Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 23.05.1984 – C-51/83

Schlußanträge des Generalanwalts

vom 23. Mai 1984

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Mit der vorliegenden, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag erhobenen, Klage beantragt die Kommission, festzustellen, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 des EWG-Vertrags verstoßen hat. Sie habe die Einfuhr von Nahrungsmitteln, die tierische Gelatine enthalten und in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, beschränkt.

Der beanstandete Erlaß des italienischen Gesundheitsministeriums vom 20. Oktober 1978 (decreto ministeriale del 20. 10. 1978, supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale n. 337 del 2. 12. 1978) betreffend die Regelung zulässiger chemischer Zusätze für die Herstellung und Konservierung von Lebensmitteln sieht vor, daß einige dieser Waren in Italien nur hergestellt und vertrieben werden dürfen, wenn der Anteil an tierischer Gelatine einen bestimmten Prozentsatz nicht übersteigt. Für gekochte Fleischwaren (carni cotte) ist ein Höchstsatz von 0,4 %, für Eis und Süßwaren (prodotti dolciari) jeweils ein Höchstanteil von 1 % vorgesehen.

Nach Auffassung der Kommission enthält diese Regelung eine verbotene Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 30, da sie nicht aus Gründen des Verbraucherschutzes zwingend geboten und nicht aus Gründen der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt ist. Sie führte deshalb das in Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag vorgesehene Vorverfahren, hinsichtlich dessen Einzelheiten ich auf den Sitzungsbericht verweisen darf, durch. Im Anschluß an eine vorausgegangene Korrespondenz, die sich mit der Einfuhrbeschränkung von Geleebonbons nach Italien befaßte, rügte sie in dem Beanstandungsschreiben in erster Linie die in der fraglichen Regelung enthaltene Beschränkung des Gelatinezusatzes für Süßwaren. In der begründeten Stellungnahme vom 24. November 1982 beanstandete sie ausdrücklich die genannte Regelung als Ganzes und forderte die Italienische Republik auf, binnen einer Frist von zwei Monaten dieses Handelshemmnis abzuschaffen.

Die italienische Regierung vertrat in dem Vorverfahren die Meinung, daß es den Mitgliedstaaten bis zu einer endgültigen Harmonisierung der fraglichen Materie nicht verwehrt sei, Höchstanteile für Gelatinezusätze festzulegen; sie erklärte sich in ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme allenfalls bereit, die für Geleebonbons vorgesehene Höchstmenge zu erweitern. Daraufhin hat die Kommission am 29. März 1983 Klage mit dem vorgenannten Antrag erhoben. Erst nach Einreichung der Klage hat die Italienische Republik durch Ministerialerlaß vom 14. April 1983 (decreto ministeriale del 14. 4. 1983, Gazzetta uffiziale n. 120 del 4. 5. 1983) die beanstandete Begrenzung der Verwendung tierischer Gelatine für Bonbons aufgehoben und deren Zusatz gemäß üblicher Herstellungstechnik (secondo huona tecnica industriale) zugelassen.

Die italienische Regierung beantragt, festzustellen, daß sie die Beschränkung der Verwendung tierischer Gelatine für Bonbons aufgehoben habe, und die Klage im übrigen zurückzuweisen.

B — Zu diesen Anträgen nehme ich wie folgt Stellung:

1. Zur Zulässigkeit

a) Die Klage ist nur zulässig, wenn ihr ein ordnungsgemäßes Vorverfahren vorausgegangen ist. Ein solches Verfahren soll die Mitgliedstaaten in die Lage versetzen, ihre Haltung zu verteidigen oder zu ändern, um ein Gerichtsverfahren zu vermeiden. Demzufolge ist es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes erforderlich, daß zwischen dem Gegenstand der Klage und dem Gegenstand des Vorverfahrens Identität besteht. Die zwingend vorgeschriebene Gelegenheit zur Äußerung für den betroffenen Mitgliedstaat setzt dabei voraus, daß dieser grundsätzlich bereits in dem ersten Stadium im wesentlichen mit allen Beanstandungen tatsächlicher und rechtlicher Art vertraut gemacht wird, die ihm zur Last gelegt werden.

Im vorliegenden Fall sprach die Kommission in dem Beanstandungsschreiben ausdrücklich nur von der Begrenzung des Gelatinezusatzes für Bonbons, ohne die Beschränkungen des Zusatzes für Fleischwaren und Eis zu erwähnen. Es ist daher zu prüfen, ob die Verteidigungsrechte der Italienischen Republik durch ein solches Vorgehen nicht geschmälert worden sind. Richtiger Ansicht nach ist dies jedoch zu verneinen. Bereits aus dem Beanstandungsschreiben geht nämlich hervor, daß die Kommission die in dem Ministerialerlaß enthaltene Beschränkung des Gelatinezusatzes für bestimmte Lebens- oder Genußmittel für vertragswidrig hielt. Die Verteidigungsposition der Beklagten wurde, wie nicht zuletzt ihre Antwortschreiben zeigen, insbesondere nicht dadurch beeinträchtigt, daß in der begründeten Stellungnahme und in der Klage auch die weiteren in dem fraglichen Ministerialerlaß enthaltenen Beschränkungen des Zusatzes von Gelatine beanstandet wurden. Schließlich bestimmen, wie aus der Rechtssache 45/64 — Kommission/Italien — hervorgeht, Beanstandungsschreiben und Stellungnahme zusammen den Umfang des Streitgegenstands der Klage. Da aber die mit Gründen versehene Stellungnahme und die Klage jedenfalls auf die gleichen Gründe und Angriffsmittel gestützt sind, ist, wie letztlich auch die italienische Regierung einräumt, die Ordnungsmäßigkeit des Vorverfahrens nicht zu beanstanden.

b) Entgegen dem Vortrag der italienischen Regierung ist weiterhin nicht davon auszugehen, daß die Kommission kein Rechtsschutzinteresse mehr habe, nachdem die Beklagte die ursprüngliche Regelung über den Gelatinezusatz für Bonbons nach Klageerhebung geändert hat. Da der Streitgegenstand, wie ausgeführt, letztlich durch die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission bestimmt wird, ist für eine Klage nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs grundsätzlich immer ein Rechtsschutzinteresse anzunehmen, wenn der gerügte Mangel erst nach Ablauf der aufgrund des Artikels 169 Absatz 2 gesetzten Frist behoben wird (vgl. Rechtssache 39/72 — Kommission/Italienische Republik —). Ein solches Rechtsschutzinteresse auf Feststellung eines Vertragsverstoßes besteht erst recht weiter fort, wenn, wie im vorliegenden Fall, die beanstandete Regelung erst nach Erhebung der Klage und nur teilweise beseitigt worden ist.

2. Zur Begründetheit

a) Nach Auffassung der Kommission stellt die beanstandete Regelung eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 30 dar, da sie geeignet ist, die Einfuhr entsprechender Produkte, die einen höheren Gelatineanteil aufweisen und in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, zu behindern.

Die Italienische Republik räumt ein, daß es bei der Einfuhr von Geleebonbons vereinzelt zu Handelsbehinderungen gekommen ist, bestreitet aber, daß die Einfuhr oder Vermarktung von gekochten Fleischwaren und Eis in tatsächlicher Hinsicht beeinträchtigt worden sei. Ihrer Meinung nach kann im Wege einer Klage gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag eine Vertragsverletzung nur dann festgestellt werden, wenn konkret eine Behinderung des innergemeinschaftlichen Handels nachgewiesen wird.

Dieser von der italienischen Regierung vorgetragenen Rechtsmeinung kann unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes jedoch nicht gefolgt werden. Nach der in der Rechtssache Dassonville zum erstenmal formulierten und seither ständig wiederholten Grundregel ist als Maßnahme gleicher Wirkung jede nationale Maßnahme anzusehen, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern. Diese außerordentlich weite Definition erfaßt demnach alle Maßnahmen, die objektiv geeignet sind, die Einfuhren negativ zu beeinflussen. Es kommt insbesondere nicht darauf an, ob der innergemeinschaftliche Handel tatsächlich behindert wird oder die handelshemmende Wirkung gar zahlenmäßig belegt werden kann. Eine Maßnahme gleicher Wirkung ist, wie die Rechtsprechung Cassis de Dijon verdeutlicht hat, immer dann anzunehmen, wenn eine in einem Mitgliedstaat verkehrsfähige Ware in einem anderen Mitgliedstaat aufgrund der dort geltenden innerstaatlichen Vorschriften nicht vertrieben werden darf. Daß die fragliche Regelung als solche geeignet ist, den Handel mit Waren aus anderen Mitgliedstaaten, die einen höheren Gelatinegehalt aufweisen, zu beeinträchtigen, braucht nicht weiter dargelegt zu werden.

Die Klägerin hat dies auch, entgegen dem Vortrag der italienischen Regierung, bereits im Vorverfahren hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht. Aus der Aufstellung, die sie auf Anfrage des Gerichtshofes geliefert hat, geht schließlich eindeutig hervor, daß zum Beispiel der Gelatinezusatz zu Fleischwaren in der Bundesrepublik Deutschland und den Niederlanden keiner gesetzlichen Bestimmung unterliegt. In Frankreich und Belgien sind zum Teil für einzelne Produkte gleichfalls keine Begrenzungen vorgesehen, zum Teil liegt der zulässige Gelatinezusatz jedenfalls wesentlich über dem in Italien zulässigen Höchstanteil von 0,4 %.

Was den Gelatinezusatz für Süßwaren anbelangt, zeigt die Aufstellung, daß dieser in allen vier von der Kommission untersuchten Mitgliedstaaten im Gegensatz zu Italien nicht begrenzt ist. Bei Speiseeis kennen Frankreich und Belgien zwar dieselbe Beschränkung wie Italien, in der Bundesrepublik Deutschland ist der zulässige Prozentsatz sogar noch geringer, in den Niederlanden ist jedoch keinerlei Höchstgrenze für Gelatinezusatz vorgesehen. Damit ist aber erwiesen, daß zumindest Speiseeis mit einem höheren Gelatineanteil als 1 %, das in den Niederlanden hergestellt oder rechtmäßig vertrieben wird, gemäß dem italienischen Ministerialerlaß vom 20. Oktober 1978 in der Italienischen Republik nicht vermarktet werden darf.

b) Als verbotene Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag sind nach der Cassis-de-Dijon-Rechtsprechung, die zu einer Eingrenzung der Dassonville-Formel geführt hat, lediglich solche Vermarktungsregelungen nicht anzusehen, die erstens unterschiedslos gelten und zweitens ... notwendig sind, um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden, insbesondere den Erfordernissen ... der Lauterkeit des Handelsverkehrs und des Verbraucherschutzes.

Die italienische Regierung will insofern aus der Existenz der Richtlinie des Rates vom 18. Juni 1974 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Emulgatoren, Stabilisatoren, Verdik-kungs- und Geliermittel, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen (ABl. L 189 vom 12. 7. 1984, S. 1), ableiten, daß bis zu der gemäß Artikel 4 dieser Richtlinie vorgesehenen Harmonisierung der Bedingungen für den Zusatz von Gelierstoffen es den Mitgliedstaaten freistehe, diese Bedingungen selber festzulegen. Ihrer Auffassung nach ist die Notwendigkeit, den Verbraucherschutz bei den unter die Richtlinie fallenden Stoffen besonders zu berücksichtigen, vom Gemeinschaftsgesetzgeber ausdrücklich in dem dritten Erwägungsgrund anerkannt. Der Schutz der Lauterkeit des Handelsverkehrs und der Verbraucher sei bei der Regelung der Verwendungsbedingung für Gelatine besonders geboten, da es mit Hilfe dieses Stoffes möglich sei, insbesondere bei Fleisch in Konserven und Speiseeis eine große Menge Wasser zu binden.

Diese Argumentation vermag jedoch aus mehreren Gründen nicht zu überzeugen. Die Beklagte geht zwar zu Recht davon aus, daß der zulässige Gelatineanteil von Lebensmitteln gemeinschaftsrechtlich nicht geregelt ist und daß deshalb grundsätzlich die Mitgliedstaaten für eine solche Regelung zuständig sind. In diesem Zusammenhang kann es aber dahingestellt bleiben, ob, wie die italienische Regierung meint, Gelatine als Verdik-kungs- oder Geliermittel im Sinne von Artikel 1 dieser Richtlinie anzusehen ist und damit grundsätzlich in deren Anwendungsbereich fällt. Entscheidend ist allein, daß Gelatine nicht unter die im Anhang I der Richtlinie aufgeführten Stoffe fällt, die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 2 der Richtlinie für die Behandlung von Lebensmitteln mit Emulgatoren, Stabilisatoren, Verdik-kungs- und Geliermitteln ausschließlich zugelassen werden dürfen. Lediglich für die dort genannten Produkte enthält die fragliche Richtlinie in den Artikeln 5 bis 8 eine Reihe von Vorschriften, die dem Schutz der Volksgesundheit und dem Schutz der Verbraucher vor Fälschungen dienen. Würde man in Gelatine ein Ver-dickungs- oder Geliermittel im Sinne von Artikel 1 der Richtlinie sehen, hätte dies zur Folge, daß ihre Verwendung als Zusatz zu Lebensmitteln, gemäß Artikel 2 der Richtlinie jedenfalls ausgeschlossen wäre. Sie ist nämlich nicht in Anhang I aufgeführt. Artikel 9 dieser Richtlinie bestimmt, daß Artikel 2 unter anderem nicht für Speisegelatine gilt. Also ist davon auszugehen, daß es durch diese Richtlinie den Mitgliedstaaten jedenfalls nicht untersagt ist, außer den in Anhang I genannten Waren auch die Verwendung von Gelatine als Zusatz zu Lebensmitteln zuzulassen. Da insoweit also keine Gemeinschaftsregelung vorliegt, bleibt es, wie der Gerichtshof unter anderem in der Rechtssache Gilli 1 ausgeführt hat, den Mitgliedstaaten grundsätzlich vorbehalten, alle die Herstellung, den Vertrieb und die Vermarktung betreffenden Vorschriften für ihr Hoheitsgebiet zu erlassen, allerdings nur unter der Voraussetzung, daß diese Vorschriften nicht gegen Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen.

Zum selben Ergebnis gelangt man übrigens auch, wenn man der italienischen Regierung folgend Gelatine als Verdik-kungs- oder Geliermittel im Sinne von Artikel der Richtlinie ansieht. Artikel 4 der Richtlinie, der unter anderem vorsieht, daß der Rat so bald wie möglich die Verwendungsbedingungen dieser Stoffe zu harmonisieren hat, kann als Vorschrift des sekundären Gemeinschaftsrechts keinesfalls in dem Sinne ausgelegt werden, daß, solange eine Harmonisierung nicht erfolgt ist, die Mitgliedstaaten ermächtigt sind, Regelungen zu erlassen, die nicht im Einklang mit den Vorschriften der Artikel 30 und 36 des EWG-Vertrags stehen.

Ein Handelshemmnis ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs aber nur dann nicht als Maßnahme gleicher Wirkung zu qualifizieren, wenn es notwendig ist, um den zwingenden Erfordernissen des Schutzes der Lauterkeit des Handelsverkehrs und des Verbraucherschutzes gerecht zu werden. Demnach ist im Einzelfall eine Güterabwägung zwischen den Erfordernissen des freien Warenverkehrs im Gemeinsamen Markt und den jeweiligen legitimen Schutzinteressen vorzunehmen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt dabei nach ständiger Rechtsprechung, daß ein Mitgliedstaat, der die Wahl zwischen mehreren geeigneten Mitteln hat, das Mittel zu wählen [hat], das den freien Warenverkehr am wenigsten behindert (Rau, 261/81). Der Gerichtshof hat insbesondere mehrfach für Recht erkannt (Cassis; Gilli; Fietje; Kelderman; Kommission/Italien, 193/80; Robertson; Rau), daß ein absolutes Verkehrsverbot aus Gründen des Verbraucherschutzes nicht gerechtfertigt ist, wenn eine hinreichende Aufklärung des Verbrauchers durch entsprechende Etikettierung gewährleistet werden kann. Eine angemessene Unterrichtung der Endverbraucher läßt sich, wie die Kommission zu Recht hervorhebt, auch im vorliegenden Fall dadurch erreichen, daß für die betreffenden Waren die Deklarierung des Gelatineanteils vorgeschrieben wird. Bei verpackten Erzeugnissen sind solche Angaben ohne weiteres auf der Verpackung möglich, bei unverpackten Waren kann eine anderweitige hinreichend deutliche Deklarierung der Zutaten verlangt werden.

Nicht überzeugend ist in diesem Zusammenhang der Einwand der italienischen Regierung, die in der Ratsrichtlinie 79/112 vom 18. Dezember 1978 (ABl. L 33 vom 8. 2. 1979, S. 1) zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher bestimmten Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür vorgeschriebene Etikettierung, wonach lediglich die Zutaten zu Lebensmitteln in absteigender Reihenfolge ihres Gewichtsanteils anzugeben seien, werde dem Schutz der Verbraucher im vorliegenden Fall nicht gerecht. Die in dieser Richtlinie enthaltenen allgemeinen, für alle Lebensmittel geltenden sogenannten horizontalen Gemeinschaftsregeln schließen jedenfalls, worauf die Kommission zu Recht hinweist, spezielle, nur für einzelne Lebensmittel geltende Vorschriften grundsätzlich nicht aus.

Insbesondere kann gemäß Artikel 4 Absatz 2 dieser Richtlinie das Gemeinschaftsrecht insofern zusätzliche zwingende Angaben verlangen. Bestehen solche gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften nicht, können die Mitgliedstaaten nach dem zweiten Unterabsatz dieser Vorschrift derartige Angaben vorschreiben, wobei sie lediglich das in Artikel 16 dieser Richtlinie vorgesehene Verfahren zu beachten haben.

Somit ist davon auszugehen, daß die in dem fraglichen Ministerialerlaß vom 20. Oktober 1978 enthaltene Höchstmengenregelung für Gelatinezusatz als Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 anzusehen ist.

c) Es bleibt dann noch zu prüfen, ob, wie die italienische Regierung vorträgt, sie gemäß Artikel 36 EWG-Vertrag aus Gründen des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt ist.

Aus der von der italienischen Regierung herangezogenen Richtlinie 74/329 läßt sich nicht ableiten, der Gemeinschaftsgesetzgeber habe mit diesem Rechtsakt die Gefährlichkeit des Zusatzes tierischer Gelatine zu Lebensmitteln grundsätzlich anerkannt. Die Verwendung von Speisegelatine ist nach dieser Richtlinie, wie gezeigt, unbegrenzt erlaubt.

Die italienische Regierung hält, insbesondere unter Hinweis auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Sandoz eine Beschränkung des Gelatinezusatzes zu Lebensmitteln für gerechtfertigt, da Gelatine auch aus gegerbten Tierhäuten hergestellt und insofern gesundheitsgefährdende Stoffe, wie Brom und Chlor, enthalten könne.

Das Urteil Sandoz ist jedoch für den vorliegenden Fall nicht einschlägig. In jener Rechtssache ging es um die Verwendung von Vitaminen, die im allgemeinen an sich nicht schädlich sind, jedoch bei übermäßigem Verzehr schädliche Wirkungen für die Gesundheit hervorrufen können. Angesichts der bei der wissenschaftlichen Beurteilung bestehenden Unsicherheiten über die kritischen Mengen und die genauen Wirkungen hat der Gerichtshof für Recht erkannt, daß es mangels einer Harmonisierung Sache der Mitgliedstaaten ist, unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wollen.

Im Unterschied zu Vitaminen scheint nach den Erkenntnissen der Forschung der Verzehr auch größerer Mengen tierischer Gelatine als solcher jedoch nicht gesundheitsgefährdend zu sein. Jedenfalls hat der Vertreter der Beklagten auf eine entsprechende Frage keine Antwort gegeben. Für eine solche Annahme, die nach Angaben der Kommission durch Untersuchungen der WHO und der FAO bestätigt wird, spricht nicht zuletzt auch der Umstand, daß die Verwendung von Gelatine weder gemeinschaftsrechtlich noch nach den Rechtsordnungen einiger Mitgliedtaaten einer Beschränkung unterliegt. Wenn, wie der italienischen Regierung einzuräumen ist, der Genuß chemisch verunreinigter Gelatine in größeren Mengen zu einer Gesundheitsgefährdung führen mag, liegt es nicht an der Gelatine als Zusatzstoff, sondern an den erwähnten chemischen Rückständen, die in einem Lebens- oder Genußmittel möglichst nichts zu suchen haben sollten. Um einer solchen von der italienischen Regierung heraufbeschworenen Gefahr zu begegnen, genügt es, die Verwendung chemisch verunreinigter Gelatine zu verbieten. Eine solche Maßnahme würde den vertraglich gewährleisteten freien Warenverkehr jedenfalls weniger behindern als die vorliegende Höchstmengenregelung.

3. Zu den Kosten

Gemäß Artikel 69 § 2 ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Kommission hat einen solchen Antrag jedoch erst in der mündlichen Verhandlung gestellt.

Nach Artikel 38 § 1 der Verfahrensordnung müssen jedoch grundsätzlich alle Anträge des Klägers bereits in der Klageschrift enthalten sein. Da im vorliegenden Fall kein Anlaß ersichtlich ist, der es gerechtfertigt erscheinen ließe, die Erweiterung der Klageanträge in einem späteren Stadium zuzulassen, ist der Antrag der Klägerin, die Beklagte zu den Kosten des Verfahrens zu verurteilen, als verspätet zurückzuweisen und auszusprechen, daß jede Partei ihre eigenen Kosten trägt.

C — Abschließend schlage ich dem Gerichtshof daher vor, festzustellen, daß die Italienische Republik gegen die ihr gemäß Artikel 30 EWG-Vertrag obliegenden Verpflichtungen verstoßen hat, indem sie die Einfuhr von Lebensmitteln, die tierische Gelatine enthalten und in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und vertrieben worden sind, beschränkt hat.

Es ist weiter auszusprechen, daß jede Partei die ihr entstandenen Kosten zu tragen hat.