Europäischer Gerichtshof Urteil vom 28.06.1984 – C-36/83

In der Rechtssache 36/83

betreffend das dem Gerichtshof gemäß Artikel 41 EGKS-Vertrag vom Finanzgericht Düsseldorf in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

Mabanaft GmbH, Hamburg,

gegen

Hauptzollamt Emmerich

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Empfehlungen der Hohen Behörde vom 28. Januar 1959 und 30. Oktober 1962

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten Mackenzie Stuart, der Kammerpräsidenten T. Koopmans, K. Bahlmann und Y. Galmot, der Richter P. Pescatore, Α. O'Keeffe, G. Bosco, O. Due und U. Everling,

Generalanwalt: Sir Gordon Slynn

Kanzler: P. Heim

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 103 § 3 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Die einschlägigen Rechtsvorschriften: die Entwicklung des Außenregimes auf dem Kohlesektor

Im Jahr 1958 traten auf dem gemeinsamen Kohlemarkt schwerwiegende Störungen auf. Ausschlaggebend waren einmal ein erheblicher Nachfragerückgang durch einen konjunkturellen Einbruch und zum anderen das Vordringen des Heizöls. Diese Krise veranlaßte einige Erzeugerländer, darunter Belgien und die Bundesrepublik Deutschland, Beschränkungen für den Kohleimport aus Drittländern einzuführen.

Die Hohe Behörde erließ eine Reihe von Empfehlungen, mit denen sie die von einigen Mitgliedstaaten beantragten Schutzmaßnahmen unter der Voraussetzung genehmigte, daß sie gewisse Grenzen nicht überschritten.

Was die Bundesrepublik Deutschland betrifft, erließ die Hohe Behörde am 28. Januar 1959 nach vorheriger Abstimmung mit der deutschen Regierung auf der Grundlage von Artikel 74 Ziffer 3 EGKS-Vertrag die im Amtsblatt vom 11. Februar 1959, S. 197, veröffentlichte Empfehlung:

an die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, vorübergehend auf Einfuhren von Kohle mit Ursprung in dritten Ländern in das Gebiet der Bundesrepublik einen Zoll insoweit zu erheben, als diese Einfuhren ein zollfreies Kontingent überschreiten, wobei die Höhe dieses Zolls 20 DM je Tonne nicht überschreiten durfte; für das Jahr 1959 ein zollfreies Kontingent nicht unter 5 Millionen t vorzusehen;

an die Regierungen der anderen Mitgliedstaaten, der Bundesrepublik den notwendigen gegenseitigen Beistand für die Zollerhebung zu gewähren.

Die Empfehlung vom 3. November 1959 (ABl. vom 14. 11. 1959, S. 1150) setzte das zu eröffnende zollfreie Kontingent erneut auf mindestens 5 Millionen t für das Jahr 1960 fest.

Das Gesetz über das Zollkontingent für feste Brennstoffe vom 3. Dezember 1959, für 1959 und 1960, sah ein Kontingent von etwas mehr als 5 Millionen t vor.

Die Hohe Behörde setzte durch Empfehlungen vom 3. November 1960 (ABl. vom 19. 11. 1960, S. 1425), vom 13. Dezember 1961 (ABl. vom 19. 12. 1961, S. 1600) und vom 30. Oktober 1962 (ABl. vom 12. 11. 1962, S. 2683) die von der Bundesrepublik zu eröffnenden Kontingente für die Jahre 1961, 1962 und 1963 auf jeweils mindestens 6 Millionen t fest. In den Gesetzen über das Zollkontingent für feste Brennstoffe 1961 und 1962 vom 23. Dezember 1960 und über das Zollkontingent für feste Brennstoffe 1963 und 1964 vom 27. Dezember 1962 wurden die Kontingente entsprechend den genannten Empfehlungen festgesetzt. Laut den Erklärungen der Kommission gelangte die Hohe Behörde bei einer erneuten Prüfung Ende 1963 zu dem Schluß, daß für 1964 eine Empfehlung über das zollfreie Kontingent nicht notwendig sei, da mit dem schon erwähnten deutschen Gesetz vom 27. Dezember 1962 für das Jahr 1964 eine sichere Rechtsgrundlage für die zollfreie Einfuhr von mindestens 6,2 Millionen t geschaffen sei.

Im Verlauf der folgenden Jahre richtete die Hohe Behörde keine Empfehlung mehr an die Regierung der Bundesrepublik, die sich ihrerseits an die in den früheren Empfehlungen der Hohen Behörde festgelegten Mindestmengen hielt, bis sie mit Gesetz vom 14. Dezember 1970 das Kontingent auf 7 Millionen t erhöhte.

Durch ein Änderungsgesetz, mit dem den Folgen des Beitritts Großbritanniens Rechnung getragen werden sollte, dessen Kohleausfuhren in die anderen Mitgliedstaaten nunmehr keinerlei Beschänkungen mehr unterlagen, wurde das Kontingent für 1976 auf 5 Millionen t festgelegt und die Geltungsdauer des Gesetzes bis 1981 verlängert.

Die derzeit geltende Regelung in der. Bundesrepublik für Importe von Drittlandskohle erfolgte durch Artikel 3 des zweiten Gesetzes zur Änderung energierechtlicher Vorschriften. Dieses Gesetz vom 25. August 1980 brachte unter anderem

eine Verlängerung der Laufzeit der bisherigen Regelung bis 1995,

eine erhebliche Erhöhung der Kontingente (7 Millionen t pro Jahr),

ein neues System der Einfuhrberechtigung.

Die Erhebung eines Zolls auf Einfuhren außerhalb des zollfreien Kontingents wurde auch in der neuesten Regelung beibehalten.

Schließlich ist noch die Empfehlung 77/328/EGKS der Kommission vom 5. April 1977 (ABl. L 114 vom 5. 5. 1977, S. 4) zu erwähnen. Diese Empfehlung, die für sämtliche EGKS-Erzeugnisse aus Drittländern ein wechselseitiges Informations- und Konsultationsverfahren einführt, verpflichtet die Mitgliedstaaten, zu einzelstaatlichen Maßnahmen erst nach Durchführung dieses Verfahrens Zuflucht zu nehmen.

2. Der dem Rechtsstreit zugrunde liegende Sachverhalt

In den Jahren 1977 und 1978 kaufte die Kommanditgesellschaft Fisser und van Doornum Köln GmbH & Co. (FiDo Köln), deren Rechtsnachfolgerin die Firma Mabanaft GmbH ist, von der niederländischen Firma L.V.O.B. Steinkohle, und zwar EWG-Ware, holländichen Ursprungs, aus Halden- bzw. Lagerbeständen. Da die Lieferantin Ursprungszeugnisse der niederländischen Staatsminen vorlegte, wurde die betreffende Kohle bei der Einfuhr in die Bundesrepublik zollfrei belassen.

Durch Ermittlungen der deutschen Zollfahndung wurde später aufgedeckt, daß die Steinkohle entgegen den Erklärungen der Firma FiDo Köln in Wahrheit ihren Ursprung in verschiedenen Drittländern hatte und daß die in den Jahren 1977/78 vorgelegten Ursprungszeugnisse gefälscht waren. Das Hauptzollamt Emmerich nahm daher die Firma Mabanaft als Rechtsnachfolgerin der am 1. Januar 1979 aufgelösten Firma FiDo Köln auf Zahlung von Differenzzoll in Höhe von insgesamt 1382829,77 DM in Anspruch.

Die Firma Mabanaft hat vor dem Finanzgericht Düsseldorf Klage auf Aufhebung der ihr zugestellten Änderungsbescheide erhoben, mit der sie geltend macht, die Erhebung von Zoll auf Steinkohle, die sich im freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft befunden habe, verstoße gegen Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag. Das Hauptzollamt Emmerich trägt demgegenüber vor, die Erhebung des Differenzzolls als handelspolitische Maßnahme, die gemäß Artikel 71 Absatz 1 EGKS-Vertrag in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten falle, sei rechtmäßig.

Das Finanzgericht Düsseldorf hat Zweifel, ob die Empfehlungen der Hohen Behörde aus den Jahren 1959 bis 1962, die es im übrigen für unvereinbar mit dem Prinzip des innergemeinschaftlichen Freiverkehrs hält, immer noch Geltung haben und somit die Basis für die in der Zeit der streitigen Einfuhren geltende deutsche Gesetzgebung sein konnten. Mit Beschluß vom 7. Februar 1983 hat es das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 41 EGKS-Vertrag die nachstehende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Sind die Empfehlungen der Hohen Behörde vom 28. Januar 1959 (ABl. der EG vom 11. 2. 1959, S. 197) und vom 30. Oktober 1962 (ABl. der EG vom 12. 11. 1962, S. 2683) mit Artikel 4 Buchstabe a EGKS-Vertrag vereinbar, und können sie — gegebenenfalls wie lange — zu einer nationalen Regelung ermächtigen, nach der für aus dem freien Verkehr eines Mitgliedstaats eingeführte Steinkohle mit Ursprung in einem Drittland Differenzzoll erhoben wird?

3. Das Verfahren

Der Vorlagebeschluß ist am 8. März 1983 beim Gerichtshof eingegangen.

Die Firma Mabanaft, vertreten durch Rechtsanwalt Krause-Ablass von der Sozietät Bruckhaus, Kreifels, Winkhaus & Lieberknecht, Düsseldorf, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch Martin Seidel und Albert Bleckmann als Bevollmächtigte, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihre Rechtsberater Peter Gilsdorf und Peter Karpenstein als Bevollmächtigte, haben gemäß Artikel 103 § 3 der Verfahrensordnung des Gerichsthofes schriftliche Erklärungen abgegeben.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Die eingereichten Erklärungen der Beteiligten

Zur Zulässigkeit der Vorabentscheidungs-frage

Die Kommission, die als einzige der Beteiligten diesen Punkt behandelt, trägt vor, die Vorabentscheidungsfrage sei unstreitig eine Frage nach der Gültigkeit eines Beschlusses der Hohen Behörde im Sinne von Artikel 41 EGKS-Vertrag, soweit es darum gehe, ob die Empfehlungen der Hohen Behörde vom 28. Januar 1959 und vom 30. Oktober 1962 mit Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag vereinbar seien und zu einer nationalen Regelung ermächtigen könnten, nach der für aus dem freien Verkehr eines Mitgliedstaats eingeführte Steinkohle mit Ursprung in einem Drittland Differenzzoll erhoben werde. Insoweit werde generell der Inhalt der in den Empfehlungen enthaltenen Ermächtigungen in Frage gestellt.

Die Vorabentscheidungsfrage sei dagegen eine Frage nach der Auslegung, soweit es darum gehe, wie lange die genannten Empfehlungen als Basis für die nationale gesetzliche Regelung dienen könnten. Es gehe hierbei um die Auslegung des in der Empfehlung vom 28. Januar 1959 enthaltenen Wortes vorübergehend.

Dieser Teil der Frage könne jedoch auch dahin gehend verstanden werden, daß das Finanzgericht wissen wollte, ob die genannten Empfehlungen im Zeitpunkt der hier fraglichen Einfuhren (d. h. in den Jahren 1977/78) noch mit Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag vereinbar gewesen seien, so daß die Frage als eine Frage nach der Gültigkeit einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts angesehen werden könne.

Aufgrund dieser Erwägungen meldet die Kommission wegen der Zulässigkeit der Vorlage keine formellen Bedenken an.

Zur Beantwortung der Frage

Die Firma Mabanafi trägt vor, das Kohlezollkontingentgėsetz der Bundesrepublik Deutschland verstoße gegen Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag, wonach Ein-oder Ausfuhrzölle oder Abgaben gleicher Wirkung sowie mengenmäßige Beschränkungen des Warenverkehrs als unvereinbar mit dem gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl innerhalb der Gemeinschaft gemäß den Bestimmungen des EGKS-Vertrags aufgehoben und untersagt seien. Dieser Grundsatz, den der Gerichtshof in seinem Urteil vom 14. Juli 1961 in den verbundenen Rechtssachen 9 und 12/60 (A. Vloeberghs S.A./Hohe Behörde, Slg. 1961, 435) bestätigt habe, gelte für alle Waren, die sich in einem Mitgliedstaat im freien Verkehr befänden, und zwar unabhängig von ihrem Ursprung.

Die Firma Mabanaft setzt sich anschließend mit dem Argument des Hauptzollamts auseinander, wonach die Erhebung des Differenzzolls aufgrund der Bestimmungen des Kapitels X (Handelspolitik) im dritten Titel des EGKS-Vertrags gerechtfertigt sei. Sie bestreitet das Recht der Mitgliedstaaten auf die autonome Erhebung dieser Zölle.

In diesem Zusammenhang trägt sie vor, ein Widerspruch zwischen Artikel 72 EGKS-Vertrag, wonach der Rat auf Antrag eines Mitgliedstaats Mindest- und Höchstsätze für Zölle festsetzen könne, und Artikel 71 Absatz 1, wonach die Zuständigkeit der Regierungen der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Handelspolitik durch den Vertrag nicht berührt werde, könne nur durch eine Auslegung der letzteren Vorschrift vermieden werden, nach welcher die den Mitgliedstaaten grundsätzlich zugestandene Freiheit auf handelspolitischem Gebiet eben nicht die Erhebung von Zoll umfasse.

Für diese Auslegung führt die Firma Mabanaft folgendes an:

Die Tatsache, daß die Erhebung dieser Zölle einen schwerwiegenden Eingriff in den Handel mit Drittländern darstelle, rechtfertige es, die Genehmigung zur Erhebung von Zöllen dem Rat vorzubehalten.

Dieses Ergebnis folge auch aus einer einheitlichen Interpretation der Gemeinschaftsverträge und einer subsidiären Anwendung der Bestimmungen des EWG-Vertrags über die Zollunion und die gemeinsame Handelspolitik, zumindest soweit nicht abweichende Bestimmungen des EGKS-Vertrags dem entgegenständen.

Die Praxis der Gemeinschaften entspreche der dargelegten Auffassung, wie sich durch folgende Tatsachen belegen lasse: Im GATT werde der vereinheitlichte EGKS-Tarif aufgeführt, die Hohe Behörde habe an den Zollverhandlungen in der Dillon-Runde (1960/61) und der Kennedy-Runde 1964-1967 teilgenommen, und der Gerichtshof habe in seinem Gutachten 1/75 vom 11. November 1975 die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft für den Abschluß von Abkommen auf dem Gebiet der Handelspolitik für den EGKS-Bereich anerkannt.

Selbst wenn aber Artikel 71 dahin auszulegen sei, daß er den Mitgliedstaaten ein Recht auf die autonome Erhebung von Zöllen einräume, könne man ihm keinen Vorrang gegenüber Artikel 4 zuerkennen, wenn man bedenke, daß Artikel 4 zu den Vorschriften gehöre, durch welche die Aufgaben der Gemeinschaften definiert und deren Grundlagen bestimmt würden, daß er etwaigen nach Artikel 95 vorgenommenen Abänderungen der Vorschriften des Vertrages entzogen sei und daß er keinen Vorbehalt zugunsten abweichender Bestimmungen enthalte, wie er sich in Artikel 71 finde.

Die Firma Mabanaft bestreitet auch die Anwendbarkeit von Artikel 73 Absatz 1 im vorliegenden Fall, wonach die Handhabung der Ein- und Ausfuhrlizenzen im Verkehr mit dritten Ländern... durch die Regierung [erfolgt], auf deren Staatsgebiet der Bestimmungsort der Einfuhren... liegt. Diese Vorschrift beziehe sich nur auf Einfuhren unmittelbar aus Drittländern und solle verhindern, daß jeder Staat, dessen Gebiet im Wege des Transits berührt werde, die Durchfuhr durch das Erfordernis der Lizenzierung behindern könne. Man könne daher aus diesem Artikel kein Recht für die Mitgliedstaaten ableiten, die Einfuhr von Waren, die sich bereits im freien Verkehr innerhalb der Gemeinschaft befänden, zu genehmigen oder zu verbieten.

Das vom Hauptzollamt für die Bundesrepublik Deutschland in Anspruch genommene Recht, sich durch nationale Maßnahmen gegen Umwegeinfuhren ohne ausdrückliche Zustimmung der Kommission abzusichern, bestehe nicht. Wenn die Mitgliedstaaten berechtigt wären, sich einseitig gegen mittelbare Einfuhren zu schützen, würde das System des Artikels 71 Absatz 3, nach dem die Regierungen der Mitgliedstaaten... sich gegenseitig den erforderlichen Beistand für die Anwendung der Maßnahmen [leisten], die nach Feststellung der Hohen Behörde mit diesem Vertrag und den geltenden internationalen Abkommen im Einklang stehen jeden Sinn verlieren; dies gelte jedenfalls auf dem Gebiet der mengenmäßigen Beschränkung der Einfuhren. Daß ein solches Recht nicht bestehe, werde im übrigen auch in § 15 des Abkommens über die Übergangsbestimmungen vorausgesetzt, wonach die Mitgliedstaaten, die berechtigt gewesen seien, gegenüber Drittländern höhere Zollsätze anzuwenden, bei Ablauf der Übergangszeit bei der Hohen Behörde eine Ermächtigung beantragen müßten, selbst geeignete Maßnahmen ergreifen zu können, um gegenüber indirekten Einfuhren durch das Gebiet anderer Mitgliedstaaten mit niedrigeren Zollsätzen denselben Schutz wie bei unmittelbaren Einfuhren durch die Anwendung ihres eigenen Zollsatzes zu erreichen.

Es bleibe somit nur noch die Frage, ob sich aus der Empfehlung der Hohen Behörde vom 28. Januar 1959 das Recht ergebe, Zoll auf Drittlandskohle zu erheben, die in einem anderen Mitgliedstaat bereits zum freien Verkehr abgefertigt worden sei.

Die Firma Mabanaft ist in diesem Zusammenhang der Auffassung, daß die genannte Empfehlung im Gegensatz zu Artikel 72 des Vertrages stehe, wonach nur der Rat aufgrund eines Vorschlags der Hohen Behörde Mindest- und Höchstsätze für Zölle festsetzen könne, die einzelne Mitgliedstaaten innerhalb dieser Grenzen erheben könnten.

Auch wenn man dieser Ansicht nicht folgen wollte, würde die Empfehlung vom 28. Januar 1959 jedenfalls keine geeignete Rechtsgrundlage mehr für die Erhebung von Zoll in den Jahren 1977 bis 1979 sein.

Die auf Artikel 74 EGKS-Vertrag gestützten Empfehlungen an die Bundesrepublik Deutschland könnten nur zulässig sein, wenn Drittlandkohle in verhältnismäßig erhöhten Mengen und unter solchen Bedingungen eingeführt wird, daß diese Einfuhren für die Erzeugung ähnlicher oder direkt konkurrierender Erzeugnisse auf dem gemeinsamen Markt einen schwerwiegenden Nachteil mit sich bringen oder mit sich zu bringen drohen (Artikel 74 Absatz 1 Ziffer 3). Für das Jahr 1959 habe die Hohe Behörde eine derartige Feststellung getroffen. In ihrer letzten Empfehlung vom 30. Oktober 1962 sei sie davon ausgegangen, daß sich die Lage im Jahr 1963 voraussichtlich nicht wesentlich verbessern werde. Es sei jedoch darauf hinzuweisen, daß die Hohe Behörde entsprechende Feststellungen für die Folgejahre nicht getroffen habe und sich die Verhältnisse wesentlich verändert hätten.

Nach der dramatischen Zuspitzung der Kohlenkrise in der Bundesrepublik Deutschland Ende der fünfziger Jahre habe eine konjunkturelle Belebung eingesetzt, die Ende der sechziger Jahre voll zur Entfaltung gelangt sei und zu einem wachsenden Verbrauch an Steinkohle sowie wegen der Abschottung des deutschen Kohlemarkts gegenüber Einfuhren aus Drittländern zu Verknappungserscheinungen auf diesem Markt geführt habe.

Diese Entwicklung mache deutlich, wie schnell sich die Voraussetzungen, unter denen die Hohe Behörde eine Empfehlung nach Artikel 74 EGKS-Vertrag geben könne, ändern könnten, und zwinge zu dem Schluß, daß sie derartige Empfehlungen nur für einen begrenzten Zeitraum aussprechen könne, wie sie dies im Streitfall tatsächlich auch nur getan habe.

Der in der Empfehlung vom 28. Januar 1959 verwendete Begriff vorübergehend für die Begrenzung des Zeitraums, für welchen der Bundesrepublik Deutschland die Erhebung von Zoll auf Einfuhren von Kohle mit Ursprung in dritten Ländern gestattet worden sei, könne sich demnach wegen des engen wirtschaftlichen Zusammenhangs zwischen Kontingentierung und Zollerhebung jeweils nur auf das Jahr beziehen, für welches die Hohe Behörde ein Mindestkontingent für zollfreie Einfuhren vorgeschrieben habe. Dies sei zum letztenmal für das Jahr 1963 geschehen. Mit Ablauf dieses Jahres habe also auch der vorübergehende Zeitraum, um den es gehe, geendet.

Unabhängig davon könne als vorübergehend allenfalls der Zeitraum gelten, in welchem die Umstände noch unverändert fortbestanden hätten, mit welchen die Hohe Behörde ihre Empfehlung vom 28. Januar 1959 gerechtfertigt habe. Diese Umstände hätten sich aber spätestens Ende der sechziger Jahre grundlegend gewandelt.

Es sei unerheblich, daß die Hohe Behörde und anschließend die Kommission, wie das Hauptzollamt behaupte, die Erhebung von Zoll durch die Bundesrepublik Deutschland stillschweigend gebilligt hätten. Die Firma Mabanaft bemerkt in diesem Zusammenhang, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (Urteil vom 16. 12. 1981, Rechtssache 269/80, Tymen, Slg. 1981, 3079) ein Mitgliedstaat auch nicht etwa berechtigt sei, in einem der Zuständigkeit der Gemeinschaft unterliegenden Gebiet einseitig nationale Maßnahmen zu ergreifen, wenn die Gemeinschaftsorgane untätig blieben.

Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlägt die Firma Mabanaft vor, auf die vorgelegte Frage wie folgt zu antworten :

1. Die Erhebung von Differenzzoll für Steinkohle, die sich bereits im freien Verkehr eines Mitgliedstaats befunden hat, verstößt gegen Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag.

2. Die Empfehlungen der Hohen Behörde vom 28. Januar 1959 und vom 30. Oktober 1962 sind nicht mit Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag vereinbar. Sie ermächtigten die Bundesrepublik Deutschland nicht zur Erhebung von Differenzzoll in den Jahren 1977 bis 1979 auf aus dem freien Verkehr eines Mitgliedstaats eingeführte Steinkohle mit Ursprung in einem Drittland.

Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland ist der Ansicht, die Zollkompetenz der Bundesrepublik ergebe sich in Fällen unterschiedlicher Außenzölle aus der Tatsache, daß die EGKS insoweit nicht dem Prinzip einer Zollunion, sondern nur dem einer Freihandelszone entspreche. Selbst wenn man zu der Auffassung gelangen sollte, daß Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag die Erhebung von Zöllen auf die Drittlandswaren im innergemeinschaftlichen Verkehr ausschließe, wäre die Bundesrepublik Deutschland aufgrund einer analogen Anwendung des Artikels 73 EGKS-Vertrag oder aufgrund der Empfehlung der Hohen Behörde vom 28. Januar 1959 berechtigt, Zölle zu erheben.

Der Gerichtshof habe in seinem Urteil vom 14. Juli 1961 (verbundene Rechtssachen 9 und 12/60, Vloeberghs) zwar entsprechend den Schlußanträgen des Generalanwalts entschieden, daß der in Artikel 4 Absatz a verankerte Grundsatz des freien Warenverkehrs sich auch auf Waren aus Drittstaaten erstrecke, habe aber nicht den Teil der Ausführungen übernommen, in denen der Generalanwalt die Geltung der genannten Vorschrift auch auf die Zollschranken erstreckt habe.

Unter diesen Umständen müsse man sich fragen, ob, wenn der Gerichtshof eine allgemeine Regel zur Lösung eines bestimmten Fallkomplexes entwickle, die allgemeine Regel wirklich allgemein oder nur für den entschiedenen Einzelfall gelte.

Eine Bindung des Gerichtshofes an eine solche allgemeine Regel sei jedoch auch bei der Entscheidung neuer Fallkategorien auszuschließen, da er nicht über die Zeit und die notwendigen Mittel einer Beweiserhebung verfüge, um zu überprüfen, ob eine allgemeine Regel für alle Einzelfallkategorien passe, und bei einer anderen Lösung die Gefahr bestehe, daß die obersten Gerichte der Mitgliedstaaten die allgemeine Regel unbesehen auf neue Sachverhalte erstreckten, ohne dem Gerichtshof noch Gelegenheit zu einer Entscheidung zu geben, wie sie zumindest in den Fällen erforderlich erscheine, in denen erhebliche Zweifel an der Anwendung solch einer Regel beständen.

Außerdem habe der Gerichtshof in dem genannten Urteil selbst zu erkennen gegeben, daß der vom ihm aufgestellte Grundsatz möglicherweise bei Waren aus Drittstaaten anders auszulegen sei als bei Waren aus dem Gemeinschaftsbereich. Indem der Gerichtshof den Grundsatz dabei in erster Linie auf die übereinstimmende Meinung der Parteien gestützt und seine Entscheidung auf eine Vorschrift wie Artikel 73 EGKS-Vertrag gegründet habe, so daß eine konkrete Entscheidung über den Grundsatz selbst nicht notwendig gewesen sei, habe er gezeigt, daß er diese Feststellungen nur als ein obiter dictum auffasse.

Wie die Bundesregierung einräumt, scheine der Umstand, daß der Gerichtshof die Kompetenz eines Mitgliedstaats für ein Einfuhrverbot oder mengenmäßige Beschränkungen letztlich auf Artikel 73 EGKS-Vertrag gestützt habe, oberflächlich gesehen die Auffassung zu rechtfertigen, daß die Freiheit des innergemeinschaftlichen freien Warenverkehrs — auch mit Drittlandswaren — die allgemeine, auch für Zölle geltende Regel und Artikel 73 die Ausnahme dazu sei.

Der Gerichtshof habe jedoch im Gegensatz zu der Auffassung des Generalanwalts Artikel 73 sehr weit ausgelegt, indem er dem Begriff des Bestimmungsorts in dieser Vorschrift die Bedeutung des vom Importeur vorgesehenen letzten Bestimmungsortes gegeben habe, was die Anwendung von Artikel 4 Absatz a auf alle Waren ausschließe, die auf dem Weg in einen Mitgliedstaat durch das Gebiet eines anderen Mitgliedstaats geleitet worden seien.

Es müsse also für den Gerichtshof ganz entscheidende Gegengründe gegeben haben, damit er sich gegen die Auffassung seines Generalanwalts entschieden und Artikel 73 EGKS-Vertrag weit ausgelegt habe. Der eigentliche tiefere Grund hierfür liege darin, daß die vom EGKS-Vertrag geschützten Interessen eine Einschränkung der Kompetenzen der Mitgliedstaaten nicht hinreichend erforderten.

Das bedeute, daß im Rahmen des Artikels 4 Absatz a auch für die Zölle die vom EGKS-Vertrag geschützten Interessen vor allem der eigenen Unternehmen der Gemeinschaft mit den im Kapitel X geschützten staatlichen Interessen am Schutz vor der Konkurrenz von Waren aus Drittstaaten abgewogen werden müßten. Auch insoweit handele es sich also nur um ein obiter dictum.

Zwar könnte das Urteil des Gerichtshofes auch dann noch dahin ausgelegt werden, daß es den innergemeinschaftlichen Warenverkehr rein faktisch als Verkehr zwischen den Mitgliedstaaten verstehe und deshalb grundsätzlich diesen Verkehr für Drittlandswaren freistelle. Artikel 73 sei auch in seiner weiten Auslegung nur eine Ausnahme von dieser Regel.

Dazu stellt die Bundesregierung zunächst fest, auch bei einer solchen Auslegung des Urteils sei es noch erforderlich zu fragen, ob Kapitel X nicht für Zölle ähnliche Ausnahmen wie Artikel 73 für mengenmäßige Beschränkungen enthalte.

Sodann bemerkt sie, bei einer tieferen Analyse des betreffenden Urteils zeige sich, daß der Gerichtshof den Begriff des innergemeinschaftlichen Verkehrs nicht rein faktisch, sondern juristisch begreife. Die Berücksichtigung des Bestimmungsorts der Waren aus Drittstaaten beweise, daß die rein faktische Bedeutung des Begriffs des innergemeinschaftlichen Verkehrs bereits durchbrochen werde. Dies gelte verstärkt, wenn, wie nach den Regeln des EWG-Vertrags, die Drittlandsware dem innergemeinschaftlichen Verkehr nur nach einer ordnungsgemäßen Abfertigung im ersten Einfuhrstaat unterworfen sei.

Artikel 73 setze insbesondere in seiner weiten Auslegung durch den Gerichtshof voraus, daß, wenn der Bestimmungsort der Ware auf dem Gebiet eines anderen Mitgliedstaats als dem des ersten Einfuhrstaats liege, es sich um Drittstaatenverkehr im Sinne des Kapitels X des EGKS- Vertrags, in welchem der Artikel 73 folgerichtig verankert sei, und nicht um einen rein innergemeinschaftlichen Verkehr im Sinne des Artikels 4 Absatz a handele. Die Auslegung des Artikels 4 Absatz a bestimme also die Auslegung des Artikels 73, wie umgekehrt die Auslegung des Kapitels X und insbesondere seines Artikels 73 ihrerseits auf die Auslegung des Artikels 4 Absatz a zurückwirke. Nur eine enge Auslegung des Artikels 4 Absatz a anhand der Analyse der durch diese Bestimmungen geschützten Interessen gestatte die weite Auslegung des Artikels 73, ebenso wie die in Artikel 73 geschützten staatlichen Kompetenzinteressen letztlich eine enge Auslegung des Artikels 4 Absatz a mitbedingten.

Wenn man Artikel 4 Absatz a aus sich selbst so umfassend auslege, daß er jeden faktischen innergemeinschaftlichen Verkehr umfasse, erscheine Artikel 73 als eine durch die Ziele des EWG-Vertrags nicht mehr erklärbare Durchbrechung des allgemeinen Systems des EGKS-Vertrags.

Die Bundesregierung kommt insoweit zu folgendem Ergebnis: Wenn Artikel 4 Absatz a zwar grundsätzlich die Anwendung des Kapitels X auf eine im freien innergemeinschaftlichen Verkehr befindliche Drittlandsware ausschließe, richte sich die Frage, ob eine solche Ware sich im freien Verkehr befinde, ihrerseits nach Kapitel X, also nach der Verteilung der Zollkompetenz durch den EGKS-Vertrag und der Maßnahmen, die aufgrund dieser Kompetenz getroffen worden seien.

Da der Gerichtshof Artikel 73 sehr weit ausgelegt habe, liege es nahe, bei der jetzt notwendig werdenden Analyse des Inhalts des Kapitels X des EGKS-Vertrags zunächst einmal die Möglichkeit einer analogen Anwendung dieser Vorschrift auf die Zölle zu untersuchen. Wenn nämlich dieser Artikel mengenmäßige Beschränkungen, die den zwischenstaatlichen Verkehr schwer treffen, rechtfertigen könne, liege es nahe, bei einem geringeren Eingriff in die nach Artikel 4 Absatz a geschützten Interessen nach der Regel a maiore ad minus diesen Artikel auf Zölle entsprechend anzuwenden, da die europäischen Verträge mit dem internationalen Wirtschaftsrecht allgemein davon ausgingen, daß mengenmäßige Beschränkungen eine stärkere Beschränkung des zwischenstaatlichen Handels als Zölle darstellten.

Für die Analyse des Verhältnisses des Artikels 4 Absatz a zu Kapitel X des EGKS-Vertrags sei zunächst noch einmal von der Auslegung des Artikels 4 Absatz a aus sich selbst heraus auszugehen. Zunächst sei festzustellen, daß der Gerichtshof in dem genannten Urteil grundsätzlich entschieden habe, daß der Wortlaut des Artikels 4 Absatz a sowie seine Auslegung auf dem Hintergrund des EWG-Vertrags durch die teleologische und vor allem die systematische Auslegung des EGKS-Vertrags selbst durchbrochen würden. Dies entspreche im übrigen den im europäischen Gemeinschaftsrecht geltenden Auslegungsmethoden, wonach der Wortlaut des Vertrages hinter der teleologischen und systematischen Auslegung zurücktrete.

Aufgrund einer tiefgreifenden Analyse der Wirtschaftsverträge hätten die Praxis und die Lehre die Unterscheidung zwischen den Zollunionen und den Freihandelszonen entwickelt. Danach spreche man von einer Zollunion, wenn der innergemeinschaftliche Verkehr völlig frei sei, für die Handelsbeziehungen zu Drittstaaten aber ein alle Mitgliedstaaten bindender gemeinsamer Zolltarif eingeführt sei. In einer Freihandelszone sei dagegen nur der innergemeinschaftliche Verkehr freigestellt. Diese Unterscheidung habe typische Auswirkungen auf den innergemeinschaftlichen Verkehr mit Drittlandswaren: Während in der Zollunion diese Waren im innergemeinschaftlichen Verkehr von Zöllen völlig freigestellt sein könnten, würden sie in den Freihandelszonen von der Freiheit des innergemeinschaftlichen Verkehrs völlig ausgenommen.

Da die Mitgliedstaaten einer Freihandelszone befugt blieben, ihre Zölle und sonstigen handelsbeschränkenden Vorschriften gegenüber dritten Ländern national festzulegen, seien sie darauf angewiesen, die Begünstigung des freien innergemeinschaftlichen Verkehrs auf solche Waren zu beschränken, die in einem Mitgliedstaat gewonnen oder erzeugt worden seien, um zu vermeiden, daß der nationale Schutz dadurch umgangen werden könnte, daß die Drittlandswaren zunächst in den Mitgliedstaat mit der niedrigsten Zollbelastung eingeführt würden, um sodann in das eigentliche Bestimmungsland innerhalb der Freihandelszone verbracht zu werden.

In einer Zollunion seien dagegen die Einfuhrbedingungen gegenüber Drittlandswaren in allen Mitgliedstaaten gleich, so daß hier in der Regel kein Anreiz zu Umwegeinfuhren bestehe.

Aus dem vorstehend dargestellten Zusammenhang ergebe sich zugleich, warum ein wirklich freier Warenverkehr nur dort bestehen könne, wo wegen einheitlicher Außenhandelsregelungen auf innergemeinschaftliche Kontrollen und Schutzmaßnahmen verzichtet werden könne.

Im folgenden untersucht die Bundesregierung die drei Gründungsverträge (EGKS, EWG, EAG) darauf hin, ob und inwieweit die dadurch gebildeten Gemeinschaften der Konzeption einer Zollunion oder Freihandelszone, wie sie vorstehend skizziert worden sind, entsprächen.

Hinsichtlich des EWG- und des EAG-Vertrags ist sie aufgrund einer ausführlichen Untersuchung der jeweiligen Vertragsvorschriften der Auffassung, daß mit diesen eine Zollunion errichtet worden sei.

Was den EGKS-Vertrag angehe, so sehe er kein gemeinsames Zollgebiet vor, liberalisiere aber andererseits den innergemeinschaftlichen Handel, so daß die Konzeption des Vertrages nicht derjenigen einer Zollunion, sondern der einer Freihandelszone entspreche.

Ein Widerspruch bestehe jedoch zwischen Artikel 4 Absatz a, der seinem Wortlaut nach die Abschaffung der Zölle und sonstigen Handelsbeschränkungen nicht auf Ursprungserzeugnisse der Mitgliedstaaten beschränke, und Artikel 71, der grundsätzlich die Mitgliedstaaten für die Handelspolitik gegenüber dritten Ländern für zuständig erkläre. Dieser Widerspruch könne nur durch eine einschränkende Auslegung von Artikel 4 Absatz a aufgelöst werden. Nur eine solche Auslegung könne die Existenz von Artikel 71 begründen, der nämlich leerlaufen würde, wenn der nationale Zollschutz dadurch unterlaufen werden könnte, daß Drittlandswaren auf dem Umweg über Mitgliedstaaten mit niedrigeren Außenzöllen in den Genuß des freien innergemeinschaftlichen Warenverkehrs kämen.

Soweit die Außenzölle harmonisiert worden seien — was bei der EGKS im Bereich der Stahlwaren erfolgt sei —, bestehe aus zolltariflichen Gründen keine Notwendigkeit, besondere Nachweise über den Ursprung der Waren zu verlangen und gegebenenfalls Schutzmaßnahmen gegen Umwegeinfuhren zu treffen. In denjenigen Fällen jedoch, in denen, wie im Bereich der Kohle, die Außenhandelsregelungen der Mitgliedstaaten sich voneinander unterschieden, seien die Mitgliedstaaten wegen der Gefahr eines Leerlaufens ihrer nationalen Außenhandelsregelung berechtigt, zur Vermeidung von Umwegeinfuhren nur Erzeugnisse mit Ursprung in einem Mitgliedstaat der EGKS in den Genuß des freien innergemeinschaftlichen Warenverkehrs kommen zu lassen.

Die Unterscheidung zwischen Freihandelszone und Zollunion habe ihren tieferen Grund in der unterschiedlichen Interessenlage der Mitgliedstaaten. So sei es für einen Mitgliedstaat wie die Bundesrepublik Deutschland, der selber in erheblichem Maße Kohle fördere, lebenswichtig, diese zum Beispiel durch Zölle zu schützen, während andere Länder, wie zum Beispiel die Niederlande, kein solches Interesse hätten. Den Interessen des Landes mit höheren Zöllen könnte nicht Rechnung getragen werden, wenn der innergemeinschaftliche Verkehr unabhängig von dem Ursprung der Waren vollkommen frei wäre und diese in dieses Land über einen Mitgliedstaat mit niedrigeren Zollsätzen eingeführt werden könnten. Wenn die EGKS dagegen selber einen Gemeinsamen Zolltarif festsetze, hätten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, darauf hinzuwirken, daß ihre Interessen bei der Festsetzung dieses Tarifs berücksichtigt würden.

Nach Ansicht der Bundesregierung kann es dahingestellt bleiben, auf welcher Grundlage die aus dem Vergleich der Wirtschaftsverträge entwickelten allgemeinen Rechtssätze auf den EGKS-Vertrag angewendet werden können; entscheidend sei vielmehr, daß die Anwendung der für Zollunionen entwickelten Regeln auf die Freihandelszonen zu absurden Ergebnissen führe und deshalb die Interessen der Mitgliedstaaten in einer Freihandelszone völlig gegen eine solche Übertragung sprächen. Noch entscheidender sei, daß Artikel 2 und 3 und insbesondere 74 EGKS-Vertrag die gegen eine uferlose Ausdehnung von Umwegeinfuhren gerichteten Interessen der Mitgliedstaaten und der gemeinsamen Unternehmen eindeutig schützten. Auch bei einer Auslegung des EGKS-Vertrags nur aus sich selbst heraus müsse also die Unterscheidung zwischen Freihandelszonen und den Zollunionen beachtet werden.

Die entscheidende Frage sei deshalb, ob die EGKS selbst eine Zollunion oder eine Freihandelszone darstelle. Dabei sei zu beachten, daß Artikel 71 der Gemeinschaft nur die Festsetzung von Höchstund Mindestzöllen, nicht aber die Festsetzung eines Gemeinsamen Zolltarifs gestatte, der das entscheidende Merkmal der Zollunion sei.

Der EGKS-Vertrag wolle, wie seine Artikel 71 Absatz 2, 72 Absatz 2 und 74 Ziffer 1 zeigten, die Einhaltung des GATT durch die Gemeinschaft selbst und durch die Mitgliedstaaten garantieren. Er müsse daher so ausgelegt werden, daß er nicht gegen das GATT verstoße.

Das GATT gehe davon aus, daß bei der Einfuhr von Waren in einen Staat und der nachfolgenden Weiterbeförderung dieser Güter in einen anderen Staat sowohl der erste als auch der zweite Staat zur Erhebung von Zöllen berechtigt seien, es sei denn, daß nach den Begleitpapieren diese Waren für den zweiten Staat bestimmt seien und durch das Gebiet des ersten nur durchgeführt würden. Artikel XXIV GATT sehe eine weitgehende Durchbrechung der Regeln des GATT grundsätzlich nur bei einer Zollunion, nicht aber bei einer Freihandelszone vor. Man könne nun die Auffassung vertreten, die Mitgliedstaaten des EGKS-Vertrags könnten durch diesen Vertrag auf die durch das GATT begründeten Zollkompetenzen auch im innergemeinschaftlichen Verkehr mit Drittlandswaren nicht verzichten; der EGKS-Vertrag wäre entsprechend auszulegen.

Diese Frage könne aber letztlich dahingestellt bleiben, weil zumindest Artikel V GATT durch den EGKS-Vertrag nicht durchbrochen werden könne, denn diese Vorschrift schütze unmittelbare Interessen nicht der Mitgliedstaaten, sondern von Drittstaaten. Wenn Artikel 4 Absatz a so auszulegen wäre, daß er auch auf Einfuhren aus Drittstaaten anwendbar wäre, würde demnach die Zollerhebung durch den Transitstaat durch Artikel V GATT und die Zollerhebung durch den Bestimmungsmitgliedstaat durch Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag ausgeschlossen sein. Die absurde Folge einer solchen Regelung wäre also, daß die gesamte Zollregelung des EGKS-Vertrags unterlaufen würde und die doch in Artikel 2, 3 und 74 geschützten Interessen der Mitgliedstaaten und der gemeinsamen Unternehmen der Gemeinschaft völlig schutzlos blieben.

Selbst wenn diese Folge etwa durch eine analoge Anwendung des Artikels 73 auf die Zölle vermieden werden könnte, könnte der Mitgliedstaat mangels seiner Befugnis zur Zollerhebung trotzdem nicht die vom GATT vorausgesetzte Gegenseitigkeit gegenüber den Drittstaaten durchsetzen und wäre sogar nach Artikel I GATT gezwungen, auch bei unmittelbaren Einfuhren aus Drittländern auf seine Zollsätze zu verzichten.

Anschließend wendet sich die Bundesregierung der selbständigen Auslegung des Kapitels X des EGKS-Vertrags über die Handelspolitik zu.

Da das Kapitel X nur den Handelsverkehr mit Drittstaaten betreffe, könnte man annehmen, Artikel 4 Absatz a sei von diesem Kapitel dahin abzugrenzen, daß diese Vorschrift den faktischen Verkehr innerhalb der Gemeinschaft, das Kapitel X nur den faktischen, unmittelbaren Verkehr mit den Drittstaaten betreffe. Gegen einen solchen rein faktischen Begriff spreche aber, daß schon der EWG-Vertrag und erst recht der EGKS-Vertrag selbst forderten, daß die Waren aus Drittstaaten in dem ersten Einfuhrland der Gemeinschaft ordnungsgemäß verzollt seien. Wenn dies nicht der Fall sei, liege trotz des faktisch innergemeinschaftlichen Verkehrs ein innergemeinschaftlicher Verkehr im Sinne der Verträge nicht vor. Überdies könne nach Artikel V GATT zumindest für den EGKS-Vertrag ein innergemeinschaftlicher Verkehr nicht vorliegen, wenn der letzte Bestimmungsort der Ware ein anderer Mitgliedstaat sei. Das zeige, daß schon dem EWG-Vertrag und erst recht dem EGKS-Vertrag ein faktischer Begriff des innergemeinschaftlichen Verkehrs nicht zugrunde liege.

Für die Auslegung des Artikels 4 Absatz a und des Kapitels X des EGKS-Vertrags sei lediglich die Zuständigkeitsverteilung des GATT für die Zollkompetenz entscheidend. Selbst wenn die Mitgliedstaaten nämlich im innergemeinschaftlichen Verkehr auf die durch das GATT begründeten subjektiven Rechte verzichten oder aufgrund des Artikels XXIV vom GATT abweichende Regeln festlegen könnten, bestehe eine fast unwiderlegbare Vermutung dagegen, daß die Mitgliedstaaten im EGKS-Vertrag wirklich auf diese Rechte des GATT verzichtet hätten.

Überdies sei zu beachten, daß, wie der EWG-Vertrag mit seiner eingehenden Regelung der Zollkompetenz deutlich zeige, die Mitgliedstaaten auch im EGKS-Vertrag grundsätzlich eine ausdrückliche, abschließende Regelung dieser Problematik hätten festlegen wollen. Wenn nun aber Artikel 4 Absatz a den innergemeinschaftlichen Verkehr mit Drittlandswaren nicht völlig freistelle, enthielte der EGKS-Vertrag, wenn Kapitel X nicht auch auf diesen Teil des Warenverkehrs mit Drittstaaten anwendbar wäre, eine breite Lücke, denn dann gäbe es auf diesem Gebiet für die Kompetenzen der Mitgliedstaaten keine Beschränkung, da eine analoge Anwendung nur der Schranken nach Artikel 71 nicht denkbar sei.

Nach den obigen Ausführungen könnten die Interessen der Mitgliedstaaten an der Protektion ihrer Industrie und an den Zolleinkünften nur gesichertwerden, wenn ein Gemeinsamer Zolltarif eingeführt werde. Aus dem Prinzip der Gemeinschaftstreue in Artikel 5 EWG-Vertrag — einmal unterstellt, daß dieses Prinzip ohne weiteres auch auf den EGKS-Vertrag übertragen werden könnte — lasse sich in keiner Weise eine Verpflichtung des Transitstaats zur Berücksichtigung der Interessen eines anderen Mitgliedstaats bei der Festlegung und Durchführung seiner Wirtschaftspolitik herleiten. Aufgrund der weiten Auslegung von Artikel 4 Absatz a würde den Mitgliedstaaten also die Zuständigkeit genommen, letztlich über ihre eigenen Interessen zu verfügen, obwohl das gesamte Völkerrechtssystem so aufgebaut sei, daß solche Kompetenzen immer bei den betroffenen Staaten oder zumindest bei einer supranationalen Organisation lägen, bei deren Willensbildung jeder Staat gleichberechtigt mitwirke. Eine solche Auslegung führe überdies zu einer Wettbewerbsverzerrung zugunsten von Importeuren, die Drittlandswaren über das Gebiet eines anderen Mitgliedstaats einführten, und beeinträchtige somit auch die durch die Artikel 2 und 3 EGKS-Vertrag geschützten Interessen einzelner, unter anderen der Gemeinschaftsindustrie und der Direktimporteure.

Die Bundesregierung räumt ein, daß dieser Auslegung des Verhältnisses des Artikels 4 Absatz a zum Kapitel X des EGKS-Vertrags die Artikel 73 und 74 desselben Vertrages entgegengehalten werden könnten. Dabei sei jedoch festzuhalten, daß gerade Artikel 74 Absatz I Ziffer 3 dafür spreche, daß das ganze Kapitel X auch auf den innergemeinschaftlichen Verkehr mit Drittlandswaren anzuwenden sei. Auf der anderen Seite bestätige der Wortlaut des Artikels 73 die Auffassung, daß es für den Begriff des Außenhandels in Kapitel X nicht auf den faktischen innergemeinschaftlichen oder den unmittelbaren Verkehr mit Drittstaaten, sondern auf einen nach dem GATT ausgerichteten juristischen Warenverkehrsbegriff ankomme. Einer anderen Lösung könne man nur folgen, wenn Artikel 73 als echte Ausnahme verstanden werden könnte, der die Regeln des EGKS-Vertrags völlig durchbreche; für eine solche Auslegung biete aber der Inhalt dieser Vorschrift keinen Anhaltspunkt. Schließlich sei zu berücksichtigen, daß entgegen Artikel 115 EWG-Vertrag Artikel 74 EGKS-Vertrag die Durchbrechung der Bestimmungen des Artikels 4 Absatz a nicht bei jeder Verkehrsverlagerung, sondern nur bei sehr schwerwiegenden Notlagen vorsehe. Unter diesen Voraussetzungen würde eine weite Auslegung des Artikels 4 Absatz a völlig dem Grundprinzip der Verträge widersprechen, daß wegen der breiteren Vereinheitlichung der Handelspolitik im EWG-Vertrag dieses Abkommen die Rechte der Mitgliedstaaten im Bereich der Handelspolitik stärker einschränke als der EGKS-Vertrag.

Schließlich sei zu berücksichtigen, daß Artikel 74 Absatz 1 Ziffer 3 schon seinem Wortlaut nach der Gemeinschaft auch für den innergemeinschaftlichen Verkehr die Kompetenz verleihe, selbst in Durchbrechung der allgemeinen Regeln des EGKS-Vertrags Maßnahmen wie die Erhebung von Zöllen an den inneren Grenzen zu ergreifen. Diese Auslegung aus dem Wortlaut werde durch die Ziele des EGKS-Vertrags bestätigt, die die einheimische Industrie schützen sollten.

Artikel 74 könne nicht dahin gehend verstanden werden, daß er aus der in Artikel 71 verankerten Zollkompetenz der Mitgliedstaaten den in seinen Ziffern umrissenen Bereich der Handelspolitik ausklammere. Gegen eine solche Auslegung dieser Vorschrift spreche, daß Artikel 71 von der grundsätzlich unbeschränkten Kompetenz der Mitgliedstaaten ausgehe, die nach seinem Absatz 2 durch die folgenden Vorschriften nur punktuell beschränkt und nicht aufgehoben werde. Dabei setze selbst Artikel 74, der mit den dort erwähnten Maßnahmen wohl vor allem auch Empfehlungen meine, die formelle Kompetenz der Mitgliedstaaten in seinem Bereich voraus, weil diese Empfehlungen durch Akte der Mitgliedstaaten durchgeführt werden müßten. Schließlich sei zu bedenken, daß wegen der partiellen Funktionsunfähigkeit der EGKS der Schutz der in Artikel 74 verankerten Interessen der Mitgliedstaaten und der Unternehmen nur durch die Mitgliedstaaten voll garantiert werden könne; das lasse aber die Annahme, die Kompetenzen der EGKS schlössen parallele Kompetenzen der Mitgliedstaaten aus, als sehr gewagt erscheinen.

Die Mitgliedstaaten benötigten für eigene Zölle eine Ermächtigungsgrundlage höchstens dann, wenn entgegen den obigen Ausführungen der Artikel 4 Absatz a grundsätzlich dahin verstanden werden müßte, daß er den innergemeinschaftlichen Verkehr auch mit Drittlandswaren von Zöllen vollständig freistelle.

Selbst wenn der Gerichtshof den obigen Ausführungen nicht folgen sollte, wäre die Erhebung von Differenzzöllen der Bundesrepublik Deutschland durch die auf Artikel 74 EGKS-Vertrag gestützten Empfehlungen der Kommission gedeckt.

Um den Einwand zu widerlegen, daß die Handelspolitik des Kapitels X nicht den innergemeinschaftlichen Verkehr mit Drittlandswaren umfasse, führt die Bundesregierung außer den obigen Erwägungen an, daß die Handelspolitik auch bei einer solchen Auslegung des Kapitels X Zölle selbst für den innergemeinschaftlichen Verkehr von Waren aus Drittstaaten festlegen könne. Daß die Hohe Behörde mit ihren Empfehlungen gerade auch diesen innergemeinschaftlichen Verkehr habe treffen wollen, ergebe sich aus der Tatsache, daß die Begründungserwägungen der Empfehlungen auch diesen Bereich beträfen und unter A der Empfehlung deshalb völlig allgemein die Rede von Kohle mit Ursprung in dritten Ländern sei.

Zu der Meinung des Finanzgerichts, eine hinreichende Ermächtigung der Bundesrepublik liege vor allem deswegen nicht vor, weil die Empfehlungen zeitlich begrenzt seien, trägt die Bundesregierung vor, dieses Argument unterscheide nicht hinreichend zwischen der zeitlichen Befristung der Geltung der Empfehlung selbst und der Tatsache, daß die Zollkontingente nur für bestimmte Jahre festgelegt worden seien. Aus dem Wortlaut der Empfehlung vom 28. Januar 1959 ergebe sich trotz der Verwendung des Wortes vorübergehend deutlich, daß die Empfehlung selbst nicht auf das Jahr 1959 beschränkt sei. In den folgenden Jahren sei die Empfehlung einer Zollerhebung selbst nicht erneuert worden, es sei vielmehr nur das Zollkontingent für jedes Jahr festgesetzt worden. Bei einer solchen Rechtslage könne man nicht annehmen, daß die Empfehlung ihre Gültigkeit verliere, wenn das Zollkontingent für ein bestimmtes Jahr nicht festgesetzt werde. Die wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Kohle in der Bundesrepublik Deutschland hätten sich in der Zwischenzeit eher noch verschärft. Angesichts der hierauf verweisenden Begründung der Empfehlung könne nicht vom Willen der Hohen Behörde ausgegangen werden, daß diese Zollerhebung in den übrigen Jahren entfallen solle. Möglicherweise sei die Hohe Behörde sogar zur Aufrechterhaltung dieser Notstandsverpflichtung nach Artikel 74 verpflichtet, weil ihr Ermessen auf Null geschrumpft sei. In einer solchen Situation sei davon auszugehen, daß das in der Empfehlung festgesetzte Zollkontingent automatisch solange weitergelte, bis das Zollkontingent neu festgesetzt werde.

Wenn schließlich Artikel 74 Absatz 1 Ziffer 3 EGKS-Vertrag grundsätzlich auch eine ausschließliche Kompetenz der Hohen Behörde begründen möge, den Mitgliedstaaten die Durchbrechung des Artikels 4 Absatz a zu gestatten, liege hier jedoch angesichts der Untätigkeit der Hohen Behörde ein ähnlicher Notstand vor wie der, der den Gerichtshof im Bereich der Fischerei bewogen habe, eine subsidiäre Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zu einer vorläufigen Regelung als Sachwalter der Gemeinschaft zu akzeptieren. Man könne der Bundesregierung nicht vorwerfen, die Kommission nicht hinreichend gedrängt zu haben, die notwendigen Entscheidungen zu fällen, da die Bundesregierung davon habe ausgehen dürfen, daß sie entweder einer entsprechenden Genehmigung der Hohen Behörde nicht bedurft habe oder ihr diese Genehmigung durch die bisherigen Empfehlungen erteilt worden sei.

Die Bundesregierung kommt zu dem Ergebnis, daß trotz der Anwendbarkeit des Artikels 4 Absatz a auch auf Waren mit Ursprung in Drittstaaten diese Vorschrift das Kapitel X des EGKS-Vertrags über die Zollkompetenz der Mitgliedstaaten für Waren aus Drittstaaten im innergemeinschaftlichen Verkehr unberührt lasse.

Nach Ansicht der Kommission der Europäischen Gemeinschaften ist es angezeigt, vor der Untersuchung der vom Finanzgericht vorgelegten Frage einige allgemeine Betrachtungen zu den handelspolitischen Kompetenzen im Bereich der EGKS-Erzeugnisse anzustellen.

Die Kommission beginnt mit der Feststellung, anders als der EWG-Vertrag habe der EGKS-Vertrag die handelspolitischen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten weitgehend unberührt belassen, wie sich hauptsächlich aus Artikel 71 Absatz 1 EGKS-Vertrag ergebe, und der Gemeinschaft nur beschränkte Befugnisse übertragen. Die Befugnisse der Gemeinschaft im Bereich des Außenhandels seien jedoch nicht unbedeutend. Es handele sich dabei sowohl um einseitige Maßnahmen im Sinne der Artikel 72, 73 und 74 EGKS-Vertrag wie um konventionelle Maßnahmen, zum Beispiel Verhandlung und Abschluß von Handelsabkommen, die der Vertrag zwar nicht ausdrücklich vorgesehen habe, für die sich aber eine Befugnis der Gemeinschaft aufgrund einer Reihe von Bestimmungen des Vertrages ergebe.

Die EGKS sei daher schon nach ihrer ursprünglichen Konzeption mehr als eine bloße Freihandelszone im Sinne des Artikels XXIV 5 b des GATT-Abkommens. Wenn sie auch keine voll ausgebaute Zollunion sei, so stelle sie doch infolge der dargestellten aktuellen oder potentiellen Koordinierungs- und Eingriffsmöglichkeiten eine Zwischenform zwischen Zollunion und Freihandelszone dar, wobei die Merkmale einer Zollunion noch durch den Aspekt des Freiverkehrs verstärkt würden. Trotz allem lasse sich nicht in Abrede stellen, daß die EGKS im Vergleich zur EWG ein beträchtliches Defizit im Bereich der Handelspolitik, einschließlich des Bereichs der Außenzölle, aufweise.

Nach Ansicht der Kommission muß zunächst anhand der tatsächlichen Entwicklung und sodann aufgrund rechtlicher Überlegungen geprüft werden, ob die dargestellte Lage der EGKS sich insbesondere nach Inkrafttreten des EWG-Vertrags geändert habe.

Zur tatsächlichen Entwicklung führt die Kommission aus, nach Inkrafttreten des EWG-Vertrags hätten sich zunehmend Bestrebungen bemerkbar gemacht, in die Schaffung einer einheitlichen Handelspolitik auch EGKS-Erzeugnisse aufzunehmen. So sei es für den Stahlsektor schon früh zu einer weitgehenden De-facto-Angleichung der Zölle und zur Entwicklung einer Gemeinschaftspolitik gekommen; diese sei gekennzeichnet durch einen Abschluß von Abkommen durch die Kommission, die aufgrund eines Mandats der im Rat vereinbarten Vertreter der Mitgliedstaaten handele. Im Bereich der Kohle sei es zu keiner derartigen Vereinheitlichung gekommen. Jedoch sei auch hier die Hohe Behörde beziehungsweise später die Kommission von den Mitgliedstaaten im Rahmen der GATT-Verhandlungen mit Verhandlungsmandat ausgestattet worden, und es sei dort zu einer Konsolidierung der nationalen Zölle gekommen.

Die Praxis hinsichtlich des Abschlusses von Handelsabkommen in bezug auf EGKS-Erzeugnisse sei nicht einheitlich. So habe es Abkommen gegeben, die von den Mitgliedstaaten allein oder gemeinsam mit der Gemeinschaft unterzeichnet worden seien, ferner Abkommen, die von der Kommission im Rahmen des EWG-Vertrags ohne Widerspruch der Mitgliedstaaten auch für Kohle- und Stahlerzeugnisse geschlossen worden seien, und schließlich Abkommen der Gemeinschaft aufgrund von Artikel 95 EGKS-Vertrag.

Trotz der dargestellten Entwicklung werde man jedoch nicht generell den Schluß ziehen dürfen, daß innerhalb des EGKS-Vertrags eine völlige Kompetenzverschiebung im Bereich der Außenhandelspolitik zugunsten der Gemeinschaft stattgefunden habe. Aus dem Vorstehenden lasse sich auf jeden Fall der Schluß ziehen, daß sich die Kompetenzverteilung durch die tatsächliche Entwicklung nicht wesentlich verändert habe und die grundsätzliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zur Erhebung autonomer Zölle für Kohle nicht in Frage gestellt werden könne.

In rechtlicher Hinsicht weist die Kommission darauf hin, daß nach einer in der Doktrin mehr und mehr verbreiteten These sich die gemeinsame Handelspolitik des EWG-Vertrags auch, jedenfalls ergänzend, auf EGKS-Erzeugnisse erstrecken solle. Sollte diese These auch auf die Erhebung von Zöllen auf Kohle aus Drittländern anwendbar sein, hätte auch die rechtliche Beurteilung des vorliegenden Falles in einem anderen Licht zu erfolgen.

Die genannte These gehe davon aus, daß die die Handelspolitik des EWG-Vertrages betreffenden Vorschriften genereller Natur seien und keine produktbezogenen Einschränkungen enthielten. Sie trage vor allem dem Umstand Rechnung, daß die Gründe, welche ursprünglich für eine Ausklammerung der Handelspolitik aus dem EGKS-Vertrag gesprochen hätten, nach Entwicklung einer für die gesamte Wirtschaft geltenden gemeinsamen Handelspolitik irrelevant geworden seien. Im Ergebnis laufe diese These darauf hinaus, die im wesentlichen intergouvernementale Verwaltung der Handelspolitik im EGKS-Bereich durch die unter dem EWG-Vertrag entwickelte oder zu entwickelnde gemeinsame Handelspolitik zu ersetzen, allerdings unter Berücksichtigung der beschränkten und spezifischen Kompetenzen, welche die EGKS in diesem Bereich schon besitze.

Der Gerichtshof habe in seinem Gutachten 1/75 die Tür für eine derartige Konstruktion aufgehalten. Die für die gemeinsame Handelspolitik verantwortlichen Organe der Gemeinschaft hätten sich diese These bisher nicht zu eigen gemacht, allerdings auch nicht ausdrücklich verworfen.

Wenn man dieser These (Erstreckungs-these) folge, gelange man zu nachstehenden Ergebnissen:

1. Der Rat der EWG wäre für die Festsetzung von Zöllen für EGKS-Erzeugnisse entweder aufgrund von Artikel 113 oder von Artikel 28 EWG-Vertrag, der zum handelspolitischen Instrumentarium des EWG-Vertrags gehöre, zuständig.

2. Die Begründung einer solchen Kompetenz nach dem EWG-Vertrag hätte jedoch nicht automatisch zur Folge, daß die bisher bestehenden nationalen Zölle für EGKS-Erzeugnisse ungültig würden. Es wäre bei dieser Konstruktion im Interesse einer harmonischen Überleitung vom nationalen ins gemeinschaftliche System somit im Interesse der Rechtssicherheit zwingend erforderlich, die bisher geltenden Zölle im Sinne einer Übergangsregelung bis zur effektiven Inanspruchnahme der Gemeinschaftskompetenz fortbestehen zu lassen.

Die Kommission untersucht sodann die Vorabentscheidungsfrage, wie sie vom Finanzgericht gestellt worden ist. Im vorliegenden Verfahren stelle sich die Frage nach Begründung und Tragweite des freien Warenverkehrs für Drittlandserzeugnisse im Bereich des EGKS-Vertrags. Wenn die nach Artikel 71 EGKS-Vertrags mögliche Existenz unterschiedlicher handelspolitischer Maßnahmen der Mitgliedstaaten die Notwendigkeit ergebe, Vorkehrungen zu treffen, welche sicherstellten, daß diese Maßnahmen nicht durch Verkehrsverlagerungen ihrer Wirkung beraubt würden, so zwinge dies jedoch keineswegs zu einer A-priori-Ein-schränkung des Prinzips des Freiverkehrs, sondern lediglich zu spezifischen Derogationen.

Der Gerichtshof habe in seinem Urteil vom 14. Juli 1961 zwar das Prinzip des Freiverkehrs anerkannt, seine Tragweite jedoch nicht unwesentlich eingeschränkt, und zwar mit folgender Feststellung: Der Grundsatz des freien Warenverkehrs, der den Mitgliedstaaten untersagt, ordnungmäßig in einen anderen Mitgliedstaat eingeführten Erzeugnissen aus dritten Ländern den Zugang zu ihrem Staatsgebiet zu verwehren, gilt nicht für den Versuch einer unmittelbaren Einfuhr in einen Mitgliedstaat, welcher lediglich der Anschein einer Einfuhr in einen anderen Mitgliedstaat verliehen wurde, denn nach Artikel 73 des Vertrages ist die Handhabung der Einfuhrlizenzen Sache der Regierung desjenigen Staates, auf dessen Gebiet der Bestimmungsort der Einfuhren liegt. Diese Einschränkung mache den freien Warenverkehr von einem subjektiven Kriterium abhängig (Festlegung des Bestimmungsorts bei der ersten Einfuhr in die Gemeinschaft), das praktisch nicht nachprüfbar sei, so daß das Prinzip des Freiverkehrs für Drittlandswaren eines ganz wesentlichen Teils seines praktischen Inhalts beraubt würde. Die Erfahrung, welche die Kommission in der Zwischenzeit bei der Anwendung des Artikels 115 EWG-Vertrag gemacht habe, bestätige, daß das subjektive Kriterium der Bestimmung nicht brauchbar sei und daß der Freiverkehr von Drittlandswaren gerade auch dann, wenn von Anfang an ein anderer Mitgliedstaat als Bestimmungsort in Aussicht genommen sei, legitimen wirtschaftlichen Bedürfnissen entsprechen könne. Dieselben Erwägungen träfen für den Bereich des EGKS-Vertrags zu und die Kommission könne der genannten Einschränkung heute nicht mehr folgen.

Das Verfahren des gegenseitigen Beistandes nach Artikel 71 Absatz 3 EGKS-Vertrag entspreche der Regelung des Artikels 115 EWG-Vertrag: Dieses Instrument diene also in erster Linie dazu, sicherzustellen, daß die von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Vertrag getroffenen Maßnahmen nicht durch Verkehrsverlagerungen unterlaufen würden. Anders als Artikel 115 Absatz 1 EWG-Vertrag sehe Artikel 71 Absatz 3 EGKS-Vertrag allerdings keine Ermächtigung durch die Hohe Behörde für die jeweils zu ergreifende staatliche Maßnahme vor; die Hohe Behörde habe jedoch zu prüfen und festzustellen, ob die Maßnahmen mit dem Vertrag und geltenden internationalen Abkommen im Einklang ständen. Wichtig sei dabei jedoch, daß diese Maßnahmen nicht einseitig vorgenommen, sondern im Einvernehmen mit dem oder den anderen betroffenen Mitgliedstaat[en] getroffen würden, um verwaltungsmäßige Reibungen zu vermeiden.

Der Rechtstitel zum Eingreifen von Schutzmaßnahmen beruhe hier also, anders als bei Artikel 115 EWG-Vertrag, unmittelbar auf dem Vertrag, könne jedoch ohne das Einvernehmen des anderen betroffenen Mitgliedstaates nicht weiterhelfen. Im Hinblick darauf, daß die Gefahr von Verkehrsverlagerungen oft sofortiges Eingreifen erfordere, die Ingangsetzung des Verfahrens des gegenseitigen Beistandes jedoch notwendigerweise mit einem gewissen Zeitaufwand verbunden sei, sei in der Praxis der Hohen Behörde ein Eilverfahren entwikkelt worden, das den Mitgliedstaaten das Ergreifen vorläufiger Maßnahmen bis zum Wirksamwerden des gegenseitigen Beistandes ermögliche.

Bei dieser Auslegung und Ausgestaltung reiche der in Artikel 71 Absatz 3 vorgesehene Mechanismus völlig aus, das Problem nachteiliger Verkehrsverlagerungen zu vermeiden, und es bestehe kein Bedürfnis, den Mitgliedstaaten noch darüber hinaus irgendwelche autonomen Befugnisse für Schutzmaßnahmen im innergemeinschaftlichen Warenverkehr einzuräumen; insbesondere müsse verneint werden, daß ein solches Recht sich aus der den Mitgliedstaaten nach Artikel 73 Absatz 1 eingeräumten Befugnis, die Ein- und Ausfuhrlizenzen im Verkehr mit dritten Ländern zu regeln, ableiten ließe; denn anders könnte die Regelung des gegenseitigen Beistands aus den Angeln gehoben werden.

Die Kommission ist jedoch der Auffassung, man müsse der Hohen Behörde zusätzlich die Befugnis zusprechen, daß sie dann, wenn sie eine gemeinschaftliche Maßnahme nach Artikel 74 Ziffer 3 in bezug auf die Einfuhr von Waren aus dritten Ländern ergreife, auch eine damit verbundene konnexe Maßnahme zur Beschränkung des Freiverkehrs verfügen könne, falls dies aufgrund der Natur der Maßnahme erforderlich erscheine; denn es wäre in der Tat eine sinnlose Doppelgleisigkeit, hier den erforderlichen Flankenschutz nur auf dem Umweg über die Ingangsetzung des gegenseitigen Beistands zu ermöglichen.

Schließlich ist nach Auffassung der Kommission noch die Rechtslage zu untersuchen, die sich ergebe, sofern man der oben dargestellten Erstreckungs-these folge.

Es läge in der Logik dieser These, auch für den Bereich der Derogation auf den Mechanismus des Artikels 115 EWG-Vertrag zurückzugreifen. Gleichwohl wäre auch für diesen Bereich der Übergangssituation Rechnung zu tragen: Rechtswirksam getroffene Maßnahmen des gemeinsamen Beistands nach Artikel 71 Absatz 3 oder von der Hohen Behörde erlassene Maßnahmen nach Artikel 74 Ziffer 3 EGKS-Vertrag, welche den Freiverkehr mit Drittlandswaren beschränkten, wären bis zur effektiven Ausübung der der Kommission nach Artikel 115 EWG-Vertrag zustehenden Befugnisse als fortgeltend gültig zu betrachten.

Als Schlußfolgerungen aus den vorangegangenen Ausführungen stellt die Kommission in erster Linie fest, daß keine Gründe ersichtlich seien, die die Empfehlung vom 28. Januar 1959 und die zur Fortschreibung des zollfreien Kontingents bis 1962 ergangenen weiteren Empfehlungen der Hohen Behörde ungültig erscheinen ließen.

Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag schließe keineswegs aus, daß die Gemeinschaft zur Absicherung handelspolitischer Maßnahmen gegen indirekte Verkehrsverlagerungen auch für den Verkehr an den innergemeinschaftlichen Grenzen die Erhebung eines Zolls anordne.

Auch von Amts wegen seien Einwände gegen die Rechtsgültigkeit der Empfehlungen der Hohen Behörde nicht zu erkennen. Unstreitig sei es in Deutschland im Laufe des Jahres 1958 aus verschiedenen Gründen zu einer schwerwiegenden Absatzkrise auf dem Kohlemarkt gekommen. Diese Absatzkrise sei durch einen zunehmenden Einfuhrdruck von Drittlandskohle noch verstärkt worden. Die materiellen Voraussetzungen für ein Einschreiten aufgrund von Artikel 74 Ziffer 3 EGKS-Vertrag hätten damit vorgelegen.

Angesichts der schwerwiegenden Bedrohungen, die sich für den deutschen Kohlemarkt aus der bis September 1958 uneingeschränkten Einfuhrmöglichkeit ergeben hätten, seien die von der Hohen Behörde verfügten Maßnahmen auch nicht unverhältnismäßig gewesen. Außerdem sei durch die Einführung eines zollfreien Kontingents den Erfordernissen des Artikels 3 Absatz 4 EGKS-Vertrag im Rahmen des Möglichen Rechnung getragen worden.

Aufgrund der jährlichen Neufestsetzung eines zollfreien Kontingents sei klar zum Ausdruck gebracht worden, daß die Basisempfehlung vom 28. Januar 1959 von der Hohen Behörde nach wie vor, zumindest aber bis zum Ablauf des Jahres 1963, als rechtsverbindlich angesehen worden sei.

Angesichts der Tatsache, daß mit dem Gesetz über das Zollkontingent für feste Brennstoffe 1963 und 1964 vom 27. Dezember 1962 eine sichere Rechtsgrundlage für die zollfreie Einfuhr von mindestens 6,2 Millionen t Drittlandskohle geschaffen worden sei, habe die Hohe Behörde es für 1964 nicht für erforderlich gehalten, dieses Kontingent durch eine besondere Empfehlung fortzuschreiben. Da sich durch die fortlaufende Fortschreibung der Zollkontingente in der deutschen Gesetzgebung auch für die folgenden Jahre ausreichende Sicherheiten ergeben hätten, habe die Hohe Behörde auch nach 1964 für den Erlaß besonderer Gemeinschaftsmaßnahmen keinen Anlaß gesehen.

Anläßlich der Verabschiedung des Gesetzes über das Zollkontingent für feste Brennstoffe 1971, 1972, 1973, 1974, 1975 und 1976 vom 14. Dezember 1970 habe sich bei einer Konsultation im Rat, die im November 1971 aufgrund des Protokolls eines Abkommens betreffend Energiefragen vom 21. April 1964 stattgefunden habe, gezeigt, daß gegen das deutsche Importregime nennenswerte Widerstände oder Einwände von keiner Seite geltend gemacht worden seien. Dieses Regime müsse also, selbst wenn man die Empfehlung vom 28. Januar 1959 heute nicht mehr als in allen Punkten maßgeblich ansehen wollte, als von der Gemeinschaft abgedeckt angesehen werden.

Aufgrund dieser Darlegungen kommt die Kommission zu folgendem Ergebnis:

1. Die Empfehlung vom 28. Januar 1959 und die zur Fortschreibung des zollfreien Kontingents bis 1962 ergangenen Empfehlungen hätten weder gegen Artikel 4 Absatz a noch gegen eine andere Bestimmung des EGKS-Vertrags verstoßen.

2. Die Empfehlung vom 28. Januar 1959 sei formell nie aufgehoben worden. Selbst wenn man davon ausgehe, daß die in ihr enthaltene Verpflichtung zur jährlichen Festsetzung eines zollfreien Kontingents seit 1964 durch autonome deutsche Maßnahmen ersetzt worden sei, so blieben doch die übrigen Bestimmungen der Empfehlung bestehen. Auf jeden Fall wäre das Recht der Bundesrepublik, auf Drittlandskohle, soweit solche außerhalb des festgesetzten Kontingents eingeführt worden sei, den nach den jeweiligen GATT-Verpflichtungen maßgeblichen Differenzzoll zu erheben, wegen der beschriebenen gemeinschaftsrechtlichen Einbettung der in Frage stehenden Gesetzgebung im Jahr 1971 selbst dann nicht zu bestreiten, wenn die Empfehlung vom 28. Januar 1959 als nicht mehr in allen ihren Teilen verbindlich anzusehen wäre.

Die Kommission schlägt daher vor, auf die Vorlagefrage des Finanzgerichts wie folgt zu antworten:

Die Überprüfung der Empfehlungen, die die Hohe Behörde zwischen 1959 und 1962 zur Regelung des Einfuhrregimes der Bundesrepublik Deutschland für Kohle aus Drittländern erlassen hat, hat nichts ergeben, was die Empfehlungen ungültig machen könnte.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 7. Februar 1984 haben die Firma Mabanaft, vertreten durch Rechtsanwalt Wolf-Dietrich Krause-Ablass, Düsseldorf, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch Professor Albert Bleckmann als Bevollmächtigten, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Peter Gilsdorf als Bevollmächtigten, mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 27. März 1984 vorgetragen.

1 Das Finanzgericht Düsseldorf hat mit Beschluß vom 7. Februar 1983, beim Gerichtshof eingegangen am 8. März 1983, gemäß Artikel 41 EGKS-Vertrag eine Frage nach der Gültigkeit der Empfehlungen der Hohen Behörde vom 28. Januar 1959 (ABl. vom 11. 2. 1959, S. 197) und vom 30. Oktober 1962 (ABl. vom 12. 11. 1962, S. 2683) vorgelegt.

2 Diese Frage stellt sich in einem Rechtsstreit zwischen der Firma Mabanaft GmbH, Hamburg, und dem Hauptzollamt Emmerich, das von ihr die Zahlung des Differenzzolls in Höhe von insgesamt 1382829,77 DM für Kohle verlangt hatte, die die Kommanditgesellschaft Fisser und van Doornum Köln GmbH & Co., deren Rechtsnachfolgerin die Firma Mabanaft ist, in den Jahren 1977 und 1978 eingeführt hatte.

3 Die betreffende Kohle war zunächst als EWG-Ware, holländischen Ursprungs, aus Halden- bzw. Lagerbeständen zollfrei in die Bundesrepublik Deutschland eingeführt worden. Spätere Ermittlungen der deutschen Zollfandung ergaben jedoch, daß diese Ware sich in den Niederlanden zwar im freien Verkehr befunden hatte, in Wirklichkeit aber aus verschiedenen Drittländern stammte.

4 Die der Firma Mabanaft vom Hauptzollamt Emmerich zugestellten Änderungsbescheide über die Erhebung eines Differenzzolls stützen sich auf das deutsche Gesetz über das Zollkontingent für feste Brennstoffe 1971, 1972, 1973, 1974, 1975 und 1976 vom 14. Dezember 1970 (BGBl. I, S. 1713) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 28. Juni 1976, durch das unter Abänderung des bestehenden Kontingents die Geltungsdauer des Gesetzes von 1970 bis 1981 verlängert wurde.

5 Das Hauptzollamt Emmerich machte vor dem Finanzgericht geltend, die Erhebung eines Differenzzolls auf die Einfuhren von Drittlandskohle, die in einem anderen Mitgliedstaat zum freien Verkehr abgefertigt worden sei, widerspreche nicht dem Gemeinschaftsrecht. Seiner Ansicht nach handelt es sich nämlich um eine handelspolitische Maßnahme, die nach Artikel 71 Absatz 1 EGKS-Vertrag weiterhin unter die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten falle.

6 Die Firma Mabanaft hielt dem entgegen, die streitige Maßnahme sei mit Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag unvereinbar, wonach Ein- und Ausfuhrzölle oder Angaben gleicher Wirkung sowie mengenmäßige Beschränkungen des Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft verboten seien.

7 Nach Auffassung des Finanzgerichts Düsseldorf gehört die Erhebung eines Differenzzolls im vorliegenden Fall nicht zu den Befugnissen der Mitgliedstaaten im Rahmen der Handelspolitik; sie könne jedoch als Maßnahme, die aufgrund der von der Hohen Behörde nach Artikel 74 EGKS-Vertrag an die Bundesrepublik Deutschland gerichteten Empfehlungen getroffen worden sei, mit dem EGKS-Vertrag vereinbar sein, vorausgesetzt, daß diese Empfehlungen wirksam beschlossen worden und zum Zeitpunkt der Einfuhren noch gültig gewesen seien. Das Finanzgericht hat daher dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt:

Sind die Empfehlungen der Hohen Behörde vom 28. Januar 1959 (ABl. der EG vom 11. 2. 1959, S. 197) und vom 30. Oktober 1962 (ABl. der EG vom 12. 11. 1962, S. 2683) mit Artikel 4 Buchstabe a EGKS-Vertrag vereinbar, und können sie — gegebenenfalls wie lange — zu einer nationalen Regelung ermächtigen, nach der für aus dem freien Verkehr eines Mitgliedstaats eingeführte Steinkohle mit Ursprung in einem Drittland Differenzzoll erhoben wird?

8 Die Empfehlung vom 28. Januar 1959 schreibt der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vor, vorübergehend auf Einfuhren von Kohle mit Ursprung in dritten Ländern in das Gebiet der Bundesrepublik einen Zoll insoweit zu erheben, als diese Einfuhren ein zollfreies Kontingent überschreiten, wobei die Höhe dieses Zolls 20 DM je Tonne nicht überschreiten darf, sowie für das Jahr 1959 ein zollfreies Kontingent von nicht unter 5 Millionen t vorzusehen; außerdem werden die Regierungen der anderen Mitgliedstaaten aufgefordert, der Bundesrepublik den für die Erhebung dieses Zolls notwendigen gegenseitigen Beistand zu leisten.

9 Die Empfehlung vom 30. Oktober 1962 ist die letzte einer Reihe von Empfehlungen (Empfehlungen vom 3. 11. 1959, 3. 11. 1960, 13. 12. 1961 und 30. 10. 1962), durch die die Hohe Behörde die zollfreien Mindestkontingente für die Jahre 1960, 1961, 1962 und 1963 festlegte.

10 Die Frage des Finanzgerichts ist daher so zu verstehen, daß sie für jedes der Jahre 1959 bis 1963 dahin geht, ob die Empfehlung vom 28. Januar 1959 und die Empfehlung über die Festsetzung des jährlichen Mindestkontingents gültig waren, während sie für den Zeitraum von 1964 bis 1977/78 nur die Gültigkeit der Empfehlung vom 28. Januar 1959 betrifft; da die Hohe Behörde für die Jahre nach 1963 keinen Mindestbetrag mehr festgesetzt hatte.

11 Mit dem ersten Teil der vorgelegten Frage soll im wesentlichen nur geklärt werden, ob die streitigen Empfehlungen mit dem in Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag verankerten Prinzip des freien Verkehrs für Waren, die in einem Mitgliedstaat in den freien Verkehr überführt worden sind, vereinbar sind. Was nämlich die Voraussetzungen betrifft, von den Artikel 74 Ziffer 3 EGKS-Vertrag den Erlaß einer Empfehlung abhängig macht, so ist unstreitig, daß diese in der Zeit von 1959 bis 1963 erfüllt waren.

12 Somit erscheint die Auslegung des genannten Artikels 4 unerläßlich, um die Gültigkeit der streitigen Empfehlung beurteilen zu können.

13 In diesem Zusammenhang ist zunächst die von der Regierung der Bundesrepublik Deutschland in ihren Erklärungen vorgeschlagene Auslegung zu untersuchen, die eine zutreffende Bewertung dieser Vorschrift nur für möglich hält, wenn man Artikel 71 Absatz 1 EGKS-Vertrag berücksichtige, wonach die Zuständigkeit der Regierungen der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Handelspolitik... durch die Anwendung dieses Vertrags nicht berührt [wird], es sei denn, daß dieser etwas anderes bestimmt.

14 Nach Ansicht der Bundesregierung muß die Tragweite des Artikels 4 Absatz a sowie des Artikels 71 Absatz 1 aufgrund der Tatsache bestimmt werden, daß die EGKS keine wirkliche Zollunion sei; auch wenn sie durch das Vorhandensein eines gemeinsamen Marktes gekennzeichnet sei, habe sie doch keinen gemeinsamen Zolltarif, so daß die EGKS-Erzeugnisse, im vorliegenden Fall die Kohle, in der Weise in die verschiedenen Mitgliedstaaten eingeführt werden könnten, daß teils ein mehr oder weniger hoher Zoll und teils überhaupt kein Zoll erhoben werde. Unter diesen Voraussetzungen dürften die Mitgliedstaaten nach Artikel 71 Absatz 1 nicht nur eine eigenständige Handelspolitik betreiben, sondern auch für die Einhaltung dieser Politik sorgen, indem sie durch die Erhebung von Zöllen auf aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführte Drittlandswaren Verkehrsverlagerungen verhinderten.

15 Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen muß nach Auffassung der Bundesregierung Artikel 4 Absatz a somit in dem Sinne restriktiv ausgelegt werden, daß er nur die Erzeugnisse mit Ursprung in den Mitgliedstaaten betreffe, bei denen nicht die Gefahr bestehe, daß der freie Verkehr die Handelspolitik des einzelnen Mitgliedstaats gegenüber den Drittländern beeinträchtige.

16 Dazu ist zu bemerken, daß die von der Bundesregierung befürwortete Auslegung über den Rahmen der Vorlagefrage hinausgeht, da sie nicht nur zu der Feststellung führt, daß Artikel 4 Absatz a dem Erlaß einer Empfehlung nicht entgegensteht, durch die ein Mitgliedstaat aufgefordert wird, Zölle auf in einen anderen Mitgliedstaat eingeführte Kohle mit Ursprung in dritten Ländern zu erheben, sondern sogar zu der Anerkennung, daß ein solcher Zoll von einem Mitgliedstaat unabhängig vom Vorhandensein einer Empfehlung erhoben werden kann.

17 Diese Auslegung ist zurückzuweisen.

18 Nach den Vorschriften des EGKS-Vertrags erstreckt sich nämlich der Grundsatz des freien Verkehrs notwendigerweise auch auf Erzeugnisse mit Ursprung in dritten Ländern, die in einem Mitgliedstaat in den freien Verkehr überführt worden sind.

19 Aus den Vorschriften des Vertrages ergibt sich, daß die Organe der Gemeinschaft bestimmte Aufgaben im Außenhandelsbereich haben. So bestimmt Artikeł 3 des Vertrages, der die Aufgaben der Gemeinschaftsorgane festlegt, in Absatz a, daß die Organe auf eine geordnete Versorgung des gemeinsamen Marktes unter Berücksichtigung des Bedarfs dritter Länder zu achten haben, sowie in Absatz f, daß sie die Entwicklung des zwischenstaatlichen Austausches zu forden haben.

20 § 15 des Abkommens über die Übergangsbestimmungen im Anhang zum EGKS-Vertrag setzt das Prinzip des freien Verkehrs voraus, da nach dieser Vorschrift unter anderem im Stahlsektor eine Ermächtigung der Hohen Behörde notwendig ist, damit die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Anwendung bringen können, die geeignet sind, ihren indirekten Einfuhren durch die Gebiete der Mitgliedstaaten zu ermäßigten Zollsätzen einen gleichen Schutz zu gewähren, wie er sich aus der Anwendung ihrer eigenen Zollsätze auf ihre direkten Einfuhren ergibt. Einer solchen Ermächtigung hätte es nämlich nicht bedurft, wenn es den Mitgliedstaaten freigestanden hätte, im Rahmen ihrer Handelspolitik einseitig die Maßnahmen zu erlassen, die sie gegenüber den indirekten Einfuhren für am zweckmäßigsten hielten.

21 Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 14. Juli 1961 (verbundene Rechtssachen 9 und12/60, Vloeberghs, Slg. 1961, 427) sich ausdrücklich die These des freien Verkehrs von Erzeugnissen mit Ursprung in dritten Ländern, die in einem Mitgliedstaat in den freien Verkehr überführt worden sind, zu eigen gemacht, die im übrigen von den Parteien nicht bestritten worden war.

22 All das zeigt, daß die EGKS keine Freihandelszone darstellt, in der der Ursprung eines Erzeugnisses ein entscheidendes Merkmal ist, sondern sich ihrem Aufbau nach eher dem Prinzip einer Zollunion annähert.

23 Ist somit als Ergebnis festzuhalten, daß in Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag ein Grundsatz des freien Verkehrs niedergelegt ist, der auch für die Erzeugnisse mit Ursprung in Drittländern gilt, die in den Mitgliedstaaten in den freien Verkehr überführt worden sind, so ist jedoch auch darauf hinzuweisen, daß im Unterschied zu Artikel 9 EWG-Vertrag, der keinerlei Beschränkung enthält, nach Artikel 4 die Einfuhrzölle sowie die anderen Beschränkungen als unvereinbar mit dem gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl innerhalb der Gemeinschaft gemäß den Bestimmungen dieses Vertrages aufgehoben und untersagt werden.

24 Aus diesem Vorbehalt ergibt sich, daß der Grundsatz des freien Warenverkehrs im EGKS-Vertrag in den im Vertrag vorgesehenen Fällen eingeschränkt werden kann. Daher ist zu prüfen, ob der EGKS-Vertrag hinsichtlich der Empfehlungen Vorschriften enthält, die die Hohe Behörde ermächtigen, von diesem Grundsatz abzuweichen.

25 Nach Artikel 74 EGKS-Vertrag ist die Hohe Behörde befugt, Maßnahmen jeder Art zu ergreifen, die mit dem Vertrag, insbesondere mit den Zielen des Artikels 3, im Einklang stehen, und an die Regierungen alle Empfehlungen zu richten, die den Bestimmungen des Artikels 71 Absatz 2 entsprechen, wenn einer der drei unter Absatz 1 Ziffern 1, 2 und 3 genannten Fälle vorliegt. Ziffer 3 betrifft den Fall, daß eines der in Artikel 81 dieses Vertrages genannten Erzeugnisse in das Gebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten in verhältnismäßig erhöhten Mengen und unter solchen Bedingungen eingeführt wird, daß diese Einfuhren für die Erzeugung ähnlicher oder direkt konkurrierender Erzeugnisse auf dem gemeinsamen Markt einen schwerwiegenden Nachteil mit sich bringen oder mit sich zu bringen drohen.

26 Angesichts dieser Bestimmung sowie des Umstands, daß die Voraussetzungen für die von der Kommission zu treffenden Maßnahmen unstreitig vorlagen, ist festzustellen, daß die Hohe Behörde befugt war, einen Mitgliedstaat durch eine Empfehlung im Sinne von Artikel 74 Absatz 1 Ziffer 3 zu ermächtigen, von dem in Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag niedergelegten Grundsatz abzuweichen, soweit es um die aus dritten Ländern eingeführte Kohle ging, die in einem anderen Mitgliedstaat in den freien Verkehr überführt worden war.

27 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten, daß die streitigen Empfehlungen mit Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag vereinbar sind.

28 Der zweite Teil der Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, wie lange diese Empfehlungen gültig geblieben sind.

29 Da die Voraussetzungen des Artikels 74 Absatz 1 Ziffer 3 in den Jahren 1959 bis 1963 anerkanntermaßen vorlagen, bleibt nur noch der Zeitraum von 1964 bis 1978 zu prüfen.

30 Dazu ist zunächst klarzustellen, daß die Frage sich für den genannten Zeitraum in Wirklichkeit nur auf die Empfehlung vom 28. Januar 1959 bezieht.

31 Wie sich aus ihrem Buchstaben A ergibt, ermächtigt diese Empfehlung die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, vorübergehend auf Einfuhren von Kohle mit Ursprung in dritten Ländern in das Gebiet der Bundesrepublik einen Zoll insoweit zu erheben, als diese Einfuhren ein zollfreies Kontingent überschreiten. Nach Buchstabe A Nr. 2 darf das zollfreie Kontingent für das Jahr 1959 nicht unter 5 Millionen t liegen.

32 In der Empfehlung ist somit der Grundsatz der Eröffnung eines zollfreien Kontingents verankert, um, wie es in der fünften Begründungserwägung heißt, die traditionellen Einfuhrströme der Gemeinschaft zu erhalten, um eine regelmäßige Versorgung zu gewährleisten; jedoch ist die Mindesthöhe dieses Kontingents nur für das Jahr 1959 festgesetzt, wobei dieser Betrag in der Folgezeit aufgrund der Entwicklung der Lage auf dem Kohlemarkt geändert werden kann.

33 Unter diesen Umständen ist es nicht erforderlich, daß die Höhe des Kontingents von dem betroffenen Mitgliedstaat, wie es bis 1963 der Fall war, auf der Grundlage eines durch eine Empfehlung der Hohen Behörde festgelegten Mindestbetrags bestimmt wird. Es kommt nur darauf an, daß die Hohe Behörde in der Lage ist, rechtzeitig zu überprüfen, daß das Kontingent in einer Höhe festgesetzt worden ist, durch die die Erhaltung der traditionellen Einfuhrströme gewährleistet ist. Eine solche Möglichkeit war im Hinblick auf die deutschen Rechtsvorschriften über die Kontingente stets gewährleistet; infolgedessen beeinflußt das Fehlen einer Empfehlung der Hohen Behörde über das Mindestkontingent in keiner Weise die Gültigkeit der Empfehlung vom 28. Januar 1959.

34 Obwohl der EGKS-Vertrag nicht ausdrücklich die Geltungsdauer der von seinen Bestimmungen abweichenden Ausnahmevorschriften begrenzt, versteht sich von selbst, daß solche Vorschriften nicht mehr als gültig angesehen werden können, wenn die Voraussetzungen, die sie rechtfertigten, nicht mehr bestehen.

35 In diesem Zusammenhang ist festzustellen, daß auch nach dem Zeitraum von 1959 bis 1963 die Kohlenachfrage innerhalb der Gemeinschaft, an die sich die gemeinschaftliche Produktion anpassen mußte, weiterhin zurückging. Es besteht daher kein Zweifel, daß eine Liberalisierung der Einfuhren von Erzeugnissen mit Ursprung in dritten Ländern den Markt in den meisten der in Betracht kommenden Jahre dadurch noch weiter geschwächt und der deutschen Erzeugung ganz erheblich geschadet hätte, daß die bereits sehr hohen Kohlehalden in einem unerträglichen Ausmaß gewachsen wären.

36 Gewisse Steigerungen der Nachfrage wie die von 1968 bis 1970 und von 1974, die sich in der Folge als Erscheinungen von kurzer Dauer erwiesen, können entgegen der Meinung der Klägerin des Ausgangsverfahrens auch nicht so angesehen werden, daß mit ihnen die Umstände weggefallen wären, die die Existenz der streitigen Empfehlung rechtfertigten.

37 Man kann nämlich der Auffassung sein, daß es keinen Grund für die Annahme gab, daß die Krise im Kohlesektor allein aufgrund einiger leichter Verbesserungen der Nachfrage beendet war, die, wie die Erfahrung anschließend gezeigt hat, rein konjunktureller Art waren.

38 Die Gefahr eines ernsten Schadens für die Erzeugung in der Gemeinschaft hat im übrigen niemals, auch nicht in den günstigsten Jahren, zu bestehen aufgehört, wie sich aus den zu den Akten gereichten Statistiken über die Produktion, den Verbrauch und die Bestände während der genannten Jahre ergibt.

39 Die Untersuchung der Lage auf dem Kohlemarkt von 1964 bis 1978 führt daher zu dem Ergebnis, daß es in diesem Zeitraum keine Tendenzwende gegeben hat, die den Umständen, durch die der Erlaß der streitigen Empfehlung gerechtfertigt war, ein Ende setzte.

40 Aufgrund dieser Erwägungen ist demnach für Recht zu erkennen, daß die Prüfung der vorgelegten Frage nichts ergeben hat, was die Vereinbarkeit der Empfehlungen der Hohen Behörde vom 28. Januar 1959 und vom 30. Oktober 1962 mit Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag oder die Gültigkeit der Empfehlung vom 30. Oktober 1962 für das Jahr 1963 sowie der Empfehlung vom 28. Januar 1959 vom Zeitpunkt ihres Erlasses bis zum Jahr 1978 in Frage stellen könnte. Diese Empfehlungen ermächtigen daher in dem angegebenen Zeitraum zu einer nationalen Regelung, nach der für aus dem freien Verkehr eines Mitgliedstaats eingeführte Steinkohle mit Ursprung in einem Drittland Differenzzoll erhoben wird.

Kosten

41 Die Auslagen der Bundesrepublik Deutschland und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Finanzgericht Düsseldorf mit Beschluß vom 7. Februar 1983 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Die Prüfung der vorgelegten Frage hat nichts ergeben, was die Vereinbarkeit der Empfehlungen der Hohen Behörde vom 28. Januar 1959 und vom 30. Oktober 1962 mit Artikel 4 Absatz a EGKS-Vertrag oder die Gültigkeit der Empfehlung vom 30. Oktober 1962 für das Jahr 1963 sowie der Empfehlung vom 28. Januar 1959 vom Zeitpunkt ihres Erlasses bis zum Jahr 1978 in Frage stellen könnte. Diese Empfehlungen ermächtigen daher in dem angegebenen Zeitraum zu einer nationalen Regelung, nach der für aus dem freien Verkehr eines Mitgliedstaats eingeführte Steinkohle mit Ursprung in einem Drittland Differenzzoll erhoben wird.