Europäischer Gerichtshof Urteil vom 16.11.1983 – C-188/82

In der Rechtssache 188/82

Thyssen AG, Duisburg (Bundesrepublik Deutschland), Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt Joachim Sedemund, Köln, Zustellungsbevollmächtigter in Luxemburg: Rechtsanwalt Jacques Loesch, 2, rue Goethe,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Götz zur Hausen vom Juristischen Dienst der Kommission als Bevollmächtigten, Beistand: Professor Eberhard Grabitz von der Freien Universität Berlin, Zustellungsbevollmächtigter in Luxemburg: Oreste Montalto vom Juristischen Dienst der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Beklagte,

wegen Aufhebung der Entscheidung vom 11. Juni 1982, durch die die Kommission eine Geldbuße gegen die Klägerin festgesetzt hat,

erläßt

DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten T. Koopmans, der Richter K. Bahlmann, P. Pescatore, A. O'Keeffe und G. Bosco,

Generalanwalt: P. Ver Loren van Themaat

Kanzler: P. Heim

folgendes

I — Sachverhalt und schriftliches Verfahren

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften führte mit der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS vom 31. Oktober 1980 (ABl. L 291, S. 1) eine Produktionsquotenregelung für die Unternehmen der Stahlindustrie ein. Gemäß dieser Entscheidung setzte die Kommission für die Thyssen AG, Duisburg, Erzeugungsquoten für das vierte Quartal 1980 fest. Zu diesen Quoten, die der Firma Thyssen am 3. November 1980 mitgeteilt wurden, gehörte auch die Quote für die Erzeugnisse der Gruppe I (Coils und auf Spezialstraßen warmgewalzter Bandstahl), die auf 1159701 t festgesetzt wurde.

Mit Fernschreiben vom 11. November 1980 wies die Firma Thyssen die Kommission darauf hin, daß diese Quote ihrer Ansicht nach falsch festgesetzt worden sei.

Die Kommission erkannte, daß bei der Berechnung der Quote ein Irrtum unterlaufen war, und erhöhte die Quote durch Entscheidung vom 11. Dezember 1980, die der Firma Thyssen am 17. Dezember 1980 bekanntgegeben wurde, auf 1227736 t.

Im ersten Quartal 1981 überschritt die Firma Thyssen die Erzeugungsquote, die die Kommission ihr für dieses Quartal für die Erzeugnisse der Gruppe I zugeteilt hatte, um 3851 t. Die Überschreitungsmenge wurde an die Stahlwerke Bochum AG geliefert, die Elektroblech herstellt.

Am 11. Juni 1982 setzte die Kommission gegen die Firma Thyssen wegen dieser Überschreitung eine Geldbuße von 288825 ECU, d. h. von 75 ECU pro Tonne Überschreitung, fest.

Am 24. Juli 1982 hat die Firma Thyssen Klage gegen diese Entscheidung erhoben.

Auf Bericht des Berichterstatters hat der Gerichtshof nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat jedoch die Parteien ersucht, vor der mündlichen Verhandlung verschiedene Auskünfte zu erteilen und bestimmte Fragen zu beantworten.

Gemäß Artikel 95 §§ 1 und 2 der Verfahrensordnung hat der Gerichtshof außerdem die Rechtssache an die Vierte Kammer verwiesen.

II — Anträge der Parteien

Die Firma Thyssen beantragt,

1. die an die Klägerin gerichtete Entscheidung der Beklagten vom 11. Juni 1982, der Klägerin zugegangen am 18. Juni 1982, über eine gemäß Artikel 58 EGKS-Vertrag gegen die Klägerin festgesetzte Geldbuße für nichtig zu erklären und

2. der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die Kommission beantragt,

1. die Klage abzuweisen und

2. der Klägerin die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

Mit ihrem ersten Klagegrund rügt die Firma Thyssen, daß ihr eine Geldbuße wegen einer Quotenüberschreitung durch die Produktion eines Erzeugnisses auferlegt worden sei, das bei richtiger Anwendung des Artikels 58 EGKS-Vertrag gar nicht unter die Quotenregelung hätte fallen dürfen. Denn Elektroblech und das Vormaterial für Elektroblech (Warmbreitband) hätten nicht in die allgemeine Entscheidung Nr. 2794/80 einbezogen werden dürfen, die die Rechtsgrundlage der Bußgeldentscheidung darstelle. Soweit dies dennoch geschehen sei, verstoße die Entscheidung Nr. 2794/80 gegen eine Reihe von Vorschriften und Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts und sei daher als ungültig anzusehen.

In diesem Zusammenhang trägt die Firma Thyssen erstens vor, die Kommission habe zu Unrecht das Vorliegen einer offensichtlichen Krise im Sinne von Artikel 58 § 1 EGKS-Vertrag in bezug auf einen Markt bejaht, der wie der Markt für Elektroblech seit Jahren stabil und geordnet sei. Da keine offensichtliche Krise bestanden habe, hätten die Voraussetzungen für die Einführung einer Quotenregelung nicht vorgelegen.

Da die Nachfragesituation auf dem Markt für Elektroblechvormaterial erheblich günstiger gewesen sei, führe die Anwendung der generellen Produktionskürzungen auf dieses Vormaterial zu einer gravierenden Unterversorgung der Elektroblechhersteller; dies sei mit Artikel 3 Buchstabe a EGKS-Vertrag unvereinbar, wonach die Organe auf eine geordnete Versorgung des Gemeinsamen Marktes ... zu achten hätten. Da die Produktion auf diese Weise künstlich unter dem Niveau der Nachfrage gehalten werde, seien die Abnehmer gezwungen, sich bei Anbietern außerhalb des EGKSBereichs oder bei Herstellern von Substitutionsprodukten zu versorgen. Dies führe zu einer nachhaltigen Schwächung des Marktes, obwohl Artikel 3 Buchstabe d EGKS-Vertrag die Organe verpflichte, darauf zu achten, daß die Voraussetzungen erhalten bleiben, die einen Anreiz für die Unternehmen bieten, ihr Produktionspotential auszubauen und zu verbessern.

Die allgemeine Entscheidung verstoße außerdem insofern gegen den in Artikel 4 EGKS-Vertrag niedergelegten Grundsatz der Gleichbehandlung, als in ihrem Artikel 6 Märkte wie der Markt für Röhren und der Markt für Weißblech, deren Situation derjenigen des Marktes für Elektroblech vergleichbar sei, aus der Quotenregelung ausgenommen worden seien. Die genannte Entscheidung habe außerdem zu Einbußen im Beschäftigungsstand der betroffenen Unternehmen geführt, obwohl Artikel 2 Absatz 2 EGKS-Vertrag die Gemeinschaft ausdrücklich verpflichte, dafür zu sorgen, daß keine Unterbrechung in der Beschäftigung eintrete. Es sei schwer verständlich, welchem Ziel die Kommission die Sicherung der Arbeitsplätze geopfert habe: sicherlich nicht dem primären Ziel des Artikels 58 EGKS-Vertrag, nämlich der Anpassung der zu hohen Produktion an die zu geringe Nachfrage, denn die Kommission habe keinen Rückgang der Nachfrage auf dem Markt für Elektroblech feststellen können.

Schließlich sei die allgemeine Entscheidung erlassen worden, ohne daß sich die Kommission ausreichend über die Situation auf dem Markt für Elektroblech informiert habe, wozu sie nach Artikel 58 § 2 verpflichtet gewesen wäre.

Die Kommission macht zunächst geltend, dieser Klagegrund sei unzulässig, weil die Einrede der Rechtswidrigkeit nach Artikel 36 Absatz 3 EGKS-Vertrag bei einer allgemeinen Entscheidung wie der Entscheidung Nr. 2794/80 nicht erhoben werden könne, wenn zwischen dieser Entscheidung und der angefochtenen Entscheidung kein unmittelbarer rechtlicher Zusammenhang bestehe. Ein solcher unmittelbarer rechtlicher Zusammenhang zwischen der Entscheidung Nr. 2794/80 und der Bußgeldentscheidung sei jedoch nicht gegeben. Die Klägerin hätte die teilweise Rechtswidrigkeit der Entscheidung Nr. 2794/80 nur geltend machen können, wenn sie die Quotenfestsetzung für das erste Quartal 1981 angefochten hätte; dies habe sie jedoch nicht getan.

Die Firma Thyssen entgegnet, dieser Klagegrund sei nach Artikel 36 Absatz 3 EGKS-Vertrag aus folgenden zwei Gründen zulässig:

Erstens sei im Hinblick auf die Rechtfertigung einer Geldbuße wegen der Überschreitung einer Quote zu prüfen, ob diese Quote nach dem Gemeinschaftsrecht überhaupt hätte festgesetzt werden dürfen.

Zweitens seien Rügen gegen allgemeine Entscheidungen nach der Rechtssprechung des Gerichtshofes insoweit zulässig, als sie sich gegen Bestimmungen richteten, die den angegriffenen individuellen Entscheidungen zugrunde lägen. Im vorliegenden Fall liege aber die unzulässige Einbeziehung von Vormaterial für Elektroblech in die Quotenregelung öffentlich der Bußgeldentscheidung zugrunde, da diese sich ausschließlich auf die zusätzliche Produktion von solchem Vormaterial stütze.

Zur materiellrechtlichen Seite dieses Klagegrundes vertritt die Kommission die Ansicht, man könne das Vorliegen einer offensichtlichen Krise im Sinne von Artikel 58 § 1 EGKS-Vertrag nicht im Hinblick auf einzelne Stahlprodukte oder verschiedene Teilmärkte beurteilen. Diese Feststellung könne man nur aufgrund einer Beurteilung der wirtschaftlichen Gesamtlage auf dem Stahlmarkt treffen. Außerdem habe die Kommission nach Artikel 58 § 2 angemessene Quoten festzusetzen. Würde man nur die schlecht absetzbaren Produkte der Quotenregelung unterwerfen, hätten die Unternehmen, die nur gut absetzbare Produkte herstellten oder an deren Produktion gut absetzbare Produkte einen hohen Anteil hätten, einen nicht gerechtfertigten Vorteil.

Hiervon könne nur dann eine Ausnahme gemacht werden, wenn die Herausnahme eines Produkts aus der Quotenregelung die Balance zwischen schlecht absetzbaren und gut oder besser absetzbaren Produkten nachweislich nicht störe. Die Marktanalysen, die sie vor Einführung der Produktionsquotenregelung angestellt habe, hätten bei Elektroblech aber zu keinem solchen eindeutigen Ergebnis geführt. Insbesondere hätten die von der Kommission im September und Oktober 1980 gemäß Artikel 58 § 2 EGKS-Vertrag durchgeführten Konsultationen der Unternehmen und Unternehmensverbände keine Klarheit darüber geschaffen, ob es gerechtfertigt wäre, Vormaterial für Elektroblech von der Produktionsquotenregelung auszunehmen. Erst später habe die Marktbeobachtung ergeben, daß Vormaterial für Elektroblech so behandelt werden könne, wie dies mit Weißblech und Röhren geschehen sei.

Die Einbeziehung des Vormaterials für Elektroblech in die Quotenregelung trage dem Erfordernis Rechnung, daß die Lasten dieser Regelung gerecht verteilt werden müßten; sie verstoße daher keineswegs gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung.

Zu den Zielen des Artikels 3 Absatz 2 und des Artikels 3 Buchstaben a und d EGKS-Vertrag bemerkt die Kommission, diese Ziele könnten bei der Einführung einer Produktionsquotenregelung naturgemäß nicht alle gleichzeitig voll erreicht werden; deshalb könne man aus der Tatsache, daß sie nur teilweise verwirklicht seien, kein Argument gegen die Rechtmäßigkeit dieser Regelung gewinnen.

Den zweiten Klagegrund der Firma Thyssen kann man in zwei Teile untergliedern:

Zum einen macht die Firma Thyssen geltend, die Differenz zwischen der ihr am 3. November 1980 mitgeteilten Quote und der höheren Quote, die sich aus dem am 17. Dezember 1980 zugestellten Berichtigungsbescheid ergebe, sei als zusätzliche Quote anzusehen. Daher sei festzustellen, daß ihre ursprüngliche Quote (1159701 t) sowie die durch Artikel 8 Absatz 1 der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80 eingeräumte Überschreitungsmarge von 3 % (hier: 34791 t) bereits ausgeschöpft gewesen seien und daß sie aufgrund des am 17. Dezember 1980 zugestellten Bescheids berechtigt gewesen sei, weitere 70076 t, nämlich 68035 t aufgrund der zusätzlichen Quote und 2041 t aufgrund der Überschreitungsmarge, zu produzieren. Da diese Menge im letzten Quartal 1980 nur zu ungefähr 57700 t ausgeschöpft worden sei, habe sie nach Artikel 8 Absatz 2 der allgemeinen Entscheidung bis zu 50 % der nicht realisierten Produktion auf das erste Quartal 1981 übertragen können. Der übertragbare Teil der Quote reiche aus, die ihr vorgeworfene Mehrproduktion von 3851 t abzudekken.

Die Kommission führt hierzu aus, durch die der Betroffenen am 17. Dezember 1980 zugestellte Entscheidung vom 11. Dezember 1980 sei keine zusätzliche Quote zugeteilt worden. Diese Entscheidung sei vielmehr als doppelter Akt zu werten, der zum einen die Rücknahme der fehlerhaften Quotenfestsetzung und zum anderen die Festsetzung einer fehlerfreien Quote für das vierte Quartal 1980 enthalte. Daher könne man nur von einer einzigen, nämlich der am 11. Dezember 1980 festgesetzten Quote sprechen, die 1227736 t betragen habe. Die Firma Thyssen, die im letzten Quartal des Jahres 1980 1251895 t Erzeugnisse der Gruppe I produziert habe, habe diese Quote und einen Teil der Überschreitungsmarge von 3 % ausgeschöpft. Sie könne sich jedoch nicht zur Begründung der Übertragung des nicht ausgeschöpften Teils der Überschreitungsmarge auf Artikel 8 Absatz 2 der Entscheidung Nr. 2794/80 berufen, da diese Vorschrift ausdrücklich nur den Unternehmen die Übertragung der nicht realisierten Produktion auf das folgende Quartal erlaube, die ihre Quoten nicht ausgeschöpft hätten.

Mit dem zweiten Teil des zweiten Klagegrunds macht die Firma Thyssen geltend, die Übertragung der Mengen, die sie im vierten Quartal 1980 wegen der verspäteten Mitteilung der endgültigen Quote nicht mehr habe produzieren können, müsse unabhängig von Artikel 8 Absatz 2 sowohl nach dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung als auch nach dem Grundsatz von Treu und Glauben zugelassen werden.

Der auch im Gemeinschaftsrecht anerkannte verwaltungsrechtliche Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung bedeute im vorliegenden Fall, daß die Kommission sich an ihre Praxis in vergleichbaren Fällen halten müsse. Diese Praxis bestehe aber, wie durch verschiedene Entscheidungen der Kommission bewiesen werde (an die Firma Thyssen gerichtete Entscheidung vom 6. April 1981 über die Übertragung einer am 26. Januar 1981 bekanntgegebenen Erhöhung der Quote für das vierte Quartal 1980; an die Firma Ferriera Padana gerichtete Entscheidung über die Übertragung einer am 18. Dezember 1980 bekanntgegebenen Erhöhung der Quote für das vierte Quartal 1980), darin, daß dem betroffenen Unternehmen gestattet werde, solche Quotenteile, die von ihm wegen verspäteter Mitteilung der Quoten für ein bestimmtes Quartal nicht mehr hätten ausgenutzt werden können, voll auf das nächste Quartal zu übertragen. Die betroffenen Unternehmen hätten aufgrund der genannten Entscheidungen die ihnen verspätet mitgeteilte Quotenerhöhung einschließlich der entsprechenden Überschreitungsmarge voll ausnutzen können. Entgegen dem Vorbringen der Kommission komme es nicht darauf an, ob diese Erhöhung kurz vor Ablauf des betreffenden Quartals oder aber danach erfolgt sei; in beiden Fällen sei das betroffene Unternehmen wegen der verspäteten Mitteilung an einer sonst möglichen Produktion gehindert. Außerdem sei der Firma Ferriera Padana die Übertragung der nicht realisierten Produktion gestattet worden, ohne daß die Voraussetzungen des Artikels 8 Absatz 2 der Entscheidung Nr. 2794/80 vorgelegen hätten.

Die Kommission entgegnet, die Firma Thyssen habe nicht nachgewiesen, daß das Gemeinschaftsrecht den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung kenne. Selbst wenn dies zu bejahen wäre, könne dieser Grundsatz nur auf Ermessensentscheidungen angewandt werden. Im vorliegenden Fall handele es sich aber um eine gebundene Entscheidung, denn die Kommission habe bei der Festsetzung der Erzeugungsquote für die Gruppe I im ersten Quartal 1981 kein Ermessen gehabt.

Die beiden von der Firma Thyssen angeführten Fälle seien mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar, weil dort die Quoten nicht ausgeschöpft gewesen seien, während die Klägerin ihre Quote im vierten Quartal bereits ausgeschöpft habe. Die nicht ausgenutzte Überschreitungsmarge habe nicht übertragen werden dürfen, weil die Kommission bei Zulassung einer solchen Übertragung Artikel 8 Absatz 2 der Entscheidung Nr. 2794/80 umgangen hätte, der nur die Übertragung von Quotenteilen erlaube.

Für den Fall, daß der Gerichtshof die Produktion der streitigen 3851 t als Quotenüberschreitung ansehen sollte, trägt die Firma Thyssen außerdem hilfsweise vor, die Berufung der Kommission auf diese Quotenüberschreitung und die daraufhin erfolgte Bußgeldfestsetzung sei ermessensfehlerhaft. Mit der Geldbuße werde nämlich eine Maßnahme geahndet, mit der die Klägerin nichts anderes getan habe, als die Folgen eines von der Beklagten verschuldeten diskriminierenden Fehlers bei der Quotenberechnung zumindest teilweise auszugleichen. Das Verhalten der Kommission verstoße evident gegen den im Gemeinschaftsrecht anerkannten Grundsatz von Treu und Glauben.

Wegen des Fehlers der Kommission sei es der Firma Thyssen objektiv unmöglich gewesen, die ihr im Rahmen der Entscheidung Nr. 2794/80 zugestandenen Produktionsmöglichkeiten voll auszuschöpfen und bestimmte Mengen von Erzeugnissen zu liefern, die unter anderem von der Stahlwerke Bochum AG (SWB) bei ihr bestellt worden seien. Ihr sei somit ein Nachteil entstanden, für den sie von der Kommission einen Ausgleich verlangen könne.

Diesen Nachteil habe sie im ersten Quartal 1981 selbst im Hinblick auf einen konkreten Einzelfall teilweise ausgeglichen, der der Kommission sogar bekannt gewesen sei und dessen Regelungsbedürftigkeit sie akzeptiert habe.

Die Klägerin räumt zwar ein, daß nicht von der Geltendmachung des Bestehens eines Anspruchs auf Ausgleich der von der Gemeinschaft verschuldeten Nachteile die Rede sein könne, meint aber, nach dem Grundsatz von Treu und Glauben müsse es der Kommission verwehrt sein, gegen sie allein deshalb eine Geldbuße zu verhängen, weil sie versucht habe, den infolge eines Fehlers der Kommission selbst drohenden Schaden so gering wie möglich zu halten.

Zu der Frage, obsæin Schaden vorliegt, trägt die Firma Thyssen vor, die SWB und ihre Abnehmer hätten ohne die Lieferung der 3851 t Vormaterial zum ersten Quartal 1981 erhebliche Schäden erlitten, mit denen sie selbst belastet worden wäre.

Die Firma Thyssen macht außerdem geltend, durch die Verspätung der Quotenmitteilung wäre ihr unmittelbar ein unabwendbarer Schaden entstanden, wenn sie nicht die Überschreitungsmenge geliefert hätte. Entgegen der Ansicht der Kommission hätte sie die ursprüngliche Quote und die Überschreitungsmarge vor Erhalt der Mitteilung über die Erhöhung der Quote nicht überschreiten können, obwohl sie die Quotenberechnung für falsch gehalten habe. Ihre internen Berechnungen hätten nämlich keine hinreichende Grundlage dafür abgegeben, die verbindliche Quotenmitteilung zu ignorieren.

Die Kommission vertritt die Ansicht, man könne aus dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Entscheidung herleiten.

Artikel 9 der Entscheidung Nr. 2794/80 Scheibe nämlich zwingend vor, daß bei Quotenüberschreitungen ein Bußgeld zu verhängen sei. Da der Kommission kein Ermessen zustehe, könne man auch nicht, wie die Firma Thyssen, geltend machen, daß das Ermessen aus Billigkeitsgründen, die sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergäben, eingeschränkt werden müsse.

Die Kommission bestreitet sowohl das Vorliegen eines Schadens als auch eines unmittelbaren Kausalzusammenhangs zwischen dem geltend gemachten Schaden und der Tatsache, daß die Entscheidung über die Erhöhung der Quote für das vierte Quartal 1980 der Klägerin erst am 17. Dezember 1980 zugegangen ist.

Sie trägt vor, die Firma Thyssen habe lediglich dargelegt, welche Konsequenzen es für die SWB gehabt hätte, wenn die Belieferung mit Vormaterial nur im Rahmen der von der Beklagten festgelegten Produktionsquoten vorgenommen worden wäre. Die Klägerin habe aber durch keinerlei Tatsachen belegt, inwiefern infolge von Schwierigkeiten, die bei der SWB aufgetreten wären, ihr selbst ein Schaden entstanden wäre.

Selbst wenn man das Vorliegen eines Schadens unterstelle, habe die Firma Thyssen nicht nachweisen können, daß dieser Schaden die Folge der verspäteten Quotenmitteilung gewesen sei. Ihrer Auffassung nach wäre die Klägerin bei richtiger Planung ihrer Produktion ohne weiteres in der Lage gewesen, die betreffende Menge zu produzieren.

Der Einwand, daß die Klägerin es dann mit einem Überhang an nicht erledigten Aufträgen zu tun gehabt hätte und die für einen solchen Fall nach deutschem Recht vorgeschriebene prozentuale Kürzung der Liefermengen hätte beachten müssen, sei so vage, daß er die Überzeugung der Beklagten nicht zu erschüttern vermöge. Dagegen lieferten die täglichen Produktionsmengen der Klägerin im Dezember 1980 den Beweis dafür, daß die Produktion der 3851 t auch im Rahmen der zunächst zu niedrig festgesetzten Quote möglich gewesen wäre. Bis zum 16. Dezember 1980 habe die Firma Thyssen nämlich die Überschreitungsmarge von 3 % nicht in Anspruch genommen. Im Rahmen dieser nicht ausgenutzten Produktionsmöglichkeit hätte die Klägerin bis zum 16. Dezember 1980 ohne weiteres die für die SWB bestimmten 3851 t Vormaterial für Elektroblech produzieren können.

Mit ihrem dritten Klagegrund macht die Firma Thyssen geltend, durch die Verhängung einer Geldbuße habe die Kommission sowohl gegen das Verbot des venire contra factum proprium als auch gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen.

Die Vertreter der Firma Otto Wolff AG, Köln, die zusammen mit der Firma Thyssen Muttergesellschaft der SWB sei, hätten am 27. November 1980 bei einer Besprechung den Vertretern der Kommission dargelegt, weshalb es absolut notwendig sei, daß es zu der Belieferung der SWB durch die Firma Thyssen komme.

Nachdem man bei dieser Gelegenheit festgestellt habe, daß eine sofortige Ausnahmeregelung nicht möglich sei, habe man sich auf eine pragmatische Lösung verständigt, die keinen präjudiziellen Charakter für die Frage der förmlichen Ausnahmeregelung habe, zugleich aber dem sachlichen Bedürfnis einer befriedigenden Regelung habe Rechnung tragen sollen.

Die Kommission habe sich bereiterklärt, eine Quotenüberschreitung stillschweigend zu tolerieren, ohne eine förmliche Freistellungsentscheidung zu treffen. Das Vorstandsmitglied der Otto Wolff AG Remy habe diese Vereinbarung in einem Schreiben an die Kommission vom 3. Dezember 1980 erwähnt, ohne daß die Kommission dem zu irgendeinem Zeitpunkt widersprochen habe. Das auf diese Weise begründete Vertrauen der Klägerin sei noch dadurch verstärkt worden, daß die Vertreter der Kommission bei der Besprechung vom 17. Dezember 1980 eingeräumt hätten, daß die Dekkung des Bedarfs der SWB an von der Klägerin geliefertem Vormaterial für Elektroblech in vollem Umfang sichergestellt werden müsse.

Derartige Zusicherungen seien geeignet, einen Vertrauenstatbestand zu schaffen, selbst wenn sie sich nicht in einer die Beklagte unmittelbar rechtlich bindenden Zusage niedergeschlagen hätten.

Die Kommission tagt vor, ihre Beamten hätten bei der Besprechung vom 27. November 1980 nicht zugesagt, bei einer Quotenüberschreitung keine Geldbuße zu verhängen. Daher könne auch aus dem Schreiben von Herrn Remy vom 3. Dezember 1980 nichts hergeleitet werden. Bei der Besprechung vom 17. Dezember 1980 hätten die Beamten der Kommission im übrigen darauf hingewiesen, daß die Firma Thyssen die Versorgung der SWB aus der hinreichend großen Quote für die Gruppe I sicherstellen müsse.

Selbst wenn solche Zusagen tatsächlich gegeben worden wären, stünden rechtliche Gründe ihrer Gültigkeit entgegen.

Zunächst könne eine die Kommission bindende Zusage nur von einer verantwortlichen Stelle gemacht werden; als solche komme nur die Kommission oder ein zur Abgabe solcher Erklärungen ermächtigtes Mitglied der Kommission in Betracht.

Außerdem schreibe — was schwerer wiege — Artikel 9 der Entscheidung Nr. 2794/80 zwingend vor, daß bei Quotenüberschreitungen eine Geldbuße zu verhängen sei. Da der Kommission kein Ermessen zustehe, von der Verhängung einer Geldbuße abzusehen, wäre jede darauf gerichtete Zusage rechtswidrig und könnte nicht die Grundlage eines Vertrauenstatbestands sein.

Mit ihrem vierten Klagegrund rügt die Firma Thyssen, daß die gegen sie ergangene Bußgeldentscheidung der Kommission den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletze, weil sie nicht den besonderen Umständen (geringe Quotenüberschreitung, keine offensichtliche Krise auf dem betroffenen Markt, Verschulden der Kommission bei der Quotenmitteilung, Zusicherungen der Kommission) Rechnung getragen habe, die den vorliegenden Fall kennzeichneten. Alle diese Gesichtspunkte zusammengenommen zeigten, daß es hier nicht um einen Normalfall einer Quotenüberschreitung gehe. Vielmehr habe man es mit einer Häufung von atypischen und eine Ausnahme von der Regel verlangenden Elementen zu tun, von denen jedes dazu beitrage, das Gewicht der unterstellten Zuwiderhandlung zu vermindern.

Wenn die Kommission bei Abwägung aller dieser Besonderheiten des Falles dennoch eine Geldbuße verhängt habe, so sei dies in höchstem Maße unverhältnismäßig.

Die Kommission trägt zunächst vor, nach Artikel 9 Absatz 1 der Entscheidung Nr. 2794/80 habe sie bei der Entscheidung, ob sie eine Geldbuße verhängen solle, keinerlei Ermessen; auch bei der Bemessung der Geldbuße sei sie nicht frei. Außerdem sei keiner der von der Firma Thyssen angeführten Gesichtspunkte geeignet, ihre sich aus Artikel 9 Absatz 1 ergebende Verpflichtung in Frage zu stellen, Quotenüberschreitungen mit einer Geldbuße zu belegen. Daraus folge, daß diese Elemente auch nicht in ihrer Gesamtheit dazu geeignet seien. Dies gelte auch für die Höhe der Geldbuße. Insbesondere könne deren Herabsetzung nicht mit der Geringfügigikeit der Quotenüberschreitung gerechtfertigt werden, da die Entscheidung Nr. 2794/80 geringe Quotenüberschreitungen bereits dadurch berücksichtigt habe, daß sie eine Überschreitungsmarge von 3 % vorsehe.

Mit ihrem fünften Klagegrund rügt die Firma Thyssen, daß die angefochtene Entscheidung unzulänglich begründet und aufgrund eines Verfahrens ergangen sei, in dem Grundrechte verletzt worden seien.

Der Begründung der Entscheidung lasse sich nicht entnehmen, ob die Kommission die von der Klägerin im Verwaltungsverfahren vorgebrachten Argumente gewürdigt habe.

Die Kommission entgegnet, sie habe in den Gründen der Entscheidung ausgeführt, daß die Klägerin schriftlich und mündlich zu dem Vorwurf der Quotenüberschreitung Stellung genommen habe. Dies beweise, daß die Kommission die von der Klägerin vorgebrachten Tatsachen und Argumente gewürdigt habe. Sie sei nicht gehalten, diese Würdigung in allen Einzelheiten in die Begründung der Entscheidung aufzunehmen.

Die Grundrechtsverletzung besteht nach Ansicht der Firma Thyssen darin, daß die Kommission während der Anhörung vom 15. Januar 1982 ohne Wissen der Vertreter der Klägerin eine Tonbandaufzeichnung angefertigt habe. Diese Aufzeichnung, die unter Verletzung eines Persönlichkeitsrechts angefertigt worden sei, das zu den Grundrechten gehöre, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes Bestandteil der Gemeinschaftsordnung seien, hätte nicht für die Entscheidung verwertet werden dürfen.

Die Kommission trägt vor, die Aufzeichnung sei nur verwendet worden, um das Protokoll über die Anhörung anzufertigen, das der Klägerin mit Schreiben vom 1. Februar 1982 übersandt worden sei und zu dem diese mit Schreiben vom 11. Februar 1982 Stellung genommen habe. Die Entscheidung beruhe deshalb in keinem ihrer Teile auf der Tonbandaufzeichnung. Durch die Erstellung eines schriftlichen Protokolls, das die Klägerin genehmigt habe, habe die Frage der Verwertung einer ohne Wissen der Betroffenen angefertigten Aufzeichnung ihre Bedeutung verloren.

In ihrer Erwiderung trägt die Firma Thyssen erstmals vor, die Bußgeldentscheidung sei in jedem Fall aufzuheben, weil es an einem Verschulden der Klägerin mangele. Der Grundsatz nulla poena sine culpa sei nämlich nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes als Bestandteil des Gemeinschaftsrechts anzusehen. Denn aus einer Reihe von Umständen wie den Zusicherungen der Kommission, die Quotenüberschreitung zu tolerieren, der Notstandslage der SWB, der verspäteten Quotenmitteilung und der geringen Überschreitung der zugeteilten Quote ergebe sich, daß die Firma Thyssen sich kein die Verhängung einer Geldbuße rechtfertigendes Verschulden vorzuwerfen habe. Daß die Kommission nach ihren eigenen Ausführungen die Frage des Verschuldens überhaupt nicht geprüft habe, sei im übrigen auch unter dem Gesichtspunkt der unzulänglichen Begründung der Entscheidung zu berücksichtigen.

Die Kommission hält dem entgegen, die in Artikel 9 Absatz 1 der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80 vorgesehene Geldbuße habe keinen Strafcharakter, sondern mit ihr solle lediglich der durch die Überschreitung der Produktionsquote widerrechtlich erlangte Vorteil abgeschöpft werden. Die Anwendung des Artikels 9 Absatz 1 der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80 setze daher kein Verschulden voraus.

IV — Mündliche Verhandlung

Die Parteien haben in der Sitzung vom 18. Mai 1983 mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 6. Juli 1983 vorgetragen.

1 Die Thyssen Aktiengesellschaft (im folgenden: Firma Thyssen), Duisburg, hat mit Klageschrift, die am 24. Juli 1982 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 36 Absatz 2 EGKS-Vertrag Klage erhoben auf Aufhebung einer Entscheidung, durch die die Kommission gegen sie eine Geldbuße in Höhe von 288825 ECU, das sind 691802 DM, verhängt hat.

2 Die streitige Entscheidung ist mit dem Hinweis darauf begründet, daß die Firma Thyssen im ersten Quartal 1981 die Produktionsquote, die ihr im Rahmen der durch die Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS der Kommission vom 31. Oktober 1980 (Abi. L 291, S. 1) eingeführten Quotenregelung für die Stahlerzeugung für die Erzeugnisse der Gruppe I zugeteilt worden war, um 3851 t überschritt.

3 Diese Überschreitungsmenge wurde in Ausführung eines 1980 erteilten Auftrags an die Stahlwerke Bochum AG (im folgenden: SWB) geliefert, die Elektroblech herstellt und die das gelieferte Material benötigte, um ihre Produktion nicht unterbrechen zu müssen.

4 Die Firma Thyssen hat folgende das vierte Quartal 1980 betreffende Tatsachen vorgetragen, die ihrer Ansicht nach in einem Zusammenhang mit der ihr vorgeworfenen Quotenüberschreitung stehen :

Die ihr von der Kommission am 3. November 1980 mitgeteilte Quote von 1159701 t sei falsch festgesetzt gewesen.

Die richtig berechnete Quote von 1227736 t sei ihr erst am 17. Dezember 1980 bekanntgegeben worden.

Die in Artikel 8 Absatz 1 der Entscheidung Nr. 2794/80 vorgesehene Überschreitungsmarge von 3 % habe unter Zugrundelegung der berichtigten Quote 36832 t betragen.

Sie habe daher im letzen Quartal des Jahres 1980 rechtmäßigerweise 1264568 t produzieren dürfen.

Ihre tatsächliche Erzeugung im fraglichen Zeitraum habe 1251895 t betragen; demnach sei die Überschreitungsmarge zum Teil, nämlich in Höhe von 12673 t, nicht ausgenutzt worden.

5 Die Firma Thyssen bestreitet nicht, im ersten Quartal 1981 ihre Quote überschritten zu haben, macht aber folgendes geltend :

a) Die allgemeine Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS sei insofern rechtswidrig, als durch sie Elektroblech und Vormaterial für Elektroblech zu Unrecht in die Produktionsquotenregelung einbezogen worden seien.

b) Artikel 8 Absatz 2 der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80 sehe vor, daß in bestimmten Grenzen eine Übertragung auf das folgende Quartal vorgenommen werden dürfe. Von diesem Recht könne auch sie hinsichtlich der Mengen Gebrauch machen, die im vierten Quartal 1980 nicht erzeugt worden seien.

c) Da die Kommission eine Verwaltungspraxis entwickelt habe, die dahin gegangen sei, Unternehmen, die sich in derselben Lage wie die Klägerin befunden hätten, die Übertragung zu gestatten, habe sie die Quotenüberschreitung der Klägerin nicht ahnden können, ohne den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung zu verletzen.

d) Da die Kommission sie durch eine schuldhafte Verzögerung der Mitteilung der Quote daran gehindert habe, die für die SWB bestimmte Menge noch im Jahr 1980 zu produzieren, könne sie ihr nicht ohne Verstoß gegen den Grundsatz von Treu und Glauben einen Vorwurf daraus machen, daß sie diese Menge im ersten Quartal 1981 erzeugt habe.

e) Hohe Beamte der Kommission hätten ihr zugesichert, keine Geldbuße zu verhängen, wenn die Quote nur zu dem Zweck überschritten werde, der SWB das für die Fortsetzung ihrer Tätigkeit benötigte Vormaterial zu liefern.

f) Es sei als eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften anzusehen, daß die Kommission bei der Anhörung vom 15. Januar 1982 ohne ihr Wissen eine Tonbandaufzeichnung angefertigt habe.

g) Die Geldbuße sei ohne jeden Nachweis eines Verschuldens der Klägerin verhängt worden.

h) Die Kommission habe dadurch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen, daß sie schlicht aufgrund der rechnerischen Feststellung einer Quotenüberschreitung eine Geldbuße verhängt habe, ohne den besonderen Umständen des Falles Rechnung zu tragen.

6 Gegen das Vorbringen, sie habe Elektroblech und Vormaterial für Elektroblech zu Unrecht in die Quotenregelung einbezogen, da es in den Jahren 1974 bis 1980 auf dem Markt für Elektroblech nicht zu einem Einbruch gekommen sei, hat die Kommission eingewandt, die allgemeine Krise der Stahlindustrie habe in den letzten Jahren auch den Elektroblechsektor erfaßt. In diesem Zusammenhang hat die Kommission in ihrer Antwort auf die an sie gerichteten Fragen des Gerichtshofes Statistiken vorgelegt, wonach die durchschnittliche Elektroblecherzeugung pro Monat in der Gemeinschaft von 88920 t im Jahr 1978 auf 85250 t im Jahr 1979 und 75580 t im Jahr 1980 zurückgegangen ist. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission überdies ausgeführt, daß die Elektroblecherzeugung im Jahr 1980 etwa 900000 t betragen habe, was einen absoluten Rückgang von 400000 t und einen relativen Rückgang um 29 % im Vergleich zur Erzeugung des Jahres 1974, dem letzten Jahr mit einer günstigen Konjunktur für die Stahlindustrie, bedeute.

7 Bei dieser Sachlage konnte die Kommission, ohne Artikel 58 zu verkennen oder sich diskriminierend zu verhalten, zu der Ansicht gelangen, daß Elektroblech nicht von der Produktionsquotenregelung ausgenommen werden sollte.

8 Zu der auf Artikel 8 Absatz 2 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS gestützten Rüge ist festzustellen, daß in dieser Bestimmung nur von der Möglichkeit die Rede ist, die nicht ausgenutzte Produktionsquote auf das folgende Quartal zu übertragen, während die Firma Thyssen ihre Quote ganz ausgeschöpft hat. In diesem Zusammenhang ist das Vorbringen der Klägerin zurückzuweisen, daß durch die Mitteilung vom 17. Dezember 1980 eine zusätzliche Quote festgesetzt worden sei, die sie nicht ganz habe ausnutzen können, nachdem die ursprüngliche Quote und die zugehörige Überschreitungsmarge bereits ausgeschöpft gewesen seien. Tatsächlich wurde nur eine einzige Quote zugeteilt, nämlich diejenige, die am 17. Dezember 1980 anstelle der am 3. November 1980 bekanntgegebenen falsch berechneten Quote mitgeteilt wurde.

9 Was die angebliche Selbstbindung der Verwaltung angeht, so hat die Kommission dargetan, daß die Unternehmen, denen sie eine Übertragung gestattete, im Unterschied zur Firma Thyssen ihre Quote noch nicht ausgeschöpft hatten und damit die Voraussetzungen des Artikels 8 Absatz 2 für eine solche Übertragung erfüllten. Da es sich um ungleiche Sachverhalte handelt, ist kein Grundsatz des Gemeinschaftsrechts ersichtlich, auf den die Forderung nach ihrer Gleichbehandlung gestützt werden könnte.

10 Zu der Rüge der verspäteten Mitteilung der endgültigen Quote ist zu bemerken, daß ein schuldhaftes Verhalten der Kommission Verstöße eines Unternehmens gegen das Gemeinschaftsrecht nicht zu rechtfertigen vermag, und zwar unabhängig davon, welche wirtschaftlichen Gründe das Unternehmen dafür anführt.

11 Auch das Vorbringen zu einer angeblichen Zusage von Beamten der Kommission ist zurückzuweisen, da kein Beamter sich wirksam verpflichten kann, das Gemeinschaftsrecht nicht anzuwenden. Ein schutzwürdiges Vertrauen hätte daher durch eine solche Zusage, sollte sie gegeben worden sein, nicht begründet werden können.

12 Die Rüge der Verletzung wesentlicher Formvorschriften durch die Tonbandaufzeichnung bei der Anhörung vom 15. Januar 1982 greift ebenfalls nicht durch. Denn es ist zwar wünschenswert, daß die Kommission die Vertreter der Unternehmen, die zu einer Anhörung erscheinen, vorab davon unterrichtet, daß sie üblicherweise alle Äußerungen zum Zwecke der Erstellung eines Protokolls aufzeichnet. Es ist aber im vorliegenden Fall nicht bestritten worden, daß das Protokoll über die Anhörung der Firma Thyssen vollständig zur Genehmigung vorgelegt worden ist und die Akten somit keine Informationen enthielten, von denen sie nichts wußte.

13 Zur Begründung ihres Vorbringens, daß sie schuldlos gehandelt habe, trägt die Firma Thyssen vor, angesichts aller für die Beurteilung des Verschuldens erheblichen Gesichtspunkte, nämlich der Notstandssituation der SWB, der Zusicherungen der Beamten der Kommission, der rechtlichen Fragwürdigkeit der Einbeziehung von Vormaterial für Elektroblech in die Quotenregelung, der verspäteten Mitteilung der Quote für das vierte Quartal 1980 und der geringen Überschreitung der Quote für das erste Quartal 1981, sei es offensichtlich, daß es an einem Verschulden ihrerseits fehle, das die Verhängung einer Geldbuße rechtfertigen könnte.

14 Soweit die mangelnde Stichhaltigkeit dieses Vorbringens bereits bei der Prüfung der anderen Rügen der Firma Thyssen festgestellt worden ist, ist es ohne weiteres zurückzuweisen. Zu prüfen bleiben damit lediglich die Gesichtspunkte des Notstands und der Geringfügigkeit der Überschreitung.

15 Das Notstandsargument greift nicht durch. Welche Bedeutung diesem Argument auch immer im Rahmen des Gemeinschaftsrechts im allgemeinen zukommen mag, so ist jedenfalls festzustellen, daß ein Unternehmen sich nicht zur Rechtfertigung eines Verstoßes gegen Verpflichtungen, die ihm selbst nach der Produktionsquotenregelung obliegen, auf den angeblichen Notstand eines Dritten berufen kann.

16 Was die Behauptung angeht, die Quote sei nur minimal überschritten worden, ist darauf hinzuweisen, daß diese Überschreitung geahndet wurde, weil sie über die in Artikel 8 Absatz 1 der Entscheidung Nr. 2794/80 festgelegte Überschreitungsmarge von 3 % der Quote hinausging; dies schließt es aus, sie als geringfügig anzusehen.

17 Zu Recht hat sich die Kommission daher auch im vorliegenden Fall an die Grundsätze für den Fall einer Verletzung des Artikels 58 EGKS-Vertrag und für die daraus folgende Verhängung einer Geldbuße gehalten.

18 Jedoch ist zu prüfen, ob Umstände vorliegen, die die Höhe der von der Kommission festgesetzten Geldbuße rechtfertigen. Unter diesem Gesichtspunkt ist daran zu erinnern, daß die Klägerin geltend macht, die Kommission habe insofern gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen, als sie schlicht aufgrund der rechnerischen Feststellung einer Quotenüberschreitung eine Geldbuße verhängt habe, ohne den besonderen Umständen des Falles Rechnung zu tragen.

19 Die Kommission trägt vor, sie sei durch Artikel 9 der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS gebunden, wonach die Höhe der Geldbuße in der Regel 75 ECU pro Tonne Überschreitung beträgt. In ihrer Verwaltungspraxis habe sie bei der Anwendung dieser Vorschrift niemals weniger als 75 ECU pro Tonne Überschreitung zugrunde gelegt. Allerdings sei die Verhängung einer nach einem niedrigeren Satz berechneten Geldbuße in bestimmten Ausnahmefällen möglich.

20 Dieses Vorbringen beruht indessen auf einer irrigen Auffassung von den Befugnissen der Kommission. Legt man Artikel 9 aus im Licht von Artikel 58 § 4 EGKS-Vertrag, der lediglich den Höchstbetrag der Geldbußen angibt, sowie unter Berücksichtigung der in Artikel 9 selbst enthaltenen Wendung in der Regel, so zeigt sich, daß er die Kommission in keiner Weise daran hindert, die Höhe der Geldbuße auf die Umstände der Zuwiderhandlung abzustimmen, wie die Kommission dies selbst für Ausnahmefälle einräumt.

21 Aus den Akten ergibt sich, daß die Verzögerung der Mitteilung der endgültigen Quote die Firma Thyssen davon abgehalten hat, im letzten Quartal des Jahres 1980 die zulässige Höchstmenge zu produzieren. Wie die Klägerin durch eine eingehende Darlegung der technischen Erfordernisse der Produktion und der Arbeitszeitregelung in der Bundesrepublik Deutschland nachgewiesen hat, reichte nämlich der Zeitraum vom 17. Dezember 1980 bis zum Ende des vierten Quartals 1980 nicht mehr aus, um ihr die Ausschöpfung der Überschreitungsmarge zu ermöglichen.

22 Zugunsten der Klägerin ist somit anzuerkennen, daß eine Ausnahmesituation bestand, die es rechtfertigt, die Schwere der Zuwiderhandlung und die Bemessung der Geldbuße anders zu beurteilen, als die Kommission dies getan hat.

23 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof nach Artikel 36 Absatz 2 EGKS-Vertrag in Verfahren, die nach dem EGKS-Vertrag festgesetzte finanzielle Sanktionen und Zwangsgelder betreffen, zu unbeschränkter Ermessensnachprüfung befugt ist.

24 Wegen der außergewöhnlichen Umstände, unter denen die Zuwiderhandlung im vorliegenden Fall begangen worden ist, ist daher als Geldbuße ein symbolischer Betrag von 5 ECU, das sind 12 DM, festzusetzen.

Kosten

25 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Artikel 69 § 3 kann der Gerichtshof die Kosten jedoch ganz oder teilweise gegeneinander aufheben, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt oder wenn ein außergewöhnlicher Grund gegeben ist. Da sowohl die Klägerin als auch die Kommission mit ihrem Vorbringen zum Teil unterlegen sind, sind die Kosten gegeneinander aufzuheben.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die von der Kommission gegen die Thyssen AG verhängte Geldbuße wird auf 5 ECU, das sind 12 DM, festgesetzt.

2. Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.