Europäischer Gerichtshof Urteil vom 31.01.1984 – C-74/82

In der Rechtssache 74/82

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes Richard Wainwright als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Oreste Montalto, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Klägerin,

gegen

Irland, vertreten durch Louis J. Dockery, Chief State Solicitor, H. J. O'Flaherty, Senior Counsel, und J. O'Reilly, Junior Counsel, als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift: Irische Botschaft in Luxemburg,

Beklagter,

wegen Feststellung, daß Irland durch die Auferlegung von Einfuhrbeschränkungen für Geflügelfleisch, Eier und Geflügelerzeugnisse gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten T. Koopmans, K. Bahlmann und Y. Galmot, der Richter P. Pescatore, Mackenzie Stuart, Α. O'Keeffe, G. Bosco, O. Due, U. Everling und C. Kakouris,

Generalanwalt: G. F. Mancini

Kanzler: H. A. Rühi, Hauptverwaltungsrat

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf sowie die Anträge und das Vorbringen der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen :

I — Sachverhalt und Verfahren

Die vorliegende Klage bezieht sich auf die Rechtsvorschriften Irlands zur Bekämpfung der Newcastle-Krankheit (atypische Geflügelpest) und insbesondere auf die Anwendung von Einfuhrbeschränkungen für Geflügel und Eier.

Die Newcastle-Krankheit: Art und Vorbeugung

1. Aus den Akten geht hervor, daß die Newcastle-Krankheit eine besonders ansteckende Seuche ist, die praktisch alle Geflügelarten, vor allem Hühner und Puten jeden Alters, erfassen kann. Die Krankheit wird durch einen Virus hervorgerufen, der sich in Hühnerembryos und bestimmten lebenden Zellen des Geflügels sehr rasch entwickelt. Der Virus bleibt außerhalb eines lebenden Vogels lange Zeit aktiv: je nach den Umständen und der Art des Virusträgers mehr als zwei Jahre lang bei sehr niedrigen Temperaturen und mehrere Monate lang bei normalen Temperaturen. Er überlebt in Geflügelhöfen und -Ställen, in — toten oder lebenden — Vögeln, in Vogeleiern, in Vogelausscheidungen, in manchen Parasiten und sogar in manchen Impfstoffen. Auch Seevögel (und sogar der Wind) können unter bestimmten klimatischen Bedingungen den Virus übertragen.

Die Krankheit tritt in verschiedenen Formen auf, wobei ihre Schwere von der jeweiligen Ansteckungskraft der Virusart und der Widerstandskraft des Wirtstieres abhängt. Krankheitserscheinungen sind Atem- und Verdauungsbeschwerden, eine teilwiese Lähmung sowie Appetitlosigkeit. Der Krankheitsverlauf ist bei dem Geflügel sehr unterschiedlich und kann von einer hohen Sterblichkeitsrate innerhalb kurzer Zeit über eine mehr oder weniger spürbare Beeinträchtigung des Wachstums und der Legetätigkeit bis zu einer Infektion gehen, die sich nur durch Laboruntersuchungen feststellen läßt.

Da es sich um eine seuchenhaft auftretende Krankheit handelt, kann ein Ausbruch zu schwerwiegenden wirtschaftlichen Folgen für die Geflügelhalter führen. Diese in Europa erstmals 1926 in Newcastle-upon-Tyne beobachtete Krankheit trat in den sechziger Jahren und von 1969 bis 1972 als gefährliche Epidemie auf. Nach den in der folgenden Tabelle wiedergegebenen Informationen des Internationalen Tierseuchenamts hat sich seitdem die Anzahl von Krankheitsausbrüchen beträchtlich verringert.

Statistische Angaben zur Newcastle-Krankheit (1972 bis 1981)Zahlen des Internationalen TierseuchenamtsAnzahl der AusbrücheMitgliedstaat197219731974197519761977Belgien6526125171—Dänemark4—————Frankreich8874714652044—Bundesrepublik Deutschland55239636997218Griechenland19331399673349267511Irland——————Italien3495641051979738Luxemburg332141——Niederlande16027—18—2Vereinigtes Königreich (Großbritannien)400743576—Vereinigtes Königreich (Nordirland)—36————Gesamt935435621486890396559

Mitgliedstaat1978197919801981Gesamt 1972 bis 1981Belgien616—247Dänemark————4Frankreich————2031Bundesrepublik Deutschland242—6689Griechenland1503610125340Irland—————Italien10717221478Luxemburg————50Niederlande————207Vereinigtes Königreich (Großbritannien)1———523Vereinigtes Königreich (Nordirland)————36Gesamt26658201416605

In Irland wird seit langem versucht, sowohl die Newcastle-Krankheit als auch andere Geflügelkrankheiten durch eine mit strikten Einfuhrkontrollen verbundene Politik des Impfverbots und des Schlachtens der infizierten Tierbestände auszumerzen. Der letzte Ausbruch der Newcastle-Krankheit wurde 1956 verzeichnet. Andre Geflügelkrankheiten wie die ansteckende Laryngotracheitis, die Geflügelpocken, die Puten-Koryza oder die Arizona-Krankheit sind bisher in Irland nicht aufgetreten. Eine ähnliche Politik wurde in Nordirland verfolgt, und die Insellage Gesamtirlands hat erheblich zur Wirksamkeit dieser Politik beigetragen. Das gleiche Verfahren hat auch in Skandinavien, insbesondere in Dänemark, zu guten Ergebnissen geführt. In anderen Ländern wurde die Krankheit durch kombinierte Impf- und Schlachtmaßnahmen oder durch eine allgemeine Impfung kontrolliert, die je nach Verbreitung der Krankheit obligatorisch oder freiwillig war. Für die Impfung werden zwei verschiedene Impfstoffe verwendet: Impfstoff aus lebenden Viren und inaktiver Impfstoff. Der in Impfstoffen verwendete lebende lentogene Virus kann in einem Tierkörper auf die gleiche Weise überleben wie andere Arten des Newcastle-Virus. Im übrigen können geimpfte Vögel und sogar deren Abkömmlinge verdeckte Träger von Wildstammviren sein.

Die iriseben Rechtsvorschriften

2. Kontrollen bei der Einfuhr von Geflügel, Geflügelfleisch, Geflügeleiern und Geflügelerzeugnissen werden in Irland zum Schutz der Gesundheit des Geflügels seit 1938 nach im wesentlichen unveränderten Modalitäten durchgeführt. Die zur Zeit geltende Regelung beruht auf dem Diseases of Animals Act 1966 (Viehseuchengesetz von 1966). Sie ist in der Poultry, Poultry Carcases, Poultry Eggs and Poultry Products (Restriction on Importation) Order 1971 (S. I. 1971, Nr. 139) [Verordnung von 1971 über Geflügel, Geflügelkörper, Geflügeleier und Geflügelerzeugnisse (Einfuhrbeschränkung)] enthalten. Nach dieser Verordnung ist die Einfuhr von Geflügel, Geflügelkörpern, Geflügeleiern und Geflügelerzeugnissen nur aufgrund einer zu diesem Zweck vom Minister für Landwirtschaft und Fischerei erteilten Lizenz sowie nach den darin enthaltenen Bedingungen zulässig.

In der Praxis werden Lizenzen für die Einfuhr der fraglichen Erzeugnise aus jedem Land erteilt, in dem der Gesundheitszustand des Geflügels dem in Irland bestehenden entspricht, d. h. innerhalb der Gemeinschaft für Erzeugnisse aus Nordirland und aus Dänemark. Was die Einfuhren aus anderen Teilen der Gemeinschaft betrifft, so ist der Landwirtschaftsminister bereit, unbegrenzt Einfuhrlizenzen für Eier und Geflügelerzeugnisse zu erteilen, die abgekocht oder mit der für die Beseitigung der pathogenen Geflügelkrankheitsviren erforderlichen Temperatur wärmebehandelt worden sind; diese Lizenzen werden auch tatsächlich erteilt. Die Einfuhr von nicht abgekochten oder nicht wärmebehandelten Geflügelkörpern, Geflügeleiern und Geflügelerzeugnissen aus diesen Gebieten ist nicht erlaubt.

Die gemeinschafisrechtlichen Vorschriften

3. Auf Gemeinschaftsebene ist die viehseuchenrechtliche Kontrolle von Geflügel in der Richtlinie 71/118 des Rates vom 15. Februar 1971 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim Handelsverkehr mit frischem Geflügelfleisch (ABl. L 55, S. 23) vorgesehen.

Die letzte Begründungserwägung dieser Richtlinie lautet:

Die viehseuchenrechtlichen Bestimmungen für den Handelsverkehr mit lebendem Geflügel und frischem Geflügelfleisch werden durch andere Richtlinien der Gemeinschaft erlassen; es hat sich jedoch schon jetzt als notwendig erwiesen, eine erste Angleichung der betreffenden einzelstaatlichen Vorschriften dadurch vorzunehmen, daß bestimmte Bedingungen, unter denen die Mitgliedstaaten das Verbringen von Geflügelfleisch in ihr Hoheitsgebiet aus viehseuchenrechtlichen Gründen verbieten oder beschränken können, festgelegt werden und ein gemeinschaftliches Dringlichkeitsverfahren in dem [ständigen]. Veterinärausschuß vorgesehen wird, nach dem die Maßnahmen eines Mitgliedstaats in enger Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission geprüft und gegebenenfalls geändert oder aufgehoben werden können.

Artikel 11 der Richtlinie lautet:

1. Bis zum Inkrafttreten etwaiger viehseuchenrechtlicher Gemeinschaftsvorschriften für den Handelsverkehr mit lebendem Geflügel und frischem Geflügelfleisch und unbeschadet der Absätze 2 bis 4 bleiben die entsprechenden Bestimmungen der Mitgliedstaaten in Kraft.

2. Ein Mitgliedstaat kann, falls die Gefahr einer Ausbreitung von Tierkrankheiten durch das Verbringen von frischem Geflügelfleisch aus einem anderen Mitgliedstaat in sein Hoheitsgebiet besteht, folgende Maßnahmen ergreifen:

a) bei Ausbruch einer Tierseuche in dem anderen Mitgliedstaat kann er das Verbringen von frischem Geflügelfleisch aus den verseuchten Teilen des Hoheitsgebiets dieses Mitgliedstaats vorübergehend verbieten oder beschränken;

b) im Falle einer epizootischen Ausbreitung oder des Auftretens einer neuen schweren ansteckenden Tierkrankheit kann er das Verbringen von frischem Geflügelfleisch aus dem gesamten Hoheitsgebiet des anderen Mitgliedstaats vorübergehend verbieten oder beschränken.

3. Jeder Mitgliedstaat hat den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission unverzüglich das Auftreten der Krankheiten im Sinne des Absatzes 2 in seinem Hoheitsgebiet sowie die von ihm getroffenen Bekämpfungsmaßnahmen mitzuteilen. Er muß sie auch umgehend vom Erlöschen der Krankheit in Kenntnis setzen.

4. Die von einem Mitgliedstaat nach Absatz 2 getroffenen Maßnahmen sowie die Aufhebung solcher Maßnahmen sind den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission unverzüglich unter Angabe der Gründe mitzuteilen.

Gemäß dem Verfahren des Artikels 12 kann beschlossen weiden, daß diese Maßnahmen, insbesondere um eine Koordinierung mit den von anderen Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen sicherzustellen, aufgehoben oder geändert werden müssen.

5. Wenn die in Absatz 2 vorgesehene Lage eintritt und es notwendig erscheint, daß auch andere Mitgliedstaaten die aufgrund des genannten Absatzes getroffenen und gegebenenfalls gemäß Absatz 4 geänderten Maßnahmen anwenden, sind nach dem Verfahren des Artikels 12 geeignete Maßnahmen zu beschließen.

Verwaltungsverfabren

4. Mit Fernschreiben vom 2. September 1981 forderte die Kommission die irische Regierung auf, sie über die irische Politik und Gesetzgebung im Bereich der Einfuhren von Geflügelerzeugnissen und insbesondere darüber zu unterrichten, ob Irland gegenwärtig sein Einfuhrverbot für frisches Geflügelfleisch, Eier und Lebendgeflügel aus Mitgliedstaaten aufrechterhält, in denen die Impfung zulässig ist. Dieses Fernschreiben wurde an die irische Regierung gerichtet, nachdem das Vereinigte Königreich neue nationale Maßnahmen mitgeteilt hatte, durch die im Rahmen des Kampfes gegen die Newcastle-Krankheit die Einfuhren von Geflügelerzeugnissen und Eiern mit Wirkung vom 1. September 1981 beschränkt wurden. Die Kommission prüfte sofort die Vereinbarkeit der in diesem Bereich getroffenen Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht und ersuchte die irische Regierung, ihr die erbetenen Informationen innerhalb von fünf Tagen zu übermitteln.

Mit Fernschreiben vom 7. September 1981 erteilte die irische Regierung Auskunft über die einschlägigen Rechtsvorschriften und bestätigte, daß Irland die Einfuhr von Lebendgeflügel, Geflügelfleisch und Eiern aus Mitgliedstaaten, in denen die Impfung zulässig sei, nicht gestatte. Rechtsgrundlage dafür sei Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 71/118, der auf die innerstaatlichen viehseuchenrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten für den Handelsverkehr mit lebendem Geflügel und frischem Geflügelfleisch verweise. Die von Irland bereits vor seinem Beitritt zur Gemeinschaft praktizierte Einfuhrpolitik verfolge den Zweck, ohne Rückgriff auf die Impfung Irland weiterhin von der Newcastle-Krankheit freizuhalten.

5. Mit Schreiben vom 24. September 1981 forderte die Kommission sodann Irland gemäß Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag zur Äußerung auf und erklärte, die fraglichen Einfuhrbeschränkungen stünden im Widerspruch zu Artikel 30 EWG-Vertrag. Sie ersuchte die irische Regierung, dazu innerhalb von fünfzehn Tagen Stellung zu nehmen.

In ihrem Schreiben stellte die Kommission fest, die irische Regelung habe die Wirkung, daß die Einfuhr der fraglichen Erzeugnisse aus allen Teilen der Gemeinschaft mit Ausnahme von Dänemark und Nordirland verboten sei. Sie vermute, daß das Verbot für eine gewisse Zeit auch noch für die Einfuhr aus Großbritannien gelte, da es unter dem britischen Geflügel noch immer geimpfte Tiere gebe.

Die den Handel mit Lebendgeflügel, Geflügelfleisch, Eiern und Eierprodukten betreffenden viehseuchenrechtlichen Bestimmungen seien bisher, abgesehen von einigen im wesentlichen verfahrensrechtlichen Vorschriften über frisches Geflügelfleisch, auf Gemeinschaftsebene nicht harmonisiert worden. Insoweit räumte die Kommission ein, daß die einschlägigen nationalen Regelungen gemäß Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 71/118 des Rates vom 15. Februar 1971 bis zum Inkrafttreten etwaiger gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften in Kraft blieben. Daraus ergebe sich jedoch, daß die von den Mitgliedstaaten in bezug auf Geflügelerzeugnisse getroffenen viehseuchenrechtlichen Maßnahmen, soweit durch sie der innergemeinschaftliche Handelsverkehr eingeschränkt werde, weiterhin unter Artikel 30 EWG-Vertrag fielen. Denn nach dem Urteil vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache 41/76 (Donckerwolcke, Slg. S. 1921) stellten die Einfuhrbeschränkungen und das Einfuhrlizenzsystem, wie sie von Irland praktiziert würden, Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag dar.

Die von Irland verhängten Einfuhrbeschränkungen seien nicht gemäß Artikel 36 EWG-Vertrag zum Schutz der Gesundheit von Tieren gerechtfertigt. Die Bilanz der Gemeinschaft bei der Bekämpfung von Viehseuchen sei hinsichtlich der Newcastle-Krankheit seit einigen Jahren außergewöhnlich gut. Seit den frühen siebziger Jahren sei kein größerer Krankheitsausbruch zu verzeichnen gewesen; die seitdem sporadisch aufgetretenen kleineren Infektionsherde seien schnell eingedämmt worden und hätten weder innerhalb der betroffenen Mitgliedstaaten noch über die innergemeinschaftlichen Grenzen hinweg zu ausgedehnten Ausbrüchen geführt. Die durch das Einfuhrverbot betroffenen Mitgliedstaaten, vor allem diejenigen, bei denen sich die Ausfuhren der fraglichen Erzeugnisse am besten entwickelt hätten — Frankreich und die Niederlande —, seien in den letzten Jahren ganz besonders von der Krankheit verschont geblieben.

Im allgemeinen werde nur ein Teil der Tierbestände in den Mitgliedstaaten, in denen eine Impfung zulässig sei, tatsächlich geimpft. So finde eine Impfung, obwohl sie bei Zuchttieren und Legehennen üblich sei, bei Schlacht- und insbesondere Bratgeflügel in der Regel nicht statt. In jedem Mitgliedstaat gebe es somit gleichzeitig geimpftes und nicht geimpftes Geflügel. Zum Beispiel sei im Vereinigten Königreich, obwohl dort in den letzten Jahren bis zu 60 % des Geflügels nicht geimpft worden seien, durch die Einfuhr von frischem Geflügelfleisch, Eiern oder Eierprodukten aus anderen Mitgliedstaaten kein Ausbruch der Newcastle-Krankheit verursacht worden. Angesichts des gegenwärtigen Gesundheitszustands des Geflügels in der Gemeinschaft sei daher das Argument zurückzuweisen, daß ein Mitgliedstaat, in dem keine Impfung gegen die Newcastle-Krankheit erfolge, notwendigerweise die Einfuhr von Fleisch oder Eiern verhindern müsse, weil sich in dem Impfstoff wilde Virusarten verbergen könnten.

Unter diesen Umständen stehe die irische Einfuhrregelung in keinem Verhältnis zu den Gefahren für die Geflügelgesundheit. Im übrigen erlaube Irland weiterhin die Einfuhr von exotischen Vögeln, die eine viel größere Gefahr in bezug auf die Verbreitung der Newcastle-Krankheit darstellen könnten als die Erzeugnisse, deren Einfuhr verboten worden sei.

Mit Schreiben vom 23. Oktober 1981 antwortete die irische Regierung der Kommission. Sie erklärte im wesentlichen, daß der Gesundheitszustand der irischen Geflügelbestände und die wegen deren großer Anfälligkeit bestehende erhebliche Gefahr für den gesamten Geflügelsektor voll und ganz die Einfuhrkontrollen rechtfertigten, die mit Sorgfalt auf der Grundlage veterinärwissenschaftlicher Erkenntnisse und mit dem einzigen Ziel durchgeführt würden, zu verhindern, daß Geflügelkrankheiten durch importierte Produkte eingeschleppt würden.

Zur Begründung verweist die irische Regierung zunächst auf die in Irland bestehende Ausnahmesituation hinsichtlich der Geflügelgesundheit; diese sei die Folge einer seit vielen Jahren praktizierten konsequenten Politik der Zwangsschlachtung im Falle eines festgestellten oder vermuteten Ausbruchs der Newcastle-Krankheit sowie des vollständigen Impfverbots und der Einfuhrreglementierung. In der Tat sei die Newcastle-Krankheit in Irland seit mehr als 25 Jahren nicht aufgetreten. Während dieser Zeit habe dieser außergewöhnliche Gesundheitszustand dadurch gesichert werden können, daß keine Geflügelkrankheiten ausgebrochen seien und gleichzeitig zunehmend veredelte Geflügelrassen eingeführt worden seien; auf diese Weise sei es möglich gewesen, nicht geimpfte gesunde Geflügelbestände von hoher genetischer Qualität zu entwickeln. Auf diese Tierbestände werde für Zuchttiere und Bruteier zurückgegriffen, und zwar nicht nur in der Gemeinschaft, sondern auch in Drittländern wie Australien, Neuseeland und Norwegen, die nur Tierbestände aus Ländern mit höchstem Gesundheitsstandard akzeptierten. Folglich gebe es keinen Grund dafür, diese Politik gerade zu einem Zeitpunkt zu ändern, in dem die Politik der Gemeinschaft darauf gerichtet sei, das höchstmögliche Niveau der Tier- und Geflügelgesundheit in allen Mitgliedstaaten zu erreichen.

Irland habe sich immer für eine Harmonisierung innerhalb der Gemeinschaft auf dem höchstmöglichen Gesundheitsniveau aufgeschlossen gezeigt. Außerdem enthalte die irische Regelung, obwohl mit ihr der Zweck verfolgt werde, das erreichte Gesundheitsniveau nicht zu gefährden, kein absolutes Einfuhrverbot, denn in den letzten Jahren seien erhebliche Einfuhren aus Ländern, die ein dem irischen entsprechendes Gesundheitsniveau erreicht hätten, zugelassen worden und würden auch künftig zugelassen.

Mit ihrer Behauptung, die irische Regelung stehe außer Verhältnis zu den möglichen Gefahren, habe die Kommission die beschriebene Ausnahmesituation verkannt. Da es mehr als 25 Jahre lang keine Geflügelkrankheiten gegeben habe und jede Impfung verboten sei, seien die irischen Geflügelbestände äußerst anfällig geworden. Die Einfuhr von Geflügel oder von Fleisch, das von geimpften Tieren stamme oder mit solchen Tieren in Kontakt gewesen sei, stelle daher eine schwere Bedrohung für den gesamten irischen Geflügelsektor dar. Insoweit sei die Lage in der Gemeinschaft kaum beruhigend. Obwohl die Newcastle-Krankheit heutzutage nicht mehr sehr häufig auftrete, gebe es weiterhin kleinere Infektionsherde, und wegen der Unterschiede bei der Diagnose der Krankheit sei es zweifelhaft, daß alle Fälle dem Internationalen Tierseuchenamt oder einer anderen Stelle tatsächlich gemeldet würden. Die Tatsache, daß immer noch in großem Umfang auf die Impfung zurückgegriffen werde, zeige, daß die Befürchtung bestehe, die Krankheit werde möglicherweise wieder auftreten. Außerdem könne die Impfung Wildstammviren verdecken. Nach den vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnissen seien geimpftes Geflügel sowie die Tierkörper und Innereien eine Infektionsquelle. Die aus der Impfung resultierende Gefahr einer Verbreitung der Krankheit sei übrigens durch ein Arbeitsdokument bestätigt worden, das von der Kommission bei einer Sitzung des Ständigen Veterinärausschusses vom 23. September 1981 verteilt worden sei.

Zu der Bemerkung der Kommission betreffend die potentielle Gefahr, die mit der Einfuhr exotischer Vögel verbunden sei, führte die irische Regierung aus, die wenigen Einfuhren, um die es sich hier handele, seien den strengsten Quarantänebedingungen und tierärztlichen Kontrollen unterworfen; sie würden nur gestattet, wenn sie aus Ländern stammten, die die in jedem Einzelfall verlangten tierärztlichen Bescheinigungen ausstellten.

6. Mit Schreiben vom 9. November 1981 leitete die Kommission der Ständigen Vertretung Irlands nach Artikel 169 EWG-Vertrag ihre mit Gründen versehene Stellungnahme zu. Darin stellte sie fest, Irland habe gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen, indem es Geflügel, Eier und Geflügelerzeugnisse aus bestimmten Mitgliedstaaten mit einem Einfuhrverbot belegt und für alle Einfuhren dieser Erzeugnisse andere als allgemeine offene Einfuhrlizenzen vorgeschrieben habe. Irland wurde aufgefordert, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um dieser Stellungnahme innerhalb von fünf Tagen nachzukommen.

In den Gründen dieser Stellungnahme wiederholte die Kommission die Vorwürfe, die sie in ihrem Schreiben vom 24. September 1981 gegen Irland erhoben hatte.

Zur Anwendbarkeit von Artikel 36 EWG-Vertrag führte sie aus, ein Mitgliedstaat, der im Hinblick auf eine Tierkrankheit über eine gute Gesundheitsbilanz verfüge, dürfe nicht systematisch die Einfuhr von Erzeugnissen verbieten, durch welche diese Krankheit theoretisch eingeschleppt werden könne. In diesem Zusammenhang weist die Kommission den Gedanken zurück, der irische Geflügelbestand sei für die Newcastle-Krankheit anfälliger als das nicht geimpfte Geflügel in einem anderen Mitgliedstaat. Die von Irland verfolgte Politik ziele darauf ab, jedes auch nur theoretische Risiko eines Ausbruchs dieser Krankheit durch das Verbot von Einfuhren auszuschließen. In der Praxis sei es aber sehr wohl möglich, dem nationalen Geflügelbestand ein hohes Maß an Schutz zu gewähren, ohne den Handelsverkehr zu beeinträchtigen, etwa dadurch, daß die getroffenen Maßnahmen dem mit der Einfuhr verbundenen wirklichen Risiko angepaßt würden. Impfstoffe aus lebenden Viren, die eine wirkliche Infektionsgefahr darstellten, würden in keinem Mitgliedstaat verwendet. Im übrigen seien die von der irischen Regierung in Zweifel gezogenen Statistiken des Internationalen Tierseuchenamts weltweit anerkannt.

Ein Einfuhrlizenzsystem könne nur dann in Ermangelung einer Harmonisierung zum Schutz der Gesundheit von Tieren nach Artikel 36 gerechtfertigt werden, wenn es sich um allgemeine offene Lizenzen handele, d. h. um solche, die

veröffentlicht und allen Importeuren zugänglich seien;

keine weitere Genehmigung von Seiten der Behörden des einführenden Mitgliedstaats erforderlich machten;

mit keiner weiteren Bedingung verbunden seien.

In einem Antwortschreiben vom 7. Dezember 1981 kritisierte die irische Regierung die Eile, mit der die Kommission gegen eine Reihe von Maßnahmen vorgegangen sei, die seit vielen Jahren und sogar schon vor dem Beitritt Irlands zur Gemeinschaft angewendet worden seien. Zwar sei der Grund für diese Vorgehensweise darin zu sehen, daß die Kommission einem ähnlichen Vorgehen gegen einen anderen Mitgliedstaat große Bedeutung beizumessen scheine, sie verkenne dabei jedoch die offensichtlichen Unterschiede zwischen beiden Fällen.

Im übrigen vertiefte die irische Regierung ihre Argumentation zu den Risiken einer Ausbreitung der Newcastle-Krankheit. Außer Geflügel und Eierprodukten, die hinreichend wärmebehandelt worden seien, um den Virus zu inaktivieren, führe Irland Eintagsküken und Bruteier unter strengen Quarantänebedingungen ein, wodurch jedes Risiko einer Einschleppung von Infektionen aus Ländern ausgeschlossen werde, die kein gleichwertiges Gesundheitsniveau hätten.

Was das Einfuhrlizenzsystem betreffe, so sei die irische Regierung bereit, konstruktive Änderungsvorschläge der Kommission zu prüfen, die der Notwendigkeit, den Gesundheitsstandard des irischen Geflügelbestands zu erhalten, hinreichend Rechnung trügen.

In einem ergänzenden Antwortschreiben vom 10. Februar 1982 führte die irische Regierung weiter aus, daß nach ihrer Ansicht der Newcastle-Virus in den meisten anderen Mitgliedstaaten nach wie vor vorhanden sei und daß eine Reihe weiterer Krankheiten, von denen die Geflügelbestände zahlreicher anderer Mitgliedstaaten befallen seien, auch die irischen Bestände gefährdeten.

Schriftliches Verfahren

7. Mit Klageschrift, die am 19. Februar 1982 eingereicht worden ist, hat die Kommission gemäß Artikel 169 Absatz 2 EWG-Vertrag die vorliegende Klage erhoben.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat jedoch die Parteien ersucht, sich zu folgenden Punkten zu äußern:

Kommission

1. Die Kommission wird gebeten, dem Gerichtshof mitzuteilen, welche Konsequenzen sie für die Rechtssachen 40/82 und 74/82 aus dem Urteil vom 8. Februar 1983 in der Rechtssache 124/81 (UHT-Milch) zieht.

2. Die Kommission wird gebeten, dem Gerichtshof Statistiken über das Auftreten aller im vorliegenden Rechtsstreit angesprochenen Geflügelkrankheiten in den verschiedenen Mitgliedstaaten während der letzten fünf Jahren vorzulegen.

Irland

Irland wird gebeten, schriftlich mitzuteilen, ob es an den Erörterungen teilgenommen hat, die zwischen den Mitgliedstaaten über die vom Vereinigten Königreich aufgrund des Urteils des Gerichtshofes vom 15. Juli 1982 zu treffenden Maßnahmen stattgefunden haben.

II — Anträge der Parteien

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beantragt,

1. festzustellen, daß Irland gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es die Einfuhr von geschlachtetem Geflügel, Geflügeleiern und Geflügelerzeugnissen verboten und für diese Erzeugnisse das in Rede stehende Einfuhrlizenzsystem errichtet hat;

2. Irland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Irland beantragt,

1. die Klage der Kommission ganz oder teilweise für unzulässig zu erklären;

2. die Klage abzuweisen, soweit sie als zulässig angesehen werden kann;

3. der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

III — Vorbringen der Parteien

Die Kommission erklärt, während sich die mit Gründen versehene Stellungnahme auch auf lebendes Geflügel und auf Bruteier erstreckt habe, seien diese Erzeugnisse nicht Gegenstand der vorliegenden Klage. Die Klage beziehe sich daher nur auf die Einfuhrbeschränkungen für Geflügelfleisch, (nicht zum Ausbrüten bestimmte) Eier und Geflügelerzeugnisse.

Zur Zulässigkeit der Klage

Die irische Regierung hält die Klage für unzulässig, da die Kommission in dem einleitenden Verwaltungsverfahren, das zur Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme geführt habe, die in Artikel 169 EWG-Vertrag vorgesehenen Verfahrensgarantien mißachtet habe. In diesem Zusammenhang verweist sie auf die außergewöhnlich kurze Frist von 15 Tagen, die ihr eingeräumt worden sei, um das Schreiben zu beantworten, mit dem die Kommission sie zur Äußerung aufgefordert habe. Außerdem habe die Kommission, nachdem Irland sich am 23. Oktober 1981 geäußert habe, trotz der Komplexität dieser Angelegenheit ohne erneute Konsultation am 9. November 1981 ihre mit Gründen versehene Stellungnahme abgegeben und verlangt, die fraglichen Maßnahmen innerhalb von fünf Tagen aufzuheben. In ihrem fernschriftlichen Auskunftsersuchen vom 2. September 1981 habe die Kommission auf ähnliche Maßnahmen Bezug genommen, die das Vereinigte Königreich am 1. September 1981 eingeführt habe. Es sei gut möglich, daß die Auswirkungen dieser Maßnahmen auf den bestehenden Handelsverkehr die Kommission dazu veranlaßt habe, mit einer gewissen Eile zu handeln. Diese Überlegung gelte jedoch nicht für die irischen Maßnahmen, die im wesentlichen schon viele Jahre vor dem Beitritt Irlands zur Gemeinschaft in Kraft gewesen seien. Wie aus demselben Fernschreiben hervorgehe, habe die Kommission von diesen Maßnahmen seit langem gewußt, sie jedoch niemals ernsthaft beanstandet.

Die ungerechtfertigte Hast, mit der die Kommission das Verwaltungsverfahren durchgeführt habe, komme zum einen in dem wenig differenzierten Wortlaut der mit Gründen versehenen Stellungnahme zum Ausdruck, die nicht hinreichend den von Irland mit Schreiben vom 23. Oktober 1981 abgegebenen Erklärungen Rechnung trage. Zum anderen habe die Kommission den Vorwurf bezüglich der Modalitäten des irischen Lizenzsystems erstmals in der mit Gründen versehenen Stellungnahme erhoben. Die Tatsache, daß die Klage enger gefaßt worden sei als die mit Gründen versehene Stellungnahme, sei ein weiteres Indiz für das übereilte Vorgehen der Kommission im Verwaltungsverfahren. Unter diesen Umständen sei die mit Gründen versehene Stellungnahme nicht rechtmäßig zustande gekommen und könne daher nicht als Grundlage für die vorliegende Klage dienen.

Die Kommission trägt in ihrer Erwiderung vor, sie habe nicht nur zugestimmt, die Irland eingeräumte fünftägige Frist, um der mit Gründen versehenen Stellungnahme nachzukommen, zu verlängern, sondern auch von den Antworten, die Irland am 7. Dezember 1981 und am 10. Februar 1982 zu der mit Gründen versehenen Stellungnahme abgegeben habe, Kenntnis genommen, bevor sie am 19. Februar 1982 Klage erhoben habe.

Zur Begriindetbeit

Zur Bedeutung von Artikel 11 der Richtlinie 71/118 des Rates für die Beurteilung der fraglichen irischen Rechtsvorschriften führt die Kommission aus, gemäß Absatz 1 dieses Artikels blieben bis zum Inkrafttreten etwaiger viehseuchenrechtlicher Gemeinschaftsvorschriften für den Handelsverkehr mit lebendem Geflügel und frischem Geflügelfleisch die entsprechenden Bestimmungen der Mitgliedstaaten zwar in Kraft, jedoch ausdrücklich vorbehaltlich der Absätze 2 bis 4.

In diesen Absätzen sei nur eine Harmonisierung der Handelsbeschränkungen vorgesehen, die die Mitgliedstaaten beim Ausbruch einer Tierseuche wie der New-castle-Krankheit verhängen dürften. Im übrigen stehe es den Mitgliedstaaten frei, alle viehseuchenrechtlichen Maßnahmen, die sie für geeignet hielten, beizubehalten oder zu ergreifen, soweit diese mit den Artikeln 30 und 36 EWG-Vertrag vereinbar seien. Eine sekundärrechtliche Bestimmung wie Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie könne weder Artikel 30 EWG-Vertrag außer Kraft setzen noch den Geltungsbereich von Artikel 36 ausdehnen. Diese Bestimmung sei daher keine Rechtsgrundlage für die Beibehaltung nationaler Maßnahmen, die nicht gemäß Artikel 36 gerechtfertigt seien. Im Einklang mit Randnummer 34 der Entscheidungsgründe des Urteils vom 15. Juli 1982 (Rechtssache 40/82, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. S. 2793) sei die Problematik im wesentlichen anhand von Artikel 36 EWG-Vertrag zu untersuchen.

Die irische Regierung vertritt die Ansicht, Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie beziehe sich auf Maßnahmen, die in den Mitgliedstaaten bei Inkrafttreten der Richtlinie bereits bestanden hätten; nach den Absätzen 2 bis 4 sei hingegen jede neue Maßnahme zu beurteilen, die ein Mitgliedstaat ergreifen dürfe, um zu verhindern, daß Geflügelkrankheiten aus anderen Mitgliedstaaten eingeschleppt würden.

Wenn die Kommission meine, Artikel 11 Absatz 1 gelte vorbehaltlich der Absätze 2 bis 4, so trete sie für eine Auslegung ein, die nicht nur dem ausdrücklichen Wortlaut von Artikel 11 widerspreche, sondern die auch bedeuten würde, daß die Mitgliedstaaten nur dann den Handel mit anderen Mitgliedstaaten beschränkende Maßnahmen ergreifen dürften, wenn Krankheiten tatsächlich ausgebrochen seien. Eine solche Auslegung hätte katastrophale Folgen für die Kontrolle von Geflügelkrankheiten innerhalb der Gemeinschaft.

Der Ausdruck unbeschadet der Absätze 2 bis 4 habe vielmehr folgende Bedeutung: Stelle sich heraus, daß die bereits bestehenden Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats nicht ausreichten, um mit einer innerhalb der Gemeinschaft eintretenden besonderen Krankheitslage fertig zu werden, so könne dieser Staat gemäß Artikel 11 Absätze 2 bis 4 die erforderlichen zusätzlichen Maßnahmen ergreifen. Im übrigen stelle Artikel 11 Absatz 1 nicht nur eine vorübergehende Ermächtigung, sondern vielmehr eine Verpflichtung dar, die bestehenden nationalen Rechtsvorschriften im Interesse der Gemeinschaft beizubehalten, um die Ausbreitung höchst ansteckender Geflügelkrankheiten zu verhindern. Durch den Erlaß dieser Bestimmung habe der Rat einer späteren Harmonisierung in diesem Bereich den Weg bereiten wollen, zunächst unter Beibehaltung des Status quo in den Mitgliedstaaten. Artikel 11 Absatz 1 spiegele insoweit die in Artikel 36 EWG-Vertrag anerkannte Notwendigkeit wider, die Verbreitung von Krankheiten durch die Beibehaltung der nationalen Rechtsvorschriften zu verhindern, und zwar trotz deren möglicher Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten. Unter diesen Umständen brauchten diese nationalen Maßnahmen, die bezüglich Irlands in dem Statutory Instrument Nr. 139/71 enthalten seien, nicht mehr gesondert nach Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt zu werden (vgl. Schlußanträge des Generalanwalts Capotorti vom 7.7.1982 in der Rechtssache 40/82, Slg. S. 2839, insbesondere S. 2835).

Dem Urteil vom 15. Juli 1982 in der Rechtssache 40/82 lasse sich für die Auslegung von Artikel 11 Absatz'1 der Richtlinie nichts entnehmen. Denn der Gerichtshof habe sich nicht zur Auslegung von Artikel 11 geäußert, sondern nur bemerkt, daß die Absätze 2 bis 4 erst den Beginn des Angleichungsprozesses im Bereich der Geflügelgesundheit darstellten. Mit dem Argument, die Richtlinie des Rates könne Artikel 30 EWG-Vertrag nicht außer Kraft setzen, lege die Kommission nahe, daß diese Richtlinie rechtswidrig sei. Ein solches Argument könne im Rahmen des vorliegenden Verfahrens, an dem der Rat nicht beteiligt sei, jedoch nicht berücksichtigt werden.

Zur Beurteilung der irischen Maßnahmen anhand von Artikel 36 EWG-Vertrag greifen die Parteien in ihren Schriftsätzen im wesentlichen auf die bereits im Verwaltungsverfahren vorgebrachten Argumente zurück.

Die Kommission erkennt an, daß die Gesundheit von Tieren sehr wichtig sei und daß die finanziellen Konsequenzen eines Ausbruchs der Newcastle-Krankheit schwerwiegend seien. Gleichwohl müßten Maßnahmen zur Bekämpfung von Tierkrankheiten innerhalb der durch den EWG-Vertrag gezogenen Grenzen bleiben. Die in Rede stehenden irischen Maßnahmen beschränkten aber die Einfuhren stärker, als es zum Schutz der Gesundheit von Tieren geboten sei. Sie seien daher nicht gemäß Artikel 36 gerechtfertigt. Im übrigen habe der Mitgliedstaat, der sich auf Artikel 36 berufe, nachzuweisen, daß die streitigen Maßnahmen den Kriterien dieser Bestimmung gerecht würden (Urteil vom 8.11.1979 in der Rechtssache 251/78, Denkavit Futtermittel, Slg. S. 3369).

Die vom Internationalen Tierseuchenamt veröffentlichten Statistiken zeigten klar, daß die Newcastle-Krankheit während der letzten fünf Jahre in der Gemeinschaft erheblich zurückgegangen sei. Folglich seien Wildstammviren, d. h. alle anderen als die für Impfstoff verwendeten Viren, in den meisten Mitgliedstaaten äußerst selten, wenn nicht gar völlig verschwunden.

Die gegenwärtige Situation in der Gemeinschaft sei durch die weit verbreitete Praxis gekennzeichnet, in ein und demselben Mitgliedstaat geimpfte und nicht geimpfte Tierbestände zu halten; deshalb sei das Argument, durch eine Impfung könne der Befall mit Wildstammviren verdeckt werden, etwas theoretisch. Denn in den Mitgliedstaaten, in denen ein bedeutsamer Teil des inländischen Geflügelbestandes nicht geimpft und daher der Newcastle-Krankheit gegenüber völlig schutzlos sei, müßte bei Existenz des Virus die Krankheit zwangsläufig innerhalb kurzer Zeit ausbrechen. Daher könne durch eine Teilimpfung der Befall mit Wildstammviren in einem Land nicht auf Dauer verdeckt werden. Die Richtigkeit dieser Auffassung werde durch zwei Beispiele bewiesen: In Frankreich seien, bevor kürzlich die Politik des Impfverbots eingeführt worden sei, 15 % des Geflügelbestandes geimpft und 85 % nicht geimpft gewesen, und in Großbritannien seien bis September 1981 40% des Geflügelbestandes geimpft und 60 % nicht geimpft gewesen. Seit 1976 sei jedoch kein Ausbruch der Krankheit in Frankreich und lediglich ein Fall in Großbritannien festgestellt worden.

Was die Impfung gegen die Newcastle-Krankheit anbelange, so werde von einem Mitgliedstaat zum anderen jeweils eine unterschiedliche Politik verfolgt. Die verwendeten Impfstoffe würden jedoch Unschädlichkeitskontrollen in bezug auf die Newcastle-Krankheit wie auch auf andere Krankheiten unterzogen, mit denen ein Impfstoff verseucht sein könne.

Zu der französischen Politik führt die Kommission noch aus, daß die Entscheidung vom 24. November 1981 über die Wiedereinführung der Impfung nichts mit etwaigen Ausbrüchen der Krankheit zu tun gehabt habe. In der Tat habe Frankreich im September 1981, als das Vereinigte Königreich seine Politik des Impfverbots eingeführt habe, ebenfalls die Impfung aufgegeben, und zwar in der Hoffnung, wieder Zugang zum britischen Markt zu gewinnen. Als sich herausgestellt habe, daß das Vereinigte Königreich trotz der Änderung der französischen Politik die französischen Exporte zurückgewiesen habe, habe Frankreich beschlossen, die Impfung erneut zuzulassen. Diese sei nunmehr im ganzen Land erlaubt, aber nur bei Geflügel, das zum Eierlegen gehalten werde, und nur in Gebieten, in deren Nähe die Newcastle-Krankheit ausgebrochen sei.

Folglich sei das Risiko, daß der Krankheitsvirus nach Irland eingeschleppt werde, gegenwärtig im Hinblick auf manche Mitgliedstaaten sehr gering und bestehe im Hinblick auf andere überhaupt nicht.

In der Praxis gehe es bei der Einfuhr von geschlachtetem Geflügel, Geflügeleiern oder Geflügelerzeugnissen auch nicht um das Risiko, daß andere Geflügelkrankheiten wie die klassische Geflügelpest, die ansteckende Laryngotracheitis, die Puten-Koryza, die Arizona-Krankheit und die Tollwut eingeschleppt würden. In diesem Zusammenhang verweist die Kommission auf die günstige Lage, die in der Gemeinschaft hinsichtlich dieser Krankheiten bestehe, auf die Art der fraglichen Infektionen und auf die Kontrollen, denen der Handelsverkehr unterzogen werden dürfe.

Die irische Regierung beruft sich in ihrer Klagebeantwortung nur insoweit auf Artikel 36 EWG-Vertrag, als Artikel 11 der Richtlinie 71/118 keine ausreichende Rechtfertigung für die Beibehaltung der in Rede stehenden irischen Rechtsvorschriften bieten sollte. Die irischen Maßnahmen seien insgesamt hauptsächlich zum Schutz der Gesundheit von Tieren erforderlich und daher nach Artikel 36 gerechtfertigt. Sie seien deshalb notwendig, weil es in den meisten Mitgliedstaaten nach wie vor den Newcastle-Virus gebe, dessen Auswirkungen nur durch eine Impfung der Tierbestände in Schranken gehalten werden könnten.

Es sei allgemein anerkannt, daß eine Politik angemessener Einfuhrkontrollen und des Impfverbots sowie gegebenenfalls der Schlachtung die beste Verteidigung gegen exotische Krankheiten sei. Diese Politik verhüte wirksam Ausbrüche der Krankheit und liefere folglich die beste Garantie dafür, daß die Geflügelbestände klinisch gesund blieben. Die Politik des Impfverbots gewährleiste außerdem, daß der Virus, wenn es an äußerlich erkennbaren Krankheitssymptomen fehle, auch nicht in einer durch Immunisierung verdeckten Form vorhanden sei. Die Kommission bestreite nicht, daß das Bestreben, das auf diese Weise erreichte hohe Gesundheitsniveau zu halten, legitim sei. Die Beibehaltung angemessener Kontrollen und Beschränkungen der Einfuhren aus Ländern, die nicht über das gleiche Gesundheitsniveau verfügten, sei aber eine unverzichtbare Voraussetzung für die Erreichung dieses Ziels, das auch als Ausgangspunkt für die Gemeinschaftspolitik in diesem Bereich diene.

In diesem Zusammenhang legt die irische Regierung im einzelnen unter Berufung auf zahlreiche wissenschaftliche Quellen dar, wie der Newcastle-Virus wirke, überlebe und verbreitet werde. Die Kommission habe vor allem die Gefahr unterschätzt, die sich für die nicht immunisierten irischen Tierbestände aus den verschiedenen Impfpraktiken ergebe. Die nicht zur Impfung verwendbaren Formen des Newcastle-Virus seien auf dem europäischen Festland noch sehr verbreitet, wegen der Immunität der Tierbestände trete die klinische Krankheit jedoch nur selten in Erscheinung. Wenn die Kommission damit argumentiere, daß es in ein und demselben Mitgliedstaat geimpfte und nicht geimpfte Tierbestände gebe, so berücksichtige sie nicht, daß in der Praxis alle zur Fortpflanzung bestimmten Tiere geimpft würden. Außerdem bestünden die nicht geimpften Bestände gewöhnlich aus Küken, die von geimpftem Geflügel abstammten und während ihres kurzen Lebens über einen hohen Grad an indirekter Immunität verfügten. Neuere belgische Studien bestätigten, daß die Impfung tätsächlich Wildstammviren verdecken könne, und zwar sogar bei Tierbeständen mit indirekter Immunität. Soweit die Kommission im übrigen behaupte, daß es keine Wildstammviren gebe, lasse sie außer acht, daß die Newcastle-Krankheit bis 1980 in einigen Mitgliedstaaten aufgetreten sei.

Die irische Regierung macht sodann geltend, durch die beanstandeten Maßnahmen solle auch verhindert werden, daß mehrere andere Geflügelkrankheiten, von denen Irland bisher verschont geblieben sei, eingeschleppt würden. Vor allem die ansteckende Laryngotracheitis, die Arizona-Krankheit und die Puten-Koryza seien im Zusammenhang mit dem vorliegenden Rechtsstreit von Bedeutung.

Die ansteckende Laryngotracheitis sei eine Virusinfektion, die hauptsächlich bei Hühnern vorkomme und gegen die es keine spezifische Behandlung gebe. Die Kontrolle hänge von einer guten Gesundheitspflege und von der Impfung ab, welche übrigens nur einen mäßigen Schutz biete. Innerhalb der Gemeinschaft sei die Krankheit im Vereinigten Königreich, in Deutschland, Italien, in den Niederlanden, in Griechenland und in Belgien anzutreffen. Nach den tierärztlichen Erkenntnissen, über welche Irland verfüge, werde der Virus sowohl durch infiziertes lebendes Geflügel als auch durch nicht abgekochte verseuchte Produkte, einschließlich geschlachteten Geflügels und Geflügelfleisches, übertragen.

Ursache für die Arizona-Krankheit sei ein der Salmonella verwandtes Bakterium, das im wesentlichen über die Eier von einer Generation auf die andere übertragen werde. Aber auch nachdem das infizierte Geflügel geschlachtet worden sei, blieben die Tierkörper von Bakterien verseucht, die ziemlich lange in tiefgekühltem Zustand überleben könnten. Für die Kontrolle der Krankheit bestehe das Hauptproblem darin, daß das Geflügel ohne äußerlich erkennbare Symptome von den Bakterien befallen sei und daß es keinen Impfstoff gebe. Die Vorbeugung hänge also von der Eliminierung der infizierten Bestände ab. Die Krankheit befalle vor allem junge Puten und sei daher bei ausgewachsenen Puten schwer festzustellen. Das Auftreten der Krankheit, die aus den Vereinigten Staaten nach Europa eingeschleppt worden sei, erscheine nicht in den Berichten des Internationalen Tierseuchenamts.

Die Puten-Koryza sei eine kürzlich identifizierte bakterielle Krankheit, deren besondere Merkmale eine schnelle Ausbreitung, eine hohe Morbidität und eine geringe Sterblichkeit seien. Sie sei schwer zu kontrollieren, da es keinen Impfstoff gebe und bisher genaue Angaben über die Entwicklungsfähigkeit des Bakteriums fehlten. Es handele sich um eine schwere klinische Krankheit der Puten.

Die Gefahr, daß eine dieser Krankheiten durch verseuchtes Geflügelfleisch eingeschleppt werde, rechtfertige die Anwendung strenger Einfuhrkontrollen.

In ihrer Erwiderung trägt die Kommission unter Hinweis auf das Urteil vom 15. Juli 1982 in der Rechtssache 40/82 vor, daß es für Irland ebenso wie für Großbritannien weniger einschneidende Maßnahmen als ein völliges Einfuhrverbot gebe, um einen ausreichenden Gesundheitsschutz sicherzustellen. Irland könne ähnliche Maßnahmen ergreifen, wie sie das Vereinigte Königreich im Oktober 1982 aufgrund des Urteils des Gerichtshofes getroffen habe. Damit würde einerseits der Handelsverkehr zugelassen, andererseits gäben diese Maßnahmen in Verbindung mit den Bestimmungen der Richtlinie 71/118 des Rates auch Irland jede vernünftige Garantie gegen die Einschleppung sowohl der Newcastle-Krankheit als auch der anderen von der irischen Regierung genannten Krankheiten. Die Richtlinie 71/118 schreibe Untersuchungen und andere vorbeugende Maßnahmen vor, durch welche überprüft werden solle, ob die fraglichen Erzeugnisse zum Genuß für Menschen tauglich seien. Durch die in der Richtlinie vorgesehene und von der zuständigen Veterinärbehörde des Ausfuhrstaats erteilte Genußtauglichkeitsbescheinigung werde sichergestellt, daß diese Untersuchungen tatsächlich stattgefunden hätten. Dieses Verfahren biete sämtliche Garantien dafür, daß die unter die Richtlinie fallenden Geflügelerzeugnisse frei von den Krankheiten seien, die Irland angeführt habe.

Außerdem müßten die den Handel mit Tieren oder tierischen Erzeugnissen betreffenden veterinärbehördlichen Maßnahmen je nach der Art der fraglichen Krankheit, ihrer Übertragbarkeit, ihrer Schwere sowie der Art und Weise ihrer Ausbreitung in Art und Ausmaß unterschiedlich ausgestaltet werden. Im Bereich der Biologie sei absolute Gewißheit nicht möglich, es sei denn, in bezug auf Tiere und tierische Erzeugnisse werde jeder Handel oder Transport eingestellt.

Schließlich träten die von Irland außer der Newcastle-Krankheit genannten anderen Geflügelkrankheiten nur sporadisch in einigen Mitgliedstaaten auf. Vor allem die Arizona-Krankheit sei in jüngster Zeit bei den Putenbeständen der wichtigsten Geflügelausfuhrstaaten der Gemeinschaft, der Niederlande und Frankreich, nicht festgestellt worden. Außerdem sei die Gefahr, daß sich diese Krankheit über Fleisch ausbreite, in der Praxis ebenso wie bei Laryngotracheitis und Puten-Koryza unbedeutend. Angesichts der durch die Richtlinie 71/118 vorgesehenen Untersuchungen rechtfertige die Situation, wie sie zur Zeit in der Gemeinschaft bezüglich dieser Krankheiten bestehe, also kein Einfuhrverbot für Geflügelfleisch.

In ihrer Gegenerwiderung bleibt die irische Regierung bei ihrer Auffassung sowohl zur Newcastle-Krankheit als auch zu den anderen Krankheiten. Sie trägt vor, 1981 seien in Frankreich einige Putenbestände durch die Puten-Koryza zu fast 20 % vernichtet worden. Außerdem könne nach den Irland vorliegenden Erkenntnissen durch die Untersuchungen gemäß der Richtlinie 71/118 diese Krankheit ebensowenig wie die anstekkende Laryngotracheitis oder die Arizona-Krankheit identifiziert werden.

Im Zusammenhang mit den Maßnahmen, die aufgrund des Urteils vom 15. Juli 1982 in der Rechtssache 40/82 ergriffen wurden, macht die irische Regierung geltend, selbst wenn sich die neuen vom Vereinigten Königreich getroffenen Kontrollmaßnahmen für Großbritannien als zweckmäßig herausstellen sollten, sei dies nicht zwangsläufig auch für die irische Insel der Fall, auf der wegen ihrer Trennung vom übrigen Europa durch das Wasser ein höheres Gesundheitsniveau beim Geflügel habe gehalten werden können. Andererseits sei das Beispiel des in Dänemark angewendeten Kontrollsystems, das scheinbar liberaler sei als das irische, unter dem Gesichtspunkt der Einfuhren kaum relevant. Da Dänemark nämlich in der Produktion von Geflügelfleisch weitgehend autark sei, seien die Einfuhren dieses Fleische in dieses Land so geringfügig, daß jede Ansteckungsgefahr leicht verhindert werden könne.

Zusammenfassend vertritt die irische Regierung die Auffassung, daß die Einfuhren von Geflügelfleisch, Geflügeleiern und anderen Geflügelerzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Nordirlands und Dänemarks für die Gesundheit der irischen Tierbestände eine viel größere Bedrohung darstellten, als die Kommission anzuerkennen bereit sei. Im übrigen mache die Beurteilung der betreffenden Risiken eine detaillierte Prüfung der Tatsachen erforderlich, die Irland zu den verschiedenen Krankheiten vorgebracht habe, und zwar wenn notwendig, auf der Grundlage eines vom Gerichtshof angeordneten Sachverständigengutachtens.

Was insbesondere das in den irischen Rechtsvorschriften vorgesehene Lizenzsystem betrifft, so hält die Kommission an dem Standpunkt fest, den sie in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme dargelegt hat. Daß die Importeure für jede Warensendung eine Lizenz erhalten müssen, geht nach ihrer Auffassung über das zum Schutz der Gesundheit von Tieren gemäß Artikel 36 Erforderliche hinaus. Dasselbe Ziel könne durch weniger restriktive Maßnahmen erreicht werden, etwa durch das Erfordernis, daß die Einfuhren mit veterinärbehördlichen Bescheinigungen des ausführenden Mitgliedstaats versehen sein müßten.

Die irische Regierung macht unter Bezugnahme auf das Urteil vom 8. Februar 1983 (Rechtssache 124/81, Kommission/Vereinigtes Königreich, Sig. S. 203) geltend, ob ein einzelnes Lizenzsystem gerechtfertigt sei oder nicht, müsse unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalls geprüft werden. Das irische Lizenzsystem entspreche insbesondere den Anforderungen, die Generalanwalt VerLoren van Themaat in seinen Schlußanträgen in jener Rechtssache aufgestellt habe und denen zufolge die Lizenzen unverzüglich und automatisch auf Vorlage von Gesundheitsbescheinigungen des Ausfuhrlandes bei der Einfuhr erteilt werden müßten. Es sei auch nicht sicher, daß ein System von allgemeinen Lizenzen, wie es die Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vorgeschlagen habe, weniger Unannehmlichkeiten bereiten würde als das gegenwärtige System, denn derartige offene Lizenzen seien notwendigerweise mit sehr detaillierten Bedingungen verbunden.

Im übrigen sei der von der Kommission bezüglich des Lizenzsystems vorgebrachte Vorwurf unzulässig, da er erstmals in der mit Gründen versehenen Stellungnahme formuliert worden sei. Dazu führt die Kommission in ihrer Erwiderung aus, soweit sie sich in der mit Gründen versehenen Stellungnahme zu dem Lizenzsystem geäußert habe, handele es sich um eine Klarstellung des Vorwurfs, den sie im Hinblick auf die streitigen Maßnahmen ganz allgemein in ihrem ersten Schreiben erhoben habe.

IV — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 5. Juli 1983 haben die Parteien mündlich verhandelt.

Zum Auftreten anderer Geflügelkrankheiten als der Newcastle-Krankheit hat die Kommission in der Sitzung die statistischen Angaben ergänzt, die sie auf Ersuchen des Gerichtshofes vorgelegt hatte. In bezug auf die ansteckende Laryngotracheitis, die Puten-Koryza und die Arizona-Krankheit lassen sich diese Angaben insgesamt wie folgt darstellen:

X — Keine Angaben.MitgliedstaatLaryngotracheitisPuten-KoryzaArizona-Krankheit197819791980198119821978197919801981198219781979198019811982Dänemark———————————————Luxemburg———————————————Niederlande——2655217———————5544Griechenland101111———————————ItalienX—1174X—1———————Bundesrepublik Deutschland——vereinzeltes Auftreten——————————Belgien28251——————————Irland———————————————Vereinigtes Königreich (Nordirland)———————————————Vereinigtes Königreich (Großbritannien)sehr gering—min.(Symptome)—————Frankreich—X———respiratorisches Syndrom—————

Die irische Regierimg hat erklärt, weniger als 10 % der irischen Geflügelfleischerzeugung würden exportiert. Dagegen sei die Ausfuhr von Zuchttieren vor allem nach Australien, Neuseeland, Finnland und Norwegen von einer gewissen Bedeutung.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 8. November 1983 vorgetragen.

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 19. Februar 1982 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß Irland gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es die Einfuhren von geschlachtetem Geflügel, Geflügeleiern und Geflügelerzeugnissen verboten und das in der Klageschrift beschriebene Einfuhrlizenzsystem für diese Erzeugnisse vorgesehen hat.

2 Das Vorverfahren wurde durch ein Fernschreiben eingeleitet, das die Dienststellen der Kommission am 2. September 1981 an die irische Regierung richteten. Darin hieß es, das Vereinigte Königreich habe neue, den Geflügelund Eiersektor betreffende Maßnahmen gegen die Newcastle-Krankheit mitgeteilt; im Anschluß daran sei festgestellt worden, daß nicht nur die von diesem Mitgliedstaat praktizierten, sondern auch die in Irland geltenden Beschränkungen möglicherweise rechtswidrig seien. Aus diesem Grund fragte die Kommission, ob Irland gegenwärtig sein Einfuhrverbot für frisches Geflügelfleisch, Eier und Lebendgeflügel aus Mitgliedstaaten aufrechterhält, in denen die Impfung zulässig ist.

3 Mit Fernschreiben vom 7. September 1981 antwortete die irische Regierung, daß Irland die Einfuhr von Lebendgeflügel, Geflügelfleisch und Eiern aus Mitgliedstaaten, in denen die Impfung gegen die Newcastle-Krankheit zulässig sei, nicht gestatte. Diese Einfuhrpolitik sei von Irland bereits vor seinem Beitritt zur Gemeinschaft angewendet worden; sie verfolge den Zweck, Irland ohne Rückgriff auf die Impfung weiterhin von der Newcastle-Krankheit freizuhalten.

4 Die Kommission entnahm dieser Antwort, daß Irland nur die Einfuhr von Lebendgeflügel, Geflügelfleisch und Eiern aus Nordirland und Dänemark zuließ, den beiden einzigen Teilen der Gemeinschaft außer Irland selbst, wo eine Politik des Impfverbots lange genug praktiziert worden war, um ihre volle Wirksamkeit zu entfalten.

5 Mit Schreiben vom 24. September 1981 stellte die Kommission fest, die fraglichen Maßnahmen stünden im Widerspruch zu Artikel 30 EWG-Vertrag, und forderte die irische Regierung zur Äußerung auf. Diese erklärte in ihrem Antwortschreiben vom 28. Oktober 1981, die in Rede stehenden Maßnahmen seien zum Schutz der Gesundheit von Tieren gerechtfertigt. Die mit Gründen versehene Stellungnahme wurde durch Schreiben vom 9. November 1981 übermittelt; Irland wurde aufgefordert, dieser Stellungnahme innerhalb von fünf Tagen nachzukommen. In dem Antwortschreiben vom 7. Dezember 1981 und in einem ergänzenden Antwortschreiben vom 10. Februar 1982 wurden die fraglichen Maßnahmen erneut als gerechtfertigt bezeichnet. Irland kam der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht nach. Daraufhin hat die Kommission am 19. Februar 1982 Klage beim Gerichtshof erhoben.

6 Die Klageschrift bezieht sich nicht mehr auf Einfuhren von Lebendgeflügel; sie hat nur die Einfuhrbeschränkungen für geschlachtetes Geflügel, Geflügeleier und Geflügelerzeugnisse zum Gegenstand. Außerdem hat die Kommission in der Klageschrift erklärt, ihre Klage betreffe die Einfuhr von Bruteiern. Schließlich hat die Kommission eingeräumt, das Verbot von Einfuhren aus anderen Teilen der Gemeinschaft als Dänemark und Nordirland gelte nicht für Eierprodukte, die ausreichend wärmebehandelt worden seien, um den Newcastle-Virus zu inaktivieren.

7 Die von der Kommission weiterhin beanstandeten irischen Maßnahmen beruhen auf der Poultry, Poultry Carcases, Poultry Eggs and Poultry Products (Restriction on Importation) Order 1971 (S.I. 1971 Nr. 139). Nach dieser Verordnung ist die Einfuhr von Geflügel, Geflügelkörpern, Geflügeleiern und Geflügelerzeugnissen nur aufgrund einer vom Ministerium für Landwirtschaft und Fischerei erteilten Lizenz sowie unter den darin enthaltenen Bedingungen gestattet.

Zur Zulässigkeit

8 Irland hält die Klage aus mehreren Gründen für unzulässig. Gerügt wird erstens die Art und Weise, wie die Kommission das Vorverfahren eingeleitet und durchgeführt habe. So habe die Kommission mit übertriebener Hast gehandelt, wahrscheinlich um ihr Vorgehen gegenüber Irland mit den gegen das Vereinigte Königreich ergriffenen Maßnahmen verbinden zu können, obwohl im Fall Irlands keine besondere Dringlichkeit vorgelegen habe.

9 Die streitigen Einfuhrkontrollen würden nach im wesentlichen unveränderten Modalitäten seit 1938 angewendet. Unter diesen Umständen sei es unsinnig, von einem Mitgliedstaat zu verlangen — wie es die Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme getan habe —, diese Kontrollen im Hinblick auf die übrigen Mitgliedstaaten innerhalb von fünf Tagen aufzugeben, zumal die mit Gründen versehene Stellungnahme im vorliegenden Fall nur wenige Tage nach Erhalt der sehr eingehenden Erklärungen der irischen Regierung abgefaßt worden sei, so daß diese Erklärungen dabei offensichtlich keine Berücksichtigung gefunden hätten.

10 Eine auf Artikel 169 EWG-Vertrag gestützte Klage sei nur zulässig, wenn zuvor eine gültige mit Gründen versehene Stellungnahme zugeleitet worden sei. Diese Voraussetzung sei im vorliegenden Fall nicht erfüllt.

11 Die Kommission erkennt an, daß sie den Mitgliedstaaten eine vernünftige Frist einräumen müsse, innerhalb deren diese einer mit Gründen versehenen Stellungnahme im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 169 EWG-Vertrag nachkommen könnten. Sie macht jedoch geltend, daß sie sich bereit erklärt habe, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vorgesehene Frist von fünf Tagen zu verlängern, daß sie die irische Antwort vom 7. Dezember 1981 und sogar noch die ergänzende Antwort vom 10. Februar 1982 zur Kenntnis genommen und ihre Klageschrift erst am 19. Februar 1982 eingereicht habe. Irland habe somit genügend Zeit gehabt, um der mit Gründen versehenen Stellungnahme nachzukommen.

12 Der Gerichtshof kommt nicht umhin, die Vorgehensweise der Kommission in diesem Zusammenhang zu mißbilligen. Es ist in der Tat, wie die irische Regierung bemerkt hat, unsinnig, einem Mitgliedstaat fünf Tage Zeit zu lassen, um Rechtsvorschriften zu ändern, die seit mehr als 40 Jahren in Kraft sind und hinsichtlich deren die Kommission außerdem seit dem Beitritt dieses Mitgliedstaats zur Gemeinschaft bisher keinen Anlaß zum Eingreifen gesehen hat. Im übrigen war hier offensichtlich keine besondere Dringlichkeit gegeben.

13 Dennoch machen diese Umstände für sich allein die Klage nicht unzulässig. Durch die förmliche Feststellung der dem betroffenen Mitgliedstaat vorgeworfenen Vertragsverletzung schließt die mit Gründen versehene Stellungnahme das Vorverfahren nach Artikel 169 ab. Mit diesem Verfahren soll dem Mitgliedstaat die Möglichkeit gegeben werden, entweder die Angelegenheit zu bereinigen, bevor der Gerichtshof angerufen wird, oder sich gegen die Vorwürfe der Kommission zu verteidigen. Diesen Zielen ist im vorliegenden Fall Rechnung getragen worden: Die Kommission hat die irische Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme abgewartet, bevor sie den Gerichtshof angerufen hat, und Irland hat, wie der Gerichtshof feststellen konnte, eine mit Gründen versehene Antwort auf die schriftliche Aufforderung zur Äußerung und auf die mit Gründen versehene Stellungnahme erteilt; dabei hat Irland erklärt, daß es völlig anderer Meinung sei als die Kommission und die beanstandeten nationalen Rechtsvorschriften in Kraft lassen wolle. Diese zeigt auch, daß sich das bedauerliche Verhalten der Kommission nicht auf den weiteren Verlauf des Rechtsstreits ausgewirkt hat.

14 Die Klage ist daher nicht aus den von der irischen Regierung angeführten Gründen als unzulässig abzuweisen.

15 Der zweite Einwand gegen die Zulässigkeit der Klage wird daraus hergeleitet, daß die Parteien Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 71/118 des Rates vom 15. Februar 1971 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim Handelsverkehr mit frischem Geflügelfleisch (ABl. L 55, S. 23) unterschiedlich auslegen. Irland trägt vor, die Argumentation der Kommission laufe zwangsläufig darauf hinaus, daß die Gültigkeit dieser Bestimmung in Frage gestellt werde; dies sei jedoch nicht zulässig, da der Rat, der die Richtlinie erlassen habe, an dem Rechtsstreit nicht beteiligt sei.

16 Die Kommission macht geltend, ihre Auslegung stelle keineswegs die Gültigkeit von Bestimmungen der Richtlinie in Frage.

17 Unter diesen Umständen ist es zweckmäßiger, diese Rüge zusammen mit der aufgeworfenen Auslegungsfrage, d. h. im Rahmen der Begründetheit, zu prüfen.

18 Schließlich behauptet die irische Regierung, die Kommission habe in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme einen neuen Vorwurf bezüglich der Modalitäten des in Irland geltenden Lizenzsystems formuliert, so daß Irland keine Gelegenheit gehabt habe, sich dazu vor Erhalt der mit Gründen versehenen Stellungnahme zu äußern.

19 In ihrer Gegenerwiderung hat die irische Regierung diese Rüge dahin gehend verdeutlicht, daß die mit Gründen versehene Stellungnahme und die Klageschrift auf zwei- getrennte Verletzungen des Gemeinschaftsrechts gestützt seien: Irland werde vorgeworfen, zum einen ein System anderer als allgemeiner offener Einfuhrlizenzen angewendet und zum anderen auf der Grundlage dieses Lizenzsystems seine Grenzen für Einfuhren von Geflügelerzeugnissen geschlossen zu haben. Dagegen sei in der schriftlichen Aufforderung zur Äußerung dieser Unterschied nicht gemacht, sondern nur festgestellt worden, daß die restriktiven Maßnahmen nicht gerechtfertigt seien.

20 Diese Rüge ist zurückzuweisen. Zwar muß im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 169 die von der Kommission erhobene Klage denselben Gegenstand haben wie die mit Gründen versehene Stellungnahme, der wiederum eine schriftliche Aufforderung an den betroffenen Mitgliedstaat zur Äußerung vorangegangen sein muß. Die Kommission ist jedoch nicht daran gehindert, in der mit Gründen versehenen Stellungnahme die Vorwürfe näher darzulegen, die sie in der schriftlichen Aufforderung zur Äußerung bereits in allgemeiner Form erhoben hat. Die Antwort auf diese schriftliche Aufforderung kann nämlich Anlaß für eine erneute Prüfung dieser Vorwürfe sein.

21 Aus alledem ergibt sich, daß die Begründetheit der Klage geprüft werden muß.

Zur Begründetheit

a) Das Einfuhrverbot

22 Die Kommission wirft Irland vor, Maßnahmen erlassen zu haben, die im Ergebnis die Einfuhr von geschlachtetem Geflügel und Geflügelfleisch, von nicht zum Ausbrüten bestimmten Eiern sowie von nicht wärmebehandelten Eierprodukten aus Mitgliedstaaten, in denen die Impfung gegen die New-castle-Krankheit zulässig sei, verhinderten.

23 Irland räumt die Anwendung derartiger Maßnahmen ein, hält diese jedoch aufgrund von Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 71/118 und Artikel 36 EWG-Vertrag für gerechtfertigt.

24 Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie 71/118 lautet:

Bis zum Inkrafttreten etwaiger viehseuchenrechtlicher Gemeinschafsvorschriften für den Handelsverkehr mit lebendem Geflügel und frischem Geflügelfleisch und unbeschadet der Absätze 2 bis 4 bleiben die entsprechenden Bestimmungen der Mitgliedstaaten in Kraft.

Die Absätze 2 bis 4 dieses Artikels betreffen die Maßnahmen, die ein Mitgliedstaat bei Ausbruch einer Tierseuche im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats ergreifen darf, wenn dieser Ausbruch die Gefahr hervorrufen kann, daß sich die Seuche durch die Einfuhr von frischem Geflügelfleisch aus dem letztgenannten Staat ausbreitet.

25 Die irische Regierung vertritt die Ansicht, nach Artikel 11 Absatz 1 seien die Mitgliedstaaten befugt, bis zum Inkrafttreten etwaiger gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften ihre nationalen viehseuchenrechtlichen Bestimmungen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie gegolten hätten, weiter anzuwenden. Dieser Zeitpunkt sei für Irland der 1. Januar 1973, der Tag seines Beitritts zur Gemeinschaft. Da auf diesem Gebiet bisher keine gemeinschaftsrechtliche Regelung getroffen worden sei, seien die an diesem Tag geltenden irischen Rechtsvorschriften aufgrund des Gemeinschaftsrechts weiterhin für die Einfuhr der fraglichen Erzeugnisse maßgebend.

26 Die Kommission tritt dieser Auslegung entgegen: Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie könne nicht zum Ziel haben, den Geltungsbereich von Artikel 36 EWG-Vertrag auszudehnen und auf diese Weise gegen Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßende nationale Rechtsvorschriften zu decken.

27 Dieses Argument der Kommission hat die irische Regierung zu der Äußerung veranlaßt, die Kommission halte Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie für unvereinbar mit Artikel 36 EWG-Vertrag.

28 Dazu ist zunächst zu bemerken, daß die Richtlinie 71/118, obwohl mit ihr der Zweck verfolgt wird, die Gesundheitsvorschriften der Mitgliedstaaten einander anzugleichen, vor allem die Vereinheitlichung der Kontrolle bei der Einfuhr von möglicherweise genußuntauglichem Geflügelfleisch aus einem anderen Mitgliedstaat zum Gegenstand hat. So wird in der Genußtauglichkeitsbescheinigung, mit der nach Artikel 8 der Richtlinie das von einem Mitgliedstaat in einen anderen versandte frische Geflügelfleisch versehen sein muß, bestätigt, daß das betreffende Fleisch als tauglich zum Genuß für Menschen befunden worden ist. Nur Artikel 11 betrifft die Gesundheitsgefahren, die für den Geflügelbestand des einführenden Mitgliedstaats durch den Handelsverkehr mit Geflügelfleisch hervorgerufen werden könnten.

29 In Artikel 11 Absätze 2 bis 5 ist geregelt, welche Maßnahmen zu ergreifen und welche Verfahren einzuhalten sind, wenn im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eine Tierseuche ausbricht. Was die übrigen Gesundheitsgefahren anbelangt, die der Handelsverkehr mit Fleisch für den Geflügelbestand hervorrufen könnte, so heißt es in Artikel 11 Absatz 1 lediglich, daß die nationalen Bestimmungen bis zum Inkrafttreten von Maßnahmen der Gemeinschaft in Kraft bleiben.

30 In diesem Zusammenhang gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, daß durch Artikel 11 Absatz 1 die bei Inkrafttreten der Richtlinie bestehende Rechtslage festgeschrieben werden sollte. Diese Bestimmung läßt nach richtigem Verständnis den Mitgliedstaaten vielmehr die Befugnis zum Erlaß viehseuchenrechtlicher Vorschriften für frisches Geflügelfleisch, und zwar bis zum Inkrafttreten von Maßnahmen der Gemeinschaft. Folglich kann sie die Mitgliedstaaten nicht von ihrer Verpflichtung entbinden, in dem von Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie erfaßten Bereich die in Artikel 30 und 36 EWG-Vertrag vorgesehenen Verbote zu beachten.

31 Die hier anstehende Frage muß also im wesentlichen anhand von Artikel 36 EWG-Vertrag geprüft werden, der ausdrücklich vorsieht, daß Einfuhrbeschränkungen zum Schutz der Gesundheit von Tieren gerechtfertigt sein müssen.

32 Für die Kommission steht es außer Zweifel, daß die von Irland verhängten Einfuhrverbote aus derartigen Gründen nicht gerechtfertigt sind. Die Kommission trägt in diesem Zusammenhang vor, nach den vorliegenden Statistiken sei die Newcastle-Krankheit während der letzten fünf Jahre in der Gemeinschaft erheblich zurückgegangen. Seit 1976 sei in Frankreich kein Ausbruch der Krankheit festgestellt worden, während die Krankheit in Großbritannien nur einmal aufgetreten sei; dennoch sei ein Großteil des Geflügelbestandes dieser beiden Länder nicht geimpft worden. Die Kommission schließt daraus, daß Wildstammviren, d. h. andere als die für Impfstoff verwendeten Viren, die durch die Impfung verdeckt werden können, in den meisten Mitgliedstaaten äußerst selten oder gar überhaupt nicht vorhanden sind.

33 Die irische Regierung verweist auf die von der Newcastle-Krankheit ausgehende große Ansteckungsgefahr und auf die sehr schwerwiegenden wirtschaftlichen Folgen, die beim Auftreten dieser Krankheit für Irland entstünden. Der sehr zufriedenstellende Gesundheitszustand des Geflügels in Irland sei gerade auf die von der irischen Regierung auf diesem Gebiet verfolgte Politik zurückzuführen, nämlich die Zwangsschlachtung des infizierten Geflügels bei Auftreten der Krankheit, das Impfverbot — da die Impfung die erfolgte Übertragung des ansteckenden Virus verdecken könne — und das Einfuhrverbot für Lebendgeflügel und Geflügelfleisch aus Ländern, in denen die Impfung zulässig sei. Dieses Verbot sei somit die notwendige Folge davon, daß Irland sich für die Politik der Schlachtung entschieden habe; es sei nicht aus handelspolitischen Gründen eingeführt worden.

34 Die irische Regierung hebt in diesem Zusammenhang hervor, es falle in ihren eigenen Verantwortungsbereich, für die Gesundheit der Tiere in Irland zu sorgen; diese Verantwortung beinhalte die Befugnis, die Wahl zwischen den beiden Systemen zu treffen, die zur Bekämpfung der Newcastle-Krankheit entwickelt worden seien: Zwangsschlachtung und Impfverbot einerseits sowie allgemeine oder selektive Impfung andererseits. Wenn die getroffene Wahl Einfuhrbeschränkungen zur Folge habe, seien diese Beschränkungen nach Artikel 36 EWG-Vertrag zulässig.

35 Irland hat dem Gerichtshof tierärztliche Gutachten vorgelegt, um zu beweisen, daß in Ländern wie z. B. Belgien, in denen die Impfung zulässig ist, bestimmte Versuche auf die, wenn auch infolge der Impfung verdeckte, Existenz von Wildstammviren hindeuten.

36 Schließlich weist die irische Regierung darauf hin, daß das von ihr errichtete System den Geflügelbestand nicht nur gegen die Newcastle-Krankheit, sondern auch gegen andere Geflügelkrankheiten wie z. B. die ansteckende Laryngotracheitis, die Puten-Koryza, die Arizona-Krankheit, die Geflügelpocken und die Tollwut schütze. Da nämlich der Tierbestand nicht geimpft sei, lasse sich jede Geflügelkrankheit sofort feststellen, so daß unverzüglich geeignete Maßnahmen ergriffen werden könnten.

37 Der Gerichtshof stimmt der irischen Regierung darin zu, daß die Wahl des Systems zur Bekämpfung der Newcastle-Krankheit beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts Sache der Mitgliedstaaten ist. Die Auswirkungen der auf diese Weise beschlossenen Gesundheitspolitik auf die Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten dürfen jedoch nicht die durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen überschreiten.

38 Im Laufe des Verfahrens vor dem Gerichtshof hat die Kommission ihre Argumentation verdeutlicht: Sie räumt ein, daß die fraglichen Einfuhrverbote zum Schutz der Gesundheit von Tieren verhängt und aufrechterhalten worden seien. Diese Beschränkungen stellten weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 36 Satz 2 EWG-Vertrag dar.

39 Dennoch seien diese Verbote nicht gemäß Artikel 36 gerechtfertigt, da sie zu weit gingen und ihr nachteiliger Einfluß auf den freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft außer Verhältnis zu dem mit ihnen bezweckten Gesundheitsschutz stehe. Dieses Argument muß im folgenden geprüft werden.

40 In diesem Zusammenhang ist an bestimmte Tatsachen zu erinnern, die der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 15. Juli 1982 (Rechtssache 40/82, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. S. 2793) festgestellt hat. Zum einen zeigen die vorhandenen Statistiken, daß die Newcastle-Krankheit während der letzten sechs Jahre in der ganzen Gemeinschaft ständig zurückgegangen ist; die einzigen Mitgliedstaaten, in denen 1981 einige Fälle von Newcastle-Krankheit festgestellt wurden, sind Italien (zwei) und Griechenland (zwölf). Zum anderen wird in den Ländern, die die Impfung zulassen, in der Praxis nur ein Teil des Geflügelbestandes geimpft (1981: 40% in Frankreich und in Großbritannien); normalerweise wird die Impfung in erster Linie bei Legehennen und Zuchtgeflügel, nicht aber bei Schlachttieren vorgenommen.

41 Unter diesen Umständen ist die Gefahr, daß der irische Geflügelbestand durch Wildstammviren angesteckt wird, die geimpftes Geflügel befallen haben und im Körper der geschlachteten Tiere oder in den daraus hergestellten Fleischwaren aktiv geblieben sein müßten, äußerst gering. Es stellt sich die Frage, ob diese Gefahr so sehr dem Zufall unterworfen ist, daß sie ein völliges Verbot der Einfuhren aus Mitgliedstaaten, in denen die Impfung zulässig ist, nicht rechtfertigen kann.

42 Insoweit muß anerkannt werden, daß der Gesundheitszustand des Geflügels in Irland seit Jahren äußerst zufriedenstellend ist, daß dadurch aber der Tierbestand sehr infektionsanfällig werden kann. Dies kann daher Maßnahmen rechtfertigen, die unter anderen Umständen gegenstandslos wären.

43 Gleichwohl gehen die streitigen Verbote nach Ansicht des Gerichtshofes über das hinaus, was gemäß Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt werden kann. Denn das Einfuhrverbot für geschlachtetes Geflügel und für Geflügelfleisch steht jedenfalls dann außer Verhältnis zu dem verfolgten Ziel, wenn die Einfuhren aus einem Land kommen, in dem mehrere Jahre lang kein Ausbruch der Newcastle-Krankheit registriert wurde, und wenn darüber hinaus erwiesen ist, daß die Tierkörper und das Fleisch von nicht geimpftem Geflügel herrühren.

44 Irland darf deshalb gemäß Artikel 36 EWG-Vertrag zwar weiterhin Kontrollen durchführen und gegebenenfalls die Einfuhren beschränken, um seinen Geflügelbestand gegen die Newcastle-Krankheit zu schützen. Die genannte Bestimmung wird jedoch verletzt, wenn dieser Mitgliedstaat die Einfuhren von geschlachtetem Geflügel und von Geflügelfleisch aus allen Mitgliedstaaten außer Dänemark und Nordirland völlig verbietet.

45 Diese Schlußfolgerung wird durch die Ausführungen des Beklagten zu anderen Geflügelkrankheiten als der Newcastle-Krankheit nicht entkräftet. Die Ermittlungen haben ergeben, daß diese Krankheiten, soweit sie in den letzten Jahren in der Gemeinschaft aufgetreten sind, normalerweise nicht durch geschlachtetes Geflügel und Geflügelfleisch oder durch nicht zum Ausbrüten bestimmte Eier übertragen worden sind. Obwohl aus tierärztlicher Sicht nicht jedes Risiko einer derartigen Ansteckung ausgeschlossen werden kann, steht fest, daß dieses Risiko bestimmt nicht größer ist als das einer Anstekkung mit der Newcastle-Krankheit.

46 Aus all diesen Gründen muß deshalb der Klage der Kommission in diesem Punkt stattgegeben werden.

b) Das Lizenzsystem

47 Die Kommission macht Irland zweitens zum Vorwurf, ein Einfuhrlizenzsystem errichtet zu haben. Ein derartiges System stehe als solches im Widerspruch zu den Artikeln 30 und 36 EWG-Vertrag, es sei denn, bei den betreffenden Lizenzen handele es sich um allgemeine offene Lizenzen.

48 Da die Kommission diesen Klagegrund abstrakt und ohne Bezugnahme auf die in Irland gegenwärtig geltende Einfuhrregelung (d. h. ein völliges Einfuhrverbot für die streitigen Erzeugnisse mit Ausnahme von Einfuhren aus Dänemark oder Nordirland) vorgebracht hat, legt der Gerichtshof diesen Klagegrund dahin aus, daß geltend gemacht wird, die irischen Rechtsvorschriften, auf denen dieses Verbot beruht, stünden im Widerspruch zu den Artikeln 30 und 36, soweit sie eine Verwaltungspraxis gestatten, die andere als allgemeine offene Einfuhrlizenzen vorschreibt.

49 Dazu ist zu bemerken, daß zwar das — auch nur formale — Erfordernis einer Lizenz gegen Artikel 30 EWG-Vertrag verstößt. Daraus folgt aber nicht zwangsläufig, daß diese Maßnahme keinesfalls gemäß Artikel 36 gerechtfertigt sein könnte. Deshalb muß geprüft werden, ob ein Lizenzsystem deswegen zu dem verfolgten Ziel außer Verhältnis steht, weil dasselbe Ziel möglicherweise durch weniger einschneidende Maßnahmen erreicht werden kann.

50 In dem besonderen Fall Irlands, dessen Geflügelbestand die vorstehend beschriebenen Merkmale aufweist, kann ein derartiges Mißverhältnis nicht festgestellt werden. Obwohl Artikel 36 ein völliges Einfuhrverbot gegenwärtig angesichts des Gesundheitszustands der Geflügelbestände in den anderen Mitgliedstaaten nicht gestattet, ist der irische Gesetzgeber nach dieser Bestimmung nicht verpflichtet, die geltenden nationalen Vorschriften dahin gehend zu ändern, daß nur noch eine allgemeine offene Lizenz für die Einfuhr der in Rede stehenden Erzeugnisse aus den anderen Mitgliedstaaten vorgeschrieben werden darf.

51 Die Frage, ob nationale Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit von Tieren ein Einfuhrlizenzsystem beinhalten dürfen, ohne gegen Artikel 36 EWG-Vertrag zu verstoßen, läßt sich nicht in allen Fällen einheitlich beantworten. Die Antwort auf diese Frage hängt nämlich davon ab, welches Verhältnis im konkreten Fall zwischen den Unannehmlichkeiten, die durch die mit einem solchen System verbundenen Verwaltungs- und Kostenlasten verursacht werden, und den Gefahren besteht, die durch die fraglichen Einfuhren für die Gesundheit von Tieren hervorgerufen werden. Im vorliegenden Fall können diese Gefahren unter bestimmten Umständen die genannten Unannehmlichkeiten überwiegen.

52 Der Klage kann deshalb in diesem zweiten Punkt nicht stattgegeben werden.

53 Irland hat folglich gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen, indem es Maßnahmen erlassen hat, die im Ergebnis jede Einfuhr von geschlachtetem Geflügel und von Geflügelfleisch, von nicht zum Ausbrüten bestimmten Eiern sowie von nicht wärmebehandelten Eierprodukten aus Mitgliedstaaten, in denen die Impfung gegen die Newcastle-Krankheit zulässig ist, verhindern. Im übrigen ist die Klage abzuweisen.

Kosten

54 Nach Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof die Kosten gegeneinander aufheben, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Im vorliegenden Fall sind die Kosten in dem Sinne gegeneinander aufzuheben, daß jede Partei ihre eigenen Kosten trägt.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1. Irland hat gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen, indem es Maßnahmen erlassen hat, die im Ergebnis jede Einfuhr von geschlachtetem Geflügel und von Geflügelfleisch, von nicht zum Ausbrüten bestimmten Eiern sowie von nicht wärmebehandelten Eierprodukten aus Mitgliedstaaten, in denen die Imfpung gegen die Newcastle-Krankheit zulässig ist, verhindern.

2. Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

3. Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.