Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.07.1985 – C-154/84

Schlußanträge des Generalanwalts

Pieter VerLoren van Themaat

vom 2. Juli 1985

Herr Präsident,

meine Henen Richter!

I. Der grundlegende Sachverhalt

Wegen einer kurzen Übersicht über die in dieser Rechtssache relevanten Vorschriften, Tatsachen und Fragen des vorlegenden Gerichts gehe ich auch in dieser Rechtssache vom Sitzungsbericht aus. Da mir dies für die Beurteilung der Rechtssache von entscheidender Bedeutung zu sein scheint, möchte ich die im Sitzungsbericht enthaltene Übersicht über den Sachverhalt jedoch durch den Hinweis auf einige Gegebenheiten ergänzen, die im schriftlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung zutage getreten sind.

Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 148, S. 24) in der durch die Verordnung Nr. 425/77 des Rates vom 14. Februar 1977 (ABl. L 61, S. 1) geänderten Fassung sieht für Fleisch, das zur Herstellung von Konserven bestimmt ist, die keine anderen charakteristischen Bestandteile als Rindfleisch und Gelee enthalten, eine vollständige Aussetzung der Abschöpfung vor.

Die Durchführungsbestimmungen zu dieser Sonderregelung für die Einfuhr sind, was den in dieser Rechtssache fraglichen Zeitraum betrifft, in der Verordnung Nr. 1136/79 der Kommission vom 8. Juni 1979 (ABl. L 141, S. 10) enthalten.

Zur Sicherstellung der gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Verwendung verlangt Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b die Stellung einer Kaution. Nach Artikel 2 Absatz 3 wird diese Kaution nur dann freigestellt, wenn binnen sieben Monaten nach der Einfuhr nachgewiesen wird, daß das eingeführte gefrorene Fleisch in den auf den Einfuhrmonat folgenden drei Monaten ganz oder teilweise verarbeitet worden ist.

Artikel 2 Absatz 4 lautet:

Bei dem gemäß Absatz 1 Buchstabe a Punkt aa eingeführten Gefrierfleisch [zur Herstellung von Konserven bestimmtes Fleisch] kann der in Absatz 3 erwähnte Nachweis nur dann als erbracht gelten, wenn die Konservenmenge, die aus diesem Fleisch hergestellt wurde, mindestens der eingeführten Menge Fleisch entspricht.

Die Koeffizienten zur Bestimmung der Menge Gefrierfleisch ohne Knochen, die in einer bestimmten Menge Konserven enthalten ist, sind im Anhang angegeben.

Der Anhang zur Verordnung Nr. 1136/79 enthält folgende Tabelle:

ProdukteKoeffizientenI.Konserven, andere als homogenisierte Konserven, die folgende Gewichtshundertteile Rindfleisch enthalten:1)80 v. H. oder mehr Fleisch, ausgenommen Schlachtabfälle und Fett1,502)60 v. H. oder mehr, jedoch weniger als 80 v. H. Fleisch, ausgenommen Schlachtabfälle und Fett1,103)40 v. H. oder mehr, jedoch weniger als 60 v. H. Fleisch, ausgenommen Schlachtabfälle und Fett0,904)20 v. H. oder mehr, jedoch weniger als 40 v. H. Fleisch, ausgenommen Schlachtabfälle und Fett0,30II.Für die homogenisierten Konserven ist der anzuwendende Koeffizient gleich der Zahl, die der zur Herstellung von 1 kg Konserven verarbeiteten Menge von Gefrierfleisch ohne Knochen, ausgedrückt in Kilogramm, entspricht.

Laut einem von der Kommission als Anlage zu ihren schriftlichen Erklärungen vorgelegten Fernschreiben des Bundesernährungsministeriums vom 17. Oktober 1980 an die Generaldirektion Landwirtschaft der Kommission war der Kommission zumindest seit Sommer 1980 bekannt, daß der hier in Rede stehende Koeffizient von 0,30 für bestimmte Arten von Rindfleischkonserven der Gruppe 1.4 in völlig unzureichender Weise der in Wirklichkeit für diese Erzeugnisse erforderlichen Fleischmenge Rechnung trug. Nach den unwidersprochen gebliebenen, wenn auch nicht bestätigten Mitteilungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens in der mündlichen Verhandlung ergibt sich bereits aus den Produktionsstatistiken seit 1953 und aus Warentests seit 1962/63, daß der Koeffizient für eine beträchtliche Menge Konserven der fraglichen Gruppe (1953: 37000 t, 1964: 57000 t, 1979: 52000 t und 1980: 45000 t, was jeweils mehr als die Hälfte der betreffenden Konservengruppe ausmachte) 0,50 oder mehr betragen haben muß. Bei den Produkten mit dem größten Marktanteil müßte er laut einer deutschen Warenuntersuchung von 1980 sogar 0,60 betragen haben; dieser Koeffizient wurde auch von der Kommission in ihrer bei den Akten befindlichen Arbeitsunterlage VI/4443/81 vorgeschlagen. Die Kommission dachte dabei laut der genannten Arbeitsunterlage insbesondere an Gulasch.

Mit der am 1. Januar 1982 in Kraft getretenen Verordnung Nr. 3584/81 vom 14. Dezember 1981 (ABl. L 359, S. 16) entschied sich die Kommission jedoch schließlich für eine andere Lösung und fügte in Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1136/79 folgenden Unterabsatz an:

Weicht die zur Herstellung eines im Anhang Punkt I Absatz 4 genannten Erzeugnisses benötigte Fleischmenge erheblich von der Menge ab, die sich durch Multiplikation mit dem diese Erzeugnisse betreffenden Koeffizienten 0,30 ergibt, so kann sich die zuständige Dienststelle im Rahmen der Verwaltungsüberwachung und auf Antrag des im Lizenzantrag genannten Verarbeitungsbetriebs mit einem Einzelnachweis einverstanden erklären, der die zur Herstellung des Erzeugnisses benötigte Gefrierfleischmenge betrifft.

Die Firma Fleischwaren-und Konservenfabrik Schulz und Berndt GmbH (FKF) stellt Lebensmittelkonserven mit einem Rindfleischgehalt zwischen 20 % und 40 % her. In der Zeit vom 6. September 1979 bis zum 28. April 1980 führte sie mehrere Partien gefrorenes Rindfleisch aus Argentinien in die Bundesrepublik Deutschland ein. Da diese Partien zur Herstellung von Fleischkonserven bestimmt waren, wurde auf sie keine Abschöpfung erhoben.

Später stellten die zuständigen Zolldienststellen fest, daß bei Anwendung des in der Verordnung Nr. 1136/79 für Konserven mit einem Fleischgehalt zwischen 20 % und 40 % vorgesehenen Koeffizienten von 0,30 die nachgewiesene Menge von verarbeitetem Fleisch geringer war als die eingeführte Menge. Folglich verlangten sie von der Firma FKF die Zahlung der Abschöpfung für die Fleischmengen, deren Verarbeitung zu Konserven nicht nachgewiesen war.

Die Firma FKF wandte demgegenüber ein, die von ihr tatsächlich zur Herstellung von Konserven verwendete Fleischmenge entspreche, bezogen auf das Gesamtgewicht des Enderzeugnisses, einem Koeffizienten von 0,45 und nicht, wie dies im Anhang zur Verordnung Nr. 1136/79 vorgesehen sei, von 0,30.

Das in dem Rechtsstreit angerufene Finanzgericht Berlin hat mit Beschluß vom 22. Dezember 1983 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen vorgelegt:

a) Handelt es sich bei der Verordnung (EWG) Nr. 3584/81 der Kommission vom 14. Dezember 1981 (ABl. L 359, S. 16) um eine Verfahrensvorschrift, die rückwirkend — also auch auf vor ihrem Erlaß verwirklichte Sachverhalte — anzuwenden ist?

Für den Fall der Verneinung dieser Frage:

b) Ist die Verordnung (EWG) Nr. 1136/79 der Kommission vom 8. Juni 1979 (ABl. L 141, S. 10) so auszulegen, daß der Verarbeitungsnachweis ausschließlich nach der sogenannten Koeffizientenregelung zu führen ist, auch wenn das Ergebnis nachweislich unrichtig ist?

c) Ist mit den im Anhang der Verordnung (EWG) Nr. 1136/79 aufgeführten Gewichtshundertteilen Rindfleisch nur das in der Konserve enthaltene restliche Rindfleisch oder auch der aus dem Rindfleisch bei der Verarbeitung ausgetretene Fleischsaft (Gelee) gemeint?

d) Ist die Verordnung (EWG) Nr. 1136/79 deshalb unwirksam, weil sie die unter b und c gestellten Fragen nicht regelt, und verstößt die Koeffizienten-Regelung dadurch gegen den Gleichheitsgrundsatz, daß z. B. bei einem Gewichtshundertteil Rindfleisch von 39 ein Koeffizient von 0,3, bei einem Gewichtshundertteil 40 mit 0,9 aber ein dreifacher Koeffizientenwert angesetzt wird?

II. Beantwortung der vorgelegten Fragen

II. 1. Vorbemerkungen

Der Würdigung der vorliegenden Rechtssache möchte ich aufgrund der soeben gegebenen Übersicht über den relevanten Sachverhalt die Feststellung vorausschicken, daß meines Erachtens zur Genüge feststeht, daß der im Anhang der Verordnung Nr. 1136/79 für die Konservengruppe 1.4 festgesetzte Koeffizient von 0,30 bereits bei Erlaß dieser Verordnung für unter diese Gruppe fallende Erzeugnisse mit einem erheblichen Marktanteil (vermutlich über 50 %) beträchtlich niedriger war, als mit dem in Artikel 2 Absatz 3 dieser Verordnung niedergelegten Grundsatz als vereinbar angesehen werden kann. Dieser Grundsatz lautet:

Die Kaution gemäß Absatz 1 Buchstabe b wird, abgesehen von Fällen höherer Gewalt, nur dann ganz oder teilweise freigestellt, wenn binnen sieben Monaten nach dem Monat der Einfuhr den zuständigen Behörden des einführenden Mitgliedstaats in befriedigender Weise nachgewiesen wird, daß das eingeführte gefrorene Fleisch in den auf den Einfuhrmonat folgenden drei Monaten ganz oder teilweise in dem in der Einfuhrlizenz erwähnten Betrieb verarbeitet worden ist.

Durch diesen Grundsatz wird somit der Schwerpunkt auf den Nachweis der Tatsache gelegt, daß das importierte gefrorene Fleisch ganz oder teilweise zu den entsprechenden Konserven verarbeitet worden ist.

Zweitens möchte ich festhalten, daß nach den insofern übereinstimmenden Erklärungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens und der Kommission in der mündlichen Verhandlung dieser beträchtliche Irrtum über die tatsächlichen Voraussetzungen des streitigen Koeffizienten erst 1980 ans Licht gekommen ist. Die Ursache für dieses verzögerte Bekanntwerden des wahren Sachverhalts lag darin, daß sich die zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten (namentlich in der Bundesrepublik) tatsächlich bis ungefähr Mitte 1979 mit einem Nachweis der tatsächlichen Verarbeitung des importierten Gefrierfleisches begnügten, ohne dabei die Koeffizientenregelung anzuwenden. Im konkreten Fall ergibt sich dies auch aus dem dritten Absatz der Gründe des Vorlagebeschlusses.

Drittens hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung am Ende ihrer Ausführungen erklärt, die mit der Verordnung Nr. 3585/81 eingeführte ergänzende Nachweisregelung für alle Erzeugnisse der fraglichen Gruppe sei eingeführt worden, um jede Diskriminierung innerhalb dieser Gruppe zu vermeiden. Obwohl der Vertreter der Kommission zuvor in seinen Ausführungen geltend gemacht hatte, daß die streitige Koeffizientenregelung nicht gegen das Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Absatz 3 EWG-Vertrag verstoßen habe, hat er damit meines Erachtens implizit doch die diskriminierende Wirkung der ursprünglichen Regelung anerkannt. Wie dem auch sei, meines Erachtens steht die diskriminierende Wirkung dieser Regelung in der Tat fest. Im Widerspruch zu den ersten vier Begründungserwägungen der Verordnung macht sie nämlich die abgabenfreie Einfuhr von unter die Verordnung fallendem gefrorenem Rindfleisch und dessen Verarbeitung bei erheblichen Mengen Rindfleisch unmöglich, die in Übereinstimmung mit diesen Begründungserwägungen durchaus zur Herstellung von Konserven im Sinne der Verordnung verwendet worden sind. Das Ermessen der Kommission geht nicht so weit, daß sie in dieser Weise bestimmte Konservenhersteller mit einem insgesamt erheblichen Marktanteil grob gegenüber anderen zu derselben Gruppe gehörenden Produzenten benachteiligen kann. Meines Erachtens liegt hier vielmehr eindeutig eine schwerwiegende Diskriminierung im Sinne von Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag infolge eines groben Irrtums bei der Sachverhaltswürdigung vor, die der Koeffizientenregelung im Abschnitt 1.4 des Anhangs der Verordnung Nr. 1136/79 zugrunde lag.

Die naheliegendste Lösung des hier gegebenen Problems wäre es insofern meines Erachtens, auf die vierte Frage des vorlegenden Gerichts zu antworten, daß Artikel 2 Absatz 4 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1136/79 unwirksam ist, soweit er sich auf die Gruppe 1.4 des Anhangs dieser Verordnung bezieht.

Jedoch halte ich aufgrund der ersten Frage des vorlegenden Gerichts eine weniger einschneidende Lösung für möglich.

II.2. Zur ersten Frage

Mit seiner Frage will das vorlegende Gericht, wie bereits gesagt, vom Gerichtshof erfahren, ob es sich bei der Verordnung (EWG) Nr. 3584/81 der Kommission ... um eine Verfahrensvorschrift [handelt], die rückwirkend — also auch auf vor ihrem Erlaß verwirklichte Sachverhalte — anzuwenden ist.

Wie Sie sich erinnern werden, hat die Kommission selbst diese Frage am Ende der mündlichen Verhandlung auf die Frage eines Mitglieds des Gerichtshofes insofern bejaht, als sie eine Rückwirkung in den Fällen für möglich erklärte, in denen ein Nachweis im Sinne der Verordnung Nr. 3584/81 gemäß Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1136/79 binnen sieben Monaten nach dem Monat der Einfuhr erbracht worden sein sollte.

In bezug auf die vom vorlegenden Gericht gestellte Frage im allgemeinen (also ohne eine derartige zeitliche Beschränkung) haben sich beide Parteien mit verschiedenen Schlußfolgerungen auf Ihr Urteil vom 12. November 1981 in den verbundenen Rechtssachen 212 bis 217/80 (Salumi u. a., Sig. 1981, 2735) berufen. In Randnummer 9 der Entscheidungsgründe dieses Urteils heißt es unter anderem, daß bei Verfahrensvorschriften im allgemeinen davon auszugehen [ist], daß sie auf alle zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens anhängigen Rechtsstreitigkeiten anwendbar sind. Mehr Licht wirft auf diese Passage der folgende Auszug aus den Schlußanträgen der Generalanwältin Rozès (Sig. 1981, 2755, rechte Spalte, 4. vollständiger Absatz): Nach einem im Recht der Mitgliedstaaaten allgemein anerkannten Grundsatz sind Verfahrensregeln auf alle zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens anhängigen Rechtstreitigkeiten sofort anwendbar, ohne daß sie deshalb rückwirkende Kraft besäßen. Erst recht gilt eine derartige Verfahrensvorschrift, so möchte ich dem hinzufügen, naturgemäß für alle nach ihrem Inkrafttreten anhängig gewordenen Rechtsstreitigkeiten. In allen Mitgliedstaaten besteht ferner ein unauflöslicher Zusammenhang zwischen behördlichen Entscheidungen und der Möglichkeit ihrer Anfechtung vor Gericht. Die gesamte Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Zuständigkeitsverteilung zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten baut auf dieser Voraussetzung auf. Sofern der nach Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens ausreichende und bis dahin auch von den zuständigen Stellen für ausreichend gehaltene Nachweis der Verarbeitung bei Stellung ihres Antrags auf Freigabe der Kaution innerhalb der Frist des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1136/79 erbracht worden ist, ist es meines Erachtens daher auch noch bei einer nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 3584/81 beim zuständigen Gericht erhobenen Klage möglich, sich auf die zusätzliche Möglichkeit des Nachweises zu berufen.

Der Vollständigkeit halber möchte ich dem aufgrund der Formulierung der ersten Frage des vorlegenden Gerichts und aufgrund der Ausführungen der Kommission und der Klägerin des Ausgangsverfahrens zur Natur der zusätzlichen Nachweismöglichkeit jedoch noch folgendes hinzufügen:

Die Kommission meint, Artikel 2 der Verordnung Nr. 1136/79 in der durch die Verordnung Nr. 3584/81 geänderten Fassung sei als ein Ganzes anzusehen und enthalte hauptsächlich materiellrechtliche Vorschriften, nämlich eine Aufzählung der Verpflichtungen, die der Betroffene erfüllt haben müsse, damit ihm die Aussetzung der Einfuhrabschöpfung zugute komme. Sie bestreitet nicht, daß die Absätze 3 und 4 des genannten Artikels für sich genommen, soweit sie sich auf den Nachweis der Erfüllung dieser Verpflichtung beziehen, das im Rahmen der besonderen Einfuhrregelung einzuhaltende Verfahren betreffen. Diese Vorschriften hängen nach Ansicht der Kommission jedoch inhaltlich so eng mit den Vorschriften des materiellen Rechts zusammen, daß es rechtlich nicht möglich ist, die durch die Verordnung Nr. 3584/81 vorgenommene Änderung des Artikels 2 Absatz 4 auf Sachverhalte aus der Zeit vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung anzuwenden. Die Kommission sieht hier eine Fallgestaltung, von der der Gerichtshof im zweiten Satz der Randnummer 11 der Entscheidungsgründe des bereits erwähnten Urteils Salumi sagte, daß sie die einschlägigen [d. h. dort in Frage stehenden] nationalen Regelungen durch eine Gemeinschaftsregelung ersetzt [und] sowohl Verfahrens-als auch materielle Bestimmungen [enthält], die ein einheitliches Ganzes bilden und deren Einzelbestimmungen hinsichtlich ihrer zeitlichen Geltung nicht isoliert betrachtet werden dürfen.

Aufgrund des in der Randnummer 9 Satz 2 der Entscheidungsgründe desselben Urteils niedergelegten Ausgangspunkts, daß materiellrechtliche Vorschriften so ausgelegt [werden], daß sie für vor ihrem Inkrafttreten entstandene Sachverhalten nur gelten, wenn aus ihrem Wortlaut, ihrer Zielsetzung oder ihrem Aufbau eindeutig hervorgeht, daß ihnen eine solche Wirkung beizumessen ist, verneinte der Gerichtshof sodann in den Randnummern 12 bis 15 der Entscheidungsgründe eine Rückwirkung der dort in Frage stehenden Verordnung.

Aus den im Tatbestand des genannten Urteils zitierten Bestimmungen der Verordnungen Nr. 1697/79 (betreffend die Nacherhebung von Eingangs-oder Ausfuhrabgaben) ergibt sich in der Tat eindeutig, daß prozessuale und materiellrechtliche Vorschriften darin ein einheitliches Ganzes bildeten. Im vorliegenden Fall verhält es sich meines Erachtens jedoch nicht so. Nur die ersten beiden Absätze des Artikels 2 der Verordnung Nr. 1136/79 enthalten eindeutig materiellrechtliche Vorschriften, nämlich inhaltliche Verpflichtungen für den die Einfuhr durchführenden fleischverarbeitenden Produzenten. Bezüglich Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung kann man eventuell noch geltend machen, daß die darin enthaltene Nachweispflicht zusammen mit den materiellrechtlichen Vorschriften über die Verarbeitungsfrist ein einheitliches Ganzes bilde.

Die eigentliche Ausgestaltung der Nachweisregelung, um die es im vorliegenden Fall geht, ist aber in einem gesonderten vierten Absatz des Artikels 2 enthalten, der in Artikel 1 der Verordnung Nr. 3584/81 auf die bereits angegebene Weise ergänzt wurde. Vor allem diese ergänzende Nachweisregelung, auf die sich die erste Frage des vorlegenden Gerichts ausschließlich bezieht, ist meines Erachtens durchaus als eine Verfahrensvorschrift anzusehen, die nicht untrennbar mit materiellrechtlichen Vorschriften zusammenhängt, zumindest nicht in stärkerem Maße, als dies bei Beweisvorschriften unvermeidlich stets der Fall ist. Mit den zuvor angegebenen Einschränkungen halte ich ferner im Anschluß an die vorhin zitierte Passage aus den Schlußanträgen von Generalanwältin Rozès eine solche Nachweisregelung für sofort anwendbar (nicht nur auf alle später anhängig gewordenen, sondern auch) auf alle bei ihrem Inkrafttreten anhängigen Rechtsstreitigkeiten, ohne daß dabei von einer Rückwirkung gesprochen werden kann.

II.3. Anträge

Aufgrund meiner bisherigen Ausführungen schlage ich Ihnen vor, auf die erste Frage des vorlegenden Gerichts wie folgt zu antworten :

Die Verordnung (EWG) Nr. 3584/81 der Kommission vom 14. Dezember 1981 (ABl. L 359, S. 16) enthält eine Verfahrensvorschrift, die auch in nach dem 1. Januar 1982 anhängig gewordenen Gerichtsverfahren wegen früher gestellter, von der zuständigen Verwaltungsstelle jedoch ganz oder teilweise abgelehnter Anträge auf Freigabe einer Kaution im Sinne von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1136/79 der Kommission vom 8. Juni 1979 (ABl. L 141, S. 10) anzuwenden ist, sofern der Antrag auf Freigabe der Kaution binnen sieben Monaten nach dem Monat der Einfuhr gestellt worden ist und gleichzeitig die bis dahin üblichen Beweisstücke dafür vorgelegt worden sind, daß das eingeführte gefrorene Fleisch in den auf den Einfuhrmonat folgenden drei Monaten verarbeitet worden ist. Für von der zuständigen Behörde erhobene Klagen im vorliegenden Fall gegebener Art gilt diese Antwort entsprechend.

Für den Fall, daß Sie sich der Tendenz dieser Antwort nicht anzuschließen vermögen, schlage ich Ihnen aus den im Abschnitt ILI dieser Schlußanträge angegebenen Gründen (Diskriminierung im Sinne von Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag) vor, auf die vierte Frage des vorlegenden Gerichts wie folgt zu antworten:

Artikel 2 Absatz 4 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1136/79 ist unwirksam, soweit er sich auf die Gruppe 1.4 des Anhangs dieser Verordnung bezieht.

Die zweite und die dritte Frage des vorlegenden Gerichts bedürfen meines Erachtens in keinem Fall einer Antwort des Gerichtshofes.