Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 20.03.1985 – C-288/83

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 20. März 1985

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Die Vertragsverletzungsklage gegen die Republik Irland, mit der Sie die Kommission gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag befaßt hat, betrifft die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften für den Handel mit aus Zypern in die Gemeinschaft eingeführten Frühkartoffeln.

Im Rahmen eines 1973 zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Republik Zypern geschlossenen Assoziationsabkommens (ABl. L 133 vom 21. Mai 1973, S. 2) wurden Zypern zunächst zollfreie Jahreszollkontingente für die Einfuhr von Frühkartoffeln in das Vereinigte Königreich gewährt, wobei der Umfang dieser Kontingente den herkömmlichen Einfuhren des Vereinigten Königreichs mit Ursprung in Zypern Rechnung trug. Auf Frühkartoffeln aus Zypern wurden sodann aufgrund eines Ergänzungsprotokolls zur Festlegung einiger Bestimmungen für den Handel mit Agrarerzeugnissen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Republik Zypern (ABl. L 172 vom 28. Juni 1978, S. 3 und 11) bei der Einfuhr in die Gemeinschaft gesenkte Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs erhoben.

Den Akten ist zu entnehmen, daß sich dieses Assoziierungsabkommen bis zum Inkrafttreten der Gemeinschaftsregelung über Pflanzenschutzmittel am 1. März 1980 wegen der bis dahin für diesen Bereich geltenden nationalen Vorschriften auf dem irischen Kartoffelmarkt nicht spürbar auswirkte. Nach Angabe der irischen Regierung wurden jedoch seit dem Sommer 1980 große Mengen Frühkartoffeln nach Irland eingeführt. Da der inländische Markt sich immer selbst versorgt oder sogar leichte Überschüsse aufgewiesen habe, hätten die Einfuhren die Preise durcheinandergebracht und die Einkommen der kleinen Erzeuger des Landes schwer bedroht.

In dieser Lage erließ der irische Landwirtschaftsminister am 6. März 1981 eine Verordnung mit dem Titel Potatoes (Regulation of Import) Order (im folgenden die irische Verordnung), mit der eine Lizenzregelung für die Einfuhr von Kartoffeln nach Irland eingeführt wurde. Die Artikel 3 und 4 dieser Verordnung lauten wie folgt:

3) Diese Verordnung gilt für nicht verarbeitete Rohkartoffeln, die in Ländern oder Gebieten außerhalb der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft erzeugt worden sind.

4) Es ist verboten, unter diese Verordnung fallende Kartoffeln einzuführen, es sei denn,

a) die Einfuhr erfolgt gemäß einer hierfür vom Minister nach dieser Verordnung ausgestellten Lizenz und

b) diese Lizenz wird bei der Einfuhr dem zuständigen Beamten der Zollund Verbrauchsteuerverwaltung ausgehändigt.

Auf die im April 1982 eingegangene Beschwerde eines irischen Importeurs hin, dem eine Einfuhrlizenz für Frühkartoffeln mit Ursprung in Zypern verweigert worden war, eröffnete die Kommission das in Artikel 169 EWG-Vertrag vorgesehene Verfahren mit der Begründung, die irische Regierung wende diese Bestimmung nicht nur auf direkt aus Drittländern nach Irland eingeführte, sondern auch auf solche Kartoffeln an, die vor ihrer Einfuhr nach Irland in einem anderen Mitgliedstaat in den freien Verkehr gebracht worden seien. Am 1. August 1983 gab sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, mit der sie die Republik Irland aufforderte, das Erfordernis einer Lizenz für die Einfuhr von in einem anderen Mitgliedstaat in den freien Verkehr gebrachten Kartoffeln aufzuheben. In ihrer Begründung wies sie die irische Regierung darauf hin, sie könne bei ihr gemäß Artikel 115 EWG-Vertrag die Ermächtigung zum Ausschluß von Kartoffeln mit Ursprung in Drittstaaten von der Gemeinschaftsbehandlung beantragen; sie werde dann prüfen, ob die Voraussetzungen für die Erteilung dieser Ermächtigung vorlägen. In ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme vom 25. Oktober 1983 hielt die irische Regierung ihren Standpunkt aufrecht, wonach die irische Verordnung nur die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen in Irland entsprechend ihrem eigentlichen Sinn zur Geltung bringen solle. Im übrigen beantragte sie für das ihr vorgeworfene Vorgehen eine rückwirkende Ermächtigung nach Artikel 115.

2. Wenn sich auch aus dem dargestellten Zusammenhang ergibt, daß die irische Verordnung erlassen wurde, um den schädlichen Auswirkungen der Einfuhr von Kartoffeln mit Ursprung in Zypern auf dem irischen Markt zu begegnen, so ist dieser Vorgang gleichwohl in erster Linie unter dem Blickwinkel der Grundsätze des Gemeinschaftsrechts zu prüfen.

Dem Wortlaut der Artikel 3 und 4 der irischen Verordnung ist ohne weiteres zu entnehmen, daß von dem Erfordernis der Erteilung einer Lizenz nur die in den Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft erzeugten Kartoffeln ausgenommen sind. Die Kommission verweist zu Recht darauf, daß der Wortlaut alle in einem Drittstaat erzeugten Kartoffeln erfaßt. Es wird nämlich nicht zwischen den unmittelbar aus einem Drittstaat eingeführten und solchen Erzeugnissen unterschieden, die bereits in einen anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft eingeführt und für die die vorgeschriebenen Zölle und Abgaben gleicher Wirkung in diesem Staat bereits erhoben worden sind.

Trotz der zumindest seit 1976 in diesem Sinne unternommenen Arbeiten (siehe schriftliche Anfrage Nr. 1253/80 von Herrn Blaney an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften und Antwort von Herrn Gundelach im Namen der Kommission, ABl. C 335 vom 22. Dezember 1980, S. 15) besteht für Kartoffeln noch keine gemeinsame Marktorganisation. Folglich gelten mangels einer besonderen Regelung für dieses landwirtschaftliche Erzeugnis die allgemeinen Vorschriften des EWG-Vertrags über den Warenverkehr. Der Gerichtshof hat insoweit folgendes entschieden :

In Artikel 38 ist in Absatz 1 bestimmt, daß der Gemeinsame Markt auch die Landwirtschaft und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen umfaßt, und nach Absatz 2 finden, soweit in den Artikeln 39 bis 46 nicht etwas anderes bestimmt ist, die Vorschriften für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse Anwendung. Die Artikel 39 bis 46 können deshalb seit dem Ende der Übergangszeit — auch bei einem landwirtschaftlichen Erzeugnis, für das noch keine gemeinsame Marktorganisation errichtet worden ist — nicht zur Begründung einer einseitigen Abweichung von Artikel 34 EWG-Vertrag herangezogen werden. (Urteil vom 16. März 1977 in der Rechtssache 68/76, Kommission/Französische Republik, Slg. 1977, 515, Randnrn. 20 und 21 der Entscheidungsgründe) (Unterstreichungen vom Verfasser).

Die Artikel 9.und 10 EWG-Vertrag sind somit anwendbar. Artikel 9 behandelt die Beseitigung der Einfuhr- und Ausfuhrzollschranken zwischen den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, sieht die Einführung eines Gemeinsamen Zolltarifs gegenüber dritten Ländern vor und erstreckt die Geltung der Artikel 12 bis 17 und 3Ó bis 37 EWG-Vertrag auf diejenigen Waren, die sich in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden.

Artikel 10 Absatz 1 definiert die im freien Verkehr befindlichen Waren wie folgt:

Als im freien Verkehr eines Mitgliedstaats befindlich gelten diejenigen Waren aus dritten Ländern, für die in dem betreffenden Mitgliedstaat die Einfuhrförmlichkeiten erfüllt sowie die vorgeschriebenen Zölle und Abgaben gleicher Wirkung erhoben und nicht ganz oder teilweise rückvergütet worden sind.

Sie haben in Ihrem Urteil vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache 41/76 (Dpn-ckerwolcke/Procureur de la République, Slg. 1976, 1921, insbesondere Rañdnrn. 14 bis 18 der Entscheidungsgründe) ausdrücklich auf diese Definition Bezug genommen.

Die in Artikel 10 EWG-Vertrag genannten Zölle und Abgaben ergeben sich entweder aus dem Gemeinsamen Zolltarif für die Handelsbeziehungen mit den Drittländern, die keine bevorzugten Beziehungen mit der Gemeinschaft unterhalten, oder aus einem Abkommen über die Senkung der Sätze des Gemeinsamen Zolltarifs, wie im Falle des mit Zypern 1973 geschlossenen Abkommens in seiner später ergänzten Fassung (das bereits zitierte Abkommen und Ergänzungsprotokoll von 1978; Verordnung (EWG) Nr. 3746/81 des Rates vom 21. Dezember 1981 zur Festlegung der Handelsregelung mit Zypern über den 31. Dezember 1981 hinaus, ABl. L 374 vom 30. Dezember 1981, S. 4; Verordnung (EWG) Nr. 671/82 des Rates vom 22. März 1982 zur Eröffnung, Aufteilung und Verwaltung eines Gemeinschaftszollkontingents für Frühkartoffeln ... mit Ursprung in Zypern (1982), ABl. L 79 vom 25. März 1982, S. 3; Verordnung (EWG) Nr. 1226/83 des Rates vom 16. Mai 1983, ABl. L 131 vom 20. Mai 1983, S. 3, die an die Stelle der Verordnung Nr. 671/82 getreten ist).

Zu der endgültigen und vollständigen Gleichstellung von Waren mit Ursprung in den Mitgliedstaaten und im freien Verkehr befindlichen Waren hat der Gerichtshof festgestellt:

Diese Gleichstellung hat zur Folge, daß Artikel 30, der die Abschaffung mengenmäßiger Beschränkungen sowie aller Maßnahmen gleicher Wirkung betrifft, unterschiedslos für aus der Gemeinschaft, stammende Waren und für solche Waren gilt, die, gleich woher sie ursprünglich stammen, in einem Mitgliedstaat in den freien Verkehr gebracht worden sind.

Die vertraglich verbotenen Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen erfassen jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern.

Diese Bestimmung steht im innergemeinschaftlichen Handel der Anwendung nationaler Rechtsvorschriften entgegen, welche das Erfordernis von Einfuhrlizenzen oder ähnlichen Verfahren gleich welcher Art auch nur formal aufrechterhalten (Rechtssache 41/76, Donckerwolcke, a. a. O., Randnrn. 18 bis 20 der Entscheidungsgründe; siehe auch Urteile vom 10. Dezember 1974 in der Rechtssache 48/74, Charmasson, Slg. 1974, 1381; in der Rechtssache 68/76, Kommission/Französische Republik, a. a. O.; vom 29. März 1979 in der Rechtssache 118/78, Meijer BV/Department of Trade, Ministry of Agriculture ... Slg. 1979, 1387; vom 29. März 1979 in der Rechtssache 231/79, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1979, 1447, und vom 25. September 1979 in der Rechtssache 232/78, Kommission/Französische Republik, Slg. 1979, 2729).

Sie haben jedoch in dem bereits zitierten Urteil in der Rechtssache 41/76 (a. a. O. Randnrn. 27 und 28 der Entscheidungsgründe) auch auf folgendes hingewiesen:

Die unvollständige Verwirklichung der gemeinschaftlichen Handelspolitik am Ende der Übergangszeit bringt es neben anderen Umständen mit sich, daß zwischen den Mitgliedstaaten Unterschiede in der Handelspolitik fortbestehen können, die geeignet sind, Verkehrsverlagerungen hervorzurufen oder zu wirtschaftlichen Schwierigkeiten in einzelnen Mitgliedstaaten zu führen. Artikel 115 ermöglicht es, derartige Schwierigkeiten zu bekämpfen, indem er der Kommission die Befugnis gibt, die Mitgliedstaaten zu Schutzmaßnahmen, insbesondere zu Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für aus dritten Ländern stammende und in einem Mitgliedstaat im freien Verkehr befindliche Waren, zu ermächtigen.

Sie haben weiter folgendes ausgeführt:

Da durch Artikel 113 Absatz 1 die Zuständigkeit für die Handelspolitik insgesamt auf die Gemeinschaft übertragen worden ist, sind nationale handelspolitische Maßnahmen seit dem Ende der Übergangszeit nur mit einer besonderen Ermächtigung durch die Kommission zulässig. (Urteil in der Rechtssache 41/76, a. a. O., Randnr. 32 der Entscheidungsgründe).

Der Gerichtshof hat somit eindeutig für Recht erkannt,

daß die im freien Verkehr befindlichen Waren den aus den Mitgliedstaaten stammenden Waren gleichzustellen sind,

daß Artikel 30 folglich für sie gilt,

daß Artikel 115 EWG-Vertrag eine Korrektur der schädlichen Auswirkungen dieser Gleichstellung zuläßt und

daß schließlich dieses Korrektiv einer Ermächtigung durch die Gemeinschaft bedarf, der notwendigen Voraussetzung für den Erlaß einer nationalen Maßnahme.

Irland konnte somit Beschränkungen des freien innergemeinschaftlichen Warenverkehrs mit Frühkartoffeln ausschließlich aufgrund von Artikel 115 erreichen, wobei unter anderem das Verfahren zu befolgen war, das die Kommission zur Durchführung dieses Artikels mit der Entscheidung vom 20. Dezember 1979 betreffend Überwachungs- und Schutzmaßnahmen, zu denen die Mitgliedstaaten bei der Einfuhr bestimmter aus dritten Ländern stammender und in einem anderen Mitgliedstaat im freien Verkehr befindlicher Waren ermächtigt werden können (ABl. L 16 vom 22. Januar 1980, S. 14 ff.), eingeführt hatte.

Wenden wir nun diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall an. Hier ist zunächst festzustellen, daß mangels einer ausdrücklichen Ausnahme die irische Verordnung auch für die aus einem Drittland, stammenden Frühkartoffeln gilt, die sich in einem anderen Mitgliedstaat im freien Verkehr befinden. Insoweit und unabhängig von ihrer tatsächlichen Anwendung verstößt diese von der irischen Regierung unter Nichteinhaltung des gemeinschaftlichen Verfahrens des Artikels 115 einseitig erlassene Vorschrift gegen den Grundsatz des Artikels 30.

Die irische Regierung macht zwar geltend — und die Kommission bestätigt dies —, die irische Verordnung sei vor ihrem Erlaß Gegenstand inoffizieller Konsultationen der Kommission gewesen; diese habe nach Übermittlung dieser Regelung am 15. Juli 1981 nicht sofort Einwände erhoben.

Ferner traf zwar die Lizenzverweigerung 1982 38000 Tonnen mit Ursprung in Zypern, doch ist wenig wahrscheinlich, daß diese Menge sich insgesamt im freien Verkehr befand.

Aber darauf kommt es nicht an. Es geht hier um die Anwendung eines Grundsatzes, der verbietet, daß der freie innergemeinschaftliche Handel mit in einen Mitgliedstaat ordnungsgemäß eingeführten Waren, sei es auch nur potentiell, behindert wird.

Das zeitweilige Schweigen der Kommission konnte ihr weder die Ausübung ihrer Befugnisse unmöglich machen, noch konnte es Irland ein Recht verschaffen, das es nur aufgrund einer Ermächtigung durch die Gemeinschaft in Anspruch nehmen konnte.

3. Da es um die Anwendung eines Grundsatzes geht, könnte ich hiermit meine Ausführungen abschließen. Ich ziehe es jedoch vor, das Argument Irlands nicht unbeantwortet zu lassen, wonach es zum Erlaß der fraglichen Verordnung berechtigt gewesen sei, weil die Republik Zypern die mit Schreiben vom 18. März 1981 gegenüber der Kommission wie folgt eingegangene Verpflichtung nicht eingehalten habe :

Was die in dem zwischen der Gemeinschaft und Zypern abgeschlossenen Protokoll vorgesehene Tarifsenkung für die Einfuhr von Frühkartoffeln mit Ursprung in Zypern betrifft, wird die Regierung der Republik Zypern ihre Ausfuhren in die Gemeinschaft auf ihrem traditionellen Markt, d. h. im Vereinigten Königreich, absetzen.

Diese Verpflichtung, in der der erste Bestimmungsmitgliedstaat genannt wird, konnte den betreffenden Waren nicht den Charakter von Waren, die sich im freien Verkehr befinden, nehmen und deshalb die Geltung der oben erörterten Grundsätze nicht einschränken.

Folglich behält Ihr Urteil Donckerwolcke ungeachtet der Einhaltung dieser Verpflichtung seine ganze Bedeutung.

4. Es bleibt somit das Verteidigungsvorbringen zu prüfen, wonach die irische Verordnung aus Gründen der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt sei.

Die irische Regierung beruft sich auf Artikel 36 EWG-Vertrag, wonach die Bestimmungen der Artikel 30 bis 34 Einfuhrverboten ... oder -beschränkungen nicht entgegenstehen, die aus Gründen der öffentlichen ... Ordnung ... gerechtfertigt sind. Der Schutz des Binnenmarkts habe eine Frage der öffentlichen Ordnung aufgeworfen, weil wegen der Verstopfung des Marktes infolge von Kartoffeleinfuhren schwerwiegende Störungen gedroht hätten und weil die Kommission weder willens noch in der Lage gewesen sei, entsprechend den Zielen der Gemeinsamen Agrarpolitik (Artikel 39 EWG-Vertrag) oder — allgemeiner — entsprechend der Aufgabe der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Artikel 2 EWG-Vertrag) eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft zu fördern.

Nach Auffassung der irischen Regierung war die fragliche Verordnung zur Erreichung der Ziele des Artikels 39 EWG-Vertrag unbedingt notwendig, weil die Kommission nicht im Rahmen des Assoziationsabkommens mit Zypern die geeigneten Maßnahmen zur Gewährleistung eines wirksamen Schutzes der Märkte der Mitgliedstaaten ergriffen habe.

Dieses Vorbringen ist nicht stichhaltig.

Artikel 36 enthält nämlich, wie die Kommission unter Hinweis auf Ihr Urteil vom 19. Dezember 1961 in der Rechtssache 7/61 (Kommission/Regierung der Italienischen Republik, Slg. 1961, 695, 720) ausführt,

wie dies sein letzter Satz bestätigt, Tatbestände nicht wirtschaftlicher Art, die die Verwirklichung der in den Artikeln 30 bis 34 aufgestellten Grundsätze nicht in Frage stellen können.

Dieser letzte Satz bestimmt, daß diese unter anderem auf Gründe der öffentlichen Ordnung gestützten Verbote oder Beschränkungen

... jedoch weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaten darstellen [dürfen].

Irland wollte nun aber im wesentlichen einen Großteil seiner Bauern schützen, deren Einkommen weitgehend vom Verkauf ihrer eigenen Kartoffelernte abhängt. Es handelte sich deshalb sehr wohl um den Schutz wirtschaftlicher Interessen.

In diesem Bereich ist es, wie die bereits angeführte Rechtsprechung des Gerichtshofes bestätigt (siehe insbesondere Rechtssache 232/78, a. a. O., Randnr. 8 der Entscheidungsgründe), allein Aufgabe der zuständigen Gemeinschaftsorgane, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die nationalen Märkte zu harmonisieren oder mangels einer Harmonisierung die erforderlichen Korrekturmechanismen einzurichten. So kann die Kommission in Anwendung von Artikel 115 EWG-Vertrag die Mitgliedstaaten ermächtigen, die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, deren Bedingungen und Einzelheiten sie festlegt.

Angesichts der möglicherweise realen Gefahr einer Störung des Binnenmarkts für Kartoffeln hätte die irische Regierung bei der Kommission eine Ermächtigung nach Artikel 115 beantragen müssen. Sie hat dies nicht in den vorgeschriebenen Formen und mit der vorgeschriebenen Begründung getan; sie trägt vor, ein solcher Antrag wäre ineffizient gewesen, weil die für ein solches Verfahren notwendige Zeit zu lang gewesen wäre, um eine unmittelbar drohende Gefahr abzuwenden.

Nach Artikel 3 Absatz 6 der bereits zitierten Entscheidung zur Durchführung von Artikel 115 muß aber die Kommission über den Antrag des Mitgliedstaats binnen fünf Werktagen nach dessen Eingang entscheiden.

Der Umstand, daß Irland die Kommission nicht rechtzeitig mit einem Antrag auf Ermächtigung zum Erlaß der für unerläßlich gehaltenen Schutzmaßnahmen befaßt hat, kann nicht zu einer die gerügte Bestimmung rechtfertigenden Art von Notstandsvermutung zugunsten Irlands führen.

5. Ich beantrage deshalb,

1) festzustellen, daß die Republik Irland gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie für die Einfuhr von in einem anderen Mitgliedstaat im freien Verkehr befindlichen Rohkartoffeln mit Ursprung in Drittländern Lizenzen vorgeschrieben hat;

2) der Republik Irland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.