betreffenden anerkannten Erzeugergemeinschaften darüber, daß Ziffer 2.6 dieser Richtlinien wie folgt zu ergänzen sei:

Ein Betrieb, der mit einer der drei förderungsfähigen Maßnahmen in einem abgeschlossenen Plan erfaßt ist, darf innerhalb von drei Jahren nach Abschluß dieses Planes die Hopfenanbaufläche nicht erweitern. Die Frist beginnt jeweils mit Abschluß des Einzelplans, in dem der Betrieb erfaßt ist.

In dem Schreiben wird ferner daran erinnert, daß die von einer anerkannten Erzeugergemeinschaft mit Hopfen bebaute Fläche nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 innerhalb von drei Jahren nach Durchführung des Plans für die Sortenumstellung und Neugliederung der Pflanzungen nicht größer sein darf als die, die sich aus dem in Artikel 3 Absatz 1 genannten Plan ergibt. Daraus wird hergeleitet, daß dieser Plan nur Flächen betrifft, für die eine Förderung zur Sortenumstellung, Neugliederung der Pflanzungen oder Rodung beantragt wurde.

Sinn und Zweck der strukturellen Maßnahmen im Hopfensektor erforderten es sonach, daß Betriebe, die für diese Maßnahmen Beihilfen erhalten hätten, innerhalb der Dreijahresfrist ihre Hopfenanbaufläche nicht erweiterten.

Die Kommission machte die Regierung der Bundesrepublik Deutschland mit Schreiben vom 21. Dezember 1979 darauf aufmerksam, daß die bayerische Landesregierung die genannte gemeinschaftliche Beihilferegelung in der Weise auffasse, daß sie Pflichten nur für solche Hopfenerzeuger schaffe, die als Mitglieder einer anerkannten Erzeugergemeinschaft tatsächlich an einem Umstrukturierungsplan der Gemeinschaft teilhätten. Diese Auslegung würde dazu fuhren, daß Hopfenanbauer ihre Anbaufläche vor Ablauf der in Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 gesetzten Dreijahresfrist erweitern dürften, obwohl sie Mitglieder einer anerkannten Erzeugergemeinschaft seien, die einen Plan zur Neugliederung der Pflanzungen erstellt habe. Die Kommission vertrat die Auffassung, daß die in der genannten Verordnung enthaltenen Verpflichtungen, insbesondere das Erweiterungsverbot für Hopfenpflanzungen, auf die anerkannten Erzeugergemeinschaften als solche Anwendung fänden, und ersuchte deshalb die deutschen Behörden, dafür zu sorgen, daß die beabsichtigten Erweiterungen der Pflanzungen nicht vorgenommen würden.

Mit Schreiben vom 4. Februar 1980 wandte sich die Regierung der Bundesrepublik Deutschland gegen die Auslegung des Artikels 4 der Verordnung Nr. 2253/77 durch die Kommission. Ihrer Meinung nach findet das in Artikel 4 enthaltene Verbot nur auf diejenigen Mitglieder einer Erzeugergemeinschaft Anwendung, die sich an einem Neugliederungsplan tatsächlich beteiligt haben.

Die Kommission leitete mit Schreiben vom 14. Mai 1980 das Verfahren nach Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag ein und forderte die deutsche Bundesregierung auf, sich zu ihrer Stellungnahme zu äußern, wonach die von den bayerischen Stellen erlassenen Durchführungsrichtlinien mit Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 unvereinbar seien.

In ihrem Antwortschreiben vom 19. Juni 1980 erhielt die deutsche Bundesregierung ihre Stellungnahme vom 4. Februar 1980 voll inhaltlich aufrecht.

Am 8. April 1981 übermittelte die Kommission der Bundesregierung die in Artikel 169 EWG-Vertrag vorgesehene mit Gründen versehene Stellungnahme. Darin wurde die Bundesrepublik Deutschland aufgefordert, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um dieser Stellungnahme innerhalb von einem Monat nachzukommen.

Mit Schreiben vom 2. Juni 1981 teilte die deutsche Bundesregierung der Kommission mit, sie bleibe bei ihrer mit Schreiben vom 4. Februar und vom 19. Juni 1980 mitgeteilten Haltung.

Die Kommission ist der Auffassung, daß die bayerischen Richtlinien vom 25. Januar 1978, insbesondere Ziffer 2.6 in der Fassung vom 5. Dezember 1978, mit Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 unvereinbar sind. Sie hat deshalb gemäß Artikel 169 Absatz 2 EWG-Vertrag die vorliegende Klage vor dem Gerichtshof erhoben. Die Klageschrift der Kommission ist am 25. März 1982 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat jedoch die Kommission ersucht, vor der Sitzung ein Schriftstück einzureichen.

II — Anträge der Parteien

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beantragt,

1. festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie nicht dafür Sorge getragen hat, daß das Erweiterungsverbot für Hopfenpflanzungen gemäß Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 des Rates vom 11. Oktober 1977 von den anerkannten Erzeugergemeinschaften als solchen im Fall der Gewährung von Beihilfen eingehalten wurde;

2. die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland beantragt,

1. die Klage abzuweisen;

2. der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften als Klägerin stellt zunächst klar, daß der Streitpunkt, der Gegenstand der vorliegenden Klage sei, die Auslegung von Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 betreffe. Die deutschen Behörden hätten zumindest zu Anfang dieselbe These wie sie, die Kommission, vertreten, da aus dem Wortlaut der Durchführungsrichtlinien hervorgehe, daß die Nichtanbauverpflichtungen auf Erzeugergemeinschaften Anwendung fänden. Erst die zusätzliche bayerische Bestimmung vom 5. Dezember 1978 beziehe sich individuell auf die Erzeuger.

Diese zusätzliche Bestimmung bewirke, daß die Mitglieder einer Erzeugergemeinschaft, die selbst nicht an den Strukturmaßnahmen ihrer Gemeinschaft teilgenommen hätten, ihre Hopfenanbauflächen vor Ablauf der Dreijahresfrist des Artikels 4 frei erweitern könnten, obwohl die Erzeugergemeinschaft, der sie angehörten, den Restrukturierungsplan vorgelegt habe. Aus diesem Grund ist die Kommission der Auffassung, daß diese zusätzliche Bestimmung mit Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 unvereinbar sei.

Die Kommission begründet ihre Auffassung damit, daß das Ergebnis, zu dem das streitige Rundschreiben führe, im Widerspruch zu Wortlaut und Zweck des genannten Artikels 4 stehe. Das Verbot der Erweiterung der Hopfenanbauflächen richte sich nämlich nach dem Wortlaut des Artikels 4 ausdrücklich an die Erzeugergemeinschaften als solche und nicht an die einzelnen Erzeuger. Eine wörtliche Auslegung dieser Vorschrift stimme mit der Zweckbestimmung der Beihilfen überein, die nicht nur darin bestehe, Rodungsprämien zu zahlen, sondern die Erzeugergemeinschaften zu veranlassen, selbst Pläne aufzustellen und so den Verpflichtungen nachzukommen, die das Gegenstück der gewährten Beihilfe seien.

Wenn die Mitglieder einer Erzeugergemeinschaft, die sich nicht an dem Plan beteiligt hätten, ihre Anbauflächen beliebig erweitern könnten, würde diese Zweckbestimmung nicht verwirklicht. Die Kommission bemerkt insoweit, infolge der von der Beklagten vertretenen und praktizierten Auslegung des Artikels 4 der Verordnung Nr. 2253/77 sei das mit der Beihilferegelung verfolgte Ziel tatsächlich nicht erreicht worden. Sie ist nach einer Prüfung der Entwicklung der Hopfenanbauflächen in der Bundesrepublik Deutschland zu dem Schluß gekommen, daß bei korrekter Anwendung des Gemeinschaftsrechts die Gesamtanbaufläche in Bayern im Jahr 1980 im Vergleich zu 1977 um ca. 745 ha geringer sein müßte, nachdem die Erzeugergemeinschaften Beihilfen erhalten hätten (Anhang IX zu ihrer Klageschrift). Dies scheine jedoch nicht der Fall zu sein. Die Kommission hält sich deshalb für berechtigt zu glauben, daß die während dieses Zeitraums durchgeführten Rodungen teilweise durch Neupflanzungen wieder ausgeglichen worden seien.

Weiterhin unterstreicht die Kommission die Bedeutung der Rolle der Erzeugergemeinschaften bei der Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Marktorganisation im Hopfensektor. So obliege es diesen Gemeinschaften, den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten Neugliederungspläne vorzulegen und die empfangenen Beihilfen zu verteilen; dementsprechend sei auch das in Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 enthaltene Verbot der Erweiterung der Hopfenanbauflächen an sie gerichtet. Aus Konzept und Aufbau der im Hopfensektor verabschiedeten Verordnungen lasse sich eine wichtige Regel aufstellen, wonach die Gemeinschaftsbestimmungen, die sich an die anerkannten Erzeugergemeinschaften wendeten, auf diese Anwendung fänden, ohne daß dabei zwischen den Mitgliedern dieser Gemeinschaft unterschieden werde. Es bestehe kein Grund für die Annahme, daß Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 eine Abweichung von dieser Regel darstelle.

Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland als Beklagte trägt vor, der Wortlaut des Artikels 4 der genannten Verordnung sei nicht sehr klar, und diese Vorschrift sei sicherlich nicht glücklich formuliert. Die Auffassung der Kommission sei bereits mit dem Wortlaut sowie dem sachlichen und systematischen Zusammenhang der Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr. 2253/77 unvereinbar. Erstens knüpfe das Erweiterungsverbot für Hopfenanpflanzungen des Artikels 4 unmittelbar an die Planfläche an und könne daher nur die Anbauflächen derjenigen Mitglieder von Erzeugergemeinschaften betreffen, die sich an dem Plan beteiligt und dafür Beihilfen empfangen hätten.

Zweitens müsse nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 2253/77, der unter anderem die Vorlegung eines Plans zur Neugliederung der Pflanzungen durch eine Erzeugergemeinschaft betreffe, nicht die gesamte Anbaufläche der Erzeugergemeinschaft um 40 % reduziert werden. Wie die Kommission ausdrücklich anerkannt habe, brauche nur ein Teil der Mitglieder der Erzeugergemeinschaft sich an dem Plan zu beteiligen, so daß die Planfläche, deren 40prozentige Verringerung Artikel 3 verlange, auch nur in einem Teil der gesamten Anbaufläche der Erzeugergemeinschaft zu bestehen brauche. Da beide Vorschriften, Artikel 3 und Artikel 4, sich unbestreitbar auf den gleichen Plan bezögen, erscheine es kaum vorstellbar, daß die Planfläche in Artikel 4 eine völlig andere Bedeutung haben sollte als in Artikel 3.

Die Thesen der Kommission widersprächen aber auch der vom Gemeinschaftsgesetzgeber ausdrücklich definierten Zielsetzung des Artikels 4. Die Bundesregierung nimmt insoweit auf die Begründungserwägung zu dieser Vorschrift Bezug, die wie folgt lautet;

Um den wirtschaftlichen Nutzeffekt der Beihilfen nach Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1696/71 zu gewährleisten, ist vorzusehen, daß die gerodeten Flächen mindestens drei Jahre lang nicht wieder mit Hopfen bepflanzt werden dürfen.

Nach dieser Formulierung solle Artikel 4 sich ausschließlich auf die gerodeten Flächen erstrecken, die 40 % der Planflächen darstellten. Die Beklagte fügt im Hinblick auf den Zweck des Artikels 4 hinzu, wenn das Vorbringen der Kommission richtig wäre, könnten die Voraussetzungen für die Beihilfegewährung in der Praxis von keiner Erzeugergemeinschaft erfüllt werden, da die Beteiligung an den Strukturmaßnahmen freiwillig sei und sich erfahrungsgemäß immer nur ein Teil der Mitglieder durch Beihilfen zu Anbaubeschränkungen bewegen lasse.

Ferner beruft sich die Beklagte auf die Entstehungsgeschichte der Verordnung: In dem Vorentwurf der Kommission für die Verordnung Nr. 2253/77 habe Artikel 3 sich nicht auf 40 % der gesamten Planflächen bezogen, sondern auf 40 % der Flächen für sämtliche [der Gemeinschaft] angeschlossenen Erzeuger. Die Änderung dieses Texts sei von der deutschen Delegation vorgeschlagen worden, um klarzustellen, daß der Neugliederungsplan nicht unbedingt alle den Mitgliedern der Gemeinschaft gehörenden Flächen umfasse. Nach der Änderung des Artikels 3 dahin gehend, daß die Planflächen nicht mehr mit der Gesamtfläche der Erzeugergemeinschaft übereinstimmten, stehe eindeutig fest, daß nach dem Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers das in Artikel 4 enthaltene Wiederanpflanzungsverbot sich nur auf die Anbaufläche derjenigen Mitglieder einer Erzeugergemeinschaft erstrecke, die sich an dem Plan beteiligt hätten.

Das in Rede stehende Beihilfesystem füge sich in das von der gemeinsamen Agrarpolitik in anderen Sektoren gehandhabte System der Stillegungsprämien ein (z. B. Beihilfen für die Abschlachtung von Milchvieh). Dieses System beruhe im allgemeinen auf dem Prinzip der Freiwilligkeit der Wirtschaftsteilnehmer; die Gemeinschaft habe zugunsten der wirtschaftlichen Freiheit des Erzeugers entschieden; es stehe diesem daher vollkommen frei, nicht an der fraglichen Stillegung teilzunehmen. In diesem Fall könne er aber auch keine Beihilfen in Anspruch nehmen. Dasselbe gelte im Hopfensektor: Kein Erzeuger könne gezwungen werden, seine Anbauflächen nicht zu erweitern, in diesem Fall müsse er jedoch auf die Beteiligung am Plan der Erzeugergemeinschaft, der er angehöre, sowie auf die dieser Beteiligung entsprechenden gemeinschaftlichen Beihilfen verzichten.

Andernfalls würde das System übrigens auch verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen, denn die Ausdehnung der Anbaubeschränkungen auf solche Hopfenerzeuger, die sich weder an einem Plan beteiligt noch Beihilfen in Anspruch genommen hätten, sei als Eigentumsbeschränkung anzusehen. Die Erzeugergemeinschaften könnten ihre Mitglieder nicht zwingen, sich an einem Neugliederungsplan zu beteiligen, oder der Mehrheit ihrer Mitglieder gegen deren Willen und ohne Entschädigung eine Nutzungsbeschränkung für ihre Anbauflächen aufoktroyieren.

In ihrer Erwiderung wiederholt die Kommission ihre Auffassung, daß nur die von ihr für richtig gehaltene Interpretation des Artikels 4 der Verordnung Nr. 2253/77 mit dem Wortlaut dieser Bestimmung und mit dem Zweck der Beihilferegelung übereinstimme.

Der von der Beklagten verwendete Ausdruck Planfläche tauche in keiner der beiden in Rede stehenden Vorschriften auf. Auch zeige ein Vergleich des Wortlauts der beiden Bestimmungen deutlich, daß es nicht gerechtfertigt sei anzunehmen, daß es sich in beiden Fällen um denselben Begriff handele. Nach Auffassung der Kommission bezieht sich Artikel 3 auf die von dem vorgelegten Plan erfaßte Fläche, Artikel 4 dagegen auf die von der Erzeugergemeinschaft mit Hopfen bebaute Fläche, die nach Durchführung des Plans als Anbaufläche der Erzeugergemeinschaft übrigbleibt.

Im Hinblick auf den Sinn der von der Beklagten angeführten Begründungserwägung bemerkt die Kommission, Formulierungen von Begründungserwägungen reichten nicht aus, um Artikel einer Verordnung in einer mit ihrem Wortlaut nicht übereinstimmenden Weise zu interpretieren. Verbindlich sei der verfügende Teil einer Verordnung.

Die Kommission weist auf den Unterschied zwischen den Strukturbeihilfen im Hopfensektor und anderen Prämien hin, die gewährt würden, um einen Kapazitätsabbau zu erreichen. Die Beklagte habe einen Vergleich zwischen diesen beiden Regelungen angestellt und daraus den Schluß gezogen, daß Verpflichtungen zum Kapazitätsabbau stets nur für den Erzeuger geschaffen würden, der die Beihilfe in Anspruch nehme. Dieser Vergleich sei jedoch nicht überzeugend. Einerseits ziele das Beihilfesystem im Hopfensektor nicht nur auf einen einfachen Kapazitätsabbau ab, sondern solle auch zu strukturellen Verbesserungen der Erzeugung beitragen. Zum anderen sei der Vergleich deshalb nicht überzeugend, weil in den anderen Fällen die Beihilfen nicht einer Erzeugergemeinschaft im Rahmen eines von dieser Gemeinschaft vorgelegten Plans gewährt würden, sondern den einzelnen Erzeugern, die auf individueller Basis bestimmte Maßnahmen durchführten. In diesem Fall sollten die Prämien nur gewährleisten, daß die Stillegung nicht nach Empfang der Beihilfe durch eine Wiederinbetriebsetzung illusorisch gemacht werde. Im Hopfensektor sei dieses System bewußt nicht gewählt worden. In diesem Sektor komme den Erzeugergemeinschaften eine ganz entscheidende Rolle zu. Ihnen werde von der Verordnung Nr. 1696/71 vor allem die Aufgabe übertragen, die Erzeugung gemeinsam den Markterfordernissen abzupassen und sie insbesondere durch Sortenumstellung und Neugliederung der Pflanzungen zu verbessern (Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b). Es sei deshalb folgerichtig, daß die zur Erfüllung dieser Aufgabe geschaffene Beihilferegelung ganz eng an die Erzeugergemeinschaft gebunden werde und nicht ausschließlich an die Maßnahmen des einzelnen Erzeugers anknüpfe. So sei es die Erzeugergemeinschaft, die den Plan beschließe, und die sich — durchaus freiwillig — den Verpflichtungen aus Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 unterwerfe.

Ferner wendet sich die Kommission gegen das Vorbringen der Beklagten, eine Minderheit von Erzeugern, die sich unmittelbar am Neugliederungsplan beteilige, könne der Mehrheit nicht wirtschaftliche Opfer in Form eines entschädigungslosen Erweiterungsverbots aufzwingen: Die Aufgabe der Erzeugergemeinschaften ergebe sich aus ihrer Satzung. Die Kommission nimmt insoweit auf die Satzung der größten Erzeugergemeinschaft in Bayern und der Bundesrepublik Deutschland, der Hopfenverwertungsgenossenschaft Hallertau eG Bezug. In dieser Erzeugergemeinschaft würden die Neugliederungspläne mit einfacher Mehrheit angenommen, so daß ein Plan im Sinne der Artikel 3 und 4 der Verordnung Nr. 2253/77 nur mit der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder vorgelegt werden könne. Alle Mitglieder der Erzeugergemeinschaft profitierten von einer Verbesserung des Angebots, die sich aus der Durchführung eines solchen Plans ergebe. Es sei deshalb keineswegs so, daß die Mehrheit der Mitglieder einer Erzeugergemeinschaft von der Durchführung eines Plans nur Nachteile (Verbot der Erweiterung der Anbauflächen) zu erwarten hätte.

Abschließend stellt die Kommission fest, die Beklagte habe ihr Vorbringen nicht bestritten, infolge der von der Beklagten vertretenen und praktizierten Auslegung des Artikels 4 der Verordnung Nr. 2253/77 sei das mit der Beihilferegelung verfolgte Ziel nicht erreicht worden, da die Rodungen teilweise durch Neuanpflanzungen wieder ausgeglichen worden seien, woraus sich insbesondere ein Defizit von ungefähr 745 ha ergeben habe.

In ihrer Gegenerwiderung wiederholt die Regierung der Bundesrepublik Deutschland im wesentlichen ihr Argument, die Kommission könne ihre Auffassung jedenfalls nicht auf den Wortlaut des Artikels 4 der Verordnung Nr. 2253/77 stützen. Sie fügt hinzu, die Kommission verkenne den systematischen Zusammenhang der Artikel 3 und 4. Auch messe sie in ihrer Erwiderung der Begründungserwägung zu Artikel 4, aus der völlig eindeutig hervorgehe, daß der Rat das Erweiterungsverbot nicht etwa auf die gesamte Anbaufläche der Erzeugergemeinschaft habe erstrecken wollen, keinerlei Bedeutung bei.

Die Kommission verkenne nach wie vor, daß ihre Auffassung auch mit der Systematik der Gesamtregelung des Hopfensektors unvereinbar sei. Falls ihre Auffassung zuträfe, die praktisch einen generellen Anbaustopp zur Folge hätte, wäre unerklärlich, weshalb der Rat den bis Ende 1979 geltenden Anbaustopp nicht über diesen Zeitraum hinaus verlängert habe. Mit dem Übergang zu einem System der freiwilligen, an die Gewährung von Beihilfen geknüpften Kapazitätsbeschränkungen habe der Rat gerade die Periode des generellen Erweiterungsverbots beenden wollen. Die Beklagte macht geltend, die Aufgabe der anerkannten Erzeugergemeinschaften, der die Kommission große Bedeutung zuzuerkennen scheine, sei hier unerheblich. Aus Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2253/77 gehe eindeutig hervor, daß die Beihilfen für die Neugliederung der Pflanzungen den einzelnen Erzeugern nach ihren tatsächlichen Ausgaben für Setzlinge und Material zu zahlen seien. Zwar hätten die Erzeugergemeinschaften bedeutsame Verwaltungsfunktionen, weil über sie der Plan vorzulegen sei und weil sie die Beihilfen zunächst entgegenähmen und dann weiterleiteten. Sei seien aber keinesfalls Empfänger der Beihilfen, sondern insoweit lediglich Durchleitungs- und Zahlstelle.

Ferner hatten sich in der Bundesrepublik Deutschland Erzeuger mit Anbauflächen von mehr als 5000 ha an den Umstrukturierungsplänen im Sinne von Artikel 3 beteiligt. Diese Flächen unterlägen in vollem Umfang dem Erweiterungsverbot des Arikels 4 und seien durch Rodung um 2024 ha reduziert worden. Der Einwand der Kommission, der Zweck der Beihilferegelung sei nicht erreicht worden, weil andere Erzeuger ihre Flächen (nur um

ca. 740 ha) erweitert hätten, liege neben der Sache, weil das von der Kommission behauptete generelle Verbot der Erweiterung der Pflanzungen der Zielsetzung der Beihilferegelung nicht entspreche.

Schließlich unterschätze die Kommission die Bedeutung des Vorbringens zur Grundrechtsverletzung. Aus der Erwiderung gehe hervor, daß die Kommission sich für eine diskriminierende Behandlung der Hopfenerzeuger ausspreche. Würden die Beschränkungen der Nutzung des Eigentums sowohl Erzeugern auferlegt, die die entsprechende Beihilfe erhielten, als auch Erzeugern, deren einziger Vorteil in der Verbesserung des Hopfenangebots bestünde, so würde die Gemeinschaftsregelung zu einer allgemeinen Eigentumsverletzung führen. Diese Regelung erlege nämlich bestimmten Hopfenerzeugern ein Sonderopfer auf, das mangels einer Entschädigung oder eines Ausgleichs eindeutig gegen das Grundrecht der ungestörten Nutzung des Eigentums verstoße.

IV — Mündliche Verhandlung

Die Parteien haben in der Sitzung vom 1. Februar 1983 mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 10. März 1983 vorgetragen.

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 25. März 1982 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie nicht dafür Sorge getragen hat, daß das Erweiterungs verbot für Hopfenpflanzungen gemäß Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 des Rates vom 11. Oktober 1977 über strukturelle Maßnahmen im Hopfensektor (ABl. L 261, S. 1) von den anerkannten Erzeugergemeinschaften als solchen im Fall der Gewährung von Beihilfen eingehalten wurde.

2 Die Verordnung Nr. 2253/77 regelt die Modalitäten der Anwendung der Artikel 8 und 9 der Verordnung Nr. 1696/71 des Rates vom 26. Juli 1971 über die gemeinsame Marktorganisation für Hopfen (ABl. L 175, S. 1). Artikel 8 bestimmt, daß den anerkannten Erzeugergemeinschaften Beihilfen gewährt werden können, um ihre Gründung zu fördern und ihre Tätigkeit zu erleichtern. Artikel 9 betrifft die Beihilfegewährung an Erzeugergemeinschaften für Maßnahmen der Sortenumstellung und Neugliederung der Pflanzungen.

3 Artikel 9 der Verordnung Nr. 1696/71 wurde durch die Verordnung Nr. 1170/77 des Rates vom.17. Mai 1977 (ABl. L 137, S. 7) geändert. Absatz 3 dieser Vorschrift bestimmt in der geänderten Fassung, daß die Mitgliedstaaten den anerkannten Erzeugergemeinschaften für die Sortenumstellung und Neugliederung der Pflanzungen Beihilfen gewähren können, sofern diese Maßnahmen zu einer mindestens 40prozentigen Verringerung der Fläche, auf der sie durchgeführt werden, führen.

4 Der Begriff Erzeugergemeinschaft ist in Artikel 7 der Verordnung Nr. 1696/71 in der Fassung der Verordnung Nr. 1170/77 definiert. Danach besteht eine Erzeugergemeinschaft ausschließlich oder im wesentlichen aus Hopfenerzeugern, wird auf deren Initiative gebildet und verfolgt eine Reihe von Zielen im Bereich der Erzeugung und der Vermarktung von Hopfen, darunter jenes, die Erzeugung ihrer Mitglieder gemeinsam den Markterfordernissen anzupassen und sie insbesondere durch Sortenumstellung und Neugliederung der Pflanzungen zu verbessern. Weitere Ziele sind insbesondere die Förderung der Rationalisierung und Mechanisierung der Anbauund Erntearbeiten sowie die Aufstellung gemeinsamer Regeln für die Erzeugung und die Vermarktung der gesamten Erzeugung ihrer Mitglieder.

5 Eine Erzeugergemeinschaft muß nach dieser Vorschrift von den Mitgliedstaaten anerkannt werden, wenn sie bestimmte allgemeine Bedingungen erfüllt, insbesondere wenn sie gemeinsame Regeln für die Erzeugung und Vermarktung anwendet. Zu diesen gemeinsamen Regeln gehören nach der VerOrdnung Nr. 2564/77 der Kommission vom 22. November 1977 (ABl. L 299, S. 9) unter anderem Vorschriften über die Verwendung bestimmter Sorten bei der Sortenumstellung oder Anlage von Neupflanzungen, über die Einhaltung bestimmter Anbauverfahren, das Pflücken und die Trocknung, ferner Bestimmungen über die Hopfenmengen, die die einzelnen Erzeuger selbst verkaufen dürfen, sowie die Bestimmungen für diese Verkäufe.

6 Der vorliegende Rechtsstreit betrifft im wesentlichen die Konsequenzen der Gewährung der Beihilfen für die Sortenumstellung und Neugliederung der Pflanzungen nach Artikel 9 der Verordnung Nr. 1696/71 an die anerkannten Erzeugergemeinschaften.

7 Die Verordnung Nr. 2253/77 bestimmt zunächst in Artikel 3, daß derartige Beihilfen gewährt werden, wenn den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten ein Plan zur Sortenumstellung und Neugliederung der Pflanzungen vorgelegt wird, der eine mindestens 40prozentige Verringerung der zum 30. Juni 1977 eingetragenen Gesamtanbaufläche vorsieht, die von diesem Plan erfaßt ist.

8 Artikel 4 bestimmt sodann: Innerhalb von drei Jahren nach Durchführung des Plans für die Sortenumstellung und Neugliederung der Pflanzungen darf die von einer anerkannten Erzeugergemeinschaft mit Hopfen bebaute Fläche nicht größer sein als die, die sich aus diesem Plan ergibt.

9 Die Kommission ist der Auffassung, das Erweiterungsverbot des Artikels 4 der Verordnung Nr. 2253/77 gelte für die Erzeugergemeinschaft als solche, die den die strukturellen Maßnahmen enthaltenen Plan vorgelegt habe, um die Beihilfen zu bekommen. Da das Verbot des Artikels 4 diese allgemeine Tragweite habe, dürfe kein Mitglied der Erzeugergemeinschaft innerhalb von drei Jahren nach Durchführung des Plans seine Hopfenpflanzungen erweitern.

10 Nachdem die Kommission festgestellt hatte, daß das so ausgelegte Verbot des Artikels 4 in den Richtlinien, durch die das bayerische Landwirtschaftsministerium die in Bayern bestehenden anerkannten Erzeugergemeinschaften über die Verpflichtungen unterrichtet hatte, die sich aus der Durchführung eines Plans zur Sortenumstellung und Neugliederung für sie ergaben, nicht beachtet worden war, trat sie in einen Schriftwechsel mit der Regierung der Bundesrepublik Deutschland ein. Diese wandte sich gegen die von der Kommission vertretene Auslegung des Artikels 4.

11 Die Bundesregierung trug dazu vor, aus Artikel 3 der Verordnung Nr. 2253/77, wonach der Plan zur Sortenumstellung und Neugliederung eine mindestens 40prozentige Verringerung der Gesamtanbaufläche vorsehen müsse, die von diesem Plan erfaßt ist, gehe hervor, daß sich der Plan nicht zwangsläufig auf die gesamte Anbaufläche der zu der Gemeinschaft gehörenden Erzeuger beziehe. Diejenigen Erzeuger, deren Grundstücke nicht von dem Plan erfaßt seien und die folglich keine Beihilfe nach Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2253/77 erhielten, seien nach Artikel 4 dieser Verordnung nicht an die sich aus der Durchführung des Plans ergebenden Verpflichtungen gebunden.

12 Da die Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung durch den Schriftwechsel und die Verhandlungen zwischen den zuständigen Dienststellen der Kommission und der Bundesregierung nicht ausgeräumt werden konnten, hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.

13 Gegenstand der Erörterungen zwischen den Parteien ist zunächst der Wortlaut der in Rede stehenden Vorschrift. Nach Auffassung der Kommission bringt die Formulierung des Artikels 4, wonach innerhalb von drei Jahren nach Durchführung des Plans die von einer anerkannten Erzeugergemeinschaft mit Hopfen bebaute Fläche nicht größer sein darf als die, die sich aus diesem Plan ergibt, deutlich die Regel zum Ausdruck, daß das Erweiterungsverbot sich an die Gemeinschaft als solche und nicht an die einzelnen Erzeuger richtet, die die fraglichen Strukturmaßnahmen durchgeführt haben.

14 Die Bundesregierung ist dagegen der Meinung, daß das Erweiterungsverbot des Artikels 4 dieselbe Tragweite haben müsse wie die Verringerung der Anbauflächen im Sinne von Artikel 3, der sich auf einen Teil der... Gesamtanbaufläche..., die von diesem Plan erfaßt ist, beziehe und somit nur diejenigen Erzeuger betreffe, deren Anbauflächen in den Plan einbezogen seien.

15 Die Kommission beruft sich ferner auf den Zweck der Vorschriften über die Beihilfe für die Sortenumstellung und Neugliederung. Diese Regelung, die erlassen worden sei, um den Absatzschwierigkeiten entgegenzuwirken, die im Hopfensektor aufgetreten seien, bezwecke, die qualitative Verbesserung der Erzeugung mit einer spürbaren Verringerung der von der Umstellung betroffenen Flächen zu verbinden, um ein Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage zu erreichen. Die in Artikel 9 der Verordnung Nr. 1696/71 vorgesehene mindestens 40prozentige Verringerung der Flächen verlöre ihren Sinn, wenn sie durch die Erweiterung der Flächen derjenigen Mitglieder der Erzeugergemeinschaften ausgeglichen werden könnte, die sich nicht direkt an den Neugliederungsmaßnahmen beteiligt hätten.

16 Die Bundesregierung macht geltend, die Beihilferegelung ziele auf die freiwillige Mitarbeit der Erzeuger bei der Durchführung der Strukturmaßnahmen ab. Derartige Regelungen, zu denen auch die Beihilferegelungen für die Abschlachtung von Milchvieh oder die Abwrackung von Binnenschiffen gehörten, beschränkten nicht die wirtschaftliche Freiheit derjenigen Erzeuger, die die Gemeinschaftsbeihilfen nicht in Anspruch nähmen.

17 Um die Bedeutung des Wortlauts von Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77, dessen Auslegung streitig ist, zu ermitteln, ist der Zweck der Beihilferegelung für die Sortenumstellung und Neugliederung im Gesamtzusammenhang der gemeinsamen Marktorganisation für Hopfen in der durch die Verordnung Nr. 1170/77 geänderten Form zu untersuchen.

18 In den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1170/77 heißt es, die Lage auf dem Hopfenmarkt habe sich seit der Errichtung der gemeinsamen Marktorganisation für diesen Bereich im Jahr 1971 grundlegend verändert; dies äußere sich in einem Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage, das zu Preiseinbrüchen führe. Dieses Ungleichgewicht ergebe sich einerseits aus einer übermäßigen Vergrößerung der Anbauflächen, insbesondere bei bestimmten Sorten, und andererseits aus der Verwendung geringerer Mengen Hopfen zur Bierherstellung.

19 Ferner wird in den genannten Begründungserwägungen hervorgehoben, daß sich die Hopfenerzeuger, um das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage zu finden, in Erzeugergemeinschaften zusammenschließen sollten, die dann stärker auf die Ausrichtung der Produktion und die Lenkung des Angebots einwirken könnten. Außerdem müsse die qualitative Anpassung der Erzeugung an die Marktentwicklung fortgeführt werden, indem die Beihilferegelung für die Sortenumstellung und Neugliederung der Pflanzungen verlängert werde; die Gewährung dieser Beihilfen müsse jedoch an die Bedingung geknüpft werden, daß die von der Umstellung betroffenen Flächen erheblich verringert würden.

20 Die von der Bundesregierung vertretene Rechtsauffassung ist mit der dargelegten Zielsetzung der im Jahr 1977 erfolgten Änderungen nicht vereinbar.

21 Diese Rechtsauffassung beruht in erster Linie auf der Annahme, daß die Beihilfen den einzelnen Erzeugern gewährt würden und daß nur die einzelnen Erzeuger, die Beihilfen erhalten haben, von dem Verbot der Erweiterung der Anbaufläche betroffen seien, während die Erzeugergemeinschaften nur als Zahlstelle dienten. Dazu ist zu bemerken, daß die 1977 ergangene Regelung es gerade den Erzeugergemeinschaften, denen nach Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1696/71 die in Rede stehenden Beihilfen gewährt werden, ermöglichen soll, unter anderem durch Einflußnahme auf die Erzeugung und das Angebot daran mitzuwirken, daß sich das Gleichgewicht auf dem Markt einstellt.

22 In zweiter Linie würde die Rechtsauffassung der Bundesregierung dazu führen, daß die in einer Erzeugergemeinschaft zusammengeschlossenen Erzeuger auf den Flächen einiger von ihnen Rodungen vornehmen und die entsprechenden Gemeinschaftsbeihilfen in Anspruch nehmen könnten, während zugleich auf den Anbauflächen anderer Mitglieder derselben Erzeugergemeinschaft die Hopfenanbauflächen erweitert werden könnten. Eine solche Situation würde offenkundig einem der Hauptziele der Regelung von 1977 widersprechen, das darin besteht, das Hopfenangebot durch eine Begrenzung der Gesamtanbaufläche zu verringern.

23 Somit ist Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 dahin auszulegen, daß das darin enthaltene Erweiterungsverbot für Hopfenanbauflächen für die Gesamtheit der Erzeuger gilt, die Mitglieder einer anerkannten Erzeugergemeinschaft sind, der Beihilfe gewährt worden ist, unabhängig davon, ob sie von den in Rede stehenden Strukturmaßnahmen individuell betroffen sind.

24 Die Bundesregierung trägt weiterhin vor, diese Auslegung des Artikels 4 der Verordnung Nr. 2253/77 verstoße gegen ein Grundrecht, nämlich das Recht auf Eigentum, da die Erzeuger, die weder bei der Durchführung der Strukturmaßnahmen mitgewirkt noch die entsprechenden Beihilfen in Anspruch genommen hätten, gleichwohl gezwungen würden, ihre Anbauflächen nicht zu erweitern.

25 Dieses Vorbringen beruht jedoch auf einer unrichtigen Konzeption von der Stellung, die die Erzeugergemeinschaft im Rahmen der Gemeinschaftsregelung im Hopfensektor innehat. Es sind die zuständigen Organe der Erzeugergemeinschaft, die entscheiden, ob es angebracht ist oder nicht, subventionierte Umstellungs- und Neugliederungsmaßnahmen durchzuführen, und die auf diese Weise die Gemeinschaft sowie die Gesamtheit ihrer Mitglieder verpflichten, die entsprechenden Belastungen auf sich zu nehmen. Der einzelne Erzeuger ist an diese Entscheidungen ebenso gebunden wie an alle anderen Entscheidungen, die die Organe der Erzeugergemeinschaft aufgrund der für Personenvereinigungen geltenden allgemeinen Vorschriften rechtsgültig treffen.

26 Aus allen diesen Erwägungen folgt, daß die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie nicht dafür Sorge getragen hat, daß das in Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 für den Fall der Gewährung von Beihilfen für die Sortenumstellung und die Neugliederung der Pflanzungen ausgesprochene Erweiterungsverbot für Hopfenpflanzungen durch die in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Erzeugergemeinschaften eingehalten wurde.

Kosten

27 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Beklagte unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Bundesrepublik Deutschland hat gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen, indem sie nicht dafür Sorge getragen hat, daß das in Artikel 4 der Verordnung Nr. 2253/77 des Rates vom 11. Oktober 1977 für den Fall der Gewährung von Beihilfen für die Sortenumstellung und Neugliederung der Pflanzungen ausgesprochene Erweiterungsverbot für Hopfenpflanzungen durch die in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Erzeugergemeinschaften eingehalten wurde.

2. Die Beklagte wird verurteilt, die Kosten des Rechtsstreits zu tragen.