Europäischer Gerichtshof Urteil vom 27.11.1984 – C-264/81

In der Rechtssache 264/81

SpA Savma, Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwälte Edouard Jakhian und Michel Mahieu, Brüssel, Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt Ernest Arendt, Centre Louvigny, 34 B, rue Philippe-II, Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Jean-Claude Séché als Bevollmächtigten, Beistand: Guido Berardis vom Juristischen Dienst, Zustellungsbevollmächtigter: Oreste Montako, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Beklagte,

wegen Nichtigerklärung der Verordnungen (EWG) Nrn. 2238/81 und 2239/81 der Kommission vom 3. August 1981 (ABl. L 218, S. 17 und 28) gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag und wegen Verurteilung der Gemeinschaft zu Schadensersatz gemäß Artikel 215 EWG-Vertrag

erläßt

DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten O. Due, der Richter C. Kakouris, U. Everling, Y. Galmot und R. Joliét,

Generalanwalt: C. O. Lenz

Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf sowie die Anträge und das Vorbringen der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen :

I — Sachverhalt und Verfahren

Mit der Verordnung Nr. 71/81 der Kommission vom 12. Januar 1981 (ABl. L 11, S. 5) wurden von der italienischen Interventionsstelle, Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo (AIMA), ungefähr 33000 t naturreines Olivenöl aus Interventionsmaßnahmen des Wirtschaftsjahrs 1977/78 zum Verkauf angeboten.

Dieses Öl war mehrfach erfolglos als besonders naturreines Öl im Wege der Ausschreibung zum Verkauf angeboten worden. Die Kommission war der Auffassung, die Marktlage am 12. Januar 1981 scheine für die Wiederaufnahme des Verkaufs dieses Öls günstig.

Das Olivenöl wurde in sechs Partien von jeweils rund 5500 t angeboten (Artikel 2); der Verkaufspreis wurde auf 210000 LIT je 100 kg festgesetzt (Artikel 4).

Am ersten Tag des Zeitraums, während dessen Kaufangebote eingereicht werden konnten (d. h. am 2. Februar 1981), gaben 60 Unternehmen Angebote jeweils für sämtliche sechs Partien ab.

Für einen solchen Fall sah die Verordnung Nr. 71/81 eine Verlosung vor (Artikel 6 Absatz 1 Unterabsatz 2). Die Verlosung fand nicht sofort statt. Eine Reihe von Unternehmen beanstandete nämlich die Zulässigkeit der Angebote einiger anderer Unternehmen, insbesondere solcher, die speziell im Hinblick auf die Teilnahme an der Verkaufsaktion gegründet worden waren.

Die Kommission stimmte einer Aussetzung des Ausschreibungsverfahrens für den Zeitraum zu, in dem die erforderlichen Nachprüfungen durchgeführt werden mußten. Die Verlosung fand erst am 1. Juni 1981 statt; dabei fiel den fünf Klägerinnen in der Rechtssache 232/81 sowie der Klägerin in der vorliegenden Rechtssache jeweils eine Partie zu.

Am 3. August 1981 erließ die Kommission die Verordnung Nr. 2238/81 (ABl. L 218, S. 27), durch die die Verordnung Nr. 71/81 mit Wirkung vom 13. Januar 1981 aufgehoben wurde. In den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 2238/81 erklärte sie, daß die Durchführung des Verkaufs infolge der Untersuchung der vorstehend erwähnten Einsprüche verzögert worden sei und daß sich die Marktbedingungen für Olivenöl inzwischen so entwickelt hätten, daß die Durchführung des Verkaufs zu den ursprünglich vorgesehenen Bedingungen zu schweren Störungen dieses Marktes führen würde. Aus einem übergeordneten öffentlichen Interesse müsse daher der betreffende Verkauf für ungültig erklärt werden.

Am selben Tag erließ die Kommission die Verordnung Nr. 2239'/81 (ABl. L 218, S. 28) über den Wiederverkauf derselben Olivenölmengen aus Beständen der italienischen Interventionsstelle im Wege der Ausschreibung. Dieser erneute Verkauf wurde den sechs Unternehmen vorbehalten, die durch die Verlosung bestimmt worden waren (Artikel 3). Er sollte jedoch nicht mehr zu einem Festpreis, sondern an den Meistbietenden erfolgen, wobei der angebotene Preis wenigstens dem Mindestverkaufspreis entsprechen mußte, der nach dem Verfahren des Artikels 38 der Verordnung Nr. 136/66 anhand der eingegangenen Angebote spätestens am 24. August 1981 um 14 Uhr (Ortszeit) vorgelegt werden (Artikel 4). Vom 15. September 1981 an mußten im Abstand von 30 Tagen mindestens 10 % und höchstens 20 % der gekauften Mengen übernommen werden (Artikel 9).

Auf Antrag der Klägerinnen in der Rechtssache 232/81 hat der Präsident des Gerichtshofes mit Beschluß vom 21. August 1981 den Vollzug von Artikel 10 der Verordnung Nr. 2239/81 teilweise ausgesetzt. Die Klägerinnen, die für die neue Ausschreibung Angebote einreichen würden, sollten nur den Betrag zahlen müssen, den sie in Abwicklung des Verkaufs aufgrund der Verordnung Nr. 71/81 hätten entrichten müssen. Die Zahlung des überschießenden Betrags wurde bis zur Entscheidung des Gerichtshofes in der Hauptsache ausgesetzt.

Mit Klageschrift, die am 2. Oktober 1981 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts zunächst beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat jedoch die Parteien ersucht, einige Fragen zu beantworten und bestimmte Auskünfte zu erteilen.

Mit Schreiben vom 15. Juni 1982 hat die Kommission diese Fragen beantwortet und die Auskünfte erteilt. Die Klägerin hat mit Schreiben vom 4. Juni 1982 geantwortet.

Angesichts dieser Antworten hat der Gerichtshof beschlossen, eine Beweisaufnahme durchzuführen, und damit die Dritte Kammer beauftragt. Die Kammer hat die Parteien gebeten, ihr geeignete Zeugen zu benennen, die Auskunft über die Lage auf dem italienischen Olivenölmarkt im Jahr 1981 erteilen können. Sie hat der Klägerin Gelegenheit gegeben, zu den Antworten der Kommission auf die Fragen des Gerichtshofes Stellung zu nehmen.

Die Kammer hat gemäß Artikel 21 der Satzung auch der italienischen Regierung einige Fragen gestellt.

Die Klägerin hat sich zu den von der Kommission erteilten Auskünften mit Schreiben, das am 19. Oktober 1982 beim Gerichtshof eingegangen ist, geäußert.

Die Kammer hat sodann gemäß Artikel 21 der Satzung ein Auskunftsersuchen an das italienische Istituto centrale di statistica (italienisches Zentralamt für Statistik) gerichtet und der Kommission weitere Fragen gestellt.

Am 19. Mai 1983 hat die Dritte Kammer den Generalsekretär der Fedoliva (Federazione europea delle industrie olearie — europäischer Verband der Olivenölindustrie) und Generaldirektor der Assitol (Associazione italiana dell'industria olearia — italienischer Verband der Olivenölindustrie) Mario Guida als Zeugen vernommen.

Nach Abschluß der Beweisaufnahme hat der Gerichtshof auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts die Rechtssache zur Entscheidung an die Fünfte Kammer verwiesen.

II — Anträge der Parteien

Die Klägerin beantragt,

die gegen die Verordnung Nrn. 2238/81 und 2239/81 der Kommission vom 3. August 1981 (ABl. der EG vom 4. 8. 1981) erhobene Nichtigkeitsklage zuzulassen und ihr stattzugeben,

die genannten Verordnungen demgemäß für nichtig zu erklären und der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen;

die in Ergänzung zur Nichtigkeitsklage erhobene Schadensersatzklage zuzulassen und ihr stattzugeben,

die Kommission demgemäß zu verurteilen, an die Klägerin vorbehaltlich einer Änderug 268420000 LIT nebst vom Gerichtshof festzusetzenden Zinsen zu zahlen und die Kosten des Verfahrens zu tragen;

die für den Fall der Abweisung der Nichtigkeitsklage hilfsweise erhobene Schadensersatzklage zuzulassen und ihr stattzugeben,

die Kommission demgemäß zu verurteilen, an die Klägerin vorbehaltlich einer Änderung 1342 100000 LIT nebst vom Gerichtshof festzusetzenden Zinsen zu zahlen und die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Die Kommission beantragt,

die Nichtigkeitsklage als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet abzuweisen,

die Schadensersatzklage als unbegründet abzuweisen,

der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

III — Vorbringen der Parteien

A — Zulässigkeit

Die Kommission hält die Zulässigkeit der Klage für äußerst zweifelhaft. Durch die Verordnung Nr. 2238/81 sei die Verordnung Nr. 71/81 aufgehoben worden, die eine echte Verordnung gewesen sei. Bei der Verordnung Nr. 2238/81 handele es sich um eine Maßnahme zur Lenkung des Olivenölmarkts, bei der die mehr oder weniger begrenzte Anzahl von Unternehmen, die sich möglicherweise unmittelbar betroffen fühlten, keine Rolle spiele. Im übrigen habe die Klägerin keine subjektiven Rechte erworben.

Die Kommission wolle jedoch, da sie von der Richtigkeit ihres Vorgehens in wirtschaftlicher und rechtlicher Hinsicht überzeugt sei, diesen verfahrensrechtlichen Gesichtspunkt nicht vertiefen. Darüber möge der Gerichtshof entscheiden.

Die Klägerin macht geltend, die in dem Verfahren nach der Verordnung Nr. 71/81 als Käufer bestimmten Unternehmen seien durch den Rechtsakt, der die Aufhebung dieser Verordnung vorsehe, unmittelbar und individuell betroffen, selbst wenn die Verordnung Nr. 71/81 bei ihrem Erlaß allgemeine Geltung beansprucht habe.

Dies habe die Kommission selbst anerkannt, indem sie die neue Ausschreibung auf diese Unternehmen beschränkt habe.

Die Kommission hält daran fest, daß die angegriffenen Verordnungen einen allgemeinen und abstrakten Inhalt hätten. Ihre Rechtswirkungen seien keineswegs auf die Klägerin beschränkt, sondern berührten unmittelbar alle übrigen Unternehmen auf dem betreffenden Sektor, d. h. auf dem Markt eines Agrarprodukts, das unter eine gemeinsame Organisation falle, die die Kommission im allgemeinen Interesse regeln könne und müsse.

B — Nichtigkeitsklage

1. Verstoß gegen Artikel 189

Die Klägerin macht geltend, eine Verordnung oder eine Entscheidung könne nur erlassen werden, wenn dies zur Erfüllung der Aufgaben des erlassenden Organs erforderlich sei und wenn die im EWG-Vertrag hierfür vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt seien.

Die streitigen Rechtsakte seien nicht zur Erfüllung der Aufgaben der Kommission und nicht nach den Voraussetzungen des EWG-Vertrags erlassen worden.

Die Kommission habe erklärt, daß sie den Verkauf aus einem übergeordneten öffentlichen Interesse für ungültig erklärt habe, weil die Durchführung dieses Verkaufs zu schweren Marktstörungen geführt hätte. Zu den Aufgaben der Kommission, wie sie in Artikel 155 EWG-Vertrag und in der Verordnung Nr. 136/66 festgelegt seien, gehöre jedoch nicht der Schutz eines übergeordneten öffentlichen Interesses gegen subjektive Rechte der Unternehmen und der einzelnen.

Aus der Verordnung Nr. 136/66 gehe nicht hervor, daß die Kommission den Verkauf bestimmter Mengen Olivenöl wegen der späteren Entwicklung des Marktpreises für ungültig erklären dürfe. Weder im EWG-Vertrag noch in den zu seiner Durchführung ergangenen Verordnungen werde der Kommission die Möglichkeit zum Erlaß einer Entscheidung eingeräumt, die die Aufhebung eines Eigentumsübertragungen bewirkenden Rechtsakts zum Gegenstand habe.

Die Kommission verweist auf die Verordnung Nr. 136/66 und die dazu ergangenen späteren Änderungsverordnungen (vor allem die Verordnung Nr. 1562/78 des Rates vom 29. 6. 1978, ABl. L 185, S. 1), durch die ein Richtpreis festgesetzt werde, um den Erzeugern ein angemessenes Einkommen zu garantieren. Zu diesem Zweck seien Stabilisierungsmechanismen vorgesehen, so unter anderem der Ankauf des Öls durch die Interventionsstellen und sein Verkauf in der Gemeinschaft zu solchen Bedingungen, daß der Markt nicht gestört werde (Artikel 8 und 12).

Die Intervention habe die doppelte Funktion, den Marktpreis durch Übernahme der überschüssigen Mengen zu stützen und das Erzeugnis zu einem günstigen Zeitpunkt wieder in den Handel zu bringen, wobei genau darauf geachtet werde, Störungen zu vermeiden. Die Auf- und Verkäufe durch die Interventionsstelle seien keine bloßen sukzessiven Eigentumsübertragungen. Sie müßten als öffentlichrechtliches Rechtsverhältnis angesehen werden, bei dem die Behörden vertraglich eingegangene Verpflichtungen nicht zu erfüllen brauchten, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse dergestalt änderten, daß das öffentliche Interesse nur noch durch die Aufhebung oder Änderung der bestehenden Vereinbarung gewahrt werden könne.

Auf Gemeinschaftsebene müsse die Kommission ständig darauf bedacht sein, daß die gemeinsamen Marktorganisationen ordnungsgemäß funktionierten, und zu diesem Zweck alle erforderlichen Maßnahmen treffen, um Störungen zu vermeiden.

Sie habe den Verkauf des Olivenöls für ungültig erklären müssen, da wegen der unvorhergesehenen Langwierigkeit des Verfahrens der Verkauf zu einem Zeitpunkt durchgeführt worden wäre, in dem die Marktverhältnisse völlig anders gewesen seien als im ursprünglichen Zeitpunkt; dadurch wäre der Olivenölmarkt schwer gestört worden. Die Kommission habe von dem Ermessen Gebrauch gemacht, das ihr der Gerichtshof für die Beurteilung schwieriger und komplexer wirtschaftlicher Sachverhalte zugestanden habe.

Als das Öl zum Preis von 210000 LIT pro 100 kg zum Verkauf angeboten worden sei, habe der damalige Interventionspreis (Dezember 1980) rund 200000 LIT betragen. Der Marktpreis für raffiniertes Öl habe sich um 220000 LIT bewegt, was zu einem erheblichen Gewinn hätte führen können.

Nach den Verzögerungen des Ausschreibungsverfahrens hätten sich die Marktverhältnisse grundlegend geändert. Zum einen sei die Ernte 1980/81 weit hinter den Erwartungen zurückgeblieben; zum anderen habe der Preisanstieg jede Prognose übertroffen, und zwar wegen der spärlichen Erzeugung, der geringen auf dem Weltmarkt verfügbaren Mengen an Lampant-Öl und zum Teil wegen der Abwertung der grünen Lira.

Die bereits vorteilhaften Verkaufsbedingungen seien unverhältnismäßig günstig geworden, und diese Situation hätte eine geringe Anzahl an Unternehmen in die Lage versetzt, nicht nur beträchtliche Gewinne auf Kosten des europäischen Steuerzahlers zu machen, sondern auch auf dem italienischen Olivenölmarkt frei zu schalten und zu walten, da sie alle anderen Unternehmen, die sich derartiges Öl nur zu viel ungünstigeren Bedingungen hätten besorgen können, vom Markt ausgeschlossen hätten.

Der behauptete Eigentumsübergang habe gar nicht stattgefunden. Durch die Verlosung sei kein Eigentum übertragen worden. Das Verkaufsverfahren nach der Verordnung Nr. 71/81 bestehe aus mehreren Phasen, an die sich die Zuteilung der Ware durch eingeschriebenen und vom Generaldirektor der AIMA unterzeichneten Brief anschließe. Dieses Zuteilungsschreiben schließe das Verfahren ab und erkläre den Bieter zum Eigentümer der Partie. Die Entgegennahme dieses Schreibens bewirke auch, daß der Bieter an die Verpflichtungen aus der Ausschreibung gebunden sei, die Kaution stellen und die Behältnisse in Gegenwart der Parteien versiegeln lassen müsse.

Erst zu diesem Zeitpunkt sei das Vertragsverhältnis zustande gekommen, da die Behörden endgültig über die Zweckmäßigkeit des Vorhabens entschieden hätten, das eine Maßnahme zur Steuerung des Olivenölmarkts darstelle und nicht lediglich Bestandteil eines Verkaufsgeschäfts ohne weitere Zielsetzung sei.

Die (durch Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/66 bestätigte) Befugnis und Verpflichtung, die Zweckmäßigkeit von Lenkungsmaßnahmen im Agrarsektor zu überprüfen, könne der Kommission im Rahmen ihrer ermessensmäßigen Beurteilung wirtschaftlicher Tatbestände nicht abgesprochen werden, vor allem nicht im Hinblick auf einen Fall wie hier, in dem die Klägerin kein Eigentum erworben habe.

Die Klägerin erwidert, gemäß Artikel 42 EWG-Vertrag fänden die Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen nur insoweit Anwendung, als der Rat dies bestimme.

Die insoweit einschlägige Bestimmung sei Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/66 des Rates in ihrer gegenwärtigen Fassung. Danach müßten die Interventionsstellen das Olivenöl zu solchen Bedingungen verkaufen, daß der Markt auf der Erzeugerstufe nicht gestört werde.

Die Aufgaben der Kommission seien daher auf den Schutz des Marktes und somit des Wettbewerbs auf der Erzeugerstufe beschränkt. Bereits aus dem Wortlaut der angegriffenen Verordnungen ergebe sich, daß die Kommission nicht den Wettbewerb auf der Erzeugerstufe, sondern den Markt und den Wettbewerb auf der Handelsstufe gemeint habe.

Erklärtes Ziel der Kommission sei der Schutz der anderen Handelsunternehmen gegen das, was sie als schwere Störung aufgrund der Preise ansehe, zu denen die Bieter in ihrer Eigenschaft als Handelsunternehmen und nicht als Erzeuger die Partien hätten verkaufen können. Da mit diesen Verordnungen ausschließlich auf den Handel eingewirkt werden solle, seien die von der Kommission erwähnten Umstände hinsichtlich der Olivenölerzeugung, insbesondere der Ernte, die angeblich zum Erlass der Verordnung Nr. 71/81 geführt hätten, irrelevant.

Auch auf die Tatsache, daß die Bieter verpflichtet gewesen seien, das Öl zu raffinieren, komme es nicht an, weil das Öl ohne Raffination außerhalb des italienischen und des griechischen Markts verkauft werden könne und weil diese Verpflichtung unverändert in die Verordnung Nr. 2239/81 übernommen worden sei.

Was die Beurteilung der Lage durch die Kommission im Dezember 1980/Januar 1981 betreffe, so sei festzustellen, daß die Marktentwicklung falsch eingeschätzt worden sei. Entweder habe die Kommission die Beurteilungsgrundlagen, über die sie seinerzeit verfügt habe, für sicher gehalten; dann könne sie die Folgen ihrer Beurteilungsfehler nicht auf andere abwälzen. Oder aber sie sei sich der Unsicherheiten der Zukunft bewußt gewesen; dann hätte sie den geplanten Verkauf gegebenenfalls mit bestimmten Korrektiven versehen müssen (mit dem Risiko, ihn ebensowenig attraktiv zu machen wie die früheren Versuche).

Was die Lage im Juni/Juli 1981 anbelange, so könnten die Behauptungen der Kommission, die Lage habe sich grundlegend geändert, nicht akzeptiert werden. Selbst wenn diese Änderungen erwiesen wären, stellten sie keinen Fall höherer Gewalt dar. Die Entwicklung des Marktes und der Umfang einer Ernte seien naturgemäß ungewiß. Die Abwertung der grünen Lira sei von den Gemeinschaftsbehörden selbst veranlaßt worden.

Zu der Möglichkeit der Kommission, sich aus dem Geschäft zurückzuziehen, bemerkt die. Klägerin, wenn die Lage umgekehrt wäre, und die Unternehmen Verluste riskiert hätten, wäre die Kommission nicht bereit gewesen, die Einkaufspreise herabzusetzen, sondern hätte sich darauf berufen, daß mit jeder wirtschaftlichen Tätigkeit Risiken verbunden seien. Wenn die Tatsache, daß wirtschaftliche Zufälle die Bieter begünstigten, dafür ausreichen würde, jedes Geschäft in Frage zu stellen, so gäbe es keine Rechtssicherheit mehr.

Die Parteien nehmen sodann zur Beteiligung der Klägerin an dem Verfahren der einstweiligen Anordnung Stellung.

Die Klägerin tritt der These der Kommission entgegen, daß es eine neue, im EWG-Vertrag nicht vorgesehene Kategorie subjektiver Rechte gebe, in die hoheitlich eingegriffen werden könne. Die hoheitlichen Eingriffe in subjektive Rechte seien ausdrücklich durch verfassungsrechtliche oder gesetzliche Vorschriften geregelt. Man könne nicht, ohne in reine Willkür zu verfallen, anerkennen, daß von hoheitlicher Seite im allgemeinen Interesse ohne ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage jedes ordnungsgemäß erworbene subjektive Recht in Frage gestellt werden dürfe.

Die Grundsatzbestimmungen ermächtigten die Kommission keineswegs dazu, Kauf- oder Verkaufsgeschäfte in Frage zu stellen. Die Kommission habe in Ausübung des ihr zustehenden Ermessens die Verkaufsmodalitäten festgelegt; daher könne sie sich nicht den Regeln des Interventionsmechanismus entziehen, um die Folgen einer falschen Beurteilung auf die Rechtsunterworfenen abzuwälzen, denen kein Fehler unterlaufen sei.

Im Hinblick auf das von ihr erworbene Eigentum weist die Klägerin darauf hin, daß in den Verordnungen Nrn. 136/66 und 2238/81 die Worte verkaufen und Verkauf verwendet würden. Selbst wenn die Bieter nicht Eigentümer geworden sein sollten, hätten sie doch einen bestimmten und unwiderruflichen materiellen Anspruch auf die zugeteilten Mengen erworben. Die Tatsache, daß die zweite Ausschreibung den sechs früheren Bietern vorbehalten worden sei, sei der deutlichste Beweis dafür, daß auch die Kommission die Bestimmtheit dieser Ansprüche anerkannt habe.

Die Rechtsfigur des öffentlichrechtlichen Rechtsverhältnisses, die nur im italienischen Recht vorkomme, könne keinen Vorrang vor dem Grundsatz des Rückwirkungsverbots, der Wahrung wohlerworbener Rechte und des Vertrauensschutzes haben, den der Gerichtshof unmißverständlich anerkannt habe.

Der Gerichtshof habe entschieden, daß eine begrenzte Rückwirkung im Falle einer allgemeinen Regelung unter bestimmten Umständen zulässig sei. Im vorliegenden Fall gehe es aber darum, unter dem Deckmantel einer allgemeinen Bestimmung Einzelfälle in Frage zu stellen, die bereits durch frühere Vorschriften geregelt worden seien.

Die Kommission bemerkt in ihrer Gegenerwiderung, bei den Wettbewerbsregeln, auf die Artikel 42 EWG-Vertrag verweise, handele es sich um die Artikel 85 ff., die praktisch in ihrer Gesamtheit durch die Verordnung Nr. 17 des Rates im Landwirtschaftssektor für anwendbar erklärt worden seien. Was gefehlt habe, sei nach und nach zusammen mit der Errichtung der gemeinsamen Marktorganisationen jeweils durch eine Ad-hoc-Be-stimmung wie Artikel 33 der Verordnung Nr. 136/66 ergänzt worden. Die Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags seien also anwendbar, hätten jedoch nichts mit Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/66 zu tun.

Die Unterscheidung, die die Klägerin zwischen dem Wettbewerb auf der Erzeugerstufe und auf der Handelsstufe treffen wolle, sei sinnlos. Ein Markt sei ein einheitliches Ganzes, dessen unterschiedliche Phasen sich gegenseitig beeinflußten. Daher müsse der zuständigen Behörde ein weiter wirtschaftlicher Ermessensspielraum für den Erlaß der erforderlichen Maßnahmen zuerkannt werden. Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/66 sei nur ein Beispiel für die Befugnis und Verpflichtung der Kommission, den Markt im öffentlichen Interesse zu lenken.

Die Kommission führt weiter aus, sie habe die wirtschaftliche Lage nicht falsch beurteilt. Es sei nachgewiesen worden, daß die Entwicklung der Marktsituation alle Voraussagen übertroffen habe. Im übrigen sei es tendenziös zu behaupten, die Abwertung der grünen Lira sei von den Gemeinschaftsbehörden selbst herbeigeführt worden.

Zur Verdeutlichung ihrer Argumente und als Beweis für ihre Befürchtungen trägt die Kommission folgendes vor: Der Marktpreis für Lampant-Öl habe ungefähr 235000 bis 236000 LIT betragen; wegen des auf dem Markt anhaltenden Mangels sei er (auf zirka 240000 LIT im März 1982) gestiegen, während der Interventionspreis rasch auf 242000 LIT im März 1982 erhöht worden sei. Dagegen sei der Marktpreis für raffiniertes Olivenöl ständig zurückgegangen, seit das von den Klägerinnen in dieser Rechtssache und in der Rechtssache 232/81 erworbene Öl auf den Markt gebracht worden sei.

Aus diesem Grund befänden sich die übrigen Unternehmen in Schwierigkeiten. Da sie sich auf dem Markt zu einem höheren Preis eindecken müßten, hätten sie den Preis für ihre raffinierten Erzeugnisse senken und daher ihre Gewinnspanne verringern müssen.

Diese Schwierigkeiten wären noch größer geworden, wenn der Marktpreis für Lampant-Öl näher bei dem Interventionspreis geblieben wäre, anstatt sich von diesem zu entfernen, was ein bei normaler Marktlage völlig ungerechtfertigter Vorgang sei.

Die Kommission bleibt bei ihrer Auffassung, die Vertragsbeziehung komme erst mit Absendung des Zuteilungsschreibens und mit Erfüllung der übrigen Formalitäten — Zahlung der Kaution und Versiegelung der Behältnisse — zustande.

Sie habe keine andere Wahl als die Aufhebung der Verordnung Nr. 71/81 gehabt. Diese Aufhebung habe keine subjektiven Rechte betroffen, sondern nur einen Ablauf gestoppt, der zur Übereignung des Öls geführt hätte.

Selbst wenn die Verordnung Nr. 71/81 ein Eigentumsrecht der Klägerin begründet und die Verordnung Nr. 2238/81 zu einer Enteignung geführt haben sollte, seien die Rechte der Klägerin gegenüber dem öffentlichen Interesse angemessen berücksichtigt worden.

Ihr sei eine Entschädigung in einer Form angeboten worden, die zum einen das infolge des höheren Verkaufspreises gewahrte öffentliche Interesse und zum anderen das private Interesse daran berücksichtigt habe, als Entschädigung keine enormen Geldsummen, sondern vielmehr erhebliche Mengen an Olivenöl zu günstigen Bedingungen zu erhalten, um ihre eigene Produktionstätigkeit auszuüben. Die Kommission hätte das Öl zum Verkauf bringen können, indem sie es einer größeren Zahl von Unternehmen angeboten hätte; dadurch wären die Chancen der Klägerin noch mehr verringert worden.

Die Klägerin habe mit der Möglichkeit, das Olivenöl vorzugsweise und zu einem Preis zu erwerben, der zwar über dem vorherigen Preis liege; ihr jedoch gewiß eine mehr als ausreichende Gewinnspanne belasse, eine angemessene Entschädigung erhalten. Wenn die Klägerin aus irgendeinem Grund eine der Partien nicht erhalten hätte, wäre sie von der Kommission in anderer Form angemessen entschädigt worden.

2. Verstoß gegen Artikel 190, Verletzung wesentlicher Formvorschriften

Die Klägerin macht geltend, es sei nicht die vorherige Stellungnahme des Verwaltungsausschusses für Fette gemäß Artikel 38 der Verordnung Nr. 136/66 eingeholt worden. Unter diesen Umständen seien die streitigen Verordnungen wegen Verstoßes gegen Artikel 190 EWG-Vertrag nichtig.

Die Kommission entgegnet, diese Rüge sei völlig unbegründet. Der Klägerin sei zweifellos eine Verwechslung unterlaufen, die sie hätte vermeiden können, wenn sie Artikel 38 der Verordnung Nr. 136/66 aufmerksam gelesen hätte. Mit der letzten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2238/81 solle zum Ausdruck gebracht werden, daß bei der Konsultation des Verwaltungsausschusses keine Mehrheit für oder gegen die Verordnung zustande gekommen sei.

Die Klägerin ist der Ansicht, die Kommission habe keinerlei Beleg dafür, daß sie den Verwaltungsausschuß um Stellungnahme ersucht habe, und nenne nicht die Frist, innerhalb deren der Ausschuß um Äußerung gebeten worden sei; daher könne nicht überprüft werden, ob der Ausschuß die tatsächliche Möglichkeit gehabt habe, von dem Ersuchen um Stellungnahme Kenntnis zu nehmen und darüber zu entscheiden.

3. Verstoß gegen Artikel 222 EWG-Vertrag und das Rückwirkungsverbot

Die Klägerin trägt vor, zwar dürfe die Kommission den Verkauf von Olivenöl organisieren, hinsichtlich der Gültigkeitsvoraussetzungen und der Rechtswirkungen des Verkaufs, insbesondere, was den Eigentumsübergang anbelange, bleibe jedoch das nationale Recht maßgebend. Die Kommission könne nicht, ohne gegen Artikel 222 EWG-Vertrag zu verstoßen, Eigentumsrechte in Frage stellen, die nach italienischem Recht ordnungsgemäß erworben oder übertragen worden seien.

Außerdem ergebe sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß die Kommission nicht den Grundsatz des Rückwirkungsverbots und des Vertrauensschutzes verletzen dürfe.

Die Kommission entgegnet, Artikel 222 sei nicht einschlägig. Sie habe nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten zur Regelung der Eigentumsordnung beeinträchtigt, sondern lediglich Marktlenkungsmaßnahmen ergriffen.

Die Klägerin erwidert, auch wenn die Verkaufsgeschäfte der Interventionsstellen dem öffentlichen Recht zuzuordnen wären, könnte es keine neue Kategorie des Privateigentums geben, die einer in das Ermessen der Behörde gestellten Art stillschweigender auflösender Bedingung unterworfen wäre.

Die Kommission habe keine Enteignungsbefugnis. Der Versuch — selbst wenn er als Marktregulierungsmaßnahme bezeichnet werde —, ein nach dem Recht eines Mitgliedstaats ordnungsgemäß übertragenes privates Eigentumsrecht aufzuheben, stelle einen unmittelbaren und offenkundigen Eingriff in das Privateigentum dar, dessen Regelung ausschließlich Sache der Mitgliedstaaten sei.

Die Kommission bleibt in ihrer Gegenerwiderung dabei, daß Artikel 222 EWG-Vertrag nicht einschlägig sei.

C — Scbadensersatzkkge

1. Klage in Ergänzung zur Nichtigkeitsklage

Die Klägerin macht geltend, wegen der Unsicherheit über den für das Olivenöl endgültig zu zahlenden Preis sei ihr ein bedeutender geschäftlicher Schaden entstanden.

Dieser Schaden werde vorläufig mit 20 % des Schadens veranschlagt, der sich aus der Aufrechterhaltung der streitigen Verordnungen ergeben würde (268420000 LIT).

Die Kommission entgegnet, selbst wenn der Gerichtshof die angegriffenen Verordnungen für nichtig erklären sollte, müsse noch nachgewiesen werden, daß die Kommission die Grenzen ihres Ermessensspielraums offenkundig und erheblich überschritten habe. Sie habe aber keine höherrangige, die einzelnen schützende Rechtsnorm verletzt. Jedenfalls wäre eine etwaige Verletzung nicht hinreichend qualifiziert, da insbesondere in kein Eigentumsrecht eingegriffen worden sei und da, selbst wenn dies der Fall gewesen sein sollte, die Interessen der Klägerin dadurch berücksichtigt worden sei und sie es außerdem sehr schnell erhalten habe.

Es stehe der Klägerin schlecht an, sich auf die mit dieser Sache verbundene Unsicherheit zu berufen, da ihr Verhalten auf dem Markt durch den tatsächlich bezahlten Einkaufspreis bestimmt werde. Es sei nicht der Nachweis dafür erbracht worden, daß durch die angebliche geschäftliche Unsicherheit tatsächlich ein Schaden entstanden sei. Jedenfalls müßten diese Zahlen eingehend überprüft werden.

2. Hilfsweise erhobene Klage

(a) Für den Fall, daß der Gerichtshof die Nichtigkeitsklage wegen fehlender Klagebefugnis abweisen sollte, macht die Klägerin geltend, die angegriffenen Verordnungen seien nicht nur rechtswidrig, sondern der Kommission sei außerdem Verschulden vorzuwerfen, da der Erlaß dieser Verordnungen eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm darstelle, wodurch die Haftung der Kommission gemäß Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag ausgelöst werde.

Der Schaden bestehe in der Differenz zwischen dem Preis für die frühere Ausschreibung (210000 LIT pro Doppelzentner) und dem Preis für die neue Ausschreibung (235000 LIT pro Doppelzentner), das sind 25000 LIT pro Doppelzentner oder 1342100000 LIT insgesamt.

Die Kommission erklärt, wenn der Gerichtshof die Nichtigkeitsklage für unzulässig erklären sollte, stünden der hilfsweise erhobenen Klage die vorstehenden materiellrechtlichen Einwände entgegen.

Die Klägerin erwidert, auch wenn der Gerichtshof die Ansicht der Kommission bestätige und die streitigen Rechtsakte als Verordnungen qualifiziere, sei sie befugt, den Ersatz des durch einen Rechtsakt der Kommission verursachten Schadens gemäß Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag zu verlangen, wenn sie sich darauf berufe, daß die Verordnungen rechtswidrig und schuldhaft erlassen worden seien. Dazu stütze sie sich auf dieselben Argumente wie im Rahmen der Nichtigkeitsklage. Diese machten deutlich, daß die Kommission in schwerwiegender Weise höherrangige Rechtsnormen verletzt habe; diese Verletzung sei einem rechtswidrigen Verwaltungsakt gleichzusetzen.

Nach Auffassung der Kommission ist dieser Klageantrag aus denselben Gründen wie die Nichtigkeitsklage abzuweisen. Die Voraussetzungen für eine Schadensersatzklage — eine hinreichend qualifizierte Rechtsverletzung durch die Kommission sowie das Vorliegen eines wirklichen Schadens — seien nicht erfüllt.

(b) Für den Fall, daß die Nichtigkeitsklage für zulässig aber unbegründet erklärt werden sollte, dürfe die Klägerin den Ersatz ihres Schadens auch ohne Verschulden hinsichtlich der streitigen Rechtsakte verlangen.

Dies ergebe sich aus den vorbereitenden Arbeiten zum EWG-Vertrag und aus dem Hinweis in Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag auf die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamen allgemeinen Rechtsgrundsätze.

Im vorliegenden Fall werde in den am weitesten entwickelten Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten die Haftung des Staates für den durch einen enteignungsgleichen Eingriff zur Verfolgung öffentlicher Zwecke verursachten Schaden anerkannt; auf diesen Begriff aus dem deutschen Recht habe die Kommission im Verfahren der einstweiligen Anordnung Bezug genommen.

Die Kommission macht geltend, diese These sei neu. Die Klägerin habe die jüngste Rechtsprechung des Gerichtshofes auf diesem Gebiet außer acht gelassen. Die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft werde selbst dann nicht zwangsläufig ausgelöst, wenn ein Gemeinschaftsakt für ungültig erklärt oder sogar aufgehoben werde. Außerdem müsse aber noch eine ganze Reihe anderer Voraussetzungen erfüllt sein, so daß diese Haftung erst recht nicht ausgelöst werden könne, wenn eine Nichtigkeitsklage als unbegründet abgewiesen werde.

Die Klägerin meint, aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes gehe nicht unbedingt hervor, daß die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft in Ermangelung eines rechtswidrigen Akts und bei fehlendem Verschulden niemals ausgelöst werde.

Die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft könne vielmehr im Falle eines schweren und außergewöhnlichen Schadens ausgelöst werden, der die Gleichheit der Bürger hinsichtlich öffentlicher Lasten beseitige. Dieser Grundsatz finde seine Stütze sowohl in Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag als auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofes und in den nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten.

Es sei kein Zufall, daß in Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag der Begriff Verschulden fehle. Dieser habe in der ursprünglichen Fassung gestanden und sei bei der endgültigen Formulierung bewußt gestrichen worden. Der Vertrag wolle dem Gerichtshof die Möglichkeit geben, unter Bezugnahme auf die den nationalen Rechtsordnungen gemeinsamen Grundsätze die Voraussetzungen einer verschuldensunabhängigen Haftung der Gemeinschaft festzulegen.

Die Klägerin verweist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes, insbesondere auf das Urteil vom 13. Juni 1972 in den Rechtssachen 9 und 11/71 (Compagnie d'approvisionnement, de transport et de crédit und Grands Moulins de Paris/Kommission, Slg. 1972, 391, Randnummer 46 der Entscheidungsgründe). In jener Rechtssache sei eindeutig der Grundsatz aufgestellt worden, daß die Haftung der Gemeinschaft für einen legalen Rechtsetzungsakt in Betracht kommen könne. Im übrigen handele es sich bei den angegriffenen Rechtsakten um Verwaltungsakte, die fälschlicherweise als Rechtsnormen bezeichnet worden seien.

Die nationalen Rechtsordnungen wiesen eine hinreichende Übereinstimmung auf, so daß die verschuldensunabhängige Haftung des Staates für Rechtsakte, auch normative und sogar gesetzliche, im Fall eines besonderen, schweren und außergewöhnlichen Schadens anerkannt werden könne. Der Grundsatz habe unter anderem im französischen, deutschen, belgischen und italienischen Recht seine Gültigkeit. Einhelligkeit der Mitgliedstaaten sei für die Anerkennung des Grundsatzes im Gemeinschaftsrecht nicht erforderlich.

Der Klägerin seien die einschränkenden Voraussetzungen bekannt, von denen der Gerichtshof die außervertragliche Haftung der Gemeinschaften für ihre Rechtsetzungsakte abhängig mache. Es müßten jedoch alle Umstände des öffentlichen und privaten Interesses berücksichtigt werden. Bei einer schweren und außergewöhnlichen Beeinträchtigung eines privaten Interesses müsse — möglicherweise unter strengen Voraussetzungen — eine Haftung für legale Rechtsetzungsakte, jedenfalls aber für legale Verwaltungsakte bejaht werden.

Die Klägerin habe einen besonderen Schaden erlitten, dessen Betrag feststehe. Der Kausalzusammenhang zwischen dem geltend gemachten Schaden und den streitigen Rechtsakten sei nicht bestritten.

Im übrigen sei die Frage der verschuldensunabhängigen Haftung dem Gerichtshof bereits in der Rechtssache 26/81, Oleifici Mediterranei, vorgelegt worden.

Die Kommission entgegnet unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes (vor allem das Urteil vom 25. 5. 1978 in den Rechtssachen 83 und 94/76, 4, 5 und 40/77 — Bayerische HNL/Rat und Kommission — Slg. 1978, 1209, 1224 f.), der Gerichtshof habe die verschuldensunabhängige Haftung der Gemeinschaft offenbar nicht anerkannt. Er habe entschieden, daß es dem einzelnen zugemutet werden könne, in vernünftigen Grenzen gewisse schädliche Auswirkungen einer Rechtsvorschrift, selbst wenn diese für ungültig erklärt worden sei, hinzunehmen. Dann müsse ein einzelner im Fall eines legalen Rechtsakts aber erst recht, wenn auch keinen Verlust, so doch einen bloßen entgangenen Gewinn hinnehmen.

IV — Zeugenvernehmung

Der Zeuge Guida hat bei seiner Vernehmung erklärt, die Preise seien die besten Gradmesser des Marktes. Zwischen Oktober 1980 und Oktober 1981 sei der Preis für Lampant-Öl um ungefähr 15 % gestiegen. Dieser Anstieg sei auf verschiedene Faktoren zurückzuführen: 1. die monatlichen Erhöhungen des Interventionspreises, 2. die Abwertung der grünen Lira und 3. die Inflation in Italien. Außerdem sei im Sommer, wenn der Olivenölverbrauch größer sei und deshalb die Nachfrage das Angebot übersteige, eine Preiserhöhung üblich. Die Preisentwicklung müsse als normal bezeichnet werden.

Es könne auch nicht von einem Mangel im Sinne eines völligen Fehlens der Ware gesprochen werden. Der Umstand, daß nur wenig Lampant-Öl bei der Interventionsstelle angeliefert worden sei, beweise lediglich, daß dieses Öl auf dem Markt habe abgesetzt werden können und daß es somit genügend Öl gegeben habe, um die Bedürfnisse der Verbraucher zu decken. Die Raffinerien arbeiteten wegen der unzureichenden Spanne zwischen ihrem Einkaufspreis und ihrem Verkaufspreis seit einer gewissen Zeit mit Verlust. Dem Zeugen war jedoch nicht bekannt, daß Raffinerien Schwierigkeiten gehabt hätten, sich mit Lampant-Öl einzudecken.

V — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 19. Juni 1984 haben die Klägerin, vertreten durch Rechtsanwalt M. Mahieu und die Kommission, vertreten durch Herrn G. Berardis, mündlich verhandelt.

Auf die Frage des Gerichtshofes hat die Kommission erklärt, unter dem Risiko einer Störung des Olivenölmarkts verstehe sie die Gefahr, daß sich die Klägerin eines Teils des Marktes bemächtige, der ihr nicht zukomme, und auf diese Weise andere Handelsunternehmen von diesem Markt verdränge.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 25. September 1984 vorgetragen.

1 Die SpA Savma, Mailand, hat mit Klageschrift, die am 2. Oktober 1981 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Nichtigkeitserklärung der Verordnung Nr. 2238/81 der Kommission vom 3. August 1981 zur Aufhebung der Verordnung Nr. 71/81 über den Verkauf von Olivenöl aus Beständen der italienischen Interventionsstelle (ABl. L 218, S. 27) sowie der Verordnung Nr. 2239/81 der Kommission vom 3. August 1981 über den Wiederverkauf von Olivenöl aus Beständen der italienischen Interventionsstelle im Wege der Ausschreibung (ABl. L 218, S. 28). Ergänzend — oder hilfsweise, wenn der Nichtigkeitsklage nicht stattgegeben werden sollte — beantragt sie nach den Artikeln 178 und 215 Absatz 2 EWG-Vertrag die Zahlung von Schadensersatz und veranschlagt ihren Schaden mit 268420000 LIT bzw. 1342100000 LIT.

2 Gemäß Artikel 12 der Verordnung Nr. 136/66 über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette (ABl. 1966, S. 3025) in der Fassung der Verordnung Nr. 1562/78 des Rates vom 29. Juni 1978 (ABl. L 185, S. 1) sind die von den Erzeugermitgliedstaaten bezeichneten Interventionsstellen verpflichtet, zur Stabilisierung des Olivenölmarkts unter bestimmten Bedingungen und zu dem für das betreffende Wirtschaftsjahr festgesetzten Interventionspreis Olivenöl mit Ursprung in der Gemeinschaft aufzukaufen, das ihnen von den Erzeugern angeboten wird. Nach Artikel 12 Absatz 2 verkaufen die Interventionsstellen dieses Olivenöl in der Gemeinschaft zu solchen Bedingungen, daß der Markt auf der Erzeugerstufe nicht gestört wird.

3 Der Verkauf von Olivenöl aus Beständen der Interventionsstellen wurde durch die Verordnungen Nr. 2960/77 der Kommission vom 23. Dezember 1977 über Einzelheiten des Verkaufs von Olivenöl aus Beständen der Interventionsstellen (ABl. L 348, S. 46) und Nr. 2754/78 des Rates vom 23. November 1978 über die Intervention auf dem Olivenölsektor (ABl. L 331, S. 13) geregelt. In den Begründungserwägungen dieser beiden Verordnungen heißt es, daß der Verkauf ohne Diskriminierung zwischen den Käufern aus der Gemeinschaft und zu den bestmöglichen wirtschaftlichen Bedingungen erfolgen müsse; hierfür erscheine das Ausschreibungsverfahren am besten geeignet. Daher kann nach dem jeweiligen Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung der Verkauf nur dann in einem anderen Verfahren durchgeführt werden, wenn besondere Umstände dies erfordern. Schließlich wird in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 2960/77 ausdrücklich erklärt, für den Fall drohender Marktstörungen müsse eine Höchstmenge festgelegt werden können, für die ein einzelner an einer Ausschreibung teilnehmender Bieter den Zuschlag erhalten dürfe.

4 Mit der Verordnung Nr. 71/81 der Kommission vom 12. Januar 1981 (ABl. L 11, S. 5) wurden von der italienischen Interventionsstelle (AIMA) ungefähr 33000 t naturreines Olivenöl aus Interventionsmaßnahmen des Wirtschaftsjahrs 1977/78, aufgeteilt in sechs Partien von jeweils rund 5500 t, zum Festpreis von 210000 LIT je 100 kg zum Verkauf angeboten. Aus den Begründungserwägungen der Verordnung geht hervor, daß das von der italienischen Interventionsstelle in jenem Wirtschaftsjahr gekaufte Olivenöl mehrfach durch Ausschreibung zum Verkauf angeboten worden war, jedoch lediglich ein geringer Teil davon abgesetzt werden konnte. Wie es in den Begründungserwägungen weiter heißt, erschien die damalige Marktlage für die Wiederaufnahme des Verkaufs dieses Öls günstig und zeichnete sich eine reichliche Olivenölerzeugung im Wirtschaftsjahr 1980/81 ab. Es sollte jedoch vermieden werden, daß der reibungslose Absatz der Erzeugnisse des laufenden Wirtschaftsjahres beeinträchtigt würde; aus diesem Grund sollten sich die Käufer des Interventionsöls verpflichten, dieses Öl entweder zu raffinieren oder aber außerhalb des italienischen oder griechischen Marktes zu vermarkten.

5 Nach der Verordnung Nr. 71/81 sollte der Verkauf am 10. Tag nach Anschlag der Verkaufsbekanntmachung beginnen; die Zuteilung der Partien sollte in der Reihenfolge des Antragseingangs bis zur Erschöpfung der Partien erfolgen. Für den Fall, daß am selben Tag für dieselbe Partie mehrere Anträge eingingen, sollte die AIMA den Bieter als Käufer benennen, dessen Antrag sich auf mehrere Partien bezog; falls ein solcher Antrag nicht vorlag, sollte sie den Käufer durch Verlosung auswählen. Die Übernahme des Öls sollte schließlich vom 15. März 1981 an je Zeitabschnitt von 30 Tagen in Teilmengen von mindestens 10 % und höchstens 20 % der gekauften Menge erfolgen. Der Käufer war gehalten, für jede übernommene Teilmenge den Kaufpreis spätestens mit Ablauf des fünften Monats nach dem Monat der Übernahme zu zahlen.

6 Bereits am 2. Februar 1981, dem ersten Tag, an dem Kaufangebote eingereicht werden konnten, gaben 60 Unternehmen derartige Angebote jeweils für sämtliche angebotenen Partien ab. Die Zuteilung der Partien wurde mit Zustimmung der Kommission aufgeschoben, weil einige Unternehmen die Zulässigkeit der Angebote anderer Unternehmen bestritten hatten. Die in der Verordnung vorgesehene Verlosung fand somit erst am 1. Juni 1981 statt; dabei wurden die Klägerin in der vorliegenden Rechtssache sowie fünf weitere Unternehmen (die Klägerinnen in der Rechtssache 232/81) als Käufer jeweils einer der sechs Partien ausgewählt.

7 Am 3. August 1981 erließ die Kommission die erste der Verordnungen, deren Nichtigerklärung die Klägerin beantragt, nämlich die Verordnung Nr. 2238/81, durch die die Verordnung Nr. 71/81 mit Wirkung vom 13. Januar 1981 aufgehoben wurde. In den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 2238/81 wies sie darauf hin, daß die Durchführung des Verkaufs durch die Prüfung der vorgenannten Einsprüche verzögert worden sei, die zum Verkauf angebotenen Partien jedoch schließlich gemäß der Verordnung Nr. 71/81 einigen Bietern zugeteilt worden seien. Die Kommission führte weiter aus: Inzwischen haben die Marktbedingungen für Olivenöl sich so entwickelt, daß die Durchführung des Verkaufs zu den ursprünglich vorgesehenen Bedingungen zu schweren Störungen dieses Marktes führen würde. Insbesondere könnten von diesen Händlern Mengen zu Preisen vermarktet werden, die den Ausschluß der anderen Händler vom Markt zur Folge hätten. Folglich muß aus einem übergeordneten öffentlichen Interesse der betreffende Verkauf für ungültig erklärt werden. Schließlich werden Parallelmaßnahmen mit dem Ziel angekündigt, die Lage der Bieter zu berücksichtigen, denen die Partien zugeteilt worden waren.

8 Diese Maßnahmen sind Gegenstand der Verordnung Nr. 2239/81 vom selben Tage, der zweiten der streitbefangenen Verordnungen, aufgrund deren die in der Verordnung Nr. 71/81 bezeichneten Olivenölmengen durch Ausschreibung in sechs Partien zum Verkauf angeboten wurden. Dieser Verkauf wurde den Bietern vorbehalten, die gemäß ... der Verordnung (EWG) Nr. 71/81 bestimmt worden sind. Das Öl sollte spätestens am 10. September verkauft werden, und mit der Übernahme der gekauften Teilmengen sollte am 15. September 1981 begonnen werden. Der Käufer war verpflichtet, für jede Teilmenge Öl bei der Übernahme den Kaufpreis zu zahlen.

9 Auf Antrag der Klägerinnen in der Rechtssache 232/81 hat der Präsident des Gerichtshofes mit Beschluß vom 21. August 1981 (Slg. 1981, 2193) den Vollzug der Verordnung Nr. 2239/81 teilweise ausgesetzt, unter anderem in dem Sinne, daß die Klägerinnen für die ihnen aufgrund ihres Angebots jeweils zugeteilte Partie nur den Teil des angebotenen Preises zu zahlen brauchten, der dem Betrag entsprach, den sie in Abwicklung des auf der Grundlage der Verordnung Nr. 71/81 erfolgten Verkaufs hätten entrichten müssen. Die Zahlung des überschießenden Betrags wurde bis zur Entscheidung des Gerichtshofes in der Hauptsache ausgesetzt.

Zum Antrag auf Nichtigerklärung der Verordnungen Nrn. 2238/81 und 2239/81

Zulässigkeit

10 Die Kommission bezweifelt die Zulässigkeit dieses Klageantrags. Sie macht geltend, die streitigen Verordnungen hätten einen allgemeinen und abstrakten Inhalt. Daher beträfen sie die Klägerin nicht unmittelbar und individuell im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag. Bei Erlaß dieser Verordnungen habe die AIMA der Klägerin noch kein Schreiben über die Zuteilung der betreffenden Partie zugesandt. Durch dieses Zuteilungsschreiben wäre das Verkaufsverfahren abgeschlossen und der Klägerin die Partie übereignet worden.

11 Dazu ist zu bemerken, daß durch die Verordnung Nr. 71/81 ohne jeden Vorbehalt nicht nur der Preis und die Mengen der zum Verkauf angebotenen Waren, sondern auch alle übrigen Verkaufsbedingungen festgesetzt wurden, so daß für zusätzliche vertragliche Regelungen kein Raum blieb. Die Kaufangebote waren unwiederruflich, und die Käufer waren nach der Verordnung unter allen Bietern durch Verlosung auszuwählen, ohne daß die Rechtswirkungen dieser Verlosung von der Absendung irgendeines Zuteilungsschreibens abhängig gewesen wären. Spätestens von der Verlosung an stand somit die Rechtsbeziehung zwischen den Parteien des Verkaufsgeschäfts fest. Daraus folgt, ohne daß es einer Entscheidung über den Zeitpunkt des Eigentumsübergangs bedarf, daß jeder Eingriff von Seiten der Gemeinschaftsorgane, wodurch die AIMA an der Erfüllung ihrer Verpflichtungen gegenüber den durch die Verlosung bestimmten Bietern gehindert wurde, zwangsläufig einen diese Bieter unmittelbar und individuell betreffenden Rechtsakt darstellte. Die Klage ist daher zulässig.

Begründetheit

12 Die Klägerin macht im wesentlichen geltend, die Kommission habe durch den Erlaß der Verordnungen Nrn. 2238/81 und 2239/81 die Befugnisse überschritten, die ihr nach dem EWG-Vertrag und dem abgeleiteten Recht zur Organisation des in Rede stehenden Marktes zustünden; danach dürfe die Kommission nur zum Schutz des Wettbewerbs auf der Erzeugerstufe, nicht aber auf der Handelsstufe tätig werden. Außerdem habe die Kommission ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt: Zum einen sei die Marktentwicklung nicht unvorhersehbar gewesen, zum anderen seien keine Störungen zu befürchten gewesen. Im übrigen verletzten die streitigen Verordnungen Artikel 222 EWG-Vertrag sowie die allgemeinen Grundsätze der Rechtssicherheit und vor allem des Vertrauensschutzes.

13 Die Kommission rechtfertigt die rückwirkende Aufhebung der Verordnung Nr. 71/81 lediglich damit, daß die Durchführung des Verkaufs zu den in der aufgehobenen Verordnung vorgesehenen Bedingungen schwere Störungen des Olivenölmarkts verursacht hätte. In dem Zeitraum zwischen den beiden vorstehend genannten Verordnungen hätten sich die Bedingungen auf dem Olivenölmarkt grundlegend geändert. Zum einen sei die Ernte 1980/81 weit hinter den Erwartungen zurückgeblieben; zum anderen habe der Preisanstieg wegen des Rückgangs der Erzeugung und der geringen auf dem Weltmarkt verfügbaren Mengen an Lampant-Öl sowie wegen der Abwertung der grünen Lira jede Prognose übertroffen.

14 Unter diesen Umständen seien die bereits vorteilhaften Verkaufsbedingungen unverhältnismäßig günstig geworden und hätten eine beschränkte Zahl von Unternehmen in die Lage versetzt, nicht nur gewaltige Gewinne auf Kosten des europäischen Steuerzahlers zu machen, sondern auch auf dem italienischen Olivenölmarkt frei zu schalten und zu walten, denn sie hätten alle anderen Unternehmen, die sich mit derartigem Ol nur zu viel ungünstigeren Bedingungen hätten eindecken können, vom Markt ausgeschlossen.

15 Dazu ist zunächst zu sagen, daß bereits die Anzahl der Kaufangebote, die am ersten Tag der Verkaufsveranstaltung abgegeben wurden, der Kommission hätte deutlich machen müssen, daß die Verkaufsbedingungen schon damals im Verhältnis zu den normalen Marktbedingungen äußerst günstig waren. Außerdem hätten die der Kommission zur Vefügung stehenden Instrumente zur Marktüberwachung der Kommission die Möglichkeit geben müssen, ihre Prognosen bezüglich der Ernte 1980/81 lange vor Erlaß der streitigen Verordnungen zu revidieren.

16 Darüber hinaus haben die vom Gerichtshof eingeholten Informationen keineswegs bestätigt, daß die angeblichen Änderungen so grundlegend waren, wie die Kommission behauptet hat. So hat ein Zeuge, dessen Sachverstand beide Parteien anerkennen, erklärt, daß in bezug auf den fraglichen Zeitraum nicht von einem wirklichen Mangel gesprochen werden könne und daß ihm keine Situation bekannt sei, in welcher Raffinerien Schwierigkeiten gehabt hätten, sich mit Lampant-Öl einzudecken. Zu den Preisen hat der Zeuge ausgeführt, zwischen Oktober 1980 und Oktober 1981 habe es einen Anstieg um etwa 15 % bei Lampant-Öl gegeben; diese Entwicklung müsse angesichts der saisonalen Schwankungen, der monatlichen Erhöhung des Interventionspreises, der Abwertung der grünen Lira sowie der Inflation in Italien als normal bezeichnet werden.

17 Im übrigen hat die Kommission keine Erklärung dafür geliefert, wie ein Markt, der durch Warenmangel und eine Tendenz der Preise nach oben gekennzeichnet ist, allein dadurch gestört werden kann, daß in regelmäßigen Abständen zusätzliche Waren angeboten werden, die zu maßvollen Preisen verkauft werden können. Auch hat die Kommission vor allem in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, daß die befürchtete Störung eher mittelbarer Art gewesen sei, in dem Sinne, daß die von den ausgelosten Unternehmen erzielten Gewinne diese Unternehmen in die Lage versetzt hätten, sich eines Teils des Marktes zu bemächtigen, der ihnen nicht zukomme, und auf diese Weise andere Unternehmen von diesem Markt auszuschließen.

18 Die Tatsache allein, daß sich die Bedingungen, an welche die Kommission den Verkauf der Erzeugnisse durch die nationale Interventionsstelle geknüpft hat, für die Käufer als günstig, ja sogar äußerst günstig erwiesen haben, kann der Kommission gleichwohl nicht die Befugnis geben, die Durchführung eines von dieser Interventionsstelle im Einklang mit diesen Bedingungen abgeschlossenen Vertrags zu verhindern. Was die Möglichkeit einer mißbräuchlichen Verwendung der Gewinne anbelangt, so ist darauf hinzuweisen, daß die zum Verkauf angebotene Menge auf sechs unabhängige Unternehmen verteilt worden ist. Die Kommission hat nicht einmal versucht darzulegen, wie und weshalb das eine oder andere dieser Unternehmen durch den Einsatz der auf diese Weise erzielten Gewinne den Ausschluß anderer Unternehmen vom Markt hätte bezwecken oder bewirken sollen.

19 Es zeigt sich daher, daß der einzige Grund, den die Kommission zur Rechtfertigung für die Aufhebung der Verordnung Nr. 71/81 angeführt hat, in tatsächlicher Hinsicht nicht stichhaltig ist. Daher sind die Verordnung Nr. 2238/81, mit der die Verordnung Nr. 71/81 aufgehoben worden ist, und folglich auch die Verordnung Nr. 2239/81 für nichtig zu erklären, ohne daß geprüft zu werden braucht, ob die Kommission unter anderen Umständen die Verordnung Nr. 71/81 rückwirkend hätte aufheben dürfen und welche Folgen diese Aufhebung unter Berücksichtigung des Anspruchs der Unternehmen auf eine Entschädigung gehabt hätte.

20 Für diesen Fall hat die Kommission beantragt, der Gerichtshof möge in Anwendung von Artikel 174 Absatz 2 entscheiden, daß die Aufhebung der in der Verordnung Nr. 71/81 vorgesehenen Zahlungsfristen als fortgeltend zu betrachten ist. Sie trägt vor, diese Fristen hätten die Wirkung, den tatsächlichen Preis noch zu senken, obwohl der Nominalpreis bereits sehr vorteilhaft sei.

21 Diesem Antrag kann nicht stattgegeben werden. Die genannten Zahlungsfristen sind Bestandteil der in der Verordnung Nr. 71/81 festgelegten Verkaufsbedingungen. Der Gerichtshof sieht im vorliegenden Fall keinen Grund, diese Bedingung anders zu behandeln als die den Preis betreffende Bedingung.

Zum Antrag auf Schadensersatz

22 Wegen der Nichtigerklärung der Verordnungen Nrn. 2238/81 und 2239/81 ist der Hilfsantrag der Klägerin auf Schadensersatz gegenstandslos geworden.

23 Für den Fall, daß die Nichtigkeitsklage sie nicht völlig schadlos stellen sollte, hat die Klägerin ergänzend Schadensersatz beantragt. Dazu ist zu bemerken, daß die Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 2238/81 die vollständige Durchführung des Kaufs zu den in der Verordnung Nr. 71/81 vorgesehenen Geschäftsbedingungen zur Folge hat. Falls die AIMA diese Bedingungen nicht genau einhält, kann die Klägerin vertragliche Ansprüche nach nationalem Recht geltend machen, und zwar gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten. Nur wenn die Klägerin also das Vorliegen eines zusätzlichen Schadens außervertraglicher Art glaubhaft machen könnte, wäre sie befugt, einen Antrag auf Schadensersatz beim Gerichtshof zu stellen.

24 Die Klägerin behauptet zwar, wegen der Unsicherheit über den für das Olivenöl endgültig zu zahlenden Preis sei ihr ein bedeutender geschäftlicher Schaden entstanden. Sie hat jedoch in keiner Weise glaubhaft gemacht, daß ihr ein derartiger Schaden wirklich entstanden ist.

25 Daher ist der ergänzende Antrag der Klägerin auf Schadensersatz abzuweisen.

Kosten

26 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Kommission ist mit ihrem Vorbringen im wesentlichen unterlegen und hat daher die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden :

1. Die Verordnung Nr. 22J8/81 der Kommission vom 3. August 1981 zur Aufhebung der Verordnung Nr. 71/81 über den Verkauf von Olivenöl aus Beständen der italienischen Interventionsstelle wird für nichtig erklärt.

2. Die Verordnung Nr. 2239/81 der Kommission vom 3. August 1981 über den Wiederverkauf von Olivenöl aus Beständen der italienischen Interventionsstelle im Wege der Ausschreibung wird für nichtig erklärt.

3. Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

4. Die Kommission trägt die Kosten des Verfahrens.