Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.05.1986 – C-9/85

Schlußanträge des Generalanwalts

G. Federico Mancini

vom 27. Mai 1986

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main bittet Sie um Vorabentscheidung über die Gültigkeit und die Auslegung einiger Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 2793/77 der Kommission vom 15. Dezember 1977 (ABl. L 321, S. 30). Mit dieser Verordnung hatten Sie sich kürzlich im Urteil vom 28. Juni 1984 in den verbundenen Rechtssachen 187 und 190/83 (Nordbutter/Bundesrepublik Deutschland, Slg. 1984, 2553) zu befassen. Ich kann mich also auf den Hinweis beschränken, daß der Rat zur Steigerung des Milchverbrauchs in der Gemeinschaft zwei Arten von Beihilfen eingeführt hat: Die erste wurde 1968 zugunsten der Verwendung von Magermilch als Futtermittel für Schlachtvieh geschaffen; die zweite — höhere — sogenannte Sonderbeihilfe wurde 1977 eingeführt. Sie ist ausschließlich für die Verwendung von frischer Magermilch bei der Aufzucht anderer Tiere als junger Kälber bestimmt. Diese Regelung brachte jedoch die Möglichkeit von Umgehungen insbesondere bei Betrieben mit sich, die sowohl Kälber als auch andere Tiere aufziehen; diese sogenannten Mischbetriebe konnten nämlich versuchen, Magermilch zu den besonders günstigen Bedingungen der Sonderbeihilfe zu beziehen, sie jedoch zur Fütterung von Kälbern zu verwenden.

Es mußte daher verhindert werden, daß die Zuchtbetriebe diese Beihilfe unmittelbar erhielten; die Verwendung der aufgrund der einschlägigen Regelung erhaltenen Milch mußte wirksamen Kontrollen unterworfen werden. Die Verordnung (EWG) Nr. 2793/77 verfolgt genau diese Zwecke, wenn sie vorschreibt, daß die Beihilfe nur Molkereien (Artikel 3) und nur für die Magermilchmengen gewährt wird, für die eine Verpflichtungserklärung vorliegt, in der sich die Betriebe, und zwar insbesondere die Mischbetriebe, verpflichten a) der Molkerei vor Beginn jedes Kalendervierteljahres die Höchstzahl der weniger als vier Monate alten Kälber, die während des betreffenden Vierteljahres auf dem Betrieb gehalten werden, anzugeben (Artikel 4 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich); b) für jedes der Kälber, deren Anzahl gemäß den Vorschriften des vorstehenden Gedankenstriches bestimmt wird, eine Mindestmenge abzunehmen, für die keine Sonderbeihilfe gewährt wird; diese Mindestmenge wird auf der Grundlage eines Tagesverbrauchs von 6 kg Magermilch oder eines Monatsverbrauchs von 180 kg Magermilch berechnet (sogenannte Sechs-Kilogramm-Regelung: Artikel 4 Buchstabe c dritter Gedankenstrich). Die Verpflichtungserklärung muß vom Tierhalter unterschrieben sein, und die darin enthaltenen Angaben werden in den Antrag der Molkerei auf Zahlung der Beihilfe aufgenommen.

Der durch die Verordnung (EWG) Nr. 188/83 der Kommission vom 26. Januar 1983 (ABl. L 25, S. 14) angefügte dritte Absatz des Artikels 4 bestimmt ferner: Werden die Erklärungen an die Molkerei betreffend die Übersicht über den Tierbestand oder die Höchstzahl der jungen Kälber mit Verspätung übermittelt, übersteigt die Verspätung jedoch nicht zehn Tage, so wird der Betrag der Beihilfe für den betreffenden Zeitraum um 10 % verringert. In Artikel 5 Absatz 3 heißt es: Jeder von der Molkerei an die zuständige Stelle gerichtete Antrag auf Zahlung der Sonderbeihilfe enthält [neben einer Bezugnahme auf die genannten Verpflichtungserklärungen eine] ... Erklärung ..., wonach die Molkerei a) für die betreffenden Magermilchmengen die Bedingungen gemäß Artikel 3 ... eingehalten hat, b) auf die ... Beihilfe verzichtet bzw. sie der zuständigen Stelle ganz oder teilweise zurückzahlen wird, falls festgestellt wird, daß der Tierhalter eine der Verpflichtungen gemäß Artikel 4 nicht eingehalten hat.

Nach dieser Regelung sieht das Verfahren für die Gewährung der durch die Verordnung Nr. 2793/77 eingeführten Sonderbeihilfe also eine zweifache Kontrolle der von den Betrieben gemachten Angaben vor. Die erste ist eine vorbeugende Kontrolle, die der Molkerei übertragen ist; diese muß bei der Stellung des Antrags auf Gewährung der Beihilfe die Einhaltung der vom Tierhalter in der Verpflichtungserklärung übernommenen Verpflichtungen garantieren. Hierzu hat der Gerichtshof in dem erwähnten Urteil vom 28. Juni 1984 ausgeführt: Keine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts verbietet ..., daß eine Molkerei in den Liefervertrag ... mit den einzelnen Tierhaltern ... Bestimmungen aufnimmt, nach denen sich der Tierhalter verpflichtet, einem Beauftragten der Molkerei den Zutritt zum Betrieb zu gestatten und alle für den Nachweis einer der Gemeinschaftsregelung und den eingegangenen Verpflichtungen entsprechenden Verwendung der Milch zweckdienlichen Unterlagen und erforderlichen Informationen beizubringen (Randnr. 17 der Entscheidungsgründe). Die zweite Kontrolle dagegen erfolgt nur von Fall zu Fall nach der Zahlung der Beihilfe; sie fällt in die Zuständigkeit der nationalen Behörden.

2. Zum Sachverhalt: Wie sich aus dem Vorlagebeschluß ergibt, stellte das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft im Rahmen von Prüfungen, die einer Kontrolle der ordnungsgemäßen Durchführung der genannten Regelung dienten, fest, daß im Zeitraum 1980/81 einige Mischbetriebe die in Artikel 4 genannten Verpflichtungen und Fristen nicht eingehalten hatten. Es richtete daher an die Klägerin, die für Rechnung solcher Betriebe Sonderbeihilfen erhalten hatte, einen entsprechenden Rückzahlungsbescheid. Dagegen klagte die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht, wobei sie geltend machte, die prüfende Stelle habe die Höchstzahl der in den von ihr belieferten Betrieben gehaltenen Kälber abweichend von Artikel 4 berechnet. Im übrigen gehe die Rückforderung der gesamten Beihilfe in Fällen, in denen die Erklärungen der Tierhalter verspätet seien oder falsche Angaben enthielten, über den Zweck der Verordnung hinaus und verstoße damit gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Das Verwaltungsgericht folgte diesen Argumenten großenteils, hielt es aber gleichwohl für angebracht, das Verfahren auszusetzen und Ihnen die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

a) Wie ist der Begriff Höchstzahl in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Teilstrich der Verordnung... auszulegen?

b) Ist die Regelung des Artikels 4 Absatz 3 ... [in der geltenden Fassung] insoweit mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar, als danach die Beihilfe allein deshalb verweigert wird, weil die Übersicht über den Tierbestand oder die Höchstzahl der jungen Kälber mehr als zehn Tage verspätet der Molkerei gemeldet wird?

c) Ist es mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar, die gesamte Beihilfe zu verweigern bzw. zurückzufordern, wenn ein Tierhalter falsche Angaben gemacht hat... [etwa weniger Kälber gemeldet hat, als tatsächlich vorhanden waren], oder entfällt die Sonderbeihilfe nur hinsichtlich der Differenz zwischen dem Betrag, der auf Grund des realen Viehbestandes zu zahlen gewesen wäre, und dem tatsächlich gezahlten Betrag?

d) Steht es im Ermessen der Behörde, gemäß Artikel 5 Absatz 3 Buchstabe b ... die Sonderbeihilfe ganz oder teilweise zu verweigern bzw. zurückzufordern?

e) Falls Frage d zu verneinen ist: Unter welchen Umständen und in welchem Umfang sind die Sonderbeihilfen nur teilweise zu verweigern bzw. zurückzufordern?

3. In seiner Erläuterung der ersten Frage gibt das Vorlagegericht zu bedenken, ob der Begriff der Höchstzahl in Artikel 4 unter Berücksichtigung der Sechs-Kilogramm-Regelung nicht eher die durchschnittliche Anzahl der von einem Betrieb in dem betreffenden Kalendervierteljahr gehaltenen Kälber meine. So verstanden, bestrafte die Regelung nicht mehr die Tierhalter, die während eines kurzen Zeitraums eine ihre normale Kapazität übersteigende Anzahl von Kälbern hielten, sie gewährleistete vielmehr eine wirkliche Gleichbehandlung aller Betriebe.

Abgesehen davon, daß die vorgeschlagene Auslegung dem Wortlaut der Vorschrift widerspricht, wird sie meines Erachtens aber auch nicht dem Ziel gerecht, den Absatz von Magermilch für Futterzwecke zu steigern, und beeinträchtigt die Wirksamkeit der den Molkereien übertragenen Kontrolle. Im Lichte dieser Zielsetzung kann unter Höchstzahl nur die vom Tierhalter in irgendeinem Zeitpunkt des Kalendervierteljahres erreichte höchste Zahl von Kälbern verstanden werden. Diese Zahl vermittelt nämlich der Molkerei im voraus die Kenntnis des Gesamtviehbestands eines Mischbetriebes für die Berechnung der aufgrund der Sonderregelung zu liefernden Milchmengen und dient zugleich als Grundlage für die Festsetzung der Lieferungen, die nicht unter diese Regelung fallen und die der Tierhalter gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c dritter Gedankenstrich abnehmen muß.

Erklärungen, die auf der durchschnittlichen Anzahl von Kälbern beruhen, würden es den Betrieben dagegen ermöglichen, eine geringere Menge Milch im Rahmen der ungünstigeren normalen Beihilferegelung abzunehmen und dann einen Ausgleich zwischen der höchsten und der niedrigsten in dem Vierteljahr registrierten Zahl von Kälbern vorzunehmen: Damit würde jede Kontrolle durch die Molkerei, die — das sollte nicht vergessen werden — in erster Linie für die genaue Durchführung der Beihilferegelung einsteht, vereitelt.

Diese Überlegungen gelten erst recht für die zweite und dritte Frage. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts bestehen in zweifacher Hinsicht Zweifel, ob Artikel 4 Absatz 3 dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerecht wird. Zum einen sei die Verpflichtung des Tierhalters, binnen bestimmter Frist Angaben über die Art und die Zahl der gehaltenen Tiere zu machen, als Nebenpflicht anzusehen: Es sei daher unverhältnismäßig, ihre Nichterfüllung mit einer derart schweren Sanktion zu belegen, wie sie der Entzug der gesamten Beihilfe darstelle. Aber auch die für den Fall falscher Angaben vorgesehene Sanktion sei übertrieben: In diesem Fall wäre es — so führt das Gericht aus — sachgerechter, die... Beihilfe nur insoweit zurückzuführen, als sie aufgrund der falschen Angaben gewährt worden ist.

Was ist zu diesen Argumenten zu sagen? Bekanntlich entspricht eine gemeinschaftsrechtliche Vorschrift dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wenn die von ihr eingesetzten Mittel mit der Bedeutung des angestrebten Zwecks zu vereinbaren und zu dessen Erreichung erforderlich sind (Urteil vom 23. Februar 1983 in der Rechtssache 66/82, Fromençais, Sig. 1983, 395). Nun habe ich zu Beginn gesagt, daß die Sonderbeihilfe eingeführt wurde, um den Verbrauch von Magermilch durch Verfütterung auch an andere Tiere als Kälber zu steigern, und daß die streitige Verordnung erlassen wurde, um etwaige mit dieser Regelung verbundene Umgehungen zu verhindern. In diesem Zusammenhang und unter Berücksichtigung der den Molkereien obliegenden Verantwortung für die ordnungsgemäße Durchführung der Regelung hat die den Mischbetrieben durch Artikel 4 Absatz 3 auferlegte Verpflichtung keineswegs den Charakter einer Nebenpflicht. Ihr kommt vielmehr eine entscheidende Bedeutung zu: Sie ermöglicht es der Molkerei nämlich, die Milch entsprechend den tatsächlichen Bedürfnissen der einzelnen Tierhalter zu liefern.

Nun hat der Verordnungsgeber in vollem Bewußtsein der Bedeutung, die der rechtzeitigen Mitteilung der Zahlen, auf die sich diese Verpflichtung bezieht, für das geordnete Funktionieren der Regelung zukommt, gesehen, daß geringfügige Fristüberschreitungen stets vorkommen können; für solche, die zehn Tage nicht übersteigen, hat er eine Kürzung der Beihilfe um 10 % vorgesehen. Dann läßt sich aber nicht sagen, der Entzug der gesamten Beihilfe bei unterbliebener oder erheblich verspäteter Mitteilung der Zahlen sei eine angesichts der Ziele der Verordnung unverhältnismäßige Sanktion. Ich möchte hinzufügen, daß diese Regelung keinen wirklichen Strafcharakter hat und daher nicht mit Entscheidungen, wie der Einziehung einer Kaution, vergleichbar ist. Sie beschränkt sich auf die Nichtgewährung der Beihilfe für den Erwerb von Milch während eines Vierteljahrs.

Gleichartige Erwägungen gelten mit noch erhöhter Überzeugungskraft im Hinblick auf falsche Zahlenangaben. Dürfte um des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes willen der Gesamtbetrag der Beihilfe nur in dem Maße verringert werden, in dem die vom Betrieb angegebenen Zahlen sich als falsch erwiesen, so würde der Regelung jegliche abschreckende Wirkung genommen; die Tierhalter würden dazu veranlaßt, systematisch Betrugsversuche zu unternehmen: Bei einer Entdeckung hätten sie nämlich nur eine Kürzung der Beihilfe bis zu der Höhe zu gewärtigen, die ihnen zugestanden hätte, wenn sie korrekte Angaben gemacht hätten.

Dem läßt sich auch nicht entgegenhalten, im Laufe des Vierteljahrs könnten unvorhersehbare Ereignisse eintreten, die zu einer Änderung der im voraus angegebenen Zahlen führten, wie etwa die vorzeitige Geburt eines Kalbes. Insoweit genügt der Hinweis auf Artikel 6 der Verordnung, wonach die an der Sonderbeihilfe interessierten Tierhalter an die zuständige Stelle ihres Mitgliedstaats ... eine Erklärung [richten], wonach sie sich verpflichten, umgehend Änderungen [der Zahlen] zu melden, ... [die] zu einer Änderung des Beihilfesatzes führen könnten. Auch wenn diese Vorschrift grundsätzlich auf die Betriebe abstellt, die selbst die zur Fütterung bestimmte Milch erzeugen, kommt ihr — wie ihr Buchstabe b beweist — ohne weiteres allgemeine Bedeutung zu: Sie richtet sich somit an alle Tierhalter.

Zum Abschluß noch zwei Bemerkungen zu den Fragen d und e. Artikel 5 räumt den nationalen Behörden meines Erachtens keinerlei Ermessen hinsichtlich der Frage ein, ob und wann die Beihilfe ganz oder teilweise zurückzuzahlen ist. Wie die Kommission nämlich zu Recht ausgeführt hat, besagt die Vorschrift lediglich, daß eine Rückzahlungspflicht nur hinsichtlich der Verpflichtungserklärungen derjenigen Betriebe besteht, bei denen die Kontrollstelle die Nichteinhaltung der in Artikel 3 aufgestellten Voraussetzungen nachgewiesen hat. Hinsichtlich der anderen Verpflichtungserklärungen der Tierhalter bleibt der Beihilfeantrag gültig.

4. Aufgrund dieser Erwägungen schlage ich Ihnen vor, die vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit Beschluß vom 13. Dezember 1984 in der Rechtssache Nordbutter GmbH gegen Bundesrepublik Deutschland vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

a) Der Begriff Höchstzahl in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 2793/77 der Kommission bezeichnet die höchste Anzahl der Kälber, die in einem Mischbetrieb zu irgendeinem Zeitpunkt während des in der genannten Vorschrift bezeichneten Zeitraums gehalten werden.

b) Der Entzug der gesamten Sonderbeihilfe im Falle falscher Angaben über die Zahl der in einem Mischbetrieb gehaltenen Kälber oder im Falle der Nichteinhaltung der hierfür in Artikel 4 gesetzten Frist ist mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar, da er dem mit der Verordnung verfolgten Ziel angemessen ist.

c) Die Wendung ganz oder teilweise zurückzahlen in Artikel 5 verpflichtet die Molkerei, die Sonderbeihilfe beschränkt auf die Verpflichtungserklärungen der Betriebe ganz oder teilweise zurückzuzahlen, die die Voraussetzungen nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung nicht erfüllt haben.