Europäischer Gerichtshof Urteil vom 21.02.1984 – C-337/82

In der Rechtssache 337/82

betreffend das dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag vom Finanzgericht Düsseldorf in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

St. Nikolaus Brennerei und Likörfabrik, Gustav Kniepf-Melde GmbH, Rheinberg,

gegen

Hauptzollamt Krefeld

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 851/76 der Kommission vom 9. April 1976 zur Festsetzung einer Ausgleichsabgabe für die Einfuhr von in Frankreich hergestelltem Äthylalkohol landwirtschaftlichen Ursprungs nach Belgien, Deutschland, Luxemburg und den Niederlanden (ABl. L 96, S. 41)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten T. Koopmans, K. Bahlmann und Y. Galmot, der Richter P. Pescatore, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco, O. Due, U. Everling und C. Kakouris,

Generalanwalt: G. Reischl

Kanzler: P. Heim

folgendes

I — Sachverhalt und Verfahren

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens führte am 21. April 1976 aus Frankreich Gärungsäthylalkohol landwirtschaftlichen Ursprungs nach Deutschland ein. Bei der Einfuhr erhob das zuständige Zollamt auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 851/76 der Kommission vom 9. April 1976 zur Festsetzung einer Ausgleichsabgabe für die Einfuhr von in Frankreich hergestelltem Äthylalkohol landwirtschaftlichen Ursprungs nach Belgien, Deutschland, Luxemburg und den Niederlanden (ABl. L 96, S. 41) Ausgleichsabgaben in Höhe von 11166,70 DM.

Die Verordnung Nr. 851/76 trat am 15. April 1976 in Kraft und wurde später von der Verordnung (EWG) Nr. 1407/78 der Kommission vom 26. Juni 1978 (ABl. L 170, S. 24) abgelöst. Letztere Verordnung wurde durch die Verordnung Nr. 841/80 der Kommission vom 2. April 1980 (ABl. L 90, S. 30) aufgehoben.

Die in diesen Verordnungen vorgesehenen Abgaben sollten Störungen oder die Gefahr von Störungen der deutschen und der Beneluxmärkte durch Einfuhren von Agraralkohol aus Frankreich zu eindeutig unter den auf diesen Märkten geltenden Preisen ausgleichen.

Diese Einfuhren zu Niedrigpreisen waren das direkte Ergebnis der von Frankreich mittels seines nationalen Monopols praktizierten Preispolitik, wonach Alkohol für die Ausfuhr zu einem Durchschnittspreis verkauft wurde, der um 280 FF unter dem Preis des gleichen Alkohols lag, der für den Verbrauch auf dem französischen Inlandsmarkt bestimmt war.

Nach den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 851/76 ergab sich die Notwendigkeit der Einführung einer Ausgleichsabgabe aus dem Fehlen einer gemeinsamen Marktorganisation auf dem Alkoholsektor und aus der Tatsache, daß der Rat nicht gemäß Artikel 42 des Vertrages über die Anwendbarkeit der Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen auf Äthylalkohol landwirtschaftlichen Ursprungs entschieden hatte.

Soweit sie eine solche Ausgleichsabgabe vorsahen, waren die Verordnungen auf Artikel 46 des EWG-Vertrags gestützt.

Gegen den Steuerbescheid des zuständigen Zollamts über die Erhebung der Ausgleichsabgabe erhob die Klägerin im Ausgangsverfahren Klage vor dem Finanzgericht Düsseldorf, mit der sie die Ungültigkeit der Verordnung Nr. 851/76 wegen Verstoßes gegen den EWG-Vertrag geltend machte.

Das Finanzgericht Düsseldorf war der Auffassung, daß Artikel 46 des Vertrages — und die auf ihn gestützten Verordnungen — nach Ablauf der Übergangszeit gegenstandslos geworden seien und daß das französische Monopol gemäß Artikel 37 des Vertrages hätte umgeformt werden müssen; es hat daher durch Beschluß vom 8. September 1982 dem Gerichtshof die folgenden Fragen vorgelegt:

1. Ist die Verordnung (EWG) Nr. 851/76 der Kommission vom 9. April 1976 (ABl. L 96 vom 10. 4. 1976, S. 41) ungültig, weil sie sich auf Artikel 46 EWG-Vertrag stützt, der nach Ablauf der Übergangszeit nicht mehr anwendbar ist?

2. Bei Bejahung der Frage 1 : Welche Rechtsfolgen ergeben sich aus der Ungültigkeit?

Der Vorlagebeschluß ist am 23. Dezember 1982 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt P. Müller-Kemler, Hannover, das Vereinigte Königreich, vertreten durch seinen Bevollmächtigten J. D. Howes, Treasury Solicitor's Department, im Beistand von Rechtsanwalt C. Bellamy, Gray's Inn, London, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes Jörn Sack als Bevollmächtigten, schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens macht geltend, die Kommission habe offenbar beim Erlaß der Verordnung Nr. 851/76 den Artikel 46 EWG-Vertrag als die einzige diskutable Rechtsgrundlage angesehen. Sie habe dabei jedoch übersehen, daß nach Ablauf der Übergangszeit Artikel 46 EWG-Vertrag obsolet geworden sei. Die Anwendung des Artikels 46 setze voraus, daß durch eine an sich noch zulässige innerstaatliche Marktordnung die Wettbewerbslage gleichartiger Erzeugnisse in einem anderen Mitgliedstaat beeinträchtigt werde. Im vorliegenden Fall hätte die Marktordnung jedoch — gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes — vor dem Ende der Übergangszeit an die für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes vorgesehenen Regeln angepaßt werden müssen.

Außerdem wäre es angesichts des offenbar vertragswidrigen Verhaltens Frankreichs die Pflicht der Kommission gewesen, nach Artikel 155 und 169 EWG-Vertrag ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Die ausschließlich praktische Erwägung, daß die Einführung einer Ausgleichsabgabe die Auswirkungen der vertragswidrigen Subventionierung mit sofortiger Wirkung neutralisieren, das Vertragsverletzungsverfahren dagegen einen wesentlich längeren Zeitraum in Anspruch nehmen würde, während dessen das vertragswidrige Verhalten mit diskriminierender Wirkung hätte fortgesetzt werden können, habe zwar aus rein wirtschaftlicher Sicht viel für sich, finde jedoch im Vertrag keine Stütze. Das einzig mögliche beschleunigte Verfahren wäre eine einstweilige Anordnung gewesen.

Die Regierung des Vereinigten Königreichs ist hingegen der Ansicht, die Verordnung Nr. 851/76 sei rechtmäßigerweise in Anwendung des Artikels 46 erlassen worden; sie führt hierfür folgende Gründe an:

(i) Artikel 46 sei im Gegensatz zu den Artikeln 44 und 45 nicht ausdrücklich auf die Übergangszeit beschränkt. Artikel 46 stehe vielmehr in engem Zusammenhang mit einzelstaatlichen Marktordnungen, die am Ende der Übergangszeit nicht vollständig abgeschafft hätten sein müssen.

(ii) Artikel 46 habe weiter eine wichtige Funktion, wenn keine gemeinsame Marktorganisation bestehe. Die Mitgliedstaaten dürften nämlich bis zur Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation solche Beihilfen weiter gewähren, die mit den Bestimmungen des EWG-Vertrags vereinbar seien (Urteil vom 25. 9. 1979, Rechtssache 232/78, Kommission/Frankreich, Sig. S. 2729). Die Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen seien somit bis zur Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation nur beschränkt anwendbar (Artikel 42 des Vertrages und Artikel 4 der Verordnung Nr. 26 des Rates).

Der Gerichtshof habe im übrigen anerkannt, daß vor der Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation Sondermaßnahmen zum Schutz der Erzeuger auch nach Ablauf der Übergangszeit notwendig und wünschenswert sein könnten, sofern solche Maßnahmen von der Gemeinschaft und nicht einseitig von dem betreffenden Mitgliedstaat ergriffen würden (oben zitiertes Urteil vom 25. 9. 1979, Kommission/Frankreich).

(iii) Es sei zwar richtig, daß die Gemeinschaft keine Abgaben zollgleicher Wirkung im Handel zwischen den Mitgliedstaaten erheben dürfe TJrteil vom 20. April 1978, Ramel, Rechtssachen 80 und 81/77, Slg. S. 927). Dies gelte jedoch nur, wenn eine gemeinsame Marktorganisation bestehe: In solchen Fällen böten die Artikel 39 bis 46 des Vertrages keine Grundlage, um von der Anwendung der allgemeinen Regel des Verbots von Abgaben zollgleicher Wirkung abzusehen. Im vorliegenden Fall erlaubten hingegen die Artikel 38 Absatz 2 und 46 des Vertrages die Erhebung von Ausgleichsabgaben, da eine gemeinsame Marktorganisation fehle.

(iv) Es gebe auch keinen Grund zu der Annahme, daß Artikel 46 nach Ablauf der Übergangszeit hinfällig geworden sei, da diese Vorschrift weiterhin eine eigenständige Funktion erfülle.

(v) Man könne nįcht davon ausgehen, daß Artikel 37 in allen Fällen Artikel 46 ersetzen könne. Artikel 46 könne nämlich in Fällen anwendbar sein, in denen ein Mitgliedstaat, in dem kein staatliches Handeslmonopol bestehe, Beihilfen gewähre. Außerdem verstoße das Vorgehen nicht notwendigerweise gegen Artikel 37, selbst wenn ein solches Monopol existiere. Schließlich sei es nicht widersprüchlich, wenn die Kommission sofort Schutzmaßnahmen nach Artikel 46 ergreife und zugleich das Vertragsverletzungsverfahren wegen Verletzung von Artikel 37 betreibe.

(vi) Artikel 46 erlaube es, schnell und wirksam vorzugehen, während ein Vertragsverletzungsverfahren zeitraubend sei und verwickelte rechtliche und tatsächliche Fragen aufwerfen könne.

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften bringt vor allem in bezug auf den Wortlaut dieser Vorschrift und die Auslegung des Urteils des Gerichtshofes vom 25. September 1979 (Kommission/Frankreich, bereits zitiert) ähnliche Argumente vor wie das Vereinigte Königreich. Sie macht im übrigen geltend:

(i) Der Gerichtshof habe Artikel 46 bis jetzt nur summarisch angesprochen, und die Hinweise auf den Übergangscharakter dieser Vorschrift seien nicht überzubewerten (Urteile vom 20. 4. 1978, Ramel, Rechtssachen 80 und 81/77, Slg. S. 927, und vom 29. 3. 1979, Kommission/Vereinigtes Königreich, Rechtssache 231/78, Slg. S. 1460).

(ii) Die wirtschaftlichen Interessen der betroffenen landwirtschaftlichen Erzeuger in bestimmten Gebieten der Gemeinschaft geböten dringend, sie nicht unter der Unfähigkeit des Rates leiden zu lassen, rechtzeitig eine gemeinsame Marktorganisation zu schaffen. Daher könne den Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu nationalen Beihilfen nicht verwehrt werden. Artikel 46 sei in diesem Fall die einzige Lösung, um den freien Warenverkehr soweit wie möglich zu realisieren, ohne die wirtschaftlichen Interessen der Erzeuger zu beeinträchtigen. Es müßten nationale Beihilfen gewährt werden können, wenn die in Artikel 43 Absatz 3 garandenen Sicherheiten für Beschäftigung und Lebenshaltung der betroffenen Erzeuger nicht entwertet werden sollten. Gerade wegen der vorbehaltlosen Anwendung der Regeln über den freien Warenverkehr könne in diesem Zusammenhang ein gesteigertes Bedürfnis für nationale Beihilfen entstehen.

Der Gerichtshof habe im übrigen sogar im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation die grundsätzliche Möglichkeit anerkannt, geeignete Neutralisierungsmechanismen im grenzüberschreitenden Verkehr zu schaffen, wenn es aus Gründen der unterschiedlichen Agrarstruktur geboten sei, in einzelnen Gebieten der Gemeinschaft modifizierte Interventionsmaßnahmen vorzusehen (Urteil vom 15. 9. 1982, Julien Kind/Rat und Kommission, Rechtssache 106/81, Sig. S. 2885).

(iii) Wären die Bestimmungen der Artikel 92 bis 94 auf die Landwirtschaft auch bei Fehlen spezieller Bestimmungen voll anwendbar, so wäre jeder Anwendung des Artikels 46 die Grundlage entzogen, denn diese Bestimmung komme sinnvollerweise nur zur Neutralisierung rechtmäßiger Maßnahmen der Mitgliedstaaten in Betracht. Es sei sehr gefährlich, Artikel 46 im Falle rechtswidriger nationaler Maßnahmen anzuwenden, weil dies zu deren Festschreibung beitragen würde.

Aus Artikel 42 des Vertrages ergebe sich jedoch, daß die Vorschriften über Wettbewerbsregeln für die Landwirtschaft nur gölten, soweit der Rat ihre Anwendung bestimmt habe. In Ermangelung eines Beschlusses, der die Anwendbarkeit aller Beihilferegelungen auf Äthylalkohol landwirtschaftlichen Ursprungs erstrecke, habe die Kommission zum gegenwärtigen Zeitpunkt nur Anspruch darauf, von der Einführung von Beihilfen informiert zu werden, nicht aber das Recht, den Mitgliedstaat zur Abschaffung oder Abänderung der Beihilfe zu zwingen (Artikel 4 der Verordnung Nr. 26 zur Anwendung bestimmter Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Erzeugnissen, ABl. Nr. 30 vom 20. 4. 1962, S. 993). Artikel 5 des Vertrages könne nicht dazu eingesetzt werden, den Mitgliedstaaten vom Rat bewußt offengelassene Entscheidungsspielräume zu nehmen.

(iv) In seinen Schlußanträgen in der Rechtssache 91/78 (Hansen II, Slg. 1979, 954) habe der Generalanwalt die Ansicht vertreten, daß die Artikel 92 bis 94 insgesamt nach Ablauf der Übergangszeit auch für landwirtschaftliche Erzeugnisse gölten, für die noch keine Marktorganisation bestehe. Es sei zwar richtig, daß es bei voller Anwendung der Regeln über den freien Warenverkehr für Erzeugnisse, die keiner gemeinsamen Marktordnung unterlägen, kaum denkbar erscheine, den Mitgliedstaaten bei den Beihilfen für diese Erzeugnisse freie Hand zu lassen, denn das könne zu gefährlichen gegenseitigen Marktstörungen führen. Doch sei es überhaupt nur nötig, dieses Problem über die volle Anwendung der Artikel 92 bis 94 zu lösen, wenn der Rückgriff auf Artikel 46 ausgeschlossen sei.

In seinem Urteil vom 29. Oktober 1980 in der Rechtssache 139/80 (Maizena, Slg. S. 3421) habe der Gerichtshof den Vorrang der Agrarpolitik gegenüber den allgemeinen Vertragszielen auf dem Gebiet des Wettbewerbs betont und dem Rat ein weites Ermessen bei der Ausübung seiner Befugnisse nach Artikel 42 zuerkannt.

Sollte der Gerichtshof die Unanwendbarkeit von Artikel 46 nach Ablauf der Übergangszeit feststellen, was — nach Ansicht der Kommission — rechtlich durchaus möglich, aber angesichts des Wortlauts von Artikel 42 doch ein weiter Schritt wäre, müsse er zugleich anerkennen, daß die Artikel 92 bis 94 des Vertrages nach Ablauf der Übergangszeit für alle landwirtschaftlichen Erzeugnisse gelten.

Hinsichtlich der zweiten Vorlagefrage über die Rechtsfolgen einer möglichen Ungültigkeit der Verordnung Nr. 851/76 ist die Kommission dei-Ansicht, daß der Gerichtshof, falls er die Verordnung für ungültig halte, zumindest die Rechtswirkungen dieser Verordnung trotz Nichtigerklärung in entsprechender Anwendung von Artikel 174 Absatz 2 EWG-Vertrag als fortgeltend bezeichnen sollte. Da diese Verordnung inzwischen ohnehin aufgehoben sei, würde ein derartiges Urteil nur für die Vergangenheit Bedeutung haben. Bis heute sprächen viele Gründe für die Gültigkeit der Verordnung. Darüber hinaus sei durch die erhobene Abgabe im Ergebnis nur ein ungerechtfertigter Wettbewerbsvorteil der Importeure wieder aufgehoben worden. Da die Mitgliedstaaten und die Kommission Artikel 46 für anwendbar gehalten hätten, seien in dieser Hinsicht keine energischen Schritte unternommen worden, um die ungerechtfertigte Begünstigung der französischen Alkoholausfuhren anderweitig zu beseitigen. Schließlich sei der Kommission nicht bekannt, wie viele Verfahren auf Rückzahlung von Abgaben nach der Verordnung Nr. 851/76 in den Mitgliedstaaten anhängig seien oder noch anhängig gemacht werden könnten.

III — Frage des Gerichtshofes an die Kommission

Der Gerichtshof hat die Kommission im Zusammenhang mit deren Vorbringen, Artikel 46 dürfe nur zur Neutralisierung rechtmäßiger Maßnahmen der Mitgliedstaaten angewandt werden, gebeten, kurz schriftlich darzulegen, weshalb sie bei Erlaß der Verordnung Nr. 851/76 nicht gegen Frankreich wegen Verstoßes gegen Artikel 37 EWG-Vertrags das in Artikel 169 EWG-Vertrag vorgesehene Verfahren eingeleitet hat.

Die Kommission hat geantwortet, sie sei im Jahr 1976 der Auffassung gewesen, daß Artikel 37 EWG-Vertrag nach Ablauf der Übergangszeit nur noch in sehr begrenztem Umfang anwendbar sei.

In seinem Urteil vom 13. März 1979 (Hansen II, 91/78, Slg. S. 935) sei der Gerichtshof der Rechtsmeinung der Kommission jedoch nicht gefolgt und habe Artikel 37 EWG-Vertrag als den Artikeln 92 ff. EWG-Vertrag vorgehende Sondervorschrift angesehen. Die Kommission habe aus diesem Urteil insoweit die Folgerungen gezogen, als sie Anfang 1980 die Verordnung Nr. 1407/78 aufgehoben habe, nachdem Frankreich seine Beihilfepraxis bei der Ausfuhr von landwirtschaftlichem Alkohol eingestellt habe.

Als die Kommission später erneut mit Beihilfen des französischen Monopols für die Ausfuhr von Alkohol befaßt worden sei, habe sie es abgelehnt, Artikel 46 EWG-Vertrag anzuwenden, und statt dessen ein Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag gegen Frankreich eingeleitet.

IV — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 11. Oktober 1983 haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt P. Müller-Kemler, die Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch Herrn Christopher Bellamy als Bevollmächtigten, und die Kommission, vertreten durch Herrn Jörn Sack als Bevollmächigten, mündliche Ausführungen gemacht.

Die Parteien haben die vom Gerichtshof aufgeworfene Frage, ob Artikel 46 nicht nur auf rechtmäßige Maßnahmen anwendbar sei, vertieft.

Rechtsanwalt Müller-Kemler hat für die Klägerin des Ausgangsverfahrens die Ansicht vertreten, die Kommission habe nicht einen vertragswidrigen Zustand dadurch perpetuieren dürfen, daß sie so tat, als sei die französische Marktordnung noch mit Artikel 37 des Vertrages vereinbar gewesen. Die Artikel 169 und 46 seien nicht nebeneinander anwendbar, da die Kommission im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens kein Sanktionsrecht gegenüber einem Mitgliedstaat habe.

Herr Bellamy hat für das Vereinigte Königreich erklärt, Artikel 46 sei ein wirksames Mittel, da er im Jahr 1976 erlaubt habe, den durch die französischen Beihilfen verursachten Verzerrungen sofort zu begegnen und so die Lage der landwirtschaftlichen Erzeuger zu gewährleisten und die Märkte zu stabilisieren. Anläßlich der neuen französischen Beihilfen in den Jahren 1982 bis 1983 habe die Kommission hingegen hinsichtlich des Artikels 46 Zweifel gehabt und statt dessen ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Frankreich eingeleitet (Rechtssache 57/83). Dieses Verfahren habe nicht zu einer schnellen präventiven Lösung geführt. Zweck des Artikels 169 sei es nämlich, die Feststellung einer Vertragsverletzung zu erreichen, nicht aber einen Schutz. Die Artikel 46 und 169 schlössen sich deshalb nicht gegenseitig aus.

Das Verfahren der einstweiligen Anordnung stelle keinen zufriedenstellenden Ersatz dar, da es zur Lösung der Probleme, außer wenn diese drängend seien, nicht geeignet sei. Es treffe nicht zu, daß Artikel 46 nur auf rechtmäßige Maßnahmen anwendbar sei, da

a) die Frage der Rechtsmäßigkeit, vor allem im Bereich des Artikels 37, sich selten eindeutig beantworten lasse,

b) die Rechtmäßigkeit von der Kommission zu beurteilen sei, der Gerichtshof aber später entgegengesetzt entscheiden könne und die Hersteller inzwischen nicht wiedergutzumachende Schäden erlitten hätten,

c) die Befürchtung der Kommission, es sei gefährlich, Artikel 46 gegenüber rechtswidrigen Maßnahmen anzuwenden, nicht begründet sei, denn die Kommission habe eine vollständige Kontrolle darüber, ob Artikel 46 angewandt werden könne.

Artikel 46 sei nach Ablauf der Übergangszeit ständig angewandt worden, und man könne nicht behaupten, daß sich jedermann bei dieser Anwendung ständig geirrt habe.

Für die weitere Anwendbarkeit des Artikels 46 zitiert das Vereinigte Königreich: Smith and Herzog, Law of the European Economic Community, S. 2443.

Herr Sack hat für die Kommission ausgeführt, seiner Ansicht nach sei Artikel 46 nur im Falle rechtmäßiger nationaler Maßnahmen anwendbar, die Verordnung Nr. 851/76 müsse also für ungültig erklärt werden. Für diese Auffassung sprächen zwei Gründe:

a) Das Vertragsverletzungsverfahren erlaube es, bei rechtswidrigen Situationen Abhilfe zu schaffen. Artikel 46 sei natürlich sehr viel schneller und effektiver, es sei jedoch nicht einzusehen, wieso für bestimmte landwirtschaftliehe Produkte, für die der Rat noch keine Marktordnung geschaffen habe, eine besonders günstige Situation im Falle von nationalen Beihilfen eintreten solle. Für die anderen Erzeugnisse seien nämlich nur die Artikel 92 ff. anwendbar. In dieser Hinsicht habe man in der Vergangenheit für die Einführung einer Artikel 46 entsprechenden Vorschrift in das Kapitel über die Beihilfe plädiert.

b) Wäre Artikel 46 in einem Bereich anwendbar, in dem der Rat seine Verpflichtungen nicht erfüllt habe, so würden bestimmte Mitgliedstaaten kein Interesse mehr haben, eine gemeinsame Marktorganisation zu schaffen.

c) In den Fällen, in denen Artikel 46 bestimmte rechtswidrige Maßnahmen neutralisiert habe, würde der Drang der Kommission, zu einer Entscheidung des Gerichtshofes über die Feststellung der Vertragsverletzung zu kommen, weniger groß sein, was die Gefahr einer Festschreibung von rechtswidrigen nationalen Maßnahmen mit sich bringe.

Rechtsanwalt Müller-Kemler hat für die Klägerin des Ausgangsverfahrens zu dem Vorbringen, Artikel 46 müsse weiterhin anwendbar sein, weil die Kommission anschließend im Vertragsverletzungsverfahren unterliegen könnte, ausgeführt, wenn die Kommission im Verfahren nach Artikel 169 verliere, dann indiziere dies, daß die Festsetzung einer Ausgleichsabgabe eben nicht erlaubt gewesen sei.

Im übrigen sei die Zurücknahme des Antrags auf einstweilige Anordnung in der Rechtssache 57/83 nicht auf einen Zweifel hinsichtlich des Verfahrensausgangs zurückzuführen, sondern darauf, daß die französische Regierung inzwischen die dem Antrag zugrundeliegenden Zustände beseitigt habe.

Herr Bellamy hat für das Vereinigte Königreich die Ansicht vertreten, es gehe nicht um die Frage, warum sich jemand beim Fehlen einer gemeinsamen Marktorganisation in einer besseren, sondern darum, warum er sich in diesem Fall in einer schlechteren Lage befinden sollte.

Auf eine Frage des Berichterstatters hat Herr Sack für die Kommission ausgeführt, wenn die Verordnung von 1976 als ungültig anzusehen sei, sei Artikel 174 EWG-Vertrag analog anzuwenden, nicht so sehr, um Rechtsunsicherheit zu vermeiden, sondern um zu verhindern, daß jemand einen Vorteil deshalb erhalte, weil die Kommission nicht das richtige Verfahren angewandt habe.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 23. November 1983 vorgetragen.

1 Das Finanzgericht Düsseldorf hat mit Beschuß vom 8. September 1982, beim Gerichtshof eingegangen am 23. Dezember 1982, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen nach der Gültigkeit der Verordnung Nr. 851/76 der Kommission vom 9. April 1976 zur Festsetzung einer Ausgleichsabgabe für die Einfuhr von in Frankreich hergestelltem Äthylalkohol landwirtschaftlichen Ursprungs nach Belgien, Deutschland, Luxemburg und den Niederlanden (ABl. L 96, S. 41) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens führte aus Frankreich Gärungsäthylalkohol nach Deutschland ein, für den sie in Anwendung der oben genannten Verordnung Nr. 851/76 zu einer Ausgleichsabgabe veranlagt wurde. Sie erhob gegen den Abgabenbescheid Klage vor dem Finanzgericht und machte geltend, die Verordnung Nr. 851/76 sei mit dem EWG-Vertrag unvereinbar.

3 Aus den Begründungserwägungen dieser Verordnung ergibt sich, daß die betreffenden Ausgleichsabgaben Störungen oder die Gefahr von Störungen der deutschen und der Beneluxmärkte durch Einfuhren von Agraralkohol aus Frankreich zu eindeutig unter den auf diesen Märkten geltenden Preisen ausgleichen sollten. Diese Lieferungen und Billigangebote waren vor allem auf die Preispolitik des französischen Alkoholmonopols zurückzuführen.

4 Die Verordnung Nr. 851/76 ist auf Artikel 46 EWG-Vertrag gestützt, der bestimmt:

Besteht in einem Mitgliedstaat für ein Erzeugnis eine innerstaatliche Marktordnung oder Regelung gleicher Wirkung und wird dadurch eine gleichartige Erzeugung in einem anderen Mitgliedstaat in ihrer Wettbewerbslage beeinträchtigt, so erheben die Mitgliedstaaten bei der Einfuhr des betreffenden Erzeugnisses aus dem Mitgliedstaat, in dem die genannte Marktordnung oder Regelung besteht, eine Ausgleichsabgabe, es sei denn, daß dieser Mitgliedstaat eine Ausgleichsabgabe bei der Ausfuhr erhebt.

Die Kommission setzt diese Abgaben in der zur Wiederherstellung des Gleichgewichts erforderlichen Höhe fest; sie kann auch andere Maßnahmen genehmigen, deren Bedingungen und Einzelheiten sie festlegt.

5 Das Finanzgericht Düsseldorf ist der Auffassung, daß Artikel 46 des Vertrages und die auf ihn gestützten Verordnungen nach Ablauf der Übergangszeit gegenstandslos geworden seien und daß das französische Monopol gemäß Artikel 37 des Vertrages hätte umgeformt werden müssen; es hat daher dem Gerichtshof die folgenden Fragen vorgelegt:

1. Ist die Verordnung (EWG) Nr. 851/76 der Kommission vom 9. April 1976 (ABl. L 96 vom 10. 4. 1976, S. 41) ungültig, weil sie sich auf Artikel 46 EWG-Vertrag stützt, der nach Ablauf der Übergangszeit nicht mehr anwendbar ist?

2. Bei Bejahung der Frage 1 :

Welche Rechtsfolgen ergeben sich aus der Ungültigkeit?

Zur ersten Frage

6 Die erste Frage geht im wesentlichen dahin, ob Artikel 46 EWG-Vertrag nach Ablauf der Übergangszeit noch anwendbar ist und demgemäß die auf dessen Grundlage erlassene Verordnung Nr. 851/76 gültig ist oder nicht.

7 Nach Meinung der Klägerin des Ausgangsverfahrens war Artikel 46 EWG-Vertrag nach Ablauf der Übergangszeit keine gültige Grundlage mehr für den Erlaß der Verordnung Nr. 851/76, da zu diesem Zeitpunkt alle innerstaatlichen Marktordnungen an die für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes vorgesehenen Regeln hätten angepaßt sein müssen. Der einzige Rechtsbehelf der Kommission zur Beseitigung der im vorliegenden Fall von Frankreich hervorgerufenen Wettbewerbsverzerrungen wäre die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gewesen.

8 Die Kommission ist der Ansicht, Artikel 46 sei nur noch hinsichtlich rechtmäßiger nationaler Maßnahmen anwendbar, da davon auszugehen sei, daß das Vertragsverletzungsverfahren ausreichende Möglichkeiten biete, gegen vertragswidrige nationale Maßnahmen vorzugehen. Die Einführung einer Ausgleichsabgabe sei nämlich nur dann zu rechtfertigen, wenn sie das einzige Mittel zur Wiederherstellung des Gleichgewichts darstelle, da durch eine solche Abgabe ein Hindernis für den freien Warenverkehr, einem der Grundprinzipien des Gemeinsamen Marktes, geschaffen werde.

9 Die Regierung des Vereinigten Königreichs schließlich ist der Auffassung, Artikel 46 habe nach Ablauf der Übergangszeit auch dann noch eine grundlegende Funktion, wenn keine gemeinsame Marktorganisation bestehe, ohne daß zwischen rechtmäßigen und rechtswidrigen nationalen Maßnahmen unterschieden werden müsse.

10 Im Hinblick auf die Schwierigkeiten bei der Auslegung des Artikels 46 EWG-Vertrag ist zur Bestimmung seiner Tragweite gleichzeitig auf seinen Wortlaut, seinen Regelungszusammenhang und seine Zielsetzung abzustellen.

11 Wenn auch einzuräumen ist, daß Artikel 46 nach und nach in dem Maße, in dem die gemeinsamen Marktorganisationen verwirklicht werden, seinen Anwendungsbereich verliert, so sieht doch diese Bestimmung nirgends vor, daß sie auf die Übergangszeit beschränkt ist. Vielmehr ergibt sich aus ihrem Wortlaut, daß sie dann anwendbar ist, wenn in einem Mitgliedstaat für ein Erzeugnis eine innerstaatliche Marktordnung oder Regelung gleicher Wirkung besteht, was vorliegend der Fall ist.

12 Im übrigen ist zu beachten, daß gemäß Artikel 42 EWG-Vertrag die Bestimmungen des Kapitels über die Wettbewerbsregeln und insbesondere jene, die staatliche Beihilfen betreffen, auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse nur insoweit Anwendung finden, als der Rat dies durch besondere Entscheidung im Zuge der Errichtung der gemeinsamen Marktorganisationen bestimmt hat. Für die Erzeugnisse, für die keine solche Marktorganisation besteht, sieht die Verordnung Nr. 26 des Rates vom 4. April 1962 zur Anwendung bestimmter Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Erzeugnissen (ABl. Nr. 30 S. 993) nur die Anwendbarkeit des Artikels 93 Absatz 1 und Absatz 3 Satz 1 des Vertrages vor, wonach die Kommission von solchen Beihilfen zu unterrichten ist. Die Kommission kann ihretwegen also nicht das in Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages vorgesehene Verfahren einleiten.

13 Andererseits kann die Lücke, die sich aus der begrenzten Anwendbarkeit der Beihilferegeln auf diese Erzeugnisse ergibt, durch Artikel 37 nur teilweise geschlossen werden. Nur wenn die besonderen Voraussetzungen des Artikels 37 vorliegen, kann die Kommission nämlich gegen etwaige, den Wettbewerb in der Gemeinschaft beeinträchtigende nationale Beihilfen vorgehen.

14 Nach allem stellt Artikel 46, solange ein landwirtschaftliches Erzeugnis nicht unter eine gemeinsame Marktorganisation fällt, für die Kommission ein nützliches Instrument dar, um gegen von einem Mitgliedstaat verursachte Wettbewerbsverzerrungen sofortige Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Die Festsetzung einer Ausgleichsabgabe aufgrund dieses Artikels ermöglicht es so, durch die Aufrechterhaltung normaler Handelsströme unter den außergewöhnlichen und vorübergehenden Umständen, welche die Maßnahme rechtfertigen, die Ziele des Artikels 39 EWG-Vertrag zu verwirklichen, die unter anderem darin bestehen, die Märkte zu stabilisieren und der betroffenen landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten.

15 Eine solche Ausgleichsabgabe kann im übrigen — obwohl sie scheinbar ein Hemmnis für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr ist — nicht einer Abgabe mit gleicher Wirkung wie Zölle gleichgestellt werden. Es handelt sich um eine Abgabe im allgemeinen Interesse, deren Höhe von der Kommission und nicht einseitig von einem Mitgliedstaat festgesetzt wird. Sie ermöglicht es, Erzeugnisse aus Staaten, in denen die Beihilfen gewährt werden, in die anderen Mitgliedstaaten auszuführen, ohne daß deren Markt gestört wird, und so zu verhindern, daß künstlich erzeugte Spannen zwischen den Preisen der Erzeugnisse des ausführenden Mitgliedstaats und jenen des einführenden Mitgliedstaats, die sich aus den Unterschieden der nationalen Märkte vor der Einrichtung einer gemeinsamen Marktorganisation ergeben, den Handelsverkehr aus dem Gleichgewicht bringen. Es obliegt in jedem Einzelfall der Kommission, darauf zu achten, daß die Ausgleichsabgabe nach ihrer Geltungsdauer und ihrer Höhe auf das zur Wiederherstellung dieses Gleichgewichts Notwendige beschränkt ist.

16 Aus den genannten Gründen ergibt sich schließlich, daß Artikel 46 seine Existenzberechtigung auch dann nicht verliert, wenn andere Vertragsbestimmungen es erlauben, die so geschaffenen Wettbewerbsverzerrungen teilweise zu mildern. Soweit eine Marktorganisation, die harmonische Wettbewerbsbedingungen herstellt, nicht geschaffen wurde, gibt Artikel 46 im Gegenteil die Möglichkeit, innerhalb kürzester Fristen die durch bestimmte nationale Unterstützungsmaßnahmen verursachten Ungleichgewichte auszugleichen. Die Notwendigkeit zu einer solchen Regelung beruht allein auf der von einem Mitgliedstaat verursachten Wettbewerbsstörung, wie immer auch die diese Störung verursachenden nationalen Maßnahmen zu beurteilen sein mögen. Die Kommission hat also unter der Kontrolle des Gerichtshofes gemäß Artikel 46 nur zu prüfen, ob die Regelungen eines Mitgliedstaats eine gleichartige Erzeugung in einem anderen Mitgliedstaat in ihrer Wettbewerbslage beeinträchtigen und so die Festsetzung einer Ausgleichsabgabe rechtfertigen.

17 Daraus folgt auch, daß entgegen der Ansicht der Kommission keine Unterscheidung danach vorzunehmen ist, ob die auszugleichenden Störungen die Folge gemeinschaftsrechtskonformer oder gemeinschaftsrechtswidriger Maßnahmen sind.

18 Wenn die Kommission der Ansicht ist, ein Mitgliedstaat habe gegen eine seiner Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen, befreit sie die Festsetzung einer Ausgleichsabgabe im übrigen nicht davon, die ihr nach Artikel 155 und 169 des Vertrages obliegende Zuständigkeit wahrzunehmen und demgemäß das in letzterer Bestimmung vorgesehene Verfahren einzuleiten.

19 Die Frage des nationalen Gerichts ist demnach dahin zu beantworten, daß Artikel 46 EWG-Vertrag nach Ablauf der Übergangszeit auf Erzeugnisse anwendbar ist, die noch keiner gemeinsamen Marktorganisation unterliegen. Die Gültigkeit der Verordnung Nr. 851/76 der Kommission vom 9. April 1976 zur Festsetzung einer Ausgleichsabgabe für die Einfuhr von in Frankreich hergestelltem Äthylalkohol landwirtschaftlichen Ursprungs nach Belgien, Deutschland, Luxemburg und den Niederlanden (ABl. L 96, S. 41) kann somit nicht deshalb in Frage gestellt werden, weil die Verordnung sich auf diese Bestimmung stützt.

Zur zweiten Frage

20 Da die zweite Frage nur für den Fall der Ungültigkeit der Verordnung Nr. 851/76 gestellt wurde, braucht sie nicht beantwortet zu werden.

Kosten

21 Die Auslagen der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem innerstaatlichen Gericht anhängigen Verfahren; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Finanzgericht Düsseldorf mit Beschluß vom 8. September 1982 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

Die Gültigkeit der Verordnung Nr. 851/76 der Kommission vom 9. April 1976 zur Festsetzung einer Ausgleichsabgabe für die Einfuhr von in Frankreich hergestelltem Äthylalkohol landwirtschaftlichen Ursprungs nach Belgien, Deutschland, Luxemburg und den Niederlanden (ABl. L 96, S. 41) kann nicht deshalb in Frage gestellt werden, weil die Verordnung sich auf Artikel 46 EWG-Vertrag stützt. Diese Vorschrift ist nach Ablauf der Übergangszeit auf Erzeugnisse anwendbar, die noch keiner gemeinsamen Marktorganisation unterliegen.