Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.10.1983 – C-217/82

Schlußanträge des Generalanwalts

Pieter VerLoren van Themaat

vom 27. Oktober 1983

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Einleitung

In Belgien und Luxemburg besteht bekanntlich ein System des gespaltenen Devisenmarkts. Einerseits gibt es einen freien Devisenmarkt, auf dem Veränderungen bei Angebot und Nachfrage unbeschränkt zu Wechselkursschwankungen führen können. Andererseits gibt es einen offiziellen reglementierten Markt, auf dem Interventionen der Belgischen Nationalbank die Wechselkursschwankungen innerhalb bestimmter Grenzen halten. Diese Interventionen führen dazu, daß der Kurs des belgischen und des luxemburgischen Franken auf dem geregelten Markt meistens höher ist als auf dem freien Markt. Um das gute Funktionieren diese Systems des gespaltenen Devisenmarkts sicherzustellen, sind unter anderem der An- und Verkauf von Devisen gegen der amtlichen Regelung unterliegende Franken Beschränkungen unterworfen.

Diese Beschränkungen wurden von den belgisch-luxembugischen Behörden für Beamte der Europäischen Gemeinschaften im Laufe der Zeit auf verschiedene Weise abgemildert. Zu diesem Zweck wurde in den sechziger Jahren die Eröffnung von speziellen konvertiblen Konten ermöglicht, mit Hilfe deren Devisen auf dem geregelten Markt gekauft werden konnten. Anfangs war damit lediglich die Beschränkung auf die Bediensteten der Gemeinschaften verbunden, die nicht die belgische oder luxemburgische Staatsangehörigkeit besaßen. Später zeigte sich jedoch, daß die so eröffnete Möglichkeit regelmäßig zum Ankauf von Devisen führte, die sofort wieder mit Gewinn auf dem freien Markt verkauft wurden (Arbitrage-Geschäfte, die zu Kursdifferenzvergütungen führten). Da die belgisch-luxemburgischen Behörden in diesen Arbitrage-Geschäften eine Zweckentfremdung der genannten speziellen konvertiblen Konten sahen, beschränkten sie im Dezember 1981 die Möglichkeit von Gehaltsüberweisungen auf diese Konten oder auf ausländische Konten auf 25 % des Gehalts. Im Juni 1982 wurde die genannte Beschränkung auf Antrag der Organe wieder in dem Sinne aufgehoben, daß das Gehalt in voller Höhe auf ein spezielles konvertibles Ausländerkonto überwiesen werden konnte, sofern die Organe die betreffenden Beamten eine Erklärung unterzeichnen ließen, in der diese sich unter anderem verpflichteten, von den genannten Arbitrage-Geschäften Abstand zu nehmen. Die Möglichkeit von Gehaltsüberweisungen auf solche spezielle konvertible Konten blieb jedoch für Beamte belgischer oder luxemburgischer Staatsangehörigkeit weiterhin ausgeschlossen.

Die Klage des Herrn Depoortere, der die belgische Staatsangehörigkeit besitzt, betrifft diese Ausschließung. Am 17. November 1981 hatte er gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Beamtenstatuts eine Beschwerde in dieser Angelegenheit eingelegt, die die Kommission am 18. Mai 1982 als unbegründet abwies. Die Klage ist dann am 12. August 1982, also innerhalb der Frist des Artikels 91 Absatz 3, bei dem Gerichtshof erhoben worden. Da die genannte Ausschließung nicht die Folge einer eigenständigen Entscheidung der Kommission ist, sondern die unmittelbare Folge der von mir kurz zusammengefaßten (aber im Sitzungsbericht ausführlicher wiedergegebenen) Beschlüsse der belgisch-luxemburgischen Behörden, ist natürlich die erste Frage, die sich im Zusammenhang mit dieser Klage stellt, die Frage nach der Zulässigkeit.

2. Die Klageschrift

In der Klageschrift beantragt der Kläger,

1. die Klage für zulässig und begründet zu erklären,

2. demgemäß

2.1. die Antwort der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 18. Mai 1982 auf den Antrag des Klägers vom 17. November 1981 aufzuheben,

2.2. anzuordnen, daß die Diskriminierung bei der Bezahlung und den damit verbundenen Mechanismen beseitigt, insbesondere, die Kommission zu verpflichten, die Zahlungen auf gleiche Konten mit gleichen Verwendungsmöglichkeiten für alle Beamten vorzunehmen,

2.3. die Abstellung des Verstoßes gegen Artikel 12 des Protokolls über die Vorrechte anzuordnen,

2.4. dem Kläger das Recht auf Zahlung des Einkommensausfalls seit Februar 1981, d. h. — unter Vorbehalt der Erhöhung im Laufe des Verfahrens — 125500 Franken zuzuerkennen,

2.5. der Gegenpartei die Kosten aufzuerlegen.

Als Klagegründe und wesentliche Argumente sind in der Klageschrift angegeben Verletzung und/oder Verkennung:

a) des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere des Artikels 63 und des Artikels 17 Absatz 1 des Anhangs VII des Statuts,

b) der allgemeinen Grundsätze der Gleichberechtigung der Beamten der Europäischen Gemeinschaften in Belgien, insofern als bei der Bezahlung diskriminierende Unterschiede zwischen Beamten der Europäischen Gemeinschaften gemacht würden, und das nur aufgrund der Staatsangehörigkeit,

c) der Artikel 48 Absatz 2 EWG-Vertrag und Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1612/68 vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft, insofern als die Kommission sich einer Diskriminierung bei der Behandlung ihrer eigenen Bediensteten nicht widersetze,

d) der allgemeinen Grundsätze für die Anwendung der Artikel 1 und 2 der ersten Richtlinie zur Durchführung des Artikels 67 des Vertrages vom 11. Mai 1960, da die Kommission unter Verstoß dagegen dulde, daß die Kurse auf dem amtlichen und auf dem freien Devisenmarkt längere Zeit wesentlich voneinander abweichen, wodurch die genannte Diskriminierung ein beträchtliches finanzielles Ausmaß erreicht habe,

e) der allgemeinen Grundsätze der Gleichbehandlung der Beamten der Europäischen Gemeinschaften in Belgien, insofern als die Kommission nicht, wozu sie Artikel 12 Buchstabe c des Protokolls vom 8. April 1965 über die Vorrechte und Befreiungen sowie Artikel 1 der Verordnung Nr. 549/69 des Rates vom 25. März 1969, die sich auf die unter die Artikel 12, 13 und 14 des Protokolls fallenden Beamten beziehe, verpflichteten, unverzüglich und gemäß ihrer Aufgabe als Hüterin der Verträge darauf gedrungen habe, daß dem Kläger die unter anderem durch Zeitablauf entstandene und jetzt auch von ihr selbst sowie von der belgischen Regierung gutgeheißene übliche Erleichterung gewährt werde, die in dem vom belgisch-luxemburgischen Deviseninstitut geschaffenen System der Konvertibilität bestehe,

f) der allgemeinen Konsequenzen aus dem Beschluß über die eigenen Mittel, die ipso facto für Belgien ausländische Guthaben seien, die den Gemeinschaften durch den Beschluß vom 21. April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften zuerkannt worden seien, sowie aus dem Verbot der Zweckbindung von Haushaltsmitteln (Artikel 3 der Haushaltsordnung vom 21. 12. 1977), das es ausschließe, daß die Devisenbeiträge der Mitgliedstaaten besonderen Zwecken oder gar je nach Staatsangehörigkeit verschieden zu handhabenden Besoldungsmodalitäten zugewiesen würden.

Aus dem Wortlaut der Anträge des Klägers und der Klagegründe geht meines Erachtens eindeutig hervor, daß der Kläger der Kommission insbesondere im Zusammenhang mit der angeblichen Diskriminierung der Beamten mit belgischer (oder luxemburgischer) Staatsangehörigkeit vorwirft, nicht wirksam gegen die belgischen und luxemburgischen Behörden vorgegangen zu sein. In diesem Zusammenhang beziehe ich mich insbesondere auf die Klagegründe c, d und e, aber auch mit dem Klagegrund b wird der Kommission keine diskriminierende Handlungsweise vorgeworfen, sondern lediglich das Bestehen dislmminierender Unterschiede, wobei die Verantwortlichkeit für diese Diskriminierung dahingestellt bleibt. Auch der Antrag auf Zahlung von Schadensersatz setzt logischerweise voraus, daß die Beamten belgischer oder luxemburgischer Staatsangehörigkeit die gleichen Erleichterungen genießen sollen wie Beamte anderer Staatsangehörigkeit. Wenn die Erleichterungen für Beamte anderer Staatsangehörigkeit als rechtswidrig angesehen werden sollten, wäre nämlich weniger von einem als rechtswidrig anzusehenden Schaden für den Kläger (und andere belgische oder luxemburgische Beamte der Gemeinschaften) zu sprechen als vielmehr von einer als rechtswidrig anzusehenden Bevorzugung der anderen Beamten.

3. Zur Zulässigkeit

Nach Artikel 91 Absatz 2 des Statuts ist eine Klage nur zulässig, wenn der Betroffene zuvor eine Beschwerde im Sinne von Artikel 90 Absatz 2 ... eingereicht ... hat. In Artikel 90 Absatz 2, soweit er hier von Belang ist, heißt es: Jede Person, auf die dieses Statut Anwendung findet, kann sich mit einer Beschwerde gegen eine sie beschwerende Maßnahme an die Anstellungsbehörde wenden; dies gilt sowohl für den Fall, daß die Anstellungsbehörde eine Entscheidung getroffen hat, als auch für den Fall, daß sie eine im Statut vorgeschriebene Maßnahme nicht getroffen hat.

Die Zulässigkeit der Klage hängt deshalb von der Angabe der Entscheidung oder der im Statut vorgeschriebenen, aber nicht getroffenen Maßnahme ab, durch die der Betroffene sich für beschwert hält.

Eine solche Angabe läßt sich aber weder in der Klageschrift noch in der der Klage vorangegangenen Beschwerde noch in der Erwiderung finden. Aus diesen Schriftstücken kann man — wie bereits ausgeführt — höchstens ableiten, daß der Kläger der Kommission vorwirft, nicht wirksam gegen die bereits wiedergegebenen belgisch-luxemburgischen Regelungen vorgegangen zu sein. Ein solches Vorgehen kann aber auf keine Vorschrift des Statuts gestützt werden, sondern müßte auf der Grundlage von Artikel 169 EWG-Vertrag erfolgen. Der Kläger hätte die Kommission dazu vielleicht aufgrund von Artikel 175 EWG-Vertrag auffordern können. Nichts in der Klageschrift oder der der Klage vorausgegangenen Beschwerde deutet darauf hin, daß die Klageschrift in diesem Sinne ausgelegt werden könnte. Vielmehr deuten beide Schriftstücke darauf hin, daß die Zulässigkeit der Klage ausschließlich nach Artikel 90 und 91 des Statuts zu beurteilen ist. Im übrigen weist die Kommission im Abschnitt 30 ihrer Klagebeantwortung darauf hin, daß der Gerichtshof in seinem ersten Lütticke-Urteil vom 1. März 1966 in der Rechtssache 48/65 (Slg. 1966, 27) die Möglichkeit, daß eine Privatperson von der Kommission die Anwendung von Artikel 169 fordern könne, verneint habe. In diesem Zusammenhang ist ein Beamter der Gemeinschaft meines Erachtens einer Privatperson gleichzusetzen.

Wie Sie sich erinnern werden, hat der Gerichtshof versucht, in der mündlichen Verhandlung größere Klarheit über den Klagegegenstand im Sinne der genannten Artikel und damit über die Zulässigkeit der Klage zu erhalten.

Die Kommission hat daraufhin in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie habe zwar Zweifel wegen der Zulässigkeit gehabt, sie habe die Beschwerde aber schließlich als eine Beschwerde gegen die Unterlassung der in Artikel 24 des Statuts vorgesehenen Beistandsleistung angesehen. Sie hat hinzugefügt, sie habe keine Einrede der Unzulässigkeit erheben wollen, da sie dem Zustandekommen eines Sachurteils zu den von Herrn Depoortere aufgeworfenen Problemen grundsätzliche Bedeutung beigemessen habe. Dabei habe auch die prozeßökonomische Überlegung eine Rolle gespielt, daß, nachdem die vorliegende Klage für unzulässig erklärt worden wäre, ein anderer belgischer oder luxemburgischer Beamter ein neues Verfahren hätte anhängig machen können, der sich dann genauer an die Vorschriften des Statuts gehalten hätte. Durch den Erlaß eines Sachurteils in der vorliegenden Rechtssache könne der Gerichtshof neue Klagen überflüssig machen.

Meines Erachtens gibt es verschiedene Gründe, aus denen der Gerichtshof diese von der Kommission vorgeschlagene Begründung für die Zulässigkeit nicht übernehmen kann und weshalb es sich empfiehlt, die Klage von Amts wegen für unzulässig zu erklären.

Erstens ergibt sich aus der Klageschrift wie auch aus der Erwiderung des Klägers, daß er der Kommission nicht vorwirft, sie habe ihm keinen Beistand bei einer Klage geleistet, die er seinerseits gegen den belgischen Staat erhoben habe. Er rügt vielmehr, daß die Kommission als Hüterin der Verträge nicht selbst für die Gleichberechtigung der ihr unterstellten belgischen oder nichtbelgischen Beamten gesorgt hat, um die Zusammenfassung des Gegenstandes der Klage durch den Prozeßbevollmächtigten des Klägers in der Sitzung zu zitieren. Damit ist die Entscheidung oder die Unterlassung im Sinne von Artikel 90 Absatz 2 des Statuts, gegen die sich die Klage richtet, noch nicht ausreichend präzisiert.

Zweitens kann der Klagegegenstand auch nicht mit ausreichender Klarheit aus der Klageschrift oder der Erwiderung hergeleitet werden, außer vielleicht, was den Antrag auf Schadensersatz betrifft, den ich aber aus ähnlichen, noch zu behandelnden Gründen für unzulässig halte. Der Wortlaut der Klageschrift zeigt, wie bereits ausgeführt, daß der Kläger der Kommission insbesondere vorwirft, hinsichtlich der angeblichen Diskriminierung nicht wirksam gegen die belgischen und luxemburgischen Behörden vorgegangen zu sein. Wie ebenfalls bereits ausgeführt, kann ein solcher Vorwurf aber im Rahmen der Artikel 90 und 91 des Statuts nicht für zulässig erachtet werden, da das Statut keine Verpflichtung zu einem solchen Vorgehen enthält. Wenn der Kläger beabsichtigt haben sollte, der Kommission vorzuwerfen, sie habe gegen Belgien kein Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag eingeleitet, hätte er dies in der Klageschrift, wie gesagt, deutlich machen müssen. Sollte der Kläger ausschließlich beabsichtigt haben, der Kommission vorzuwerfen, sie habe nicht die Maßnahmen ergriffen, die sie selbständig — gegebenenfalls zusammen mit den anderen Organen — hätte ergreifen können, so hätte er sich nicht auf Artikel 63 des Statuts und auf Artikel 17 Absatz 1 des Anhangs VII des Statuts, sondern auf Artikel 17 Absatz 2 des genannten Anhangs berufen müssen, was er nicht getan hat. Der Kläger hat auch nicht deutlich gemacht, welche anderen Entscheidungen die Kommission ihm gegenüber selbständig hätte treffen können, aber nicht getroffen hat. In diesem Zusammenhang fehlt es an einer ausreichenden Grundlage für die Berufung auf Artikel 63 des Statuts und Artikel 17 Absatz 1 des Anhangs VII des Statuts, da der Kläger nicht bestritten hat, daß sein Gehalt in belgischen Franken ausbezahlt wird, und da die genannten Vorschriften nichts darüber besagen, in welcher Weise die Beamten über ihr Gehalt verfügen können, um Devisen zu kaufen. Diese Verwendungsmöglichkeiten hängen ihrer Natur nach von den geltenden nationalen Devisenbestimmungen ab.

Da die Entscheidung im Sinne von Artikel 90 Absatz 2, gegen die sich die Klage richtet, nicht angegeben ist, ist es drittens auch praktisch kaum möglich, die wichtigsten der in der Klageschrift aufgeführten Rügen und Klagegründe auf ihre Begründetheit hin zu untersuchen. Je nach Art der von der Kommission nicht getroffenen Entscheidung, auf die die Klageschrift sich bezieht, wird nämlich auch die Art der für die Beurteilung heranzuziehenden Kriterien stark differieren.

Viertens halte ich auch den Antrag auf Zahlung des Einkommensausfalls des Klägers für unzulässig. Da dieser Antrag nun entsprechend der Klarstellung in der Erwiderung als Antrag auf Schadensersatz gemäß Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag anzusehen ist, wird er ebenfalls als unzulässig anzusehen sein. Zur näheren Darlegung der rechtswidrigen Handlungen oder Unterlassungen, die er der Kommission vorwirft, verweist der Kläger in seiner Erwiderung in erster Linie auf die Seite 18 seiner Beschwerde. Die dortigen Ausführungen laufen auf einen Vorwurf an die Kommission hinaus, kein Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag gegen den belgischen Staat wegen der angeblichen Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht eingeleitet zu haben. Wie bereits ausgeführt, ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß der Beamte keinen Rechtsanspruch auf die Anwendung des Artikels 169 hat. Es ist mir auch nicht gelungen, in der Erwiderung oder in den Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung eine klare Bezeichnung anderer rechtswidriger Handlungen zu finden, die der Kläger der Kommission vorwirft. Ich beziehe mich hierfür auf meine vorigen Ausführungen.

Schließlich meine ich auch — anders als die Kommission —, daß es keineswegs im Interesse einer guten und wirksamen Rechtspflege liegt, die Frage der Zulässigkeit dahingestellt sein zu lassen und in die Prüfung der Begründetheit der vorliegenden Klage einzutreten. Eine mangelhafte Problemstellung in der Klageschrift kann ja kaum zu einer befriedigenden Erörterung der Begründetheit führen. Die von der Kommission befürchtete Folge einer weiteren, dann auch auf einen Verstoß gegen Artikel 24 des Statuts gestützte Klage ist außerdem inzwischen mit der Rechtssache 28/83 (Forcheri/Kommission) bereits teilweise eingetreten, so daß diese Folge durch ein Sachurteil auch nicht mehr vermieden werden kann. Wie Sie wissen, ist die belgische Regierung in dieser neuen Rechtssache dem Rechtsstreit beigetreten, was ein befriedigendes Verfahren in Hinsicht auf die Beurteilung der belgisch-luxemburgischen Maßnahmen möglich macht, die auch den hauptsächlichen Hintergrund der heute von mir behandelten Klage bilden.

4. Schlußbemerkungen auf Antrag

Mit meinen vorstehenden Ausführungen möchte ich keinesfalls die Augen vor der verständlichen Unruhe verschließen, die vor allem, wenn nicht ausschließlich, unter den belgischen und luxemburgischen Beamten der Gemeinschaften wegen der Einschränkungen der Freiheit der Verfügung über das Gehalt herrscht, die die belgisch-luxemburgische Regelung über die Devisengeschäfte für sie mit sich bringt. Ob die Lösung, die die Organe laut den in der mündlichen Verhandlung abgegebenen Erklärungen vor kurzem für dieses Problem gefunden haben, befriedigend sein wird, muß natürlich noch abgewartet werden. Sollte das nicht der Fall sein, dann möchte auch ich nicht ausschließen, daß der Gerichtshof zu gegebener Zeit auf irgendeine Weise über die Auswirkungen der belgisch-luxemburgischen Regelung auf das Recht belgischer und luxemburgischer Beamter auf freie Verfügung über ihr Gehalt in der Sache zu entscheiden haben wird. Dies soll dann aber aufgrund einer klaren Problemstellung geschehen, an der es in der vorliegenden Rechtssache, wie gesagt, noch fehlt. Das vorliegende Verfahren kann in dieser Hinsicht durchaus wohl insofern als ein nützlicher Beitrag zur Erhellung der Problematik angesehen werden, als es der Kommission bereits die Gelegenheit geboten hat, ihre Rechtsansichten darüber klar darzulegen.

Aufgrund meiner Untersuchung der vorliegenden Rechtssache schlage ich abschließend vor,

1. die Klage von Amts wegen als unzulässig abzuweisen und

2. jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.