Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.11.1984 – C-249/83

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 29. November 1984

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Der Sachverhalt, der den beiden Vorabentscheidungssachen jeweils zugrunde liegt, ist einfach. Die Kläger der Ausgangsverfahren, Angehörige von Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, beantragten die Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt, die durch das belgische Gesetz vom 7. August 1974 eingeführt worden ist.

Diese Anträge wurden vom zuständigen Träger — dem Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn bzw. dem Centre public d'aide sociale (Sozialamt) ihres Wohnsitzes — mit der Begründung abgelehnt, sie erfüllten nicht das Tatbestandsmerkmal der Aufenthaltsdauer, das nach der Königlichen Verordnung vom 8. Januar 1976 über die Anwendung des Gesetzes von 1974 unter anderem auf die Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten nur für diese gilt.

Nach Anikei 1 Absatz 1 Unterabsatz 2 dieser Verordnung müssen diese nämlich nachweisen, daß sie

sich zumindest während der letzten fünf Jahre, die dem Zeitpunkt der Gewährung der Hilfe zum Lebensunterhalt vorausgehen, tatsächlich in Belgien aufgehalten haben.

2 Gegen diesen ablehnenden Bescheid rief Vera Hoeckx die Arbeidsrechtbank Antwerpen an; diese hat dem Gerichtshof folgende vier Fragen vorgelegt:

1) Fällt der Anspruch auf Gewährung der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem Gesetz vom 7. August 1974 unter den sachlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 (Artikel 4 Absätze 1 und 2) oder geht es hier um Sozialhilfe (im Sinne von Artikel 4 Absatz 4)?

2) Verstößt Artikel 1 der Königlichen Verordnung vom 8. Januar 1976 über die Hilfe zum Lebensunterhalt gegen den EWG-Vertrag und gegen die Verordnung Nr. 1408/71 (genauer gegen deren Artikel 3 Absatz 1 über die Gleichbehandlung), soweit er bestimmt, daß die Staatsangehörigen der zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Länder... Hilfe zum Lebensunterhalt nur erhalten, wenn sie ... sich während mindestens der letzten fünf Jahre, die dem Zeitpunkt der Gewährung dieser Hilfe vorausgehen, tatsächlich in Belgien aufgehalten haben, während diese Voraussetzung für Belgier nicht gilt?

3) Ist die im Gesetz vom 7. August 1974 vorgesehene Hilfe zum Lebensunterhalteine soziale Vergünstigungim Sinne der Verordnung Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft?

4) Hilfsweise : Ist es mit den genannten EWG-Verordnungen vereinbar, daß für die Erfüllung des Aufenthaltserfordernisses, die Voraussetzung für die Eröffnung des Anspruchs auf die Hilfe zum Lebensunterhalt für Angehörige der zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Länder ist, allein die Aufenthaltszeiten in Belgien berücksichtigt werden, oder sind die Aufenthaltszeiten in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft den Aufenthaltszeiten in Belgien gleichzustellen?

Das Tribunal du travail Nivelles, das von den Eheleuten Scrivner angerufen wurde, bezieht sich auf diese Vorabentscheidungsfragen und ersucht den Gerichtshof gleichfalls um Beantwortung der Frage, ob die Hilfe zum Lebensunterhalt eine soziale Vergünstigung im Sinne der Verordnung Nr. 1612/68 darstellt, sowie hilfsweise der Frage, ob das betreffende Aufenthaltserfordernis nicht gegen den EWG-Vertrag und die Gemeinschaftsverordnungen verstößt.

3 Wie sich aus all diesen Fragestellungen ergibt, wollen die nationalen Gerichte wissen, auf welche gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften sich der Anspruch von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten auf Hilfe zum Lebensunterhalt gegebenenfalls stützen kann. Um darauf eine sachgerechte Antwort geben zu können, bedarf es einer Darstellung des einschlägigen belgischen Rechts in seinen wesentlichen Zügen.

Hilfe zum Lebensunterhalt ist nach dem Gesetz allen volljährigen Staatsangehörigen oder Gemeinschaftsangehörigen zu gewähren, die sich tatsächlich, d. h. gewöhnlich in Belgien aufhalten.

Die sachlichen Voraussetzungen für die Gewährung der Hilfe zum Lebensunterhalt sind allgemein umschrieben. Anspruch auf die Hilfe zum Lebensunterhalt hat, wer nicht über genügend eigene Mittel verfügt und sich diese nicht aus eigenen Kräften oder in anderer Weise verschaffen kann (Artikel 1 Absatz 1 des Gesetzes). Der Hilfesuchende muß jedoch nachweisen, daß er zur Arbeit zur Verfügung steht, außer wenn er dazu aus gesundheitlichen oder sozial zwingenden Gründen nicht in der Lage ist; ferner ist er verpflichtet, seine Ansprüche auf Sozialleistungen und sogar seine Unterhaltsansprüche geltend zu machen, wenn das Sozialamt es für erforderlich hält (Artikel 6 Absätze 1 und 2).

Für die Bestimmung der Höhe der Hilfe, auf die der Hilfesuchende Anspruch hat, sind seine sämtlichen Mittel bis auf die gesetzlich festgelegten Ausnahmen zu berücksichtigen (Artikel 2 bis 5 und 8 Absatz 1). Zu diesem Zweck hat der Gesetzgeber eine Prüfung der verfügbaren Mittel, unter Umständen ergänzt durch Nachforschungen bei den Finanzbehörden, sowie, soweit erforderlich, eine medizinische oder soziale Untersuchung vorgeschrieben (Artikel 5 Absatz 1 Unterabsatz 2; Artikel 8 Absatz 1).

Innerhalb von 30 Tagen nach Einreichung eines Antrags muß das Sozialamt eine mit Gründen versehene Entscheidung erlassen, gegen die vor dem zuständigen Gericht Klage erhoben werden kann (Artikel 9 und 10). Die Auszahlung der Hilfe erfolgt monatlich, vierzehntäglich oder wöchentlich (Artikel 11 Absatz 1). Der Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt wird jährlich darauf überprüft, ob die Voraussetzungen für seine Anerkennung noch fortbestehen (Artikel 7 Absatz 2). Das Sozialamt kann zu Unrecht geleistete Zahlungen zurückfordern und sich die Ansprüche des Empfängers insbesondere gegen die Unterhaltsverpflichteten übertragen lassen (Artikel 12 bis 14).

4 Diese belgische Regelung erklärt die Schwierigkeiten der vorlegenden Gerichte mit der sachlichen Qualifizierung des Anspruchs auf Hilfe zum Lebensunterhalt. Unstreitig ist nämlich, daß die Kläger der Ausgangsverfahren die persönlichen Voraussetzungen erfüllen, um sich -euf die gemeinschaftsrechtliche Regelung berufen zu können.

Bei der Prüfung der Frage, ob die von den Klägern der Ausgangsverfahren geforderte Gleichbehandlung ihre Rechtsgrundlage in Artikel 3 der Verordnung Nr. 1408/71 vom 14. Juni 1971 oder in Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 hat, ist in zwei Schritten vorzugehen :

Zunächst geht es um die Feststellung, ob die Hilfe zum Lebensunterhalt unter die Zweige der sozialen Sicherheit und die Systeme fällt, jur die die Verordnung Nr. 1408/71 gilt (Artikel 4 Absätze 1 und 2), oder als Leistung der Sozialhilfe von dieser Verordnung nicht betroffen wird (Artikel 4 Absatz 4).

Im letztgenannten Fall ist sodann zu entscheiden, ob die Hilfe eine soziale Vergünstigung im Sinne des Artikels 7 der Verordnung Nr. 1612/68 darstellt.

Die Antwort auf diese Fragen ist nicht gleichgültig: Wie die Kommission in ihren Erklärungen ausgeführt hat, würde der Einschluß der Hilfe in den Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 das Problem der Exportierbarkeit dieser Leistung aufwerfen.

5 Vor der Untersuchung der ersten Frage, d. h. der Einordnung der Hilfe zum Lebensunterhalt nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 1408/71, ist der wesentliche Inhalt der Erklärungen der Parteien des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache 122/84 und des Vereinigten Königreichs in der Rechtssache 249/83 wiederzugeben. In dieser letztgenannten Rechtssache haben weder die Klägerin noch der Beklagte des Ausgangsverfahrens schriftliche Erklärungen eingereicht.

Nach Ansicht der Eheleute Scrivner ist die Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt, obwohl sie sich auf die Bedürftigkeit, ein Merkmal der Sozialhilfe, gründe, ebenso als Leistung der sozialen Sicherheit anzusehen wie die vom Gerichtshof bereits in dieser Weise qualifizierten ähnlichen Leistungen, z. B. die Beihilfen für alte Menschen und Behinderte. Dagegen lehnt der Beklagte des Ausgangsverfahrens diese Gleichstellung ab, da nur die Leistungen der sozialen Sicherheit, die im Zusammenhang mit der Beschäftigung ständen, in den Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fielen; der Bezug zur Arbeit sei für die Gewährung dieser Hilfe unerheblich. Sie falle daher unter die Sozialhilfe.

Das Vereinigte Königreich verweist insbesondere auf die Kriterien, die der Gerichtshof zur Feststellung der Doppelnatur einer Leistung herausgearbeitet habe. Mache eine Rechtsvorschrift die Gewährung eines Mindesteinkommens im wesentlichen von der Beurteilung des Einzelfalles abhängig, so gehöre sie zu den Sozialhilferegelungen. Entscheidende Anhaltspunkte dafür seien, daß eine Prüfung der Bedürfnisse und der Mittel stattfinde und ein den Verhältnissen angemessenes Einkommen bewilligt werde.

6 Ich folge dem von der Kommission in ihren Erklärungen eingeschlagenen Weg, denn ich halte es für richtig, erst die wesentlichen Gesichtspunkte der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofes aufzuzeigen, bevor ich daraus die Folgerungen für die Qualifizierung der Hilfe zum Lebensunterhalt ziehe.

Es steht nunmehr fest, daß die Leistungen aufgrund einer gesetzlichen Regelung, die gleichzeitig der Sozialhilfe und der sozialen Sicherheit zuzurechnen ist, in den Geltungsbereich der Gemeinschaftsverordnungen über die soziale Sicherheit fallen können.

Für den Nachweis dieses gemischten Charakters einer Regelung sind Sie von den Wesensmerkmalen der einzelnen Leistung, insbesondere ihrer Zweckbestimmung und den Voraussetzungen für ihre Gewährung ausgegangen. Dazu haben Sie zunächst festgestellt, daß die betreffenden Rechtsvorschriften sich

der Fürsorge an[nähern] — besonders wenn sie die Bedürftigkeit als wesentliche Anwendungsvoraussetzung aufstellen und keinerlei Berufstätigkeits-, Mitgliedschaftsoder Beitragszeiten fordern —, sie ... aber doch insofern der sozialen Sicherheit nahe[kommen], als sie die für die Fürsorge kennzeichnende Beurteilung nach dem Einzelfall nicht vorsehen und den Begünstigten eine gesetzlich umschriebene Stellung einräumen.

Sodann haben Sie ausgeführt, daß

bei der weiten Umschreibung des Kreises der Leistungsempfänger ... solche Rechtsvorschriften in Wirklichkeit eine doppelte Aufgabe [erfüllen]: Einerseits sollen sie Personen, die völlig außerhalb des Systems der sozialen Sicherheit stehen, ein Existenzminimum gewährleisten, andererseits den Empfängern unzureichender Leistungen der sozialen Sicherheit ein zusätzliches Einkommen sichern.

Wie die Kommission dargelegt hat, kann Ihre Vorgehensweise folgendermaßen zusammengefaßt werden:

Feststellung der Doppelnatur der betreffenden Leistung im Hinblick auf die Bezugssysteme: Die Leistung steht der sozialen Sicherheit und der Sozialhilfe gleich nahe;

Einordnung der Leistung in den sachlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71, wenn sie — gegebenenfalls zusätzlich — eines der in Artikel 4 Absatz 1 dieser Verordnung genannten Risiken abdeckt.

7 Was folgt daraus für den vorliegenden Fall? Die Modalitäten der Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt sind nach den einschlägigen Rechtsvorschriften im wesentlichen objektiv; sie räumen dem Begünstigten dadurch eine gesetzlich umschriebene Stellung ein. Insbesondere folgt die Bedürftigkeit des Hilfesuchenden aus der bloßen Feststellung, daß er arbeitslos ist und seine Mittel unter dem Jahresbetrag des gesetzlichen Mindesteinkommens liegen. Im übrigen ist diese Hilfe ebenso einklagbar wie die Leistungen der sozialen Sicherheit.

Zwar rücken diese Merkmale die Hilfe in die Nähe der sozialen Sicherheit, doch gibt es wiederum andere Merkmale, die mich diese Leistung dem Bereich der Sozialhilfe zuordnen lassen: die Bedürftigkeit, die dem Anspruch auf ein garantiertes Mindesteinkommen zugrunde liegt, und das Fehlen jeglicher Voraussetzung in bezug auf Beschäf-tigungs-, Mitgliedschafts- oder Beitragszeiten.

Mit der Kommission bin ich deshalb der Meinung, daß die belgischen Rechtsvorschriften, die den Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt nach Maßgabe objektiver Voraussetzungen, unter anderem der verfügbaren Mittel des Hilfesuchenden, gewähren und dem Begünstigten insoweit eine gesetzlich umschriebene Stellung einräumen, dem Typ der gemischten Vorschriften im Sinne Ihrer Rechtsprechung angehören.

Allerdings reicht diese Feststellung allein nicht, die gemischte Leistung endgültig in den durch Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 definierten sachlichen Geltungsbereich einzuordnen. Diese Leistung muß auch noch einem der in diesem Artikel abschließend aufgezählten Risiken eindeutig zugeordnet werden können.

8 Über diese Voraussetzung hatten Sie bisher noch nicht zu entscheiden. In den früheren Rechtssachen waren Sie mit gemischten Rechtsvorschriften befaßt, bei denen die fraglichen Leistungen zweifelsfrei einem der Risiken zugeordnet werden konnten, die in den sachlichen Geltungsbereich der Gemeinschaftsverordnungen fallen; in den entsprechenden Fällen waren dies Alter oder Invalidität. Diese Zuordnung wurde durch das extensive Verständnis des Begriffs der Leistung erleichtert, wie er in der einschlägigen Gemeinschaftsregelung definiert ist.

Immerhin haben Sie diese Feststellung immer erst getroffen, nachdem Sie einen der Zweige der sozialen Sicherheit bezeichnet hatten, auf den die Verordnung Anwendung findet. In einigen Fällen haben Sie sogar die Gleichartigkeit zwischen der fraglichen Leistung und einem der durch die Gemeinschaftsverordnungen gedeckten Risiken herausgestellt. In der Rechtssache Biason, in der es um eine vom Fonds national de solidarité in Frankreich gezahlte Zulage ging, haben Sie darüber hinaus auf die Bindung dieser Leistung an die Invalidenrente, zu der sie kraft Gesetzes ... hinzutritt, hingewiesen.

Wie die Kommission dargelegt hat, kann ein gesetzlicher Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt, auch wenn er einen Ausgleich für unzureichende oder nicht vorhandene Sozialleistungen ermöglicht, als solcher keinem der in Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 aufgezählten Risiken zugeordnet werden, die von den nationalen Rechtsvorschriften, auf die diese Verordnung Anwendung findet, abgedeckt sein müssen. So ist der auslösende Faktor für die Gewährung dieser Hilfe nicht die Verwirklichung eines der in dieser Verordnung genannten Risiken, sondern die Bedürftigkeit des Hilfesuchenden, die nach seinen verfügbaren Mitteln bestimmt wird. Mit anderen Worten, selbst wenn den Rechtsvorschriften, die den Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt begründen, ein Mischcharakter zugesprochen werden muß, so ist dieser Anspruch beim derzeitigen Stand der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen des Rates auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit nicht als eine Leistung der sozialen Sicherheit im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 anzusehen. Infolgedessen stellt sich nicht mehr das Problem der Anwendbarkeit des Gleichbehandlungsgrundsatzes, wie er aus Artikel 3 dieser Verordnung folgt: Die Frage, ob gegen Artikel 3 der Verordnung verstoßen worden ist, ist deshalb zu verneinen.

9 Da die vorlegenden Gerichte Sie darum ersuchen, ist noch zu entscheiden, ob der Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt, wie die Eheleute Scrivner und die Kommission vortragen, einer der sozialen Vergünstigungen gleichgestellt werden kann, die nach Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 sowohl den inländischen Arbeitnehmern wie den Wanderarbeitnehmern zu gewähren sind.

In der Rechtssache 122/84 hat das Sozialamt eine solche Gleichstellung mit der Begründung abgelehnt, die Zielsetzung bei der Einführung dieser Hilfe — Bekämpfung der Armut — weise keine Verbindung zu dem eigentlichen Ziel der Verordnung Nr. 1612/68 auf, nämlich der wirtschaftlichen Mobilität und der Gleichbehandlung der Arbeitnehmer. Anders als das Sozialamt bin ich der Auffassung, daß es zwischen den Zielen der streitigen Rechtsvorschriften und denen der Verordnung Nr. 1612/68 sehr wohl eine Verbindung gibt: Sie haben in Ihrer Rechtsprechung den Begriff der sozialen Vergünstigung in Artikel 7 Absatz 2 im übrigen außerordentlich weit verstanden. Nach Auffassung des Gerichtshofes handelt es sich nämlich bei diesen Vergünstigungen um alle diejenigen,

die — ob sie an einen Arbeitsvertrag anknüpfen oder nicht — den inländischen Arbeitnehmern im allgemeinen hauptsächlich wegen deren objektiver Arbeitnehmereigenschaft oder einfach wegen ihres Wohnsitzes im Inland gewährt werden und deren Ausdehnung auf die Arbeitnehmer, die Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats sind, deshalb als geeignet erscheint, deren Mobilität innerhalb der Gemeinschaft zu erleichtern.

Der Begriff der sozialen Vergünstigung umfaßt deshalb alle sozialen Leistungen, auch wenn sie ausschließlich der Sozialhilfe zuzuordnen sind, da unter ihn

nicht nur aufgrund eines Rechtsanspruchs gewährte Vorteile, sondern auch solche Leistungen fallen, die auf Ermessensbasis erbracht werden.

Nach dieser Auslegung zählt der Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt zu den sozialen Vergünstigungen im Sinne des Artikels 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1612/68, auf die ein Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, unter anderem dann Anspruch hat, falls er — wie in den beiden Fällen, die uns beschäftigen — arbeitslos geworden ist (Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1612/68).

10 Wie die Kommission dargelegt hat, stellt die ausschließlich den nicht belgischen Angehörigen der Gemeinschaft auferlegte Verpflichtung, sich während der letzten fünf Jahre vor dem Zeitpunkt der Gewährung dieser Hilfe tatsächlich in Belgien aufgehalten zu haben, eine Diskriminierung dar, die gegen Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 und gegen das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit nach Artikel 7 EWG-Vertrag verstößt.

Das Aufenthaltserfordernis trägt nämlich dazu bei, die Mobilität aller arbeitsuchenden oder arbeitslosen Gemeinschaftsangehörigen zu behindern, da seine Beachtung Seßhaftigkeit verlangt. Außerdem läuft es darauf hinaus, den in Belgien ansässigen Wanderarbeitnehmern, die gelegentlich und für kurze Zeit in anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft arbeiteten, einen den belgischen Arbeitnehmern eingeräumten Anspruch zu nehmen, obwohl sie nur von der den Arbeitnehmern der Gemeinschaft in den Artikeln 48 ff. EWG-Vertrag gewährleisteten Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben.

Im übrigen muß ich mit der Kommission darauf hinweisen, daß die Anwendung eben dieses Erfordernisses auf die eigenen Staatsangehörigen die Diskriminierung insoweit nicht aufheben würde: Sie haben nämlich festgestellt, daß der Grundsatz der Gleichbehandlung nicht nur die unmittelbaren, offenkundigen Diskriminierungen, wie sie hier vorliegen, sondern auch die mittelbaren, versteckten Formen der Diskriminierung verbietet. Ein solches Aufenthaltserfordernis wäre für einen Wanderarbeitnehmer zwangsläufig schwerer zu erfüllen als für einen inländischen Arbeitnehmer.

Der Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats stellt daher eine soziale Vergünstigung dar, auf die die Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats nach Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 Anspruch haben.

Die letzte von der Arbeidsrechtbank Antwerpen vorgelegte Frage braucht von mir deshalb nicht beantwortet zu werden. Jedoch eine letzte Bemerkung: Steht zu befürchten, daß eine solche Lösung eine auf diese Leistung zielende Mobilität der Gemeinschaftsangehörigen begünstigen könnte? Dies wirft das Problem der wahren Absichten des Hilfesuchenden, also der Gefahr einer Gesetzesumgehung auf. Meines Erachtens ist es Sache der Stelle, die die Leistung gewährt, zu beurteilen, ob eine solche Umgehung vorliegt, und in voller Kenntnis der Umstände und unter Berücksichtigung unter anderem des persönlichen Geltungsbereichs der Verordnung Nr. 1612/68, wie er in Ihrer Rechtsprechung festgelegt worden ist, die nach nationalem Recht gewährte Hilfe zum Lebensunterhalt zuzuerkennen.

11 Abschließend schlage ich Ihnen vor, auf die vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten :

Beim derzeitigen Stand des Gemeinschaftsrechts fällt der Anspruch auf Hilfe zum Lebenunterhalt nicht in den sachlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71; er stellt vielmehr eine soziale Vergünstigung im Sinne des Artikels 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 dar.

Es verstößt gegen den in Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 verankerten Grundsatz der Gleichbehandlung, wenn die Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt bei Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats von einer Mindestaufenthaltsdauer abhängig gemacht wird.