Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 12.02.1985 – C-116/84

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 12. Februar 1985

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A. Das Vorabentscheidungsersuchen, mit dem Sie heute befaßt sind, hat erneut seinen Ursprung in einem Verfahren, das in Belgien gegen einen Fleischwareneinzelhändler eingeleitet wurde. Dem Angeklagten wird von der belgischen Staatsanwaltschaft vorgeworfen, im Jahre 1981 Verbraucherpreise angewandt zu haben, die nicht den Vorschriften der Ministerialverordnung vom 27. März 1975 (in der Fassung der Ministerialverordnung vom 5. Januar 1980) entsprochen hätten. Dieser Vorwurf hat zu einer Verurteilung in erster Instanz durch das Strafgericht Nivelles geführt. Gegen dieses Urteil legte der Angeklagte Berufung zur Cour d'appel Brüssel ein. Zu seiner Verteidigung macht der Angeklagte vor den belgischen Gerichten geltend, die Ministerialverordnung vom 27. März 1975 sei unvereinbar mit den Verordnungen Nr. 121/67 des Rates vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch und Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch.

Um über diesen Gesichtspunkt entscheiden zu können, hat die Cour d'appel dem Gerichtshof die Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt,

ob im Bereich des Schweinefleisch- und Rindfleischeinzelhandels eine pauschale Bewertung der Vertriebs- und Einfuhrkosten durch den nationalen Gesetzgeber mit den Verordnungen Nr. 121 vom 13. Juni 1967 und Nr. 805 vom 27. Juni 1968 vereinbar ist, wenn diese Kosten die zulässige höchste Handelsspanne, d. h. den Nettogewinn des Einzelhändlers, umfassen.

Da die belgische Regelung dem Gerichtshof aus den beiden früheren Verfahren bekannt ist,, kann ich mich darauf beschränken, diese Regelung knapp zu beschreiben:

Die von den Fleischwareneinzelhändlern angewandten Verbraucherpreise für Rind- und Schweinefleisch dürfen die Beträge nicht überschreiten, die sich aus dem gewogenen durchschnittlichen Einkaufspreis der vergangenen vier Wochen zuzüglich einer Handelsspanne von höchstens 31 BFR pro Kilogramm und dem Betrag der Mehrwertsteuer ergeben. Die so ermittelten Preise sind im Verkaufsraum auszuhängen und in ein Kontrollbuch einzutragen. Einmal festgestellt, können die Preise erst nach Ablauf von weiteren vier Wochen erhöht werden. Zwischenzeitlich eingetretene Erhöhungen der Einkaufspreise können somit nicht sofort, sondern erst nach Ablauf des genannten Zeitraums an die Verbraucher weitergegeben werden, wodurch sich die Handelsspanne eventuell verringert.

Zu Recht weist das vorlegende Gericht darauf hin, daß eine derartige nationale Regelung in zweifacher Weise mit dem Gemeinschaftsrecht in Konflikt geraten könnte:

1) Es ist denkbar, daß sich die nationale Preisregelung nicht mit den Preisregelungen der gemeinsamen Marktorganisationen vereinbaren ließe.

2) Es ist ebenfalls denkbar, daß eine zu knapp angesetzte Handelsspanne den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr beeinträchtigen könnte.

B. 1)Zum Nebeneinander gemeinschaftsrechtlicher und nationaler PreisvorschriftenDer Gerichtshof kann zwar in einem nach Artikel 177 EWG-Vertrag eingeleiteten Verfahren nicht über die Vereinbarkeit innerstaatlicher Rechtsnormen mit den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts entscheiden; er ist aber befugt, dem vorlegenden Gericht alle Kriterien für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts an die Hand zu geben, die es diesem ermöglichen, über die Vereinbarkeit der genannten Normen mit den herangezogenen Gemeinschaftsvorschriften zu befinden. Die von der Cour d'appel Brüssel vorgelegte Frage ist deshalb dahin zu verstehen, daß geklärt werden soll, ob und wieweit die Verordnung Nr. 2759/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 (diese ist an die Stelle der Verordnung Nr. 121/67 des Rates vom 13. Juni 1967 getreten) über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch und die Verordnung Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch den Mitgliedstaaten die Befugnis belassen, die Verbraucherpreise in den genannten Sektoren durch innerstaatliche Normen zu regeln. Insbesondere ist zu klären, welche Kostenfaktoren in die durch die Ministerialverordnung vom 27. März 1975 pauschaliert festgesetzte Handelsspanne einbezogen werden können.Der Gerichtshof hat sich bereits in mehreren Urteilen zu den Preissystemen der Schweinefleisch- bzw. Rindfleischmarktorganisation geäußert (Rechtssache 154/77, Rechtssache 223/78, verbundene Rechtssachen 95 und 96/79). Die genannten Marktorganisationen dienen dazu, im Schweinefleischbzw. Rindfleischsektor einen einheitlichen Markt für die Gemeinschaft zu schaffen, der einer gemeinschaftlichen Verwaltung unterliegt. Im Hinblick auf die Verwirklichung dieses einheitlichen Marktes wurde ein Vorschriftensystem und ein organisatorischer Rahmen geschaffen, in dem einem auf der Produktions- und Großhandelsstufe anwendbaren Preissystem zentrale Bedeutung zukommt. Wie der Gerichtshof außerdem in nunmehr ständiger Rechtsprechung (Rechtssache 31/74; Rechtssache 65/75; verbundene Rechtssachen 88 bis 90/75; Rechtssache 154/77; Rechtssache 223/78; Rechtssache 5/79; verbundene Rechtssachen 16 bis 20/79; verbundene Rechtssachen 95 und 96/79) betont, sind die Mitgliedstaaten in den Bereichen, die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegen, — und erst recht, wenn diese Organisation auf einem gemeinsamen Preissystem fußt — nicht mehr befugt, durch einseitig erlassene innerstaatliche Rechtsvorschriften in den Preisbildungsmechanismus der gemeinsamen Marktorganisation einzugreifen. Unberührt bleibt jedoch nach dieser Rechtsprechung die Befugnis der Mitgliedstaaten, geeignete Maßnahmen zur Preisgestaltung auf der Einzelhandels- und Verbraucherebene zu treffen, wenn die gemeinschaftlichen Preisvorschriften lediglich die Produktions- und Großhandelsstufe betreffen. Diese Feststellung gilt allerdings nur so lange, als die nationalen Preisvorschriften die Ziele und das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation und insbesondere deren Preissystem nicht gefährden.In seinem Urteil vom 17. Januar 1980 (verbundene Rechtssachen 95 und 96/79) hat der Gerichtshof für Recht erkannt, daß die genannten Marktorganisationen die einseitige Festsetzung einer maximalen Handelsspanne für den Einzelhandelsverkauf von Rind- oder Schweinefleisch durch einen Mitgliedstaat nicht verbieten, die im wesentlichen nach den Einkaufspreisen der früheren Vermarktungsstufen berechnet ist und sich nach Maßgabe dieser Preise ändert, sofern die zur Berechnung der Spanne dienenden Einkaufspreise um die dem Einzelhändler auf der Beschaffungs- und Verbraucherstufe tatsächlich entstandenen Vertriebsund Einfuhrkosten erhöht werden.Die Beteiligten, die sich in dem hier vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren geäußert haben, gehen alle von der zitierten Rechtsprechung des Gerichtshofes aus, gelangen aber zum Teil zu unterschiedlichen Ergebnissen.Nach Auffassung des Angeklagten im Ausgangsverfahren umfaßt die pauschale Handelsspanne die Auslagen des Einzelhändlers für den Vertrieb, die Einfuhr sowie die Nettogewinnspanne. Da es nicht möglich sei, festzustellen, welcher Teil der Handelsspanne die Vertriebs- und Einfuhrkosten decken solle und welcher Teil den Nettogewinn des Einzelhändlers darstelle, bestehe für einen Einzelhändler die Gefahr, daß die Gewinnspanne sich aufgrund der tatsächlichen Auslagen für den Vertrieb und die Einfuhr auf Null reduziere oder sogar negativ werde. Um dieser Gefahr zu begegnen, schlägt er dem Gerichtshof vor, die Frage des vorlegenden Gerichts dahin zu beantworten, daß nach den genannten Gemeinschaftsverordnungen alle Vertriebs- und Einfuhrkosten auf der Stufe des Einzelhandelsverkaufs berücksichtigt werden müßten, die dem Einzelhändler sowohl auf der Beschaffungs- als auch auf der Verbraucherstufe entstanden seien. Dies habe zur Folge, daß der nationale Gesetzgeber diese Vertriebs- und Einfuhrkosten nicht mehr pauschal ansetzen könne. Nach Auffassung der belgischen Regierung geht das vorlegende Gericht von einem mangelhaften Verständnis der streitigen nationalen Rechtsvorschriften aus. Bei der Einfuhr von Rind- und Schweinefleisch würden die damit verbundenen Kosten nämlich als ein Bestandteil des Einkaufspreises angesehen und könnten daher in dieser Eigenschaft von dem Metzger auf der Stufe seiner Einzelhandelspreise vollständig abgewälzt werden. Dies ergebe sich eindeutig aus der Dienstanweisung Nr. 223 für die Bediensteten des Wirtschaftskontrolldienstes (Inspection generale économique). Die Einfuhrkosten — wie auch die sonstigen Beschaffungskosten — würden infolgedessen nicht pauschal angesetzt, da sie von der maximalen Handelsspanne nicht erfaßt würden. Die belgische Regierung kommt somit zu dem Ergebnis, daß das Gemeinschaftsrecht es den Mitgliedstaaten nicht verbiete, einseitig eine maximale Handelsspanne für Rind- und Schweinefleisch festzusetzen, die in absoluten Werten nach den auf den früheren Vermarktungsstufen angewandten Preisen berechnet werde und nach Maßgabe dieser Preise zuzüglich aller dem Einzelhändler tatsächlich entstandenen Einkaufskosten einschließlich der Einfuhrkosten schwanke; dabei sei vorausgesetzt, daß diese Handelsspanne ihrer Höhe nach ausreiche, um die Gemeinkosten und die Vertriebskosten der Einzelhändler in ihrer Gesamtheit zu decken sowie ihnen einen angemessenen Gewinn zu sichern und den innergemeinschaftlichen Handel nicht zu behindern.Nach Auffassung der Kommission geht die Frage des vorlegenden Gerichts dahin, ob die gemeinschaftsrechtliche Regelung es verbiete, daß eine maximale Handelsspanne für den Einzelhandelsverkauf von Rind-und Schweinefleisch außer dem Nettogewinn des Einzelhändlers einen pauschalen Ansatz für die Vertriebs- und Einfuhrkosten umfasse. Da es sich um die Preise im Einzelhandelsverkauf handle, einer Handelsstufe, die durch die genannten Marktorganisationen nicht erfaßt werde, sei die Festsetzung einer Handelsspanne des Einzelhändlers nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes grundsätzlich nicht geeignet, die Erreichung der Ziele und das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisationen zu gefährden. Allerdings hänge diese Schlußfolgerung von der Beachtung bestimmter Voraussetzungen ab:Zunächst müsse die Höhe der Gewinnspanne dem Einzelhändler eine angemessene Vergütung seiner Tätigkeit sichern. Danach sei zu prüfen, welche Faktoren bei der Berechnung der Spanne berücksichtigt worden seien.Die Einfuhrkosten dürften von den maximalen Handelsspannen nicht erfaßt werden, da sonst die Einfuhr von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten schwieriger oder gar unmöglich würde, weil der Gewinn des Einzelhändlers um den Betrag der Einfuhrkosten verringert wäre. Dies würde im Widerspruch zu Artikel 30 des EWG-Vertrags stehen. Allerdings sei nicht zu beanstanden, daß die maximale Handelsspanne außer dem Gewinn des Einzelhändlers auch die auf der Stufe des Einzelhandelsverkaufs entstandenen Kosten umfasse, wenn die Höhe der Spanne so festgesetzt sei, daß eine angemessene Vergütung gewährleistet werde.Im Ergebnis schlägt die Kommission vor, die Frage des vorlegenden Gerichts dahin zu beantworten, daß die genannten Marktorganisationen es einem Mitgliedstaat nicht verböten, einseitig eine durch einen Festbetrag ausgedrückte maximale Handelsspanne für den Einzelhandelsverkauf von Rindoder Schweinefleisch festzusetzen, die im wesentlichen ausgehend von den auf den früheren Vermarktungsstufen angewandten Einkaufspreisen zuzüglich der dem Einzelhändler tatsächlich entstandenen Einfuhrkosten berechnet werde; die Spanne müsse in einer Höhe festgesetzt sein, die im Regelfall eine angemessene Vergütung der Tätigkeit des Einzelhändlers gewährleiste. Voraussetzung sei allerdings, daß die Spanne entweder nur den Gewinn des Einzelhändlers und die auf der Stufe des Einzelhandelsverkaufs entstehenden Kosten umfasse oder daß sie, wenn sie zum Teil die mit der Stufe der Beschaffung durch den Einzelhändler verbundenen Vermarktungskosten umfaßt, in einer solchen Höhe festgesetzt ist, daß sie alle dem Einzelhändler tatsächlich entstandenen derartigen Kosten deckt.Weder im schriftlichen noch im mündlichen Verfahren in der Rechtssache, zu der ich heute Stellung nehme, sind Anhaltspunkte aufgetaucht, die eine Änderung der grundsätzlichen Haltung des Gerichtshofs rechtfertigen würden. Deswegen schlage ich Ihnen heute vor, der Entscheidung vom 17. Januar 1980 grundsätzlich zu folgen. Es stellt sich für mich allenfalls die Frage, welche zusätzlichen Präzisierungen dem vorlegenden Gericht an die Hand gegeben werden können. Nach meiner Ansicht möchte die Cour d'appel wissen, welchem Bereich die Vertriebs- und Einfuhrkosten zuzurechnen sind: Gehören diese zum Einkaufspreis, oder aber sind sie in die maximale Handelsspanne einzurechnen? Sollte letzteres der Fall sein, würde der Betrag, der dem Einzelhändler eine angemessene Vergütung für seine Tätigkeit sichern solle, in der Tat verringert.Ich bin der Auffassung, daß der Gerichtshof diese Frage in dem schon mehrfach genannten Urteil vom 17. Januar 1980 eindeutig geklärt hat. Der Gerichtshof hat entschieden, daß von den Einkaufspreisen der früheren Vermarktungsstufen auszugehen ist, diese um die tatsächlich entstandenen Vertriebs- und Einfuhrkosten erhöht werden und dann erst die Handelsspanne hinzuzurechnen ist. Dies ergibt sich für mich ganz eindeutig aus dem Tenor der Entscheidung. Die Antwort, die ich Ihnen am Ende meiner Schlußanträge vorschlagen werde, wird demnach im wesentlichen dem Urteil vom 17. Januar 1980 folgen. Ich sehe keinen Anlaß, in Abänderung der Rechtsprechung dem Vorschlag der belgischen Regierung oder dem einen Alternatiworschlag der Kommission zu folgen, die die Vertriebskosten jedenfalls dann in die pauschal festgesetzte Handelsspanne einbeziehen wollen, falls diese Spanne in einer solchen Höhe festgesetzt ist, daß sie alle dem Einzelhändler tatsächlich entstandenen Kosten deckt.2)Ich werde nun auf die Frage eingehen, ob nationale Preisvorschriften wie die hier vorliegenden als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen angesehen werden können. Das vorlegende Gericht ist nämlich der Auffassung, die belgische Ministerialverordnung vom 27. März 1975 nicht anwenden zu können, wenn feststünde, daß deren Bestimmungen den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr dadurch beeinträchtigten, daß sie nicht allen Einzelhändlern ein angemessenes Entgelt für ihre Tätigkeit gewährleisteten.Dieser Gedankengang scheint an Rdnr. 10 der Entscheidungsgründe des Urteils vom 17. Januar 1980 anzuknüpfen. Dort hat der Gerichtshof ausgeführt, daß eine Beeinträchtigung des Preissystems der gemeinsamen Marktorganisation dann vorliegen könne, wenn die Handelsspanne selbst in einer Höhe festgesetzt sei, die in Anbetracht der Berechnungsmodalitäten der Einkaufspreise nicht geeignet sei, dem Einzelhändler eine angemessene Vergütung für seine Tätigkeit zu sichern. Eine Handelsspanne, die diesen Voraussetzungen nicht entspräche, könnte den Preisfestsetzungsmechanismus der gemeinsamen Marktorganisation auf den früheren Vermarktungsstufen in Mitleidenschaft ziehen oder den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr durch eine erhebliche Verringerung der Einfuhr beeinträchtigen. Vereinfacht würde ich diese Ausführungen dahin zusammenfassen, daß es Situationen geben könnte, in denen der betroffene Einzelhändler zwischen zwei Preissystemen eingeklemmt würde: dem gemeinschaftlichen Mindestpreissystem auf der Großhandelsstufe einerseits und dem nationalen Höchstpreissystem auf der Verbraucherstufe andererseits. Wäre die Handelsspanne zu gering bemessen, würde sie nicht ausreichen, die allgemeinen Betriebskosten des Einzelhändlers zu decken und ihm eine Vergütung für seine Tätigkeit zu sichern. Eine derartige Handelsspanne könnte in der Tat einen Stopp der Einzelhandelshöchstpreise bewirken und somit eine Maßnahme darstellen, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern (Rechtssache 8/74). Dieser Grenzfall wird selbst von der belgischen Regierung gesehen (der Angeklagte des Ausgangsverfahrens und die Kommission erörtern diese Frage allerdings nicht). Bei einer zu geringen Handelsspanne sei zu befürchten, daß die belgischen Fleischwareneinzelhändler den Verkauf von Rind- und Schweinefleisch einstellten und andere Fleischsorten vertrieben. Dies könnte dann in der Tat eine Verringerung der Einfuhren von Rind- und Schweinefleisch nach Belgien sowie eine Verstärkung der Ausfuhren dieser Fleischsorten aus Belgien zur Folge haben.Ich glaube nicht, daß dem Gerichtshof genügend Anhaltspunkte vorliegen, um zu diesem Aspekt Stellung zu nehmen. Ob die pauschalierte Handelsspanne zu gering angesetzt ist, hat das nationale Gericht zu beurteilen. Aus den uns vorliegenden statistischen Daten läßt sich nur erkennen, daß sich die Handelsspanne in der Zeit von 1976 bis 1981 um etwa 40 % erhöht hat, während die Verbraucherpreise in Belgien um etwa 25 % gestiegen sind. Auch das Verbraucherverhalten gibt uns keine eindeutige Auskunft, da zwar in dem genannten Zeitraum der Verbrauch von Rindfleisch (pro Kopf der Bevölkerung) um etwa 10 % gesunken ist, der von Schweinefleisch aber um 11 % zugenommen hat. Allerdings liegt die Zunahme des Verbrauchs anderer Fleischsorten in diesem Zeitraum leicht höher als die des Verbrauchs von Rind- und Schweinefleisch insgesamt.Statistiken über die Ein- und Ausfuhr liegen uns nicht vor.Aus den Zahlen zur Preisentwicklung und zum Fleischverbrauch die Handelsströme zu konstruieren, die bestehen würden, falls es die belgische Preisregelung nicht gäbe, erscheint mir nicht möglich. Wenn die belgische Regierung auch andeutet, daß bei einer zu geringen Festsetzung der Handelsspanne einmal die Situation erreicht werden könnte, daß es für die belgischen Fleischwareneinzelhändler nicht mehr lohnend erschiene, Rind- und Schweinefleisch zu verkaufen, so kann dem jedenfalls entgegengehalten werden, daß eine geringe Handelsspanne den Verbrauch der genannten Fleischsorten jeweils so lange stimulieren kann, als diese noch von den Fleischwareneinzelhändlern angeboten werden. Ich schlage deswegen vor, zu diesem Komplex nur eine allgemein gehaltene Antwort zu geben und die Feststellung der Einzelumstände und deren Würdigung dem vorlegenden Gericht zu überlassen.3)Erlauben Sie mir noch eine kurze Schlußbemerkung.Im schriftlichen und mündlichen Verfahren hat die an die Bediensteten des belgischen Wirtschaftskontrolldienstes gerichtete Anweisung Nr. 223 vom 21. Dezember 1979 eine gewisse Rolle gespielt. Die belgische Regierung hat vorgetragen, mit dieser Dienstanweisung würde die gemeinschafts-rechtskonforme Anwendung der Ministerialverordnung vom 27. März 1975 im wesentlichen sichergestellt.Diese Dienstanweisung will eine einheitliche Anwendung der Ministerialverordnung durch die Bediensteten des Wirtschaftskontrolldienstes erreichen. Als innerdienstliche Anweisung ist sie sicherlich für die Beamten des Wirtschaftskontrolldienstes verbindlich. Für die Strafverfolgungsbehörden und die Gerichte kann sie jedoch nicht von Bedeutung sein, da für diese lediglich der — erheblich unbestimmter gehaltene — Text der Ministerialverordnung vom 27. März 1975 gelten kann. Auch der Vortrag der belgischen Regierung, die Dienstanweisung Nr. 223 verhindere in der Praxis die Einleitung von Strafverfahren, vermag mich nicht völlig zu überzeugen. Der beste Beweis für die Wirkungslosigkeit der genannten Dienstanweisung liegt in dem vorliegenden Verfahren. Die Anweisung hat nicht verhindert, daß es in erster Instanz zu einer Verurteilung des Angeklagten gekommen ist. Erst das Berufungsgericht hat sich veranlaßt gesehen, seine Zweifelsfragen dem Gerichtshof vorzulegen.

C. Nach alledem schlage ich vor, die Frage des vorlegenden Gerichts wie folgt zu beantworten:

Die einseitige Festsetzung einer pauschalierten maximalen Handelsspanne für den Einzelhandelsverkauf von Rind- oder Schweinefleisch durch einen Mitgliedstaat ist nur dann mit der Verordnung Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch und der Verordnung Nr. 2759/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch vereinbar, wenn gewährleistet ist, daß

1) diese Handelsspanne im wesentlichen nach den Einkaufspreisen der früheren Vermarktungsstufen berechnet ist und sich die Endpreise nach Maßgabe dieser Einkaufspreise ändern,

2) die zur Berechnung der Spanne dienenden Einkaufspreise um die dem Einzelhändler auf der Beschaffungs- und Verbraucherstufe tatsächlich entstandenen Einfuhr- und Vertriebskosten erhöht werden,

3) die Spanne in einer Höhe festgesetzt ist, die den innergemeinschaftlichen Handel mit Rind- und Schweinefleisch nicht behindert.