Europäischer Gerichtshof Urteil vom 28.06.1984 – C-187/83

In den verbundenen Rechtssachen 187 und 190/83

betreffend die dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main in den vor diesem anhängigen Rechtsstreitigkeiten

1. Nordbutter GmbH & Co. KG, Rendsburg (Rechtssache 187/83),

2. Bayerische Milchversorgungs GmbH, Nürnberg (Rechtssache 190/83),

Klägerinnen,

gegen

Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, Frankfurt am Main,

Beklagte,

vorgelegten Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit des Artikels 5 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung Nr. 2793/77 der Kommission vom 15. Dezember 1977 über die Durchführungsbestimmungen für eine Sonderbeihilfe für Magermilch zur Fütterung von Tieren mit Ausnahme von jungen Kälbern

erläßt

DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten Y. Galmot, der Richter U. Everling und C. Kakouris,

Generalanwalt: P. VerLoren van Themaat

Kanzler: P. Heim

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Rechtlicher Zusammenhang, Sachverhalt und Verfahren

A — Die einschlägige Gemeinschaftsregelung

1. Zum Abbau der Milchüberschüsse in der Gemeinschaft sah die Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13) in Artikel 10 die Gewährung einer Beihilfe für Magermilch vor, die in der Gemeinschaft hergestellt und für Futterzwecke verwendet wird.

Die wesentlichen Durchführungsbestimmungen für die Gewährung dieser Beihilfe wurden vom Rat in der Verordnung Nr. 986/68 vom 15. Juli 1968 (ABl. L 166, S. 4) festgelegt.

2. Das zunächst einheitliche Beihilfesystem ist im April 1977 durch die VerOrdnung Nr. 876/77 des Rates (ABl. L 106, S. 24) aufgespalten worden: Für die Verfütterung von Magermilch an Kälber wurde die schon seit 1968 bestehende Beihilfe weiterbezahlt, für die Verfütterung von Magermilch an andere Tiere als Kälber — insbesondere Schweine — wurde hingegen eine höhere, sogenannte Sonderbeihilfe eingeführt. Der Grund für diese zusätzliche Vergünstigung ist in dem Umstand zu suchen, daß an Kälber herkömmlicherweise ohnehin frische Magermilch verfüttert wird, für die Verfütterung dieses Erzeugnisses an Schweine hingegen ein besonderer Anreiz geschaffen werden mußte.

3. Die seit 1977 bestehende Zweigleisigkeit des Beihilfesystems brachte naturgemäß die Möglichkeit von Umgehungen mit sich. Insbesondere bei den sogenannten Mischbetrieben, d. h. Betrieben, die sowohl Kälber als auch anderes Schlachtvieh aufziehen, bestand die Gefahr, daß Magermilch zu den besonders günstigen Bedingungen der Sonderbeihilfe bezogen, gleichwohl aber zur Aufzucht von Kälbern verwendet wurde.

Dieser Gefahr galt es durch ein ganzes Netz von Vorschriften entgegenzutreten, die sich in der Verordnung Nr. 2793/77 der Kommission vom 15. Dezember 1977 (ABl. L 321, S. 30) finden.

4. Diese Verordnung bestimmt in Artikel 3, daß die Sonderbeihilfe einer Molkerei nur gewährt wird:

für die Magermilchmengen, für die eine Verpflichtungserklärung des Tierhalters vorliegt; hierzu hat die betroffene Molkerei eine Erklärung des Tierhalters beizubringen, in der dieser die Einhaltung der in Artikel 4 der Verordnung festgelegten Bedingungen zusagt, insbesondere: ausschließliche Verfütterung der Magermilch im eigenen Betrieb; Abnahme gewisser Mindestmengen an Magermilch zu normalen Bedingungen im Fall von Mischbetrieben; grundsätzlich keine Haltung von jungen Kälbern, wenn es sich um spezialisierte Tierhaltungsbetriebe handelt; Mitteilung einer Übersicht über den Tierbestand vor Beginn jedes Kalendervierteljahres ...;

wenn die Magermilch nach bestimmten festgelegten Verfahren denaturiert oder einer Verwaltungskontrolle unterstellt worden ist, die gleichwertige Sicherheiten bietet;

wenn dieMolkereien sich beim Verkauf der Magermilch an einen bestimmten, für den Tierhalter äußerst vorteilhaften Höchstpreis halten.

5. Nach Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung wird der Antrag auf Zahlung der Sonderbeihilfe von der Molkerei gestellt, und die Sonderbeihilfe wird dieser Molkerei gewährt.

Außerdem hat jede Molkerei, die einen Antrag auf Gewährung einer Sonderbeihilfe stellt, nach Artikel 5 Absatz 3 Buchstabe b zusammen mit diesem Antrag eine Erklärung einzureichen, wonach die Molkerei auf die Sonderbeihilfe verzichtet bzw. sie der zuständigen Stelle ganz oder teilweise zurückzahlen wird, falls festgestellt wird, daß der Tierhalter eine der Verpflichtungen gemäß Artikel 4 nicht eingehalten hat.

Um diese Rückzahlungsverpflichtung geht es in den beiden Ausgangsverfahren.

B — Der den Allsgangsverfahren zugrundeliegende Sachverhalt

1. In dem Rechtsstreit Firma Nordbutter gegen Bundesrepublik Deutschland (Rechtssache 187/83) hatte die Molkerei Nordbutter verbilligte Magermilch an drei Mischbetriebe verkauft, d. h. an Betriebe, die gleichzeitig junge Kälber und andere Tiere hielten und daher nicht nur denaturierte Magermilch abnahmen.

Die drei in Frage stehenden Tierhaltungsbetriebe hatten sich nach Maßgabe des Artikels 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2793/77 verpflichtet, eine monatliche Menge Magermilch, für die keine Sonderbeihilfe gewährt wird, in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes der Milchmenge, die während der betreffenden Monate an die Molkerei geliefert wird, abzunehmen (15 % oder 10 %).

Im Januar 1980 in diesen Betrieben durchgeführte Prüfungen zeigten, daß sich keiner der in Frage stehenden Tierhalter an seine Verpflichtungen gehalten hatte.

Daraufhin forderte das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft in Frankfurt am Main mit Bescheid vom 1. Oktober 1980 von der Molkerei Nordbutter die wegen des Bezugs von Magermilch an die drei Tierhalter gezahlten Beihilfen in Höhe von insgesamt 1704,54 DM zurück.

Gegen diesen Bescheid erhob die Molkerei Klage vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.

2. In dem Rechtsstreit Bayerische Milchversorgungs GmbH gegen Bundesrepublik Deutschland (Rechtssache 190/83) lieferte die in Frage stehende Molkerei erhebliche Mengen verbilligter Magermilch an einen Tierhalter namens Gorski.

Bei einer Betriebsprüfung stellte sich heraus, daß die Voraussetzungen für die Zahlung der Beihilfen nicht erfüllt waren, da Herr Gorski die Magermilch, anstatt sie im eigenen Betrieb zu verfüttern, wie ihm durch Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 2793/77 vorgeschrieben war, an den Betrieb seines Sohnes weitergeleitet hatte.

Mit Bescheid vom 17. September 1979 forderte die Beklagte im Ausgangsverfahren ebenfalls die gesamten Sonderbeihilfen in Höhe von 80782,58 DM, die die Molkerei in den Monaten Januar bis August 1978 für an Herrn Gorski gelieferte Magermilch erhalten hatte, zurück.

Gegen diesen Bescheid erhob die Bayerische Milchversorgungs GmbH Klage vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main.

C — Die Vorabentscheidungsfragen und die Ausführungen des vorlegenden Gerichts hierzu

1. Die Vorabentscheidungsfragen

In beiden Rechtssachen hegt das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Zweifel an der Rechtsgültigkeit der in der Verordnung Nr. 2793/77 enthaltenen Haftungsregeln.

Mit zwei Vorlagebeschlüssen vom 11. August 1983 hat es den Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag ersucht, über die folgende Frage vorab zu entscheiden :

Ist Artikel 5 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung (EWG) Nr. 2793/77 der Kommission vom 15. Dezember 1977 über die Durchführungsbestimmungen für eine Sonderbeihilfe für Magermilch zur Fütterung von Tieren mit Ausnahme von jungen Kälbern (ABl. L 321 vom 16. 12. 1977, S. 30 ff.) insoweit gültig, als die Molkerei für Verpflichtungen des Tierhalters einzustehen, hat, deren Einhaltung sie nicht überwachen kann?

2. Die Ausführungen des vorlegenden Gerichts zu seiner Vorabentscheidungsfrage

Das vorlegende Gericht führt aus, der Gerichtshof habe zwar bereits mehrfach Gelegenheit gehabt, sich mit der Problematik der Haftung eines Subventionsempfängers für das Verhalten Dritter zu befassen (Urteil vom 11. 5. 1977, Roomboterfabriek De Beste Boter und Josef Hoche, Butterschmelzwerk, verbundene Rechtssachen 99 und 100/76, Slg. S. 861; Urteil vom 18. 2. 1982, Zuckerfabrik Franken GmbH, Rechtssache 77/81, Slg. S. 681), diese Rechtssachen unterschieden sich aber sehr klar von den vorliegenden Sachen, denn es habe sich immer um Vergünstigungen gehandelt, die einem Unternehmen als Gegenleistung für eine bestimmte Verarbeitung oder Verwendung von Marktordnungswaren hätten gewährt werden sollen, wobei diese Verarbeitung oder Verwendung zunächst dem Begünstigten oblegen habe.

Es sei also seine Sache gewesen zu entscheiden, ob er einen Dritten einschalte und welchen Vertragspartner er sich auswähle, sowie durch geeignete Vereinbarungen sicherzustellen, daß der Dritte die delegierten Pflichten auch erfülle oder gegebenenfalls in Regreß genommen werden könne.

Die Lage der Molkereien im vorliegenden Fall sei aus den folgenden Gründen ganz anders:

Die Sonderbeihilfe sei kein Entgelt für irgendeine Tätigkeit der Molkerei, sondern die schlichte Gegenleistung dafür, daß die Tierhalter die Milch, die sie selbst erzeugt hätten, in ihrem eigenen Betrieb verwerteten.

Begünstigt werde also mit der Beihilfe nicht die Molkerei, sondern der Tierhalter, da die Molkerei die Beihilfe voll an diesen weitergebe.

Die Molkerei könne sich den Dritten, d. h. den Tierhalter, nicht aussuchen und unterliege damit einem Kontrahierungszwang.

Die Sonderbeihilfe solle nämlich jedem Tierhalter in der Gemeinschaft offenstehen, der sich den Verpflichtungen des Artikels 4 der Verordnung Nr. 2793/77 unterworfen habe; diesem Grundsatz würde es widersprechen, wenn der Genuß der Beihilfe allein vom Gutdünken der Molkerei abhinge.

Die Molkerei könne auch die Beantragung oder Weiterleitung der Sonderbeihilfe nicht davon abhängig machen, daß sich der Tierhalter ihr gegenüber besonderen Regeln unterwerfe, die in der Verordnung nicht vorgesehen seien. Sie könne sich also weder Prüfungsrechte einräumen noch Kautionen stellen lassen.

Die Molkerei habe infolgedessen keinerlei Möglichkeit, sich gegen ein Fehlverhalten des Tierhalters oder gegen die finanziellen Folgen eines solchen Fehlverhaltens zu schützen.

Dies gelte jedenfalls für alle Verpflichtungen des Tierhalters aus Artikel 4 der Verordnung Nr. 2793/77, die nicht unter der unmittelbaren Kontrolle der Molkerei zu erfüllen seien.

Es bestehe nicht nur ein Rechtsverhältnis zwischen der zuständigen Stelle und der Molkerei, sondern ein echtes rechtliches Dreiecksverhältnis zwischen der zuständigen Stelle, der Molkerei und dem Tierhalter, da die Verpflichtungserklärung des Tierhalters auch der zuständigen Stelle gegenüber abzugeben sei.

Daraus folge, daß die Überprüfungsmöglichkeit und -Verpflichtung im Rahmen des gestellten Antrags auch bei der bewilligenden Behörde liege, die auch allein das Betriebsprüfungsrecht besitze und daher besser als die Molkereien in der Lage sei, die ordnungsgemäße Erfüllung der Verpflichtungen der Tierhalter zu kontrollieren.

Abschließend stellt das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main fest: Es widerspricht den allgemeinen Grundsätzen des Haftungsrechts, daß jemand für ein Verhalten haften soll, auf das er keinerlei Einfluß hat, und daß er für Gefährdungen einstehen soll, die er selbst nicht gesetzt hat. Die allgemeinen Grundsätze des Haftungsrechts dürften ebenso wie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören, die in allen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft in Geltung sind und deshalb auch als Bestandteil des Gemeinschaftsrechts anzusehen sind. Der Verstoß des Artikels 5 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung (EWG) Nr. 2793/77 gegen dieses höherrangige Recht muß nach Ansicht der Kammer daher zur Nichtigkeit dieser Norm führen.

D — Das Verfahren vor dem Gerichtshof

Die Vorlagebeschlüsse sind bei der Kanzlei des Gerichtshofes am 7. September 1983 (Rechtssache 187/83) und am 9. September 1983 (Rechtssache 190/83) in das Register eingetragen worden.

Durch Beschluß vom 19. Oktober 1983 hat der Gerichtshof die beiden Rechtssachen zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden.

Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft haben beim Gerichtshof schriftliche Erklärungen eingereicht: die Bayerische Milchversorgungs GmbH, Nürnberg, vertreten durch die Rechtsanwälte Klaus Kelling u. a., das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft für die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch die Regierungsrätin zur Anstellung im Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft Gisela Siebert und den Oberregierungsrat im Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft Rainer Wilker, die Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch Frau Dagtoglou, Treasury Solicitor's Department, als Bevollmächtigte, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch die Mitglieder ihres Juristischen Dienstes Peter Karpenstein und Christine Berardis-Kayser — Zustellungsbevollmächtigter: Herr Manfred Beschel, Mitglied des Juristischen Dienstes der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg.

Durch Beschluß vom 14. März 1984 hat der Gerichtshof auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts die Rechtssachen gemäß Artikel 95 der Verfahrensordnung an die Dritte Kammer verwiesen und die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme eröffnet.

II — Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

A — Erklärungen der Bayerischen Milchversorgungs GmbH

Diese Erklärungen gehen dahin, daß der Gerichtshof die Nichtigkeit der streitigen Vorschrift der Verordnung Nr. 2793/77 aus den Gründen feststellen solle, die in dem Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main dargelegt sind, auf den Bezug genommen wird.

B — Das Bundesamt fir Ernährung und Forstwirtschaft, die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission der Europäischen Gemeinschaft haben übereinstimmende Erklärungen abgegeben, in denen sie zu dem Ergebnis gelangen, daß Artikel 5 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung Nr. 2793/77gültig ist

1. Der angebliche Verstoß gegen die allgemeinen Grundsätze des Haftungsrechts

a) Die Bestimmung des Empfängers der Sonderbeihilfe aus rechtlicher Sicht

Die Erklärungen stimmen in dieser Frage in der Feststellung überein, es sei nach allem richtig, daß die Sonderbeihilfe wirtschaftlich zum großen Teil den Tierhaltern zufalle, dies ändere jedoch nichts an der Tatsache, daß rechtlich gesehen allein die Molkereien beihilfeberechtigt seien.

Die Bemerkung im Vorlagebeschluß, wonach die Molkereien die Anträge auf Sonderbeihilfe für die Tierhalter stellten, sei daher unrichtig.

Das Bundesamt fiir Ernährung und Forstwirtschaft (im folgenden: das Bundesamt) legt Nachdruck darauf, daß ausschließlich die Molkerei die Beihilfe beantrage und ein Beihilfeantrag von einem Tierhalter nicht gestellt werden könne.

Die Beihilfe werde von der Molkerei auch nicht an den Tierhalter weitergeleitet, und die Gewährung der Beihilfe an die Molkerei sei davon abhängig, daß diese die Höchstverkaufspreise eingehalten habe.

Das Bundesamt hat auch die Unrichtigkeit der im Vorlagebeschluß vertretenen Auffassung hervorgehoben, daß zwischen der zuständigen Stelle, der Molkerei und dem Tierhalter ein rechtliches Dreiecksverhältnis bestehe.

Eine direkte Beziehung zwischen der Bewilligungsbehörde und dem Tierhalter, die z. B. durch die Abgabe der Verpflichtungserklärung des Tierhalters an die zuständige Behörde entstehen würde, sei durch die Verordnung nicht gewollt.

Demnach stehe allein die die Beihilfe beziehende Molkerei in einem Subventionsverhältnis zu der Bewilligungsbehörde.

Im übrigen spreche der Umstand, daß die Bewilligungsbehörde bei einer Nichteinhaltung der eingegangenen Verpflichtungen keinen Rückgriff bei den Tierhaltern nehmen könne, gegen das Entstehen eines rechtlichen Dreiecksverhältnisses; die Molkerei sei immer Adressat der Rückforderung.

b) Die Bestimmung des Empfängers der Sonderbeihilfe aus wirtschaftlicher Sicht

In dieser Frage sind das Bundesamt und die Kommission der Auffassung, im Gegensatz zu den Ausführungen im Vorlagebeschluß könnten die Molkereien aus dem durch die Verordnungen Nr. 986/68 und Nr. 2793/77 geschaffenen System einen nicht unerheblichen eigenen Vorteil erwirtschaften.

Aufgrund von Zahlenangaben gelangt die Kommission zu der Schlußfolgerung, daß die Lieferung von Magermilch durch die Molkereien an die Tierhalter den Molkereien in dem für die Ausgangsverfahren maßgeblichen vierten Quartal 1979 immer noch einen Gewinn von 6,05 ECU je 1100 kg Magermilch gebracht habe.

Gerade in dieser Differenz zwischen den Nettoerlösen, die die Molkereien erzielen könnten, je nachdem, welche Wahl sie bei Verwendung der Milch träfen, liege der Anreiz für eine vorzugsweise Verfütterung von frischer Magermilch.

Dieser Anreiz sei vom Gemeinschaftsgesetzgeber zur Reduzierung der Produktion von Magermilchpulver gewollt, dessen Lagerung hohe Kosten verursache und das sich in der Gemeinschaft und auf dem Weltmarkt nur mit hohen Verlusten absetzen lasse.

Es sei also falsch, wenn man wie das vorlegende Gericht annehme, daß die Molkerei die Beihilfe voll und ganz an den Tierhalter weitergebe.

Das Bundesamt fügt in dieser Frage hinzu:

Der von dem vorlegenden Gericht als typisch angesehene Fall, nämlich der Fall, daß die Tierhalter in ihrem eigenen Betrieb Milch verwendeten, die sie selbst hergestellt hätten, stelle in Wirklichkeit die Ausnahme dar;

die nach der Verordnung Nr. 2793/77 gewährte Sonderbeihilfe könne nicht als eine Maßnahme angesehen werden, mit der ausschließlich die Anlieferer von Milch begünstigt werden sollten. Durch die Gewährung der Sonderbeihilfe werde es vielmehr den Molkereien ermöglicht, die Magermilch, deren Absatzchancen ansonsten gering wären, ohne Verlust abzusetzen; die Sonderbeihilfe fördere den Absatz von Magermilch bei einem neuen Abnehmerkreis, den spezialisierten Tierhaltungsbetrieben.

c) Der angebliche Zwang zum Eingehen einer Verpflichtung, die die Molkerei belaste

In dieser Frage wird in den Erklärungen des Bundesamts, des Vereinigten Königreichs und der Kommission übereinstimmend die Richtigkeit der von dem nationalen Gericht in seinem Vorlagebeschluß vertretenen Auffassung bestritten :

Mit der streitigen Vorschrift der Verordnung Nr. 2793/77 habe die Kommission keineswegs einseitig eine Haftung der Molkereien verfügt, sondern lediglich bestimmt, daß die Sonderbeihilfe für Magermilch nur gewährt werde, wenn sich die Molkereien bei Einreichüng der Anträge verpflichteten, diese Beihilfe in dem Fall zurückzuzahlen, daß die materiellen Bedingungen für die Beihilfegewährung nicht eingehalten würden. Die Molkereien würden mit anderen Worten nicht aufgrund einer Regelung herangezogen, der sie sich als Rechtsunterworfene nicht entziehen könnten, sondern aufgrund einer freiwillig übernommenen Verpflichtung.

Auch wenn es als besonders wünschenswert erscheine, daß die Ziele der Verordnungen Nr. 986/768 und 2793/77 erreicht würden und daß von den in diesen Verordnungen vorgesehenen Vergünstigungen in möglichst umfassender Weise Gebrauch gemacht werde, so könne daraus nicht auf eine generelle Verpflichtung der Molkereien geschlossen werden, von diesen Vergünstigungen zu ihrem eigenen Vorteil oder zum Vorteil der ihnen angeschlossenen Landwirte Gebrauch zu machen.

Mangels einer ausdrücklichen diesbezüglichen Regelung sollte es daher im kaufmännischen Ermessen jeder einzelnen Molkerei liegen, ob sie die von ihr angekaufte Milch vermarktet und ob sie es für lohnend hält, sich auf die Denaturierung und Rücklieferung von Magermilch einzulassen.

Da mit der Inanspruchnahme der Sonderbeihilfe Risiken verbunden seien, müsse die Entscheidung, an dieser Beihilfe zu partizipieren, im alleinigen Ermessen der Molkerei liegen. Die Entscheidungsfreiheit erfasse insoweit nicht nur die Annahme oder Ablehnung des Systems als solchem, sondern auch die Auswahl der Tierhalter.

Selbst wenn man hierbei davon ausgehe, daß die Molkereien wegen ihrer Einschaltung in die Marktmechanismen der Milchmarktordnung an den in Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag verankerten Grundsatz der Gleichbehandlung aller Erzeuger gebunden wären (obwohl die Kommission diese Frage offenlassen möchte), so wäre es den Molkereien jedenfalls möglich, unter kaufmännischen Gesichtspunkten in nicht diskriminierender Weise Kriterien für die Auswahl der Tierhalter aufzustellen. Dabei könnten Mengen- und Entfernungsgesichtspunkte ebensogut eine Rolle spielen wie die Vertrauenswürdigkeit der einzelnen Tierhalter.

Aus dem Umstand, daß die Tierhalter keinen eigenen Anspruch auf die Sonderbeihilfe geltend machen könnten, sondern voll und ganz von der individuellen Entscheidung einer Molkerei abhingen, ließen sich keine Argumente für einen Kontrahierungszwang ableiten.

Die Verordnungen Nrn. 986/68 und 2793/77 bezweckten nämlich eine Reduzierung der Interventionsbestände an Magermilchpulver, nicht dagegen eine zusätzliche Vergünstigung für die Tierhalter.

Der verbilligte Bezug von Magermilch stelle lediglich das Mittel dar, dessen sich der Gemeinschaftsgesetzgeber für die Erreichung seines eigentlichen Zieles, der Vermeidung einer Überschußproduktion an Magermilchpulver, bediene.

Selbst wenn es einen psychologischen oder wirtschaftlichen Druck der Tierhalter auf die Molkerei geben könne, so könne sich aus einem derartigen indirekten Zwang für die Molkerei keine irgendwie geartete Rechtspflicht zur generellen Option für das System der Sonderbeihilfe ergeben.

Das Bundesamt und die Regierung des Vereinigten Königreichs heben als weiteres Argument hervor, daß das Bestehen eines derartigen Kontrahierungszwangs die Molkerei in eine unhaltbare Lage bringen würde, wenn von einer unbestimmten Zahl von Tierhaltern bei ihr mehr Magermilch angefordert würde, als sie liefern könnte.

Hierzu ist vorgetragen worden, in der Praxis habe sich gezeigt, daß Tierhaltungsbetriebe, die Magermilch unter den Bedingungen der Verordnung Nr. 2793/77 abnehmen wollten, die von ihnen gewünschten Mengen nicht beziehen könnten, da die Lieferfähigkeit der in einem vertretbaren Umkreis gelegenen Molkereien die Nachfrage nicht decken könne.

Die mangelnde Lieferfähigkeit der Molkereien beruhe zu einem Teil auf der Tatsache, daß es für sie manchmal lukrativer sei, Magermilch zu trocknen und den Interventionsstellen anzubieten.

d) Die den Molkereien angeblich fehlende Möglichkeit, die Einhaltung der von den Tierhaltern eingegangenen Verpflichtungen zu kontrollieren und sich gegen die Risiken einer nicht vorschriftsgemäßen Verwendung von Milch zu schützen, für die die Sonderbeihilfe gewährt worden ist

Das Bundesamt, das Vereinigte Königreich und die Kommission wenden sich in ihren Erklärungen gegen die diesbezügliche Argumentation in den Vorlagebeschlüssen.

Ihrer Auffassung nach sind die zwischen Molkerei und belieferten Tierhaltungsbetrieben bestehenden Rechtsbeziehungen vertraglicher Art und unterliegen dem Privatrecht.

Das Bundesamt folgert daraus, daß es einer Molkerei freistehe, sich durch eine entsprechende Ausgestaltung des Liefervertrags gegen die Risiken der Fehlverwendung der Magermilch, für die eine Sonderbeihilfe gewährt werden solle, abzusichern.

Eine solche vertragliche Absicherung würde, da ein Subventionsverhältnis zwischen Tierhaltungsbetrieb und Molkerei nicht bestehe, keine unzulässige Ausdehnung der durch die Verordnung Nr. 2793/77 geregelten Voraussetzungen beinhalten.

Im übrigen hätten die im entscheidungserheblichen Zeitpunkt üblichen Verpflichtungserklärungen zusätzlich zu den Angaben gemäß Artikel 4 der Verordnung Nr. 2793/77 eine Bestimmung enthalten, nach der der Tierhalter sich verpflichtet habe, einem Beauftragten der Molkerei das Betreten der Betriebsräume zu gestatten, die für den Nachweis einer ordnungsgemäßen Verwendung relevanten Unterlagen zur Einsicht vorzulegen, die erforderlichen Auskünfte zu erteilen und, für den Fall, daß durch den Tierhalter eine Rückforderung versucht worden sei, die Aufrechnung in Höhe des Rückforderungsbetrags zu dulden.

Die Regierung des Vereinigten Königreichs trägt vor, da es sich um ein auf Vereinbarung beruhendes Verhältnis zwischen der Molkerei und dem Tierhalter handle, sei es Sache der Molkerei, nach nationalem Zivilrecht gegen den Tierhalter vorzugehen, wenn dieser eine der Verpflichtungen, die er eingegangen sei, nicht einhalte, unabhängig davon, ob der Verstoß durch die zuständige nationale Stelle oder durch die Molkerei selbst festgestellt worden sei.

Schließlich macht die Kommission außerdem geltend, es sei Sache der Molkereien, alle erforderlichen Vorkehrungen, insbesondere durch die Aufnahme einer Klausel, durch die ihnen ein Kontrollrecht eingeräumt werde, für den Fall zu treffen, daß die von ihnen belieferten Tierhalter sich nicht an die Bedingungen der Gemeinschaftsregelung hielten.

Wenn der Tierhalter sich auf eine solche Klausel nicht einlassen wolle, so sei es das gute Recht jeder Molkerei, ihn von der Belieferung mit verbilligter Magermilch auszuschließen.

Die den Molkereien zur Verfügung stehenden Sicherungsmöglichkeiten beschränkten sich nicht auf eine Überprüfung des Viehbestandes an Ort und Stelle, sondern könnten verschiedene Formen haben: Gestellung einer Kaution; Aufnahme von entsprechenden Vertragsklauseln zur Absicherung gegen die ihnen von Artikel 5 Absatz 3 Buchstabe b drohenden Risiken; falls die Tierhalter auch Lieferanten der Molkerei seien, Aufrechnung durch Abzüge bei der monatlichen Milchgeldabrechnung.

Die Inanspruchnahme der Molkerei sei also nur vorläufig, da diese sich jederzeit beim letztlich verantwortlichen Tierhalter auf vertraglicher Grundlage schadlos halten könne.

Abschließend trägt die Kommission in dieser Frage vor, man könne kaum die Auffassung vertreten, daß es einen Verstoß gegen allgemeine Haftungsregeln darstelle, wenn innerhalb eines Beihilfesystems,

în dem es den Beteiligten freistehe, ob sie von diesem System Gebrauch machten;

in dem nicht nur einem, sondern allen Beteiligten aus der Inanspruchnahme des Systems eigene wirtschaftliche Vorteile erwüchsen;

das die Möglichkeit biete, sich durch entsprechende vertragliche Vereinbarungen gegen ein etwaiges Haftungsrisiko abzusichern,

die Haftung für bestimmte, relativ leicht zu kontrollierende Unregelmäßigkeiten nicht dem Urheber dieser Unregelmäßigkeiten, sondern einem in das Beihilfesystem einbezogenen Dritten aufgebürdet werde.

2. Der angebliche Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Zu dieser Frage hat im wesentlichen die Kommission Erklärungen abgegeben und geltend gemacht, die Auffassung des vorlegenden Gerichts sei rechtlich und tatsächlich unzutreffend.

a) Rechtlich unzutreffend

Während das vorlegende Gericht implizit davon auszugehen scheine, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber dazu verpflichtet sei, immer nur für die die Betroffenen am wenigsten belastende Regel zu optieren, ergebe sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß dieser sich in Wirklichkeit allein auf die Prüfung der Frage beschränke, ob die vom Gemeinschaftsgesetzgeber gewählten Mittel im Verhältnis zum angestrebten Ziel unter den gegebenen Umständen notwendig und angemessen seien.

b) Tatsächlich unzutreffend

Die Kommission ist der Auffassung, der Rückgriff auf die Molkereien habe auf der Hand gelegen, da die Molkereien ein wesentlicher Baustein der Milchmarktorganisation seien, im permanenten Kontakt zu den Tierhaltern arbeiteten und es ihnen daher eher als den Staatlichen Stellen möglich gewesen sei, sich über die Verhältnisse bei jedem Abnehmer ein Bild zu machen, insbesondere von der Art und dem Umfang seiner Viehbestände, der Verwendung der Magermilch und der Vertrauenswürdigkeit des einzelnen Tierhalters.

Außerdem sei es angesichts der erhöhten Gefahr von Mißbräuchen und des der Molkerei durch das System zufließenden eigenen Vorteils zumutbar gewesen, von den Molkereien ein kleines Opfer zu verlangen, dergestalt, daß sie die Fahrer ihrer Milchautos bei den täglichen Fahrten gelegentlich einen Rundgang durch die Stallungen machen ließen.

In Anbetracht der allgemeinen Vorteile, die den Molkereien aus der unbegrenzten Interventionspflicht für Butter und Magermilchpulver erwüchsen, und der Absatzgarantie, die dies darstelle, sei es keine unzumutbare und unverhältnismäßige Belastung, wenn auf diese Gruppe von Unternehmen wegen ihrer größeren Nähe zum potentiellen Schädiger ein begrenztes und vor allem begrenzbares Risiko überbürdet werde, da sie dieses Risiko freiwillig auf sich nähmen, daraus einen nicht unerheblichen Gewinn zögen und sich gegen die Folgen des Verhaltens der Tierhalter durch entsprechende Vertragsklauseln schützen könnten.

3. Im Ergebnis

schlägt die Regierung des Vereinigten Königreichs dem Gerichtshof vor, die Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:

Artikel 5 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung Nr. 2793/77 der Kommission [ist] auch in dem Fall gültig ..., in dem die Molkerei für Verpflichtungen des Tierhalters einzustehen hat, deren Einhaltung sie nicht überwachen kann.

schlagen das Bundesamt und die Kommission dem Gerichtshof vor, die Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:

Die Prüfung der vorgelegten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 5 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung (EWG) Nr. 2793/77 der Kommission vom 15. Dezember 1977 in Frage stellen könnte.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 5. April 1984 haben die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch Herrn Rainer Wilker als Bevollmächtigten, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn Peter Karpenstein als Bevollmächtigten, mündliche Ausführungen gemacht.

Der Vertreter der Regierung der Bundesrepublik Deutschland hat in der Sitzung eine Kopie eines Vertrages zwischen der Bayerischen Milchversorgungs GmbH und einem Tierhalter vorgelegt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 30. Mai 1984 vorgetragen.

1 Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat mit zwei Beschlüssen vom 11. August 1983, beim Gerichtshof eingegangen am 7. und am 9. September 1983, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag jeweils eine Frage nach der Gültigkeit des Artikels 5 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung Nr. 2793/77 der Kommission vom 15. Dezember 1977 über die Durchführungsbestimmungen für eine Sonderbeihilfe für Magermilch zur Fütterung von Tieren mit Ausnahme von jungen Kälbern (ABl. L 321, S. 30) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Da in den beiden Vorlagebeschlüssen dieselbe Frage gestellt worden ist, hat der Gerichtshof mit Beschluß vom 19. Oktober 1983 die beiden Rechtssachen für die Zwecke des Verfahrens und einer gemeinsamen Entscheidung verbunden.

3 Die Frage ist im Rahmen von Ausgangsrechtsstreitigkeiten über Bescheide aufgeworfen worden, durch die die zuständige nationale Interventionsstelle von den betroffenen Molkereien die Erstattung der gesamten Sonderbeihilfen forderte, die diese Molkereien wegen der Lieferung von Magermilch an bestimmte Tierhalter erhalten hatten.

4 Zur Förderung des Milchverbrauchs hat die Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13) in Artikel 10 die Gewährung einer Beihilfe für Magermilch vorgesehen, die in der Gemeinschaft hergestellt und für Futterzwecke verwendet wird. Die wesentlichen Durchführungsbestimmungen für die Gewährung dieser Beihilfe wurden vom Rat in der Verordnung Nr. 986/68 vom 15. Juli 1968 (ABl. L 169, S. 4) festgelegt.

5 Dieses zunächst einheitliche Behilfesystem ist durch die Verordnung Nr. 876/77 des Rates vom 26. April 1977 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 986/68 zur Festlegung der Grundregeln für die Gewährung von Beihilfen für Magermilch und Magermilchpulver für Futterzwecke (ABl. L 106, S. 24) aufgespalten worden. Nach dieser Verordnung wurde die schon seit 1968 bestehende Beihilfe für die Verfütterung von Magermilch an Kälber weiterbezahlt, während für die Verfütterung von Magermilch an andere Tiere als Kälber eine höhere, sogenannte Sonderbeihilfe eingeführt wurde. Der Grund für diese zusätzliche Vergünstigung ist in dem Umstand zu suchen, daß an Kälber herkömmlicherweise ohnehin frische Magermilch verfüttert wird, für die Verfütterung dieses Erzeugnisses an andere Tiere, insbesondere an Schweine, hingegen ein besonderer Anreiz geschaffen werden mußte.

6 Die seit 1977 bestehende Zweigleisigkeit des Beihilfesystems brachte naturgemäß die Möglichkeit von Umgehungen mit sich. Insbesondere bei den sogenannten Mischbetrieben, d. h. Betrieben, die sowohl Kälber als auch anderes Schlachtvieh aufziehen, bestand die Gefahr, daß Magermilch zu den besonders günstigen Bedingungen der Sonderbeihilfe bezogen, gleichwohl aber zur Aufzucht von Kälbern verwendet wurde. Die Verordnung Nr. 2793/77 der Kommission vom 15. Dezember 1977 über die Durchführungsbestimmungen für eine Sonderbeihilfe für Magermilch zur Fütterung von Tieren mit Ausnahme von jungen Kälbern (ABl. L 321, S. 30) hatte insbesondere das Ziel, dieser Gefahr entgegenzutreten.

7 Diese Verordnung bestimmt in Artikel 3, daß die Sonderbeihilfe einer Molkerei nur gewährt wird :

für die Magermilchmengen, für die eine Verpflichtungserklärung des Tierhalters vorliegt; hierzu hat die betroffene Molkerei eine Erklärung des Tierhalters beizubringen, in der dieser die Einhaltung der in Artikel 4 der Verordnung festgelegten Bedingungen zusagt, insbesondere: ausschließliche Verfütterung der Magermilch im eigenen Betrieb; Abnahme gewisser Mindestmengen an Magermilch zu normalen Bedingungen im Fall von Mischbetrieben; grundsätzlich keine Haltung von jungen Kälbern, wenn es sich um spezialisierte Tierhaltungsbetriebe handelt; Mitteilung einer Übersicht über den Tierbestand vor Beginn jedes Kalendervierteljahres ...;

wenn die Magermilch nach bestimmten festgelegten Verfahren denaturiert oder einer Verwaltungskontrolle unterstellt worden ist, die gleichwertige Sicherheiten bietet;

wenn die Molkerei sich beim Verkauf der Magermilch an einen bestimmten für den Tierhalter vorteilhaften Höchstpreis hält.

8 Nach Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung wird der Antrag auf Zahlung der Sonderbeihilfe von der Molkerei gestellt, und die Sonderbeihilfe wird dieser Molkerei gewährt.

9 Schließlich hat jede Molkerei, die einen Antrag auf Gewährung der Sonderbeihilfe stellt, nach Artikel 5 Absatz 3 Buchstabe b zusammen mit diesem Antrag eine Erklärung einzureichen, wonach die Molkerei auf die Sonderbeihilfe verzichtet bzw. sie der zuständigen Stelle ganz oder teilweise zurückzahlen wird, falls festgestellt wird, daß der Tierhalter eine der Verpflichtungen gemäß Artikel 4 nicht eingehalten hat.

10 Bei Prüfungen, die die zuständigen Stellen in landwirtschaftlichen Betrieben der Bundesrepublik Deutschland durchführten, stellte sich heraus, daß zwei Molkereien, die Firma Nordbutter (Rechtssache 187/83) und die Bayerische Milchversorgungs GmbH (Rechtssache 190/83), verbilligte Magermilch, d. h. Milch, für die die Sonderbeihilfe gewährt worden war, an einen oder mehrere Tierhalter geliefert hatten, die sich trotz entsprechender Verpflichtungen, die sie eingegangen waren, nicht an die Bestimmungen des Artikels 4 der Verordnung Nr. 2793/77 gehalten hatten. Daraufhin verlangte das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft in Frankfurt am Main (im folgenden: das Bundesamt) von den betroffenen Molkereien die gesamten Sonderbeihilfen zurück, die diese wegen der Lieferung von Magermilch an die in Frage stehenden Tierhalter erhalten hatten.

11 Gegen diese Bescheide erhoben die Molkereien Klage vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Dieses Gericht hat Zweifel an der Gültigkeit der durch die Verordnung Nr. 2793/77 aufgestellten Haftungsgrundsätze geäußert und vor Erlaß seines Urteils eine Entscheidung des Gerichtshofes über die folgende Vorabentscheidungsfrage für erforderlich gehalten :

Ist Artikel 5 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung (EWG) Nr. 2793/77 der Kommission vom 15. Dezember 1977 über die Durchführungsbestimmungen für eine Sonderbeihilfe für Magermilch zur Fütterung von Tieren mit Ausnahme von jungen Kälbern (ABl. L 321 vom 16. 12. 1977, S. 30 ff.) insoweit gültig, als die Molkerei für Verpflichtungen des Tierhalters einzustehen hat, deren Einhaltung sie nicht überwachen kann?

12 Das vorlegende Gericht hat seine Vorabentscheidungsersuchen mit Ausführungen begründet, aus denen sich ergibt, daß seiner Auffassung nach die streitige Vorschrift der Verordnung Nr. 2793/77 insoweit im Widerspruch zu den im Gemeinschaftsrecht anerkannten allgemeinen Grundsätzen des Haftungsrechts steht, als sie als Vorschrift angesehen werden könnte, die Wirtschaftsteilnehmern die Haftung für das Handeln Dritter auferlege, das sie nicht überwachen und gegen dessen Folgen sie sich nicht schützen könnten.

13 Erstens ist hervorzuheben, daß die Molkereien nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 2793/77 die alleinigen Adressaten der durch die Gemeinschaftsregelung eingeführten Sonderbeihilfe sind, auch wenn diese Sonderbeihilfe wirtschaftlich gesehen zu einem großen Teil den Tierhaltern in Form von sehr günstigen Abgabepreisen für Magermilch zugute kommt.

14 Zweitens ist festzustellen, daß die streitige Vorschrift der Verordnung Nr. 2793/77 weder das Ziel noch die Auswirkung hat, den Molkereien einseitig die Verpflichtung aufzuerlegen, die Gewährung der durch die Verordnung eingeführten Sonderbeihilfe zu beantragen.

15 Die Molkereien beteiligen sich nämlich am gemeinschaftsrechtlichen System der Sonderbeihilfe auf der Grundlage einer freiwillig eingegangenen Verpflichtung und entsprechend dem Interesse, daß sie daran gegebenenfalls haben. Hat eine Molkerei sich dafür entschieden, sich an dem System der durch die oben genannte Verordnung eingeführten Sonderbeihilfe zu beteiligen, dann schreibt ihr keine Vorschrift und kein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts vor, mit allen Tierhaltern zu kontrahieren, die die Belieferung mit Magermilch im Rahmen der Sonderbeihilfe beantragen; ebensowenig ist es ihr untersagt, nach objektiven und nicht diskriminierenden Kriterien die Tierhalter auszuwählen, mit denen sie kontrahieren will.

16 Wenn die Molkereien diese Wahl treffen, haben sie die Möglichkeit, den mit dieser Beihilfe verbundenen Vorteil nur denjenigen Tierhaltern einzuräumen, die sich mit einer Kontrolle der Einhaltung ihrer Verpflichtungen und der Gewährung von Sicherheiten an die Molkerei einverstanden erklären, die diese gegen die finanziellen Auswirkungen eines möglichen Fehlverhaltens der Tierhalter schützen sollen.

17 Keine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts verbietet nämlich, daß eine Molkerei in den Liefervertrag, den sie mit den einzelnen Tierhaltern schließt, Bestimmungen aufnimmt, nach denen sich der Tierhalter verpflichtet, einem Beauftragten der Molkerei den Zutritt zum Betrieb zu gestatten und alle für den Nachweis einer der Gemeinschaftsregelung und den eingegangenen Verpflichtungen entsprechenden Verwendung der Milch zweckdienlichen Unterlagen und erforderlichen Informationen beizubringen. Auch hindert nichts eine Molkerei, den Abschluß des Vertrages von der Aufnahme von Klauseln abhängig zu machen, die bewirken sollen, daß die Tierhalter selbst die finanziellen Folgen von Verstößen gegen ihre Verpflichtungen zu tragen haben, wie die Stellung von Kautionen und Bankbürgschaften oder auch die Zustimmung zu Abzügen im Wege der Aufrechnung bei der monatlichen Milchgeldabrechnung, wenn die Vertragsbrüchigen Tierhalter auch Lieferanten der Molkerei sind.

18 Nach alledem verstößt es nicht gegen die im Gemeinschaftsrecht anerkannten allgemeinen Grundsätze des Haftungsrechts, daß Artikel 5 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung Nr. 2793/77 jeder Molkerei, die einen Antrag auf Zahlung der Sonderbeihilfe stellt, vorschreibt, zusammen mit diesem Antrag eine Erklärung einzureichen, wonach die Molkerei auf die Sonderbeihilfe verzichtet oder sie zurückzahlen wird, falls festgestellt wird, daß der Tierhalter eine der von ihm eingegangenen Verpflichtungen nicht eingehalten hat.

19 Daraus ist zu folgern, daß keines der vom vorlegenden Gericht vorgebrachten Argumente die Ungültigkeit dieser Vorschrift der Verordnung Nr. 2793/77 begründet.

Kosten

20 Die Auslagen der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Entscheidung über die Kosten ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)

auf die ihm vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit zwei Beschlüssen vom 11. August 1983 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

Die Prüfung der Vorlagefragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 5 Absatz 3 Buchstabe b der Verordnung Nr. 2793/77 der Kommission vom 15. Dezember 1977 beeinträchtigen könnte.