Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.02.1986 – C-54/85

Schlußanträge des Generalanwalts

G. Federico Mancini

vom 4. Februar 1986

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Dem im Ausgangsverfahren angeklagten Xavier Mirepoix wird vorgeworfen, er habe zum Verkauf in Frankreich eine Partie Zwiebeln aus den Niederlanden eingeführt, die mit Maleinsäurehydrazid behandelt waren, einem Pflanzenschutzmittel, dessen Verwendung nach den französischen Rechtsvorschriften verboten ist. Das mit dem Strafverfahren befaßte Tribunal de police Dijon hat dem Gerichtshof mit Urteil vom 4. Februar 1985 folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Stellt Artikel 6 des Arrêté vom 20. Juli 1956, der den Verkauf von Früchten und Gemüse verbietet, die vor oder nach der Ernte einer nicht zugelassenen Behandlung mit Schädlingsbekämpfungsmitteln oder Chemikalien unterzogen worden sind, und der bewirkt, daß die Einfuhr von Zwiebeln unter anderem aus Holland nach Frankreich verboten ist, die mit bewährten, die Lagerung dieser Zwiebeln erleichternden Stoffen behandelt worden sind — darunter Maleinsäurehydrazid, dessen Verwendung als Keimungshemmer in den anderen Mitgliedstaaten der EWG anscheinend erlaubt ist —, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag dar?

Wieder einmal geht es also um die Auslegung der Vertragsbestimmungen über den freien Warenverkehr, und zwar des in Artikel 36 Satz 1 enthaltenen Grundsatzes, nach dem Einfuhrverbote oder -beschränkungen zulässig sind, die zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt sind. Zu entscheiden ist, ob das auch für nationale Rechtsvorschriften gilt, die den Handel mit Lebensmitteln, die aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführt werden, wo sie mit einem dort zugelassenen Pflanzenschutzmittel behandelt worden sind, grundsätzlich verbieten (mit der Möglichkeit behördlicher Genehmigung im Einzelfall).

2. Zum besseren Verständnis der Frage bedarf es einiger Hinweise zu dem in Rede stehenden Pflanzenschutzmittel, zu den in Frankreich für seine Verwendung geltenden Vorschriften und zum Gemeinschaftsrecht im Bereich der Pflanzenschutzmittel.

Maleinsäurehydrazid ist ein chemisches Syntheseerzeugnis, das zur Gruppe der wachstumsregulierenden Pflanzenschutzmittel gehört. Auf die Blätter von Pflanzen aufgetragen, dringt es in die in aktivem Wachstum befindlichen Gewebe, einschließlich der Zwiebeln und Knollen ein. Seine Rückstände verbleiben dort lange genug, um das Wachstum und die Keimung zu stoppen. Zwiebeln werden zwei bis vier Wochen vor der Ernte mit dem Stoff behandelt.

Die französische Regelung ist einfach. In Artikel 6 der Verordnung vom 20. Juli 1956 CJORF 1956, S. 7627) heißt es: Est... interdite la vente des fruits et légumes qui ont fait l'objet:

a) avant récolte, de traitements antiparasitaires au moyen de substances non autorisés ou intervenus en violation des règles fixées pour l'emploi desdites substances, que ces traitements aient été appliqués directement sur les produits eux-mêmes ou sur les végétaux qui les portent; b) après récolte, de traitements chimiques — notamment pour la désinfection, la désinsectisation ou la protection contre les altérations — qui n'auraient pas été autorisés par arrêté du secrétaire d'État à l'agriculture pris sur avis conforme du Conseil supérieur de l'hygiène publique ...

Die Artikel R 5149 ff. des Code de la santé publique regeln die Verwendung von Giftstoffen für andere als medizinische Zwecke. Die Giftstoffe sind in der Liste A aufgeführt. Artikel R 5158 untersagt ihre Verwendung pour la destruction des parasites nuisibles à l'agriculture... dans toutes les cultures et récoltes pour lesquelles leur emploi n'aura pas été autorisé par arrêt du Ministre de l'agriculture. Durch Ministerialverordnung vom 31. Juli 1968 wurde Maleinsäurehydrazid in diese Liste aufgenommen. Die Substanz darf damit nicht mehr ohne im Einzelfall erteilte Genehmigung verwendet werden; eine solche Genehmigung wurde bis zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt anscheinend nicht erteilt.

Kommen wir nun zum Gemeinschaftsrecht. Das Ziel der Harmonisierung liegt gegenwärtig in weiter Ferne. Es gibt zwei Arten gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen, solche über die Zulässigkeit des Inverkehrbringens und solche, in denen Obergrenzen für Rückstände von Chemikalien in Lebensmitteln festgesetzt werden. Zu den erstgenannten gehört die Richtlinie 79/117 des Rates vom 21. Dezember 1978 über das Verbot des Inverkehrbringens und der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln, die bestimmte Wirkstoffe enthalten (ABl. L 33, S. 36), die lediglich das Inverkehrbringen besonders gefährlicher Pflanzenschutzmittel verbietet; in ihrem Anhang wird Maleinsäu-rehydrazid jedoch nicht erwähnt. Zur zweiten Gruppe gehört die Richtlinie 76/895 des Rates vom 23. November 1976 (ABl. L 340, S. 26) in der Fassung der Richtlinie 82/528 vom 19. Juli 1982 (ABl. L 234, S. 1). Sie legt Höchstgehalte an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf und in Obst und Gemüse fest; in ihrem Anhang II, der die Liste der Stoffe enthält, für die Höchstgehalte an Rückständen gelten, ist Maleinsäurehydrazid nicht erwähnt.

Ferner ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission am 12. November 1981 aufgrund der Untersuchungen des Ausschusses für Pflanzenschutz die Aufnahme der hier in Rede stehenden Substanz in diesen Anhang unter Festsetzung eines Höchstgehalts bei Zwiebeln von 10 mg/kg vorgeschlagen hat (ABl. 1982, C 95, S. 6). Dieser Vorschlag wird vom Rat gegenwärtig noch geprüft.

3. Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben die französische Regierung, die deutsche Regierung und die Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht. Der Angeklagte des Ausgangsverfahrens hat sich nur am mündlichen Verfahren beteiligt.

Die beiden Regierungen haben sich für die Vereinbarkeit der streitigen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht ausgesprochen. Die betreffenden Vorschriften seien nämlich die Folge des Umstands, daß die Harmonisierung auf dem Gebiet der Pflanzenschutzmittel noch ganz am Anfang stehe; sie seien durch die Ausnahmevorschrift des Artikels 36 Satz 1 EWG-Vertrag gedeckt. Das werde auch durch das Urteil vom 19. September 1984 in der Rechtssache 94/83 (Heijn, Slg. 1984, 3263) bestätigt. In jenem Fall handelte es sich um das Schädlingsbekämpfungsmittel Vinchlozolin, dessen Rückstände in einer Partie Äpfel gefunden worden waren. Dem Importeur wurde vorgeworfen, die holländischen Vorschriften über die Höchstmengen an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln in Lebensmitteln verletzt zu haben; der Angeklagte hatte im Ausgangsverfahren geltend gemacht, die in seinem Lager gefundenen Äpfel mit Vinchlozolinrückständen (von denen Äpfel nach holländischem Recht völlig frei sein müssen) stammten aus Italien, wo sie sich ordnungsgemäß im Handel befunden hätten. Das Handelsverbot laufe daher den Vertragsbestimmungen über den freien Warenverkehr zuwider.

Der Gerichtshof entschied: Da Vinchlozolin [gemeinschaftsrechtlich] nicht geregelt ist, sind die Mitgliedstaaten grundsätzlich befugt, Bestimmungen über den zulässigen Höchstgehalt an Rückständen dieses Schädlingsbekämpfungsmittels zu treffen. Diese Befugnis ist freilich durch den EWG-Vertrag und insbesondere durch Artikel 36 Satz 2 beschränkt. Schädlingsbekämpfungsmittel seien zwar für die Landwirtschaft erforderlich, zugleich aber für die Gesundheit von Mensch und Tier schädlich. Da die vom Verbraucher insbesondere in der Form von Rückständen in Nahrungsmitteln aufgenommenen Mengen unvorhersehbar und unkontrollierbar seien, seien strenge Maßnahmen gerechtfertigt. Weiter heißt es im Urteil (Randnrn. 14 bis 16 und 18 der Entscheidungsgründe): Über die Rückstände solcher Schädlingsbekämpfungsmittel in Lebensmitteln, die von der ... Gemeinschaftsregelung nicht erfaßt werden, können die Mitgliedstaaten Regelungen treffen, die je nach Land nach Maßgabe der klimatischen Verhältnisse [und] der Ernährungsgewohnheiten der Bevölkerung ... unterschiedlich sein mögen. Sie können dabei für ein und dasselbe Schädlingsbekämpfungsmittel bei verschiedenen Nahrungsmitteln unterschiedliche Sätze zulassen... Dabei sind die Behörden des Einfuhrmitgliedstaats gehalten, den zulässigen Höchstgehalt zu revidieren, wenn sie den Eindruck gewinnen, daß sich die Gründe für seine Festsetzung geändert haben, beispielsweise infolge der Entdekkung einer neuen Verwendung eines Schädlingsbekämpfungsmittels. Aus diesen Ausführungen leitet die deutsche Regierung ab, daß die Mitgliedstaaten beim derzeitigen Stand der Harmonisierung innerhalb der Gemeinschaft und der wissenschaftlichen Erkenntnisse die Verwendung von Maleinsäurehydrazid unterschiedlich regeln könnten. Daran ändere auch nichts, daß die Wissenschaft für diesen Stoff eine zulässige Tageshöchstdosis ermittelt habe und daß die Verwendung der Substanz in einigen Mitgliedstaaten erlaubt sei.

4. Die Kommission ist gegenteiliger Ansicht. Auch sie beruft sich auf das Urteil in der Rechtssache Heijn; während aber in jener Rechtssache in den nationalen Rechtsvorschriften eine zulässige Höchstmenge des Schädlingsbekämpfungsmittels festgelegt gewesen sei, schließe die hier zu prüfende Regelung, nach der der Verkauf von Obst und Gemüse, das im Ausfuhrstaat einer im Einfuhrstaat nicht zugelassenen Behandlung unterzogen worden sei, verboten sei, das Vorhandensein von Maleinsäurehydrazid in Zwiebeln überhaupt aus. Damit verletze die französische Regelung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Im Unterschied zu der in der Rechtssache Heijn zu beurteilenden Regelung sehe sie nämlich nicht die Möglichkeit vor, die Gründe für das Verbot aufgrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse zu überprüfen und Höchstmengen an Rückständen zumindest für Einfuhrerzeugnisse festzulegen.

Nach Auffassung der Kommission dürfen sich die Mitgliedstaaten bei der Regelung der Verwendung eines bestimmten Pflanzenschutzmittels nicht allein vom Gesichtspunkt des Gesundheitsschutzes leiten lassen. Bei ihren Maßnahmen müßten sie vielmehr dieses Erfordernis, das die Verwendung der geringstmöglichen Menge giftiger Substanzen gebiete, mit den technischen und wirtschaftlichen Interessen der landwirtschaftlichen Erzeugung in Einklang bringen. Der Wert Gesundheit sei also nur dann vorrangig, wenn die nationalen Behörden davon überzeugt seien, daß die Verwendung des betreffenden Pflanzenschutzmittels ein höheres Risiko berge als dasjenige, das dieser Mitgliedstaat allgemein bei der Festlegung zulässiger Höchstmengen an Rückständen von Pflanzenschutzmitteln hinnehme. Für die Vereinbarkeit staatlicher Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht genüge es daher nicht, daß die Behörden eine passive Haltung einnähmen und dem Importeur die Beweislast für die Ungefährlichkeit der Behandlung auferlegten. Sie müßten sich vielmehr aktiv über die Ergebnisse der wissenschaftlichen Forschung und die Maßnahmen in den Mitgliedstaaten auf dem laufenden halten, in denen die Behandlung zugelassen sei.

Der Angeklagte des Ausgangsverfahrens hat die französische Regelung mit ähnlichen Argumenten wie die Kommission unter dem Gesichtspunkt des Gesundheitsschutzes als unverhältnismäßig bezeichnet.

5. Mit Rücksicht auf Artikel 177 ist die Vorlagefrage dahin zu verstehen, daß das Tribunal de police Dijon wissen möchte, ob eine nationale Regelung, nach der der Handel mit Lebensmitteln, die mit einem Pflanzenschutzmittel behandelt worden sind, für das ein Verwendungsverbot besteht, ohne behördliche Genehmigung verboten ist, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist.

Dem vorlegenden Gericht sind daher die Anhaltspunkte zur Verfügung zu stellen, anhand deren es entscheiden kann, ob dieses Verbot auch auf Einfuhrerzeugnisse angewandt werden kann oder ob es mit den Vertragsbestimmungen und dem abgeleiteten Recht im Bereich des freien Warenverkehrs unvereinbar ist.

Das Problem ist nicht neu, hat sich doch der Gerichtshof abgesehen vom angeführten Urteil in der Rechtssache Heijn in zahlreichen Urteilen der 80er Jahre damit befaßt (Urteile vom 12. Juni 1980 in der Rechtssache 88/79, Grunert, Slg. 1980, 1827, vom 5. Februar 1981 in der Rechtssache 108/80, Kugelmann, Slg. 1981, 433, vom 5. Februar 1981 in der Rechtssache 53/80, Kaasfabriek Eyssen, Slg. 1981, 409, vom 17. Dezember 1981 in der Rechtssache 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Slg. 1981, 3277, vom 14. Juli 1983 in der Rechtssache 174/82, Sandoz, Slg. 1983, 2445, vom 30. November 1983 in der Rechtssache 227/82, van Bennekom, Slg. 1983, 3883, vom 6. Juni 1984 in der Rechtssache 97/83, Melkunie, Slg. 1984, 2367, und vom 10. Dezember 1985 in der Rechtssache 247/84, Motte, Slg. 1985, 3887). Abgesehen von den Besonderheiten jedes Einzelfalls bietet diese Rechtsprechung — die den freien Verkehr von Lebensmitteln mit dem Gesundheitsschutz in Einklang bringt, wenn das Erzeugnis Substanzen enthält, deren Schädlichkeit wissenschaftlich nicht feststeht, und wenn die nationalen Regelungen nicht in vollem Umfang harmonisiert sind — eine geeignete Grundlage für die Beantwortung der Vorlagefrage. Schon hier möchte ich sagen, daß mir die Argumente, die die französische und die deutsche Regierung für die Rechtmäßigkeit der in Rede stehenden Regelung angeführt haben, hierin eine wesentliche Stütze zu finden scheinen. Dagegen schließen die vom Gerichtshof aufgestellten Grundsätze die Richtigkeit der von der Kommission und vom Angeklagten des Ausgangsverfahrens vertretenen Thesen aus.

6. Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß zwischen dem vorliegenden Sachverhalt und dem in der Rechtssache Heijn zu beurteilenden Fall nicht die von der Kommission behaupteten Unterschiede bestehen. Im vorliegenden Fall verbietet die nationale Regelung zwar jede Behandlung mit Maleinsäurehydrazid und schließt es damit von vornherein aus, daß Lebensmittel Rückstände dieser Substanz enthalten. Sicher ist aber auch, daß die in der Rechtssache Heijn zu beurteilenden Rechtsvorschriften zum selben Ergebnis führten, indem sie die zulässige Höchstmenge Vinchlozolin auf Null festsetzten. Die Berufung der beiden beteiligten Regierungen auf die in jener Rechtssache aufgestellten Grundsätze ist also insgesamt zutreffend.

7. Unser Problem reduziert sich damit auf die Frage, ob sich die streitige Regelung nach Artikel 36 Satz 1 rechtfertigen läßt, das heißt, ob die Vorschriften im Hinblick auf das Erfordernis des Gesundheitsschutzes verhältnismäßig sind.

Zunächst ist es ausgeschlossen, daß mit Maleinsäurehydrazid behandelte Lebensmittel — wie die Kommission behauptet hat — frei von Rückständen dieser Substanz sein können. In Beantwortung einer Frage des Gerichtshofes hat die Kommission nämlich selbst ausgeführt: Für jede Verbindung Pflanzenschutzmittel/Lebensmittel ist eine Untergrenze der Bestimmung durch Analyse festgelegt; diese Untergrenze ist als geringste Konzentration des Rückstands definiert, die durch eine amtliche Analysemethode in dem betreffenden Lebensmittel identifiziert und mit hinreichender Genauigkeit quantitativ bestimmt werden kann. Als Gehalt Null an Pflanzenschutzmitteln gilt ein Gehalt, der unter [dieser] Untergrenze ... liegt. Man geht davon aus, daß [diese] Grenze ... im Fall von Rückständen von Maleinsäurehydrazid in Zwiebeln gegenwärtig bei 1 mg/kg liegt. In mehreren Ländern durchgeführte Analysen haben ergeben, daß Zwiebeln auch nach mehrmonatiger Lagerung noch Maleinsäurehydrazidrückstände in über der Bestimmungsgrenze liegenden Mengen enthalten. Die Kommission bezeichnet es daher als unwahrscheinlich, daß Zwiebeln, die in sachgerechter Weise mit Maleinsäurehydrazid behandelt worden sind, keine Rückstände dieses Pflanzenschutzmittels in einer Menge enthalten, die über dieser Grenze ... liegt.

Beim gegenwärtigen internationalen wissenschaftlichen Erkenntnisstand bleiben Zweifel hinsichtlich der Gefährlichkeit des in Rede stehenden Pflanzenschutzmittels und insbesondere in bezug auf die Grenzen der Zulässigkeit von Rückständen in Lebensmitteln. Zwar haben es die bisher durchgeführten Untersuchungen erlaubt, für Zwiebeln einen Rückstand von 10 mg/kg Maleinsäurehydrazid infolge der Verwendung von Natrium- und Kaliumsalzen (Bericht des Wissenschaftlichen Ausschusses für Schädlingsbekämpfungsmittel der Gemeinschaft vom 12. Juli 1984) und eine Tageshöchstdosis (ADI-Wert, acceptable daily intake) von 0 bis 1 mg/kg Körpergewicht (Bericht des Gemeinsamen Expertenausschusses der FAO/WHO aus dem Jahr 1984) festzulegen. Wie die Bundesregierung jedoch, gestützt auf die Urteile in den Rechtssachen Kaasfabriek Eyssen (a. a. O., Randnr. 13 der Entscheidungsgründe) und Sandoz (a. a. O., Randnr. 19 der Entscheidungsgründe), ausführt, reichen diese Erkenntnisse für eine umfassende und abschließende Bewertung des Stoffes nicht aus, und zwar vor allem deshalb, weil die Festlegung eines ADI-Wertes [nicht] bedeutet ..., daß die Aufnahme von geringeren Mengen ohne Risiken ist. Weiter heißt es in den Erklärungen der deutschen Regierung: Denn der ADI-Wert wird in Tierversuchen ermittelt, deren Ergebnisse nicht ohne weiteres auf Menschen übertragen werden können. Überdies beruht der ADI-Wert auf einer isolierten Prüfung des Stoffes. Das Zusammenwirken [von Maleinsäurehydrazid] mit den übrigen in Lebensmitteln sowie in der Umwelt vorhandenen Stoffen schafft Risiken, in deren Beurteilung große Unsicherheit besteht.

Gegen die streitige Regelung läßt sich auch nicht einwenden, sie stelle eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dar, weil sie nicht die Möglichkeit einer Überprüfung aufgrund wissenschaftlicher Fortschritte vorsehe. Hierzu ist folgendes zu sagen: a) Rechtlich gesehen läßt die Regelung Ausnahmen von dem Verbot im Wege behördlicher Genehmigung zu (Artikel 6 der Verordnung vom 20. Juli 1956); b) in tatsächlicher Hinsicht hat, wie die französische Regierung in Beantwortung einer Frage des Gerichtshofes dargelegt hat, der französische Studienausschuß für die Toxizität von Schädlingsbekämpfungsmitteln für die Verwendung in der Landwirtschaft (am 17. September 1985) eine positive Stellungnahme zum Maleinsäurehydrazid abgegeben; die zuständigen Behörden prüfen gegenwärtig die Möglichkeit, die Verwendung dieses Stoffes zuzulassen. Das Vorbringen der Kommission entbehrt daher der Grundlage. Das Verhalten Frankreichs steht im Einklang mit der — vom Gerichtshof vor allem in den Rechtssachen Heijn und Motte, Randnummern 18 und 20 der Entscheidungsgründe, festgestellten — Verpflichtung, die Beurteilung der Risiken einer ständigen Prüfung anhand der Ergebnisse zu unterziehen, zu denen die internationale Forschung gelangt.

8. Aus diesen Erwägungen schlage ich vor, wie folgt auf die Frage zu antworten, die das Tribunal de police Dijon mit Urteil vom 4. Februar 1985 in dem bei ihm anhängigen Strafverfahren vorgelegt hat:

Beim derzeitigen Stand der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über Lebensmittel, die mit Pflanzenschutzmitteln behandelt worden sind, sind die Vorschriften des EWG-Vertrags und des abgeleiteten Rechts auf dem Gebiet des freien Warenverkehrs dahin gehend auszulegen, daß es einem Mitgliedstaat nicht verwehrt ist, Rechtsvorschriften zu erlassen, mit denen aus Gründen des Gesundheitsschutzes im Sinne von Artikel 36 EWG-Vertrag die Behandlung mit einem Pflanzenschutzmittel ohne behördliche Genehmigung verboten ist. Bei der Anwendung solcher Rechtsvorschriften auf aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführte Erzeugnisse, die dort rechtmäßig im Handel waren, müssen die nationalen Behörden jedoch bei der Beurteilung der Gefährlichkeit dieser Erzeugnisse für die menschliche Gesundheit die Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung und insbesondere die Untersuchungen des Wissenschaftlichen Ausschusses für Schädlingsbekämpfungsmittel der Gemeinschaft berücksichtigen.