Europäischer Gerichtshof Urteil vom 07.06.1983 – C-78/82

In der Rechtssache 78/82

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater René-Christian Béraud als Bevollmächtigten im Beistand von Eugenio de March, Mitglied des juristischen Dienstes, Zustehungsbevollmächtigter in Luxemburg: Oreste Montako, Jean-Monnet-Gebäude, Kirchberg,

Klägerin,

gegen

Italienische Republik, vertreten durch Arnaldo Squillante, Leiter des Servizio del Contenzioso Diplomatico, Trattati e Affari Legislativi, und Oscar Fiumara, avvocato dello stato, Zustellungsanschrift in Luxemburg: Italienische Botschaft,

Beklagte,

wegen Feststellung, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 37 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie ein System fester Handelsspannen für den Handel mit Tabakwaren beibehalten hat,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten P. Pescatore, Α. O'Keeffe und U. Everling, der Richter Mackenzie Stuart, G. Bosco, T. Koopmans, O. Due und K. Bahlmann,

Generalanwalt: S. Rozès

Kanzler: P. Heim

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf, die Anträge sowie die im schriftlichen Verfahren vorgetragenen Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt

1. Der Einzelhandel mit Tabakwaren unterliegt in Italien einem staatlichen Monopol, das zuletzt durch das Gesetz Nr. 724 vom 10. Dezember 1975 (Gazz. Uff. Nr. 4 vom 7. 1. 1976) umgeformt worden ist. Dieses Monopol besteht in der der Finanzverwaltung übertragenen Befugnis, die zum Verkauf von Tabakwaren berechtigten Personen zuzulassen, nachdem festgestellt worden ist, daß diese den gesetzlichen Anforderungen an die Personen gerecht werden, denen die Aufgabe des Verkaufs der dem Monopol unterliegenden, mit einer hohen Verbrauchsteuer belasteten Waren übertragen ist. Zu dem Monopol gehört namentlich ein besonderes System der Festsetzung und Aufteilung der Preise für den Endverkauf von Tabakwaren.

Das Gesetz Nr. 825 vom 13. Juli 1965 (Gazz. Uff. Nr. 182 vom 22. 7. 1965) in der Fassung des Gesetzes Nr. 724 vom 10. Dezember 1975 legt eine Tabelle der Endverkaufspreise fest, die einen breiten Fächer von Kleinverkaufspreisen enthält. Jeder Kleinverkaufspreis besteht aus drei Teilen, nämlich dem dem Lieferanten zustehenden Teil zur Vergütung des Herstellers und des Großhandels, dem dem Fiskus als Verbrauchsteuer zustehenden Teil und dem dem Einzelhändler als Entgelt für den Verkauf auf der Einzelhandelsstufe zustehenden Teil (Spanne). Die Spanne beträgt 8 % des Endverkaufspreises. Die Verkaufspreistabelle enthält 71 verschiedene Endverkaufspreise für Zigaretten, 213 Preise für Zigarren, 91 Preise für Zigarillos, 133 Preise für Rauchtabak und 36 Preise für Schnupftabak. Die in- und ausländischen Hersteller wählen für jedes ihrer Erzeugnisse einen in der Tabelle vorgesehenen Endverkaufspreis aus (oder schlagen einen nicht vorgesehenen Preis vor). Alle Marken werden sodann durch Dekret des Finanzministers in die Tabelle aufgenommen.

Die Einzelhändler kaufen die Monopolerzeugnisse zu einem Preis, der die Spanne nicht umfaßt, und müssen sie ohne Abweichung nach oben oder unten zu den in der Endverkaufspreistabelle festgelegten Preisen verkaufen. Ihr Ertrag besteht in der durch die Verkaufstabelle festgelegten Spanne.

Tabakwaren unterliegen in Italien darüber hinaus einem Herstellungsmonopol.

2. Mit Schreiben vom 2. April 1980 teilte die Kommission der italienischen Regierung mit, die italienische Regelung über das Tabakmonopol enthalte nach ihrer Ansicht eine bestimmte Anzahl von mit dem EWG-Vertrag unvereinbaren Maßnahmen. Sie forderte die italienische Regierung gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag auf, sich hierzu binnen einer Frist von zwei Monaten zu äußern. Dieses Schreiben hatte außer der Festsetzung einheitlicher Handelsspannen die Defacto-Beibehaltung des Verkaufsmonopols auf der Großhandelsebene, die Beibehaltung des Einzelhandelsmonopols, die Voraussetzungen für den Zugang der Waren zu den Verkaufsstellen, das Erfordernis der italienischen Staatsangehörigkeit für die Ausübung der Tätigkeit des Einzelhändlers sowie die Modalitäten des Kaufs und der Bezahlung von Steuerbanderolen im Rahmen des italienischen Monopols zum Gegenstand. In bezug auf die Festsetzung einheitlicher Spannen als Prozentsatz vom Kleinverkaufspreis rügte die Kommission im wesentlichen, das geltende System sei geeignet, die Wettbewerbsbedingungen zu verzerren, und verletze den Grundsatz der Chancengleichheit, wie ihn Artikel 37 EWG-Vertrag aufstelle.

Die italienische Regierung antwortete der Kommission mit Schreiben ihrer Ständigen Vertretung vom 7. Juli 1980. Darin rechtfertigte sie das System des Monopols für Tabakwaren hinsichtlich der von der Kommission vorgebrachten Punkte.

Am 13. November 1980 richtete die Kommission gemäß Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Italienische Republik, in der sie geltend machte, die Italienische Republik habe durch die Beibehaltung der fraglichen Maßnahmen gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 37 EWG-Vertrag verstoßen. Außer dem Monopol für Tabakwaren hatte diese begründete Stellungnahme die Umformung des Zündholzmonopols zum Gegenstand, auf das sich ein Schreiben der Kommission vom 23. Dezember 1976 sowie die Antwort der italienischen Regierung hierauf vom 1. März 1977 bezogen hatten.

Im Anschluß an mehrere Kontakte zwischen den italienischen Behörden und der Kommission übermittelte die Ständige Vertretung Italiens der Kommission am 26. Juni 1981 die Antwort der italienischen Regierung auf die mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie die Kommission von einer Reihe von geplanten Änderungen des Monopols in Kenntnis setzte, mit denen man den von der Kommission vorgegebenen Leitlinien in der Mehrzahl der von ihr vorgebrachten Punkte nachkommen wolle. Die einheitlichen Spannen bei der Festsetzung der Kleinverkaufspreise wurden jedoch beibehalten, weil nach Ansicht der italienischen Regierung die Beibehaltung einheitlicher Spannen in Übereinstimmung mit Artikel 90 Absatz 2 EWG-Vertrag ein grundlegendes Strukturelement des Tabak-Finanzmonopols darstelle.

Auf diese Zusage der italienischen Stellen hin, die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um der mit Gründen versehenen Stellungnahme in bezug auf die meisten Beanstandungen nachzukommen, beschloß die Kommission, das Vertragsverletzungsverfahren auszusetzen, soweit es nicht die Festsetzung einheitlicher Handelsspannen betrifft, die Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist.

II — Verfahren und Anträge

1. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 24. Februar 1982 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist, gemäß Artikel 169 Absatz 2 EWG-Vertrag eine Vertragsverletzungsklage erhoben, mit der sie beantragt,

festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 37 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie ein System der Festsetzung einheitlicher Handelsspannen für den Einzelhandel mit Tabakwaren beibehalten hat,

die Beklagte zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

2. Die italienische Republik beantragt,

die Klage abzuweisen,

dementsprechend über die Kosten zu entscheiden.

3. Das schriftliche Verfahren ist ordnungsgemäß verlaufen.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat jedoch der Kommission und der italienischen Regierung eine Anzahl von Fragen gestellt.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

1. Die Kommission macht geltend, die Festsetzung einer einheitlichen, den Einzelhändlern von den Marktteilnehmern einzuräumenden Handelsspanne durch den Staat, die sowohl für die unter sein Herstellungsmonopol fallenden Erzeugnisse als auch für die aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Erzeugnisse gelte, laufe Artikel 37 EWG-Vertrag zuwider.

a) Eine derartige Maßnahme sei als solche bereits deshalb diskriminierend, weil der Staat als Hersteller geneigt sei, die Spanne nach Maßgabe der von ihm für seine eigenen Erzeugnisse verfolgten Verkaufspolitik festzusetzen. Diese Spanne passe jedoch nicht notwendigerweise für die Verkaufspolitik für Einfuhrerzeugnisse. Es sei im Gegenteil davon auszugehen, daß eine feste Spanne definitionsgemäß nicht für sämtliche auf dem nationalen Markt abgesetzten Erzeugnisse passe. Man befände sich somit in derselben Lage, wie wenn ein Hersteller seinen Konkurrenten die Spanne aufzwingen wolle, die er den Einzelhändlern für seine eigenen Erzeugnisse vorschreibe. Artikel 37 solle gerade verhindern, daß ein Mitgliedstaat, der ein HerStellungsmonopol innehabe, sein Handelsmonopol dazu gebrauchen könne, eine derartige Lage herbeizuführen.

Schon im Urteil vom 3. Februar 1976 (Manghera, Rechtssache 59/75, Slg. 1976, 91) habe der Gerichtshof es für diskriminierend im Sinne von Artikel 37 erachtet, wenn ein Staat sein ausschließliches Recht zur Einfuhr für bestimmte Waren beibehalte, die er selbst auch herstelle, weil das Monopol nicht umhinkönne, seine eigenen Erzeugnisse denen der Konkurrenten vorzuziehen. In gleicher Weise müsse man die Festsetzung einheitlicher Handelsspannen durch einen Staat, der ein derartiges Monopol innehabe, als diskriminierend ansehen, weil dieser Staat nicht umhinkönne, die Spannen so festzusetzen, daß der Absatz seiner eigenen Erzeugnisse begünstigt werde. Die Verkaufspreise für die meisten Tabakwaren italienischer Herstellung seien im übrigen niedriger als die der Erzeugnisse der anderen Mitgliedstaaten, so daß die Verpflichtung zu einer in einem festen Vomhundertsatz des Kleinverkaufspreises ausgedrückten Spanne die teuren Erzeugnisse, die im allgemeinen eingeführte Erzeugnisse seien, in realen Kosten stärker belaste als die italienischen Erzeugnisse, die zumeist billiger seien.

Die Behauptung, daß eine Maßnahme ohne Unterscheidung angewendet werde, reiche für die Schlußfolgerung, sie sei nicht diskriminierend, nicht aus. Der Begriff der Diskriminierung zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten in Artikel 37 müsse im Zusammenhang des als Einheit aufgefaßten Gemeinsamen Marktes gesehen werden. Er verlange eine Untersuchung der jeweiligen Lage der inländischen Marktteilnehmer und derjenigen aus der übrigen Gemeinschaft auf der Ebene der Gemeinschaft und nicht auf nationaler Ebene. Während nun aber das italienische Monopol seine Erzeugnisse frei in die anderen Mitgliedstaaten ausführen, seine Verkaufsförderungspolitik frei wählen und dem Einzelhändler die Vergütung einräumen könne, die es für angemessen halte, seien die Exporteure der Gemeinschaft beim Verkauf nach Italien verpflichtet, dem Einzelhändler eine unveränderliche Spanne in Höhe eines vom Staat bindend vorgeschriebenen Betrages einzuräumen.

Eine derartige Möglichkeit der Diskriminierung könne vernünftigerweise nur dadurch im Sinne von Artikel 37 EWG-Vertrag ausgeschlossen werden, daß die Festsetzung einheitlicher Spannen abgeschafft werde. Hingegen könne der Staat eine Mindestspanne festsetzen, die wegen der den Einzelhändler aufgrund des gesetzlichen Monopols des Staates treffenden Verpflichtung, mit allen Lieferanten Geschäftsbeziehungen zu unterhalten, und aus dem Gesichtspunkt, den Einzelhändlern eine Mindestvergütung zu garantieren, gerechtfertigt sei. Ferner könne der Staat durch Einführung einer Höchstspanne, die den gesamten Gewinn des Marktteilnehmers nicht übersteigen dürfe, ein Verbot von Verlustverkäufen aufstellen.

b) Zum anderen sei die Festsetzung von Handelsspannen durch den Staat geeignet, die Wettbewerbsbedingungen und die Chancengleichheit zu verzerren und die Chancengleichheit für aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Waren, wie sie Artikel 37 EWG-Vertrag im Lichte des Urteils des Gerichtshofes vom 13. März 1979 (Rechtssache 91/78, Hansen, Slg.1979, 954) fordere, zu beeinträchtigen. Die Festsetzung einheitlicher Handelsspannen sei ihrem Wesen nach wettbewerbsfeindlich, weil sie das freie Spiel der wirtschaftlichen Kräfte behindere. Sie hindere die Importeure daran, den Einzelhändlern von Fall zu Fall eine höhere Spanne einzuräumen und mit Markteroberungsprämien zu arbeiten, was die Auswahl der Vertriebsmethoden für die Hersteller der eingeführten Erzeugnisse einschränke. Diese Gegebenheiten benachteiligten die eingeführten Erzeugnisse gegenüber denjenigen, die bereits über eine Marktposition verfügten und die in ihrer Mehrzahl einheimische Erzeugnisse seien. Die Importeure seien gezwungen, die von ihrem unmittelbaren Wettbewerber, d. h. dem Staat als Inhaber des Herstellungsmonopols, festgesetzte Vergütung zu gewähren. Während der italienische Staat als Inhaber des Herstellungsmonopols und des Vertriebsmonopols in gleicher Weise mit der Handelsspanne wie mit dem Endverkaufspreis arbeiten könne, könnten die Einfuhrunternehmen nur über den Preis vorgehen. Diese Nachteile würden in einem Land wie Italien, wo das Verbot jeglicher Werbung für Tabakwaren in erster Linie die gegenüber den einheimischen weniger bekannten eingeführten Erzeugnisse treffe, noch verstärkt.

Man könne auch nicht behaupten, die feste Spanne sei als ein Mittel des Verbraucherschutzes, das die Transparenz der Elemente des Endpreises gewährleiste, gerechtfertigt. Wäre dies der eigentliche Grund für die feste Spanne, müßte sie eine allgemeine und ständige Regel für den Einzelhandel mit allen Konsumgütern und nicht nur mit den einem Monopol unterliegenden Erzeugnissen darstellen. Eine freie Spanne habe als solche keine Auswirkung auf das Niveau der Endverkaufspreise. Man könne somit nicht behaupten, daß die Festsetzung einheitlicher Spannen erforderlich sei, um einen unkontrollierten Anstieg der Preise zu verhindern.

c) Was eine eventuelle Rechtfertigung einer Beeinträchtigung des Artikels 37 und der Wettbewerbsbedingungen aufgrund von Artikel 90 Absatz 2 EWG-Vertrag — wie sie die italienische Regierung in ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme geltend macht — angeht, schließt die Kommission eine Berufung auf diese Vorschrift, auch soweit es um Monopole nach Artikel 37 geht, nicht von vornherein aus. Die Tatbestandsmerkmale des Artikels 90 Absatz 2 seien im vorliegenden Fall jedoch nicht erfüllt.

Zunächst einmal sei das Tabakhandelsmonopol kein Finanzmonopol. Für ein Finanzmonopol genüge es nicht, daß das Monopol die Erhebung der Verbrauchsteuer zum Ziel habe. Der Hauptzweck des Monopols müsse darin bestehen, die Einnahmen des Staates zu maximieren. Nun zeige aber der Vergleich des Aufkommens an Steuern auf Tabakwaren in den Mitgliedstaaten, daß die Steuereinnahmen aus Tabakverkäufen in den Mitgliedstaaten, in denen kein Handelsmonopol bestehe, nicht aus diesem Grund geringer seien als in den Mitgliedstaaten mit einem derartigen Monopol.

Sodann könne nicht behauptet werden, die Anwendung von Artikel 37 verhindere die Erfüllung der dem italienischen Tabakwarenmonopol zugewiesenen besonderen fiskalischen Aufgabe, und der fiskalische Zweck könne nur durch Beibehaltung eines Systems fester Spannen erreicht werden. Es sei noch nicht einmal bewiesen, daß das System der festen Spannen tatsächlich zur Maximierung der Steuereinnahmen beitrage. Jedenfalls sei die Unterdrückung jeder Möglichkeit des Wettbewerbs bei den Handelsspannen für die Erfüllung der behaupteten fiskalischen Aufgabe des Verkaufsmonopols nicht erforderlich und in starkem Maße unverhältnismäßig, weil die Maximierung der Einnahmen einen so schweren Verstoß gegen die grundlegenden Regeln des EWG-Vertrags niemals rechtfertigen könne. Die Auffassung, daß ein System fester Spannen keineswegs ein unerläßliches Element eines Finanzmonopols darstelle, werde durch den Umstand bestätigt, daß der einzige andere Mitgliedstaat mit einem Tabakwarenmonopol, nämlich Frankreich, sich vor kurzem verpflichtet habe, die Handelsspannen freizugeben, und daß Italien selbst beim Zündholzmonopol auf die festen Spannen verzichtet habe.

Schließlich laufe die Festsetzung der Handelsspannen dem Interesse der Gemeinschaft zuwider, denn sie beeinträchtige den innergemeinschaftlichen Handel, indem sie die Freiheit der Importeure einschränke, Markteroberungsprämien zur Förderung des Verkaufs ihrer Erzeugnisse zu gewähren.

2. Die italienische Regierung ist der Ansicht, daß die Beibehaltung der einheitlichen Handelsspannen im Rahmen des gesetzlichen Einzelhandelsmonopols mit dem EWG-Vertrag übereinstimmt.

a) Die wirtschaftlichen und rechtlichen Gründe für dieses Preissystem hingen mit den Merkmalen des gemäß Artikel 37 EWG-Vertrag umgeformten Monopols zusammen. Dieses Monopol habe in Italien im Falle der Tabakwaren die besondere fiskalische Aufgabe, die Einnahmen des Staates über die Möglichkeiten des normalen Systems der Verbrauch- oder Herstellungssteuer auf bestimmte Waren hinaus zu maximieren. Der Einzelhändler habe die Funktion eines Steuereinnehmers. Das System der festen Spannen verhindere das allmähliche Ausscheiden der Kleinhersteller, das auf dem Markt eine tatsächliche Monopolsituation schaffen würde, die wiederum eine Erhöhung des illegalen Verbrauchs und damit erhebliche Verluste für den Fiskus zur Folge hätte.

Die Unveränderlichkeit der Spanne diene im übrigen dem Schutz des Verbrauchers, indem sie die Transparenz der verschiedenen Bestandteile des Endpreises der Erzeugnisse gewährleiste und einen unkontrollierten Anstieg der Preise verhindere.

b) Das System der Festsetzung der Handelsspannen bringe keine Diskriminierung mit sich. Es handele sich um eine Begrenzung der Einkommen der Tabakwareneinzelhändler mittels einer einheitlichen Kürzung ihrer Gewinnspanne und somit um ein Problem einer teilweisen Preiskontrolle. Die Spanne von 8 % gelte ausnahmslos und einheitlich für die einheimischen wie für die eingeführten Erzeugnisse. Kein Marktteilnehmer befinde sich in einer Sondersituation. Die Einheitlichkeit der Spanne sei die zwingende Folge des Bestehens eines umgeformten Einzelhandelsmonopols im Sinne von Artikel 37 EWG-Vertrag, weil sie verhindern solle, daß der unter das Monopol fallende Einzelhändler den Verbraucher oder den Hersteller diskriminiere, der das Erzeugnis nachfrage oder anbiete, dessen Verkauf mit einer niedrigeren Spanne vergütet werde.

Der Staat setze die Spanne nicht nach Maßgabe der Verkaufspolitik für seine eigenen Erzeugnisse fest, sondern unterwerfe das ganze Verkaufssystem für Monopolwaren denselben Bestimmungen, wobei er allen einheimischen und ausländischen Marktteilnehmern die größtmögliche Wahlfreiheit in bezug auf die Preise gewährleiste. Die Spanne von 8 % sei für die Tätigkeit des Einzelhändlers eine gerechte und ausreichende Vergütung.

Da die Spanne als Vomhundertsatz des Endverkaufspreises festgesetzt sei, erhalte der Einzelhändler beim Verkauf der eingeführten Erzeugnisse absolut gesehen eine höhere Spanne, so daß diese begünstigt würden. So erhalte der Einzelhändler für den Verkauf einer Schachtel mit 20 Zigaretten italienischen Ursprungs der meistverkauften Marke eine Vergütung von 72 LIT, während er für den Verkauf von 20 Zigaretten der meistverkauften ausländischen Marke 120 LIT erhalte. Im übrigen sei die Behauptung, die eingeführten Erzeugnisse würden stärker belastet, unlogisch, habe die Kommission doch die Klage gerade deshalb erhoben, weil die einheitliche Spanne eine Obergrenze darstelle, die nicht überschritten werden dürfe.

Aufgrund des Diskriminierungsverbots sei es den Mitgliedstaaten untersagt, in ihrem Staatsgebiet Maßnahmen zu ergreifen, mit denen in gleicher Lage befindliche Erzeugnisse unterschiedlich behandelt würden. Es stehe einer unterschiedlichen Behandlung von im Inland und im Ausland vertriebenen Erzeugnissen, die sich aus der Verschiedenheit der Rechtsvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten ergebe, nicht entgegen. Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung verbiete, das eingeführte Erzeugnis gegenüber dem einheimischen Erzeugnis zu benachteiligen. Mangels einer gemeinsamen Marktorganisation könne der Mitgliedstaat für den Binnenmarkt besondere Bestimmungen erlassen, die nicht zu einer Diskriminierung eingeführter gegenüber einheimischen Erzeugnissen führten, aber von den in den anderen Mitgliedstaaten geltenden Bestimmungen abwichen.

c) Die behaupteten Verzerrungen der Wettbewerbsbedingungen dürften im Rahmen von Artikel 37 EWG-Vertrag nur unter dem Aspekt eventueller Diskriminierungen geprüft werden. Da aber keine Diskriminierung erwiesen sei, sei die Klage allein aus diesem Grund und ohne Prüfung der sich auf die Frage des Wettbewerbs beziehenden Argumente abzuweisen.

Jedenfalls gebe es keine Beschränkung des Wettbewerbs, denn das geltende System erlaube dem Importeur, das Erzeugnis ohne Veränderung des Prozentsatzes der Einzelhändlerspanne zu einem zugkräftigeren Preis zu verkaufen und auf diese Weise eine verkaufsfördernde Wirkung zu erzielen.

Alles in allem würden mehr ausländische Erzeugnisse abgesetzt als einheimische. Ihr Verkauf durch den Einzelhandel werde absolut gesehen höher vergütet als jener der einheimischen Erzeugnisse. Ihr Vertrieb werde durch eine umfangreiche Werbetätigkeit erleichtert, wie sie es für die einheimischen Marken nicht gebe, denn das Werbeverbot werde in der Praxis in bezug auf die ausländischen Marken offen verletzt. Derzeit würden in Italien 263 ausländische und 66 inländische Erzeugnisse gehandelt.

Ferner stelle nicht jede Maßnahme, die eine Auswirkung auf den Wettbewerb habe, deshalb auch eine verbotene Beeinträchtigung dar. Die Mitgliedstaaten hätten die Befugnis, den Handel zu regeln und insbesondere in die Preisbildung auf der Einzelhandelsstufe einzugreifen, soweit nicht eine in dem jeweiligen Sektor bestehende gemeinsame Marktorganisation gefährdet werde. Der Gerichtshof habe die Preiskontrolle auf der Einzelhandelsstufe sowie einen Eingriff in die Einzelhandelsspannen zur Wahrnehmung sowohl der Interessen der Endverbraucher als auch der fiskalischen und wirtschaftlichen Interessen des Staates sogar für den Fall des Bestehens einer gemeinsamen Marktorganisation zugelassen. Diese Befugnis könne erst recht nicht in bezug auf Erzeugnisse in Zweifel gezogen werden, die einer gemeinsamen Marktorganisation nicht unterlägen.

Die Kommission selbst habe in Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe c der Richtlinie 70/50 vom 22. Dezember 1969 gestützt auf die Vorschriften des Artikels 33 Absatz 7 über die Beseitigung von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, die nicht unter andere aufgrund des EWG-Vertrags erlassene Vorschriften fallen (ABl. L 13, 1970, S. 29), lediglich die Maßnahmen unter die verbotenen Maßnahmen eingereiht, mit denen nur für eingeführte Waren Gewinnspannen oder sonstige Preisbestandteile oder diese unterschiedlich für inländische und eingeführte Waren zum Nachteil der letzteren festgelegt würden.

d) Jedenfalls würden etwaige Verstöße gegen Wettbewerbsregeln oder gegen irgendeine andere Norm des EWG-Vertrags voll und ganz durch Artikel 90 Absatz 2 EWG-Vertrag gerechtfertigt.

Unzweifelhaft habe das in Italien bestehende Tabakmonopol fiskalischen Charakter. Man brauche insoweit nur den äußerst hohen Steueranteil, der ungefähr drei Viertel des Endpreises des Produkts ausmache, sowie die Stellung der Einzelhändler, die die von Steuereinnehmern sei, in Betracht zu ziehen. Die Einrichtung dieses Monopols sei dazu bestimmt, dem Staat Steuereinnahmen zu verschaffen, selbst wenn daneben noch andere Zielsetzungen bestünden. Die Steuerpolitik des Staates sei nicht immer darauf abgestellt, ein möglichst hohes Steueraufkommen zu erzielen. Vom Standpunkt der Gemeinschaft aus seien Finanzmonopole eines der Instrumente der Steuerpolitik der Mitgliedstaaten. Ein modernes Finanzmonopol sei ein organisches Ganzes, in dem verschiedene Zielsetzungen stark voneinander abhingen. Man könne somit der These, wonach lediglich die Unternehmen den Charakter eines Finanzmonopols hätten, deren ausschließliche Aufgabe darin bestehe, dem Staat ein möglichst hohes Steueraufkommen zu verschaffen, nicht zustimmen.

Die Unveränderlichkeit der Spanne trage entscheidend dazu bei, daß die Transparenz und die Kontrolle der Endverkaufspreise der Erzeugnisse des Finanzmonopols gewährleistet seien. Sie verhindere einen Kampf über die Spannen, der einen Anreiz zu Verkäufen unter Umgehung der hohen Besteuerung darstellen würde, und beschränke auf diese Weise das Phänomen des Schmuggels. Die Unveränderlichkeit der Spanne trage somit rechtlich wie tatsächlich zur optimalen Erfüllung der Aufgabe des Finanzmonopols bei. Sie gewährleiste die Neutralität der Einzelhändler und ermögliche eine angemessene Kontrolle des sehr ausgedehnten Vertriebsnetzes.

Die Entwicklung des innergemeinschaftlichen Handels werde durch die Unveränderlichkeit der Einzelhandelsspanne auf Monopolerzeugnisse in keiner Weise behindert. Diese Maßnahme sei unter dem Gesichtspunkt des Wettbewerbs zwischen Einfuhr- und Inlandserzeugnissen völlig neutral. Kein in- oder ausländischer Hersteller könne den Einzelhändlern Markteroberungs- oder Werbeprämien einräumen. Die Palette der im Handel befindlichen in- und ausländischen Erzeugnisse habe sich in den letzten zwanzig Jahren und nach dem absoluten gesetzlichen Werbeverbot für alle Tabakwaren beträchtlich verändert. Die ausländischen Erzeugnisse hätten ihren Anteil am italienischen Endverbrauchsmarkt deutlich von 2,47 % im Jahr 1962 auf 37,3% im Jahr 1981 erhöht. Es könne jedenfalls im vorliegenden Fall unter keinen Umständen von einer Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handels in einem dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderlaufenden Ausmaß die Rede sein.

Die Frage, ob Frankreich auf den fiskalischen Charakter seines Tabakmonopols oder jedenfalls auf die Festsetzung der Einzelhandelsspannen für Tabakwaren verzichtet habe, sei für die Haltung Italiens in diesem Punkt ohne Bedeutung. Was das italienische Zündholzverkaufsmonopol angehe, nehme die Kommission zu Unrecht an, daß Artikel 2 des decreto ministeriale vom 25. Juni 1973 die Spanne freigegeben habe. Dieses decreto habe lediglich die Großhandelsspanne bei Zündhölzern freigegeben, gleichzeitig aber die Verpflichtung zur Zahlung einer Vergütung in Höhe von 8 % des Verkaufspreises für den Verkauf im Einzelhandel aufrechterhalten.

3. In bezug auf diesen letzten Punkt erwidert die Kommission, sie habe aufgrund einer Korrespondenz mit der italienischen Regierung in Zusammenhang mit einem Verstoßverfahren bezüglich des Zündholzmonopols annehmen dürfen, das decreto vom 25. Juni 1973 über die Einfuhr von Zündhölzern aus den Staaten der EWG habe die Einzelhandelsspannen freigegeben, so daß sie diesen Verstoß auf dem Gebiet der Zündhölzer seit langem für abgestellt gehalten habe.

IV — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 1. März 1983 haben die Kommission, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes E. de March, sowie die Italienische Republik, vertreten durch Avvocato dello Stato O. Fiumara, mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 26. April 1983 vorgetragen.

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 24. Februar 1982 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 37 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie ein System der Festsetzung einheitlicher Handelsspannen für den Einzelhandel mit Tabakwaren beibehalten hat.

2 Tabakwaren unterliegen in Italien einem staatlichen Monopol, das die Herstellung und den Vertrieb dieser Erzeugnisse umfaßt. Im Rahmen dieses Monopols ist der Einzelhandel den von der Finanzverwaltung zugelassenen Tabakwareneinzelhändlern vorbehalten, deren Zahl ungefähr 80000 beträgt. Die Einzelhändler müssen zu Endverkaufspreisen verkaufen, die sich aus einer gesetzlich festgelegten Tabelle ergeben.

3 Diese Tabelle enthält einen breiten Fächer von Kleinverkaufspreisen, die sich jeweils aus drei Bestandteilen zusammensetzen, nämlich der Vergütung für den Hersteller und für den Großhandel, dem dem Fiskus zustehenden Teil und der Spanne des Einzelhändlers. Diese Spanne beträgt 8 % des Endverkaufspreises. Die Monopolverwaltung in ihrer Eigenschaft als Hersteller und die Importeure wählen für jedes ihrer Erzeugnisse entweder einen in der Tabelle vorgesehenen Endverkaufspreis oder einen nicht darin vorgesehenen Preis frei aus, der sodann in die Tabelle aufgenommen wird.

4 Am 13. November 1980 richtete die Kommission gemäß Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Italienische Republik, in der sie geltend machte, diese habe gegen ihre Verpflichtung zur Umformung ihres Tabakwarenverkaufsmonopols nach Artikel 37 EWG-Vertrag verstoßen, indem sie bestimmte Modalitäten des Monopols beibehalten habe. Zu diesen gehörte auch die Festsetzung einheitlicher Handelsspannen. Auf diese mit Gründen versehene Stellungnahme hin einigten sich die italienische Regierung und die Kommission darauf, das Monopol in einer Reihe von Punkten umzuformen. Die italienische Regierung weigerte sich jedoch, das System einheitlicher Einzelhandelsspannen aufzugeben.

5 Die Kommission hat daraufhin die vorliegende, auf die Frage der Beibehaltung dieser einheitlichen Handelsspannen beschränkte Klage erhoben, um feststellen zu lassen, daß dieses System gegen Artikel 37 EWG-Vertrag verstößt.

6 Laut Artikel 37 Absatz 1 EWG-Vertrag [formen] die Mitgliedstaaten ... ihre staatlichen Handelsmonopole schrittweise derart um, daß am Ende der Übergangszeit jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist.

7 Die Kommission hält die Festsetzung einheitlicher Einzelhandelsspannen durch den Staat, dessen Monopol sich auf die Herstellung der betroffenen Waren erstrecke, für eine diskriminierende Maßnahme. Zum einen könne der Staat nicht umhin, die Erzeugnisse seiner nationalen Produktion gegenüber denen der ausländischen Wettbewerber zu bevorzugen und die Spanne so festzusetzen, daß sie den Absatz seiner eigenen Erzeugnisse begünstige.Zum anderen ergebe sich eine Diskriminierung aus dem Umstand, daß das italienische Monopol beim Export in die anderen Mitgliedstaaten seine Absatzförderungspolitik frei wählen könne, während die ausländischen Hersteller beim Verkauf in Italien die einheitliche, vom Staat festgesetzte Handelsspanne einhalten müßten.

8 Die Kommission führt ferner aus, die einheitliche Handelsspanne sei geeignet, die Wettbewerbsbedingungen zu verfälschen und die Chancen der aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Erzeugnisse zu beeinträchtigen. Sie habe ihrem Wesen nach eine wettbewerbsfeindliche Wirkung, da sie es den Herstellern ausländischer Erzeugnisse unmöglich mache, Markteroberungsprämien zu gewähren, und sie dazu zwinge, die gleichen Vertriebsmethoden wie das italienische Herstellungsmonopol anzuwenden.

9 Die italienische Regierung ist der Ansicht, das System der einheitlichen Handelsspannen bringe keine Diskriminierung mit sich. Es handele sich um eine unterschiedslos für alle in- und ausländischen Erzeugnisse geltende Regelung, die eine Diskriminierung der Verbraucher oder der Hersteller durch die Einzelhändler verhindern solle. Die Spanne von 8 % stelle eine gerechte und ausreichende Vergütung für die Tabakwareneinzelhändler dar und werde nicht nach Maßgabe einer die inländischen Erzeugnisse begünstigenden Verkaufspolitik festgesetzt. Solange eine gemeinsame Marktorganisation nicht bestehe, könne jeder Mitgliedstaat seine eigenen, von den in anderen Mitgliedstaaten geltenden abweichenden Bestimmungen erlassen.

10 Die italienische Regierung macht ferner geltend, die behaupteten Wettbewerbsverzerrungen dürften nicht nach Artikel 37 EWG-Vertrag geprüft werden. Sie bestreitet im übrigen das Vorliegen einer Wettbewerbsbeschränkung und vertritt die Auffassung, die streitige Maßnahme sei im Grunde ein nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes zulässiger Eingriff in die Bildung der Einzelhandelspreise. Hilfweise macht die italienische Regierung geltend, Artikel 90 Absatz 2 EWG-Vertrag lasse eine Ausnahme von den Regeln des Vertrages zu, weil das italienische Einzelhandelsmonopol für Tabakwaren den Charakter eines Finanzmonopols habe und die Abschaffung der einheitlichen Handelsspannen die Erfüllung der besonderen Aufgabe dieses Monopols verhindern würde. Die Unveränderlichkeit der Spanne gewährleiste die Preistransparenz, verhindere einen Kampf über die Spannen und trage zur Begrenzung des Schmuggels bei.

11 Es ist zunächst daran zu erinnern, daß — wie der Gerichtshof insbesondere in seinen Urteilen vom 3. Februar 1976 (Rechtssache 59/75 Manghera, Slg. 1976, 91) und vom 13. März 1979 (Rechtssache 91/78, Hansen, Slg. 1979, 935) ausgeführt hat — Artikel 37 EWG-Vertrag nicht die völlige Abschaffung der nationalen Handelsmonopole verlangt, sondern ihre Umformung in der Weise vorschreibt, daß jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist. Aus dem Wortlaut von Artikel 37 wie aus seiner Stellung im System des Vertrages ergibt sich, daß dieser Artikel die Einhaltung der Grundregel des freien Warenverkehrs innerhalb des gesamten Gemeinsamen Marktes insbesondere durch die Abschaffung mengenmäßiger Beschränkungen und von Maßnahmen gleicher Wirkung im Handel zwischen den Mitgliedstaaten gewährleisten und auf diese Weise normale Bedingungen für den Wettbewerb zwischen den Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten für den Fall aufrechterhalten soll, daß ein bestimmtes Erzeugnis in dem einen oder anderen dieser Staaten einem staatlichen Handelsmonopol unterliegt.

12 Da es sich um eine unterschiedslos für inländische wie eingeführte Erzeugnisse geltende Regelung handelt, ist somit zu prüfen, ob die streitige Regelung gleichwohl geeignet ist, eine diskriminierende Wirkung zu entfalten oder den Wettbewerb durch eine Beschränkung der Tabakwareneinfuhren zu verfälschen und so den innergemeinschaftlichen Handel zu behindern.

13 Nach Ansicht der Kommission besteht wegen des gesetzlichen allgemeinen Werbeverbots in Italien ein Nachteil für den Absatz der eingeführten Erzeugnisse darin, daß es den ausländischen Herstellern unmöglich sei, den Einzelhändlern höhere Handelsspannen einzuräumen, um sie zum Verkauf ihrer Erzeugnisse anzuregen.

14 Diese Rüge ist jedoch nicht begründet. Die Einräumung von Markteroberungsprämien ist weder dem italienischen Tabakherstellungsmonopol noch den ausländischen Herstellern möglich. Darüber hinaus hat die Kommission nicht dargetan, daß die Gewährung von Markteroberungsprämien die einzige Vertriebsmethode zur Einführung der ausländischen Erzeugnisse auf dem Markt ist, zumal der Wettbewerb über den Kleinverkaufspreis weiterhin möglich ist. Weder die von der Kommission genannten noch die von der italienischen Regierung vorgelegten — und von der Kommission zwar in ihrer Interpretation angezweifelten, jedoch nicht bestrittenen — Zahlen zur Entwicklung der Tabakeinfuhren nach Italien und zum Marktanteil der eingeführten Erzeugnisse im Vergleich mit anderen Mitgliedstaaten können im übrigen die These stützen, im Unterschied zu den inländischen Erzeugnissen könnten eingeführte Erzeugnisse sich nur mit Hilfe von Markteroberungsprämien für die Einzelhändler wirksam dem Wettbewerb auf dem Markt stellen.

15 Ferner ist hervorzuheben, daß die gesetzlich festgelegte Handelsspanne seit Jahren unverändert 8 % des Kleinverkaufspreises beträgt. Die Verwaltung hat insoweit weder eine Entscheidungsbefugnis noch einen Ermessensspielraum und greift nicht in die Festsetzung der Handelsspanne ein. Nichts spricht für die Behauptung, diese Spanne berücksichtige die besonderen Bedürfnisse der Erzeugnisse des italienischen Monopols je nach Lage des Marktes. Die Kommission hat somit nicht dargetan, inwiefern die Festsetzung dieser Spanne unter diesen Umständen den Absatz der inländischen Erzeugnisse begünstigen könnte.

16 Was die Frage angeht, ob die streitige Regelung die Einfuhren ausländischer Erzeugnisse beschränkt, ist darauf zu verweisen, daß — wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat (vgl. Urteile vom 26. November 1976, Rechtssache 65/75, Tasca, Sig. 1976, 291, vom 24. Januar 1978, Rechtssache 82/77, van Tiggele, Slg. 1978, 25, und vom 6. November 1979, verbundene Rechtssachen 16 bis 20/79, Danis, Slg. 1979, 3327) — unterschiedslos für inländische wie für eingeführte Erzeugnisse geltende nationale Maßnahmen zur Regelung der Preisfestsetzung als solche keine Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung sind, jedoch eine solche Wirkung entfalten können, wenn sie aufgrund des gewählten Preisniveaus die eingeführten Erzeugnisse benachteiligen, insbesondere weil ihr aus einem niedrigeren Gestehungspreis resultierender Wettbewerbsvorteil aufgehoben wird oder weil ein Höchstpreis auf einem derart niedrigen Niveau festgesetzt ist, daß die Händler, die die fraglichen Erzeugnisse in den betreffenden Mitgliedstaat einführen wollen, dies — unter Berücksichtigung der allgemeinen Lage bei Einfuhrerzeugnissen verglichen mit der bei inländischen Produkten — nur mit Verlust tun könnten.

17 Im vorliegenden Fall beeinträchtigt die streitige Regelung nicht die Freiheit der Hersteller, die Kleinverkaufspreise ihrer Erzeugnisse festzusetzen. Der Wettbewerb kann auf dem wesentlichen Gebiet des Kleinverkaufspreises voll zum Tragen kommen. Den ausländischen Tabakwarenherstellern steht es frei, aus einem günstigeren Gestehungspreis Nutzen zu ziehen oder einen höheren Gestehungspreis voll abzuwälzen. Unstreitig stellt die einheitliche Spanne für die Tabakwareneinzelhändler eine für den Einzelverkauf von Tabakwaren — seien es eingeführte oder inländische Erzeugnisse — ausreichende Vergütung dar.

18 Es trifft zwar zu, daß die streitige Regelung den ausländischen Herstellern die Einhaltung einer einheitlichen Handelsspanne auf dem italienischen Markt vorschreibt, während eine gleichartige Verpflichtung für die italienischen Monopolerzeugnisse auf ausländischen Märkten nicht besteht. Diese Situation stellt jedoch keine Diskriminierung im Sinne von Artikel 37 EWG-Vertrag dar. Sie ist lediglich die Folge des Bestehens eines Handelsmonopols, das eine Handelsspannenregelung umfaßt, während ein derartiges Monopol und eine derartige Regelung in anderen Mitgliedsťaaten nicht bestehen. Sollten sich aus diesen Unterschieden in den nationalen Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Einzelhandelsspannen bei Tabakwaren gewisse Nachteile für den Wettbewerb im Gemeinsamen Markt ergeben, wäre es Sache der zuständigen Gemeinschaftsorgane, derartige Schwierigkeiten im Wege einer Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten auszuräumen.

19 Wie sich aus dem Vorstehenden ergibt, hat die Kommission nicht nachgewiesen, daß die streitige Regelung eine Diskriminierung der eingeführten Erzeugnisse darstellt und den freien Warenverkehr unter normalen Wettbewerbsbedingungen beeinträchtigt. Die Klage ist deshalb als unbegründet abzuweisen.

Kosten

20 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Kommission wird verurteilt, die Kosten zu tragen.