Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 18.09.1986 – C-176/84

Schlußanträge des Generalanwalts

Sir Gordon Slynn

vom 18. September 1986

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

In dieser Rechtssache beantragt die Kommission die Feststellung, daß die Republik Griechenland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie die Einfuhr von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig, aber nicht in Übereinstimmung mit dem griechischen Recht hergestelltem und in den Verkehr gebrachtem Bier verboten hat.

Die in Bezug genommenen einschlägigen Bestimmungen des griechischen Rechts lassen sich wie folgt zusammenfassen:

a) Nach Artikel 3 des griechischen Gesetzes Nr. 2963/1922 darf Bier in Griechenland nur mit besonderer Regierungserlaubnis hergestellt werden; Absatz 2 bestimmt folgendes: Im Inland hergestelltes Bier darf nur aus Malz und Hopfen hergestellt werden und muß die folgenden Voraussetzungen erfüllen. Für Bier, das für den inländischen Verbrauch oder für die Ausfuhr bestimmt ist, sind ein anfänglicher Mindeststammwürzegehalt vor der Gärung und ein Mindestvergärungsgrad vorgeschrieben. Nach Artikel 3 Absatz 4 sind die Herstellung von Bier, das den Voraussetzungen nicht entspricht, sowie der Zusatz von Malzextrakt, Glyzerin, Glyzyrrhizin, Glucose oder Zucker, Dextrin oder anderen Stärken oder Ersatzstoffen für Gerstenmalz sowie von Alkohol zum Bier oder während seiner Herstellung verboten.

In der Zeit von 1945 bis 1980 konnte nach dem Notstandsgesetz Nr. 205 vom 19. März 1945 die Verwendung von anderen Stoffen als Gerstenmalz genehmigt werden; allerdings wurde eine solche Genehmigung dem Vorbringen nach niemals erteilt. Dieses Gesetz wurde jedenfalls mit Wirkung vom 1. Januar 1981 durch das Gesetz Nr. 1402/1983 vom 18. November 1983 aufgehoben.

b) Das Lebensmittelgesetz von 1971

i) Nach Artikel 3 Absatz 8 ist das Inverkehrbringen von Lebensmitteln verboten, die fremde anorganische oder organische Stoffe, deren Vorhandensein nicht durch Art und Zusammensetzung des Lebensmittels gerechtfertigt ist, sowie auf erlaubten Behandlungsmethoden beruhende Rückstände solcher Stoffe enthalten, wenn deren Menge das überschreitet, was sich aus einer ordnungsgemäßen Durchführung einer solchen Behandlung ergäbe, und wenn sie eine Gesundheitsgefährdung darstellen können.

ii) Artikel 29 Absatz 4 lautet wie folgt: Soweit nicht in diesem Gesetz für bestimmte Lebensmittel ausdrücklich Ausnahmen vorgesehen sind, darf ein in diesem Kapitel genannter Zusatzstoff Lebensmitteln nicht ohne Genehmigung des Obersten Ausschusses für chemische Stoffe beigefügt werden; Zuwiderhandlungen sind als Gesundheitsgefährdung anzusehen und dementsprechend zu ahnden.

Obwohl diese Bestimmungen als solche kein vollständiges Zusatzstoffverbot enthalten, gesteht die griechische Regierung zu, daß Genehmigungen für die Verwendung von Zusatzstoffen in Bier bisher nicht erteilt wurden und voraussichtlich auch in Zukunft nicht erteilt werden. Ob die Bestimmungen Bier erfassen, mag fraglich sein; in dieser Rechtssache sind sie jedoch so behandelt worden.

iii) Artikel 144 Absatz 4 lautet wie folgt: Bier muß entsprechend den besonderen Vorschriften für Bier gebraut und in den Verkehr gebracht werden. Nach Aussage der griechischen Regierung bezieht sich dies auf das Gesetz Nr. 2963/1922.

c) Strafbestimmungen

Nach Artikel 8 des Nomodetiko Diatagma vom 29. Dezember 1923 kann mit Geldund Freiheitsstrafe bestraft werden, wer Bier aus anderen Erzeugnissen als Malz und Hopfen herstellt oder bei der Herstellung einen gesetzlich verbotenen Stoff verwendet. Andere Strafbestimmungen bezüglich der Herstellung von Bier finden sich im Gesetz über die Alkoholsteuer (Königliche Verordnung vom 14. Februar 1939).

Alle diese Bestimmungen beziehen sich auf die inländische Erzeugung. Das Rundschreiben Nr. 24408/4369 des griechischen Finanzministers vom 6. Dezember 1980 erklärt jedoch unter anderem, daß eingeführte Lebensmittel nach Artikel 7 Absatz 1 des Lebensmittelgesetzes dem griechischen Recht entsprechen müßten und daß deshalb eingeführtes Bier dem Gesetz Nr. 2963/1922 gerecht werden müsse. Die Einfuhr von Bier dürfe nur dann gestattet werden, wenn der Importeur eine Bescheinigung einer ausländischen Behörde vorlege, wonach das eingeführte Bier ausschließlich aus Gerstenmalz hergestellt sei, einen anfänglichen Mindeststammwürzegehalt vor der Gärung von 11,50 gehabt habe und einen Vergärungsgrad von mindestens 45 aufweise. Andere Erzeugnisse dürften danach im Inland unter der Bezeichnung Bier nicht in den Verkehr gebracht werden; das Wort Bier dürfe auf der Verpackung weder in Griechisch noch in einer Fremdsprache erscheinen.

Die Kommission trägt — von der griechischen Regierung unwidersprochen — vor, daß nach griechischem Recht im Ergebnis in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig und dem Herkommen entsprechend aus anderem Getreide als Gerste hergestelltes Bier und solches, das Zusatzstoffe enthalte, nach Griechenland weder eingeführt noch dort als Bier verkauft werden dürfe. Die Kommission stützt ihre Klage darauf, daß diese Bestimmungen Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im Sinne des Artikels 30 darstellten, die nicht als zwingendes Erfordernis im Sinne des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 120/78 (Cassis de Dijon, Slg. 1979, 649, Randnr. 8 der Entscheidungsgründe) oder nach Maßgabe des Artikels 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt werden könnten. Sie könnten auch nicht mit der Begründung gerechtfertigt werden, sie hielten sich im Rahmen des Ermessens der Mitgliedstaaten, bis zu einer Harmonisierung oder Angleichung des nationalen Rechts durch die Gemeinschaft die Einfuhr zu regeln. Jedenfalls stellten diese Bestimmungen eine willkürliche Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung des Handels im Sinne des Artikels 36 EWG-Vertrag dar.

Die griechische Regierung hält dem entgegen, die fraglichen Bestimmungen seien aus Gründen des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt, da die Gemeinschaftsrichtlinien nicht alle erheblichen Aspekte der Angelegenheit regelten. Die Verwendung von Zusatzstoffen sei nicht erforderlich, da Bier aus Gerstenmalz ohne sie hergestellt werden könne; angesichts der Ungewißheit über die Akkumulations- und Interaktionswirkungen der Verwendung von Zusatzstoffen, die zur Folge habe, daß ihre Gesundheitsunschädlichkeit nicht dargetan werden könne, sei sie auch nicht gerechtfertigt. Es gebe keinen Grund dafür, daß alle Mitgliedstaaten das niedrigste Niveau des Gesundheitsschutzes übernehmen müßten, das in anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft beachtet werde. Auch seien die griechischen Bestimmungen, da die Gemeinschaft keine Kennzeichnung vorschreibe, zur Verhütung von Täuschungen und, da griechisches Bier gesünder und besser sei als Bier, das aus anderen Getreiden unter Verwendung von Zusatzstoffen hergestellt werde, zum Schutz der Gesundheit des Verbrauchers erforderlich. Schließlich seien die Beschränkungen aus Gründen einer wirksamen steuerlichen Überwachung gerechtfertigt, da die Steuer in Griechenland seit 1887 auf den Ausgangsstoff, nämlich Gerstenmalz, erhoben werde, nicht aber auf das Endprodukt.

In der Sitzung hat die griechische Regierung vorgetragen, das Ministerialrundschreiben Nr. 24408/4369 habe keine rechtlichen Wirkungen. Hierauf kommt es jedoch nicht an. Hat es rechtliche Wirkungen, so enthält es eindeutig ein Verbot der Einfuhr von Bier, das nicht gemäß griechischem Recht gebraut wurde. Hat es keine rechtlichen Wirkungen, dann stellt es doch unbestreitbar die Rechtslage nach dem griechischen Lebensmittelgesetz und dem Gesetz Nr. 2963/1922 sowie die Anwendungspraxis dar. In beiden Fällen verhindert das griechische Recht, so wie es angewandt wird, die Einfuhr von Bier aus anderen Mitgliedstaaten, wenn es dort nicht gemäß griechischem Recht gebraut wird.

Es steht fest, daß der Anwendung des Artikels 30 nicht entgegensteht, daß das fragliche nationale Recht sowohl für einheimisches als auch für eingeführtes Bier gilt (Rechtssache 193/80, Kommission/Italien, Slg. 1981, 3019, Randnrn. 19 f. der Entscheidungsgründe). Ebenso steht fest, daß Beschränkungen der Herstellung und des Inverkehrbringens alkoholischer Getränke notwendig sein können, um zwingenden Erfordernissen der Art gerecht zu werden, wie sie in Randnummer 8 des Urteils Cassis de Dijon anerkannt sind.

Daß aus Gerstenmalz hergestelltes Bier, wie vorgetragen worden ist, besser schmeckt oder in Griechenland bevorzugt wird, ist keine Rechtfertigung für solche Beschränkungen.

Ziel des Gemeinsamen Marktes ist der freie Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten, der den Verbrauchern in jedem Mitgliedstaat die Wahl zwischen Erzeugnissen aus allen Mitgliedstaaten ermöglichen soll. Es ist der Entscheidung des Verbrauchers überlassen, ob er aus anderen Mitgliedstaaten eingeführtes Bier entweder wegen seiner Qualität oder wegen seines Preises mag oder nicht. Der betroffene Mitgliedstaat darf ihm diese Wahlmöglichkeit nicht nehmen.

Hinsichtlich des Verbraucherschutzes hat die griechische Regierung nicht dargetan, daß griechische Verbraucher wahrscheinlich durch in Griechenland verkauftes, in anderen Mitgliedstaaten nach anderen als den im Gesetz von 1922 vorgesehenen Methoden hergestelltes Bier getäuscht würden. Selbst wenn eine solche Gefahr bestünde, könnte der griechische Biertrinker durch eine angemessene Kennzeichnung des Erzeugnisses hinreichend geschützt werden (Rechtssache 27/80, Fietje, Slg. 1980, 3839, und Rechtssache 182/84, Miro, Slg. 1985, 3739). Der Verbraucher kann so aufgeklärt werden, daß ihm die Unterscheidung zwischen eingeführtem Bier, das nicht gemäß griechischem Recht hergestellt wurde, und inländischem Bier ermöglicht wird. Wird Bier für den Einzelhandelsverkauf abgepackt, so kann der Verbraucher über den Kaufgegenstand durch die Etikettierung der Flasche oder Verpackung angemessen unterrichtet werden. Soweit Bier ausgeschenkt wird, können Anschläge an der Schankstelle den Verbraucher angemessen unterrichten, zumal Bier normalerweise unter dem Namen einer Marke oder einer Sorte angeboten und bestellt wird. Die griechische Regierung hat somit die in ihrem Recht enthaltenen Beschränkungen nicht mit Gründen des Verbraucherschutzes rechtfertigen können.

Wie verhält es sich nun mit der wirksamen steuerlichen Überwachung? Die griechische Biersteuer wird auf den Gehalt an Gerstenmalz erhoben, also auf einen Bestandteil des Biers, nicht aber auf das Volumen oder den Alkoholgehalt; das kann angeblich bei eingeführten Bieren nicht geschehen. Diese Methode mag aus historischen Gründen für die Besteuerung einheimischen Bieres praktisch gewesen sein; sie mag es immer noch sein. Das rechtfertigt aber für sich genommen noch keine Verletzung des EWG-Vertrags. Gibt es andere Möglichkeiten der steuerlichen Überwachung, die nicht zu einer Verletzung des Gemeinschaftsrechts führen, so ist eine solche Methode zu wählen, falls sie nicht unverhältnismäßig kostspielig oder unwirksam ist. Es ist allgemein bekannt, daß in mehreren anderen Mitgliedstaaten Verbrauchsteuern nach dem Volumen oder dem Alkoholgehalt erhoben werden und offenbar wirkungsvoll sind. Die griechische Regierung hat die Einfuhrbeschränkung im vorliegenden Fall nicht mit Gründen der Wirksamkeit der steuerlichen Überwachung rechtfertigen können. Daraus folgt nicht, daß eingeführte Biere gegenüber einheimischen Bieren im Vorteil wären, wie wohl vorgetragen worden ist. Es ist ohne weiteres möglich, eine Steuerregelung einzuführen, die einheimisches und eingeführtes Bier gl.eich behandelt.

Schließlich beruft sich die griechische Regierung auf das Erfordernis des Gesundheitsschutzes nach Artikel 36 oder nach dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Cassis de Dijon. Mit diesem Vorbringen habe ich mich bereits in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache 178/84 (Kommission/Bundesrepublik Deutschland) auseinandergesetzt; deshalb kann ich mich hier kurz fassen.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ist es in Ermangelung einer gemeinschaftsweiten Harmonisierung dann, wenn beim derzeitigen Stand der Wissenschaft Unsicherheiten verbleiben, Sache der Mitgliedstaaten zu bestimmen, inwieweit sie Leben und Gesundheit von Menschen schützen wollen, wobei sie freilich das Erfordernis des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft beachten müssen (vgl. z. B. Rechtssache 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Sig. 1981, 3277, 3290, Randnr. 12 der Entscheidungsgründe; Rechtssache 174/82, Sandoz, Slg. 1983, 2445, 2463, Randnr. 16 der Entscheidungsgründe; Rechtssache 227/82, Van Bennekom, Slg. 1983, 3883, 3905, Randnr. 37 der Entscheidungsgründe). Solche Verbote oder Beschränkungen der Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten aus Gründen des Gesundheitsschutzes dürfen jedoch weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen. In einer ganzen Reihe von Rechtssachen hat der Gerichtshof klargestellt, daß die Befugnis der Mitgliedstaaten, Einfuhren der fraglichen Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten zu verbieten, nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der Artikel 36 Satz 2 zugrunde liegt, auf das zu beschränken ist, was zur Erreichung des legitimen Ziels des Gesundheitsschutzes erforderlich ist (Rechtssache 124/81, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1983, 203, 240, Randnr. 33 der Entscheidungsgründe; Rechtssache 174/82, Sandoz, a. a. O., Randnr. 18 der Entscheidungsgründe; Rechtssache 227/82, Van Bennekom, a. a. O., Randnr. 39 der Entscheidungsgründe; Rechtssache 247/84, Motte, Slg.1985, 3898, Randnr. 23 der Entscheidungsgründe; Rechtssache 304/84, Muller, Slg.1986, 1511, Randnr. 23 der Entscheidungsgründe). Nationale Maßnahmen sind nur dann gerechtfertigt, wenn nachgewiesen wird, daß sie zum Schutz der Gesundheit erforderlich sind und daß dieses Ziel nicht auf Wegen erreicht werden kann, die den Handel innerhalb der Gemeinschaft weniger beschränken (Rechtssache 155/82, Kommission/Belgien, Slg. 1983, 531, 543, Randnr. 12 der Entscheidungsgründe; Rechtssache 247/81, Kommission/Bundesrepublik Deutschland, Slg. 1984, 1111, 1120, Randnr. 7 der Entscheidungsgründe).

Die nationalen Behörden haben in jedem Einzelfall.darzutun, daß ihre Bestimmungen für einen wirksamen Schutz erforderlich sind, und insbesondere, daß das Inverkehrbringen des fraglichen Erzeugnisses eine ernsthafte Gesundheitsgefährdung darstellt, gegebenenfalls ferner, daß der Zusatz der fraglichen Stoffe keinem wirklichen Bedürfnis entspricht (Rechtssache 227/82, Van Bennekom, a. a. O, Randnr. 40 der Entscheidungsgründe; Rechtssache 304/84, Muller, a. a. O., Randnr. 25 der Entscheidungsgründe). Somit hat die griechische Regierung in der vorliegenden Rechtssache nicht nur glaubhaft zu machen, daß eine Einfuhrbeschränkung aus Gründen des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt ist, sondern auch darzutun, daß ihre nationalen Bestimmungen nicht über das hinausgehen, was der Schutz der Gesundheit erfordert. Hingegen hat nicht die Kommission — wie die griechische Regierung geltend macht — darzutun, daß in anderen Mitgliedstaaten hergestelltes Bier völlig ungefährlich ist, noch gar, daß die darin gegebenenfalls enthaltenen Zusatzstoffe aus technischen Gründen erforderlich sind.

Die griechische Regierung hat nicht vorgetragen, andere Ausgangsstoffe als Malz und Hopfen seien als solche gefährlich. Sie hat vorgetragen, wenn Bier aus anderen als gemälzten Getreiden gebraut werde, müßten Enzyme verwendet werden. Freilich seien Enzyme akzeptabel, wenn sie nach dem Stand der Technik aus gesunden Ausgangsstoffen hergestellt würden. Sie hat sich somit nicht für ein völliges Verbot der Verwendung von Enzymen beim Bierbrauen ausgesprochen, sondern nur dafür, daß ihre Verwendung bestimmten Qualitätsanforderungen genügen solle. Dementsprechend hat sie in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, sie wolle nicht behaupten, daß Enzyme generell schädlich seien. Dann aber kann das völlige Verbot der Verwendung von Enzymen beim Bierbrauen (wie es das griechische Recht zugestandenermaßen enthält) nicht gerechtfertigt werden. Nachweise dafür, daß die verwendeten Enzyme potentiell schädlich seien, liegen nicht vor.

Es ist auch nicht dargetan, daß Malzextrakte, Dextrose oder Zucker, Dextrin oder andere Stärken, Ersatzstoffe für Gerstenmalz oder Alkohol nachweislich derart giftig sind, daß sie das Verbot in Artikel 3 Absatz 4 des Gesetzes Nr. 2963/1922 aus Gründen des Gesundheitsschutzes rechtfertigen würden. Auch hier liegen keine Beweise dafür vor, daß diese Stoffe auch nur potentiell schädlich wären; dies ist nicht einmal behauptet worden.

Zur Giftigkeit der anderen Stoffe, deren Zusatz zu Bier nach Artikel 3 Absatz 4 verboten ist, nämlich Glyzerin und Glyzyrrhizin, hat die griechische Regierung weder besondere Behauptungen aufgestellt noch besondere Beweise vorgebracht. Der der Klage als Anlage beigelegte, für die Kommission erstellte Bericht der Sachverständigen C. E. Dalgliesh und J. Gry schweigt sich über Glyzerin aus. Glyzyrrhizin ist danach ein selten angewandter Süßstoff, der beispielsweise im Vereinigten Königreich verboten ist, weil er einen falschen Eindruck von Körper und Stärke des Bieres gibt. (Das betrifft aber eher die lauteren Handelssitten als den Gesundheitsschutz.) Es werde nur in einigen ganz besonderen Biersorten in den Beneluxländern verwendet, sei als Lebensmittelzusatzstoff nicht in allen EWG-Ländern akzeptiert und werde derzeit von dem Wissenschaftlichen Lebensmittelausschuß der EWG beurteilt. Daraus folgt noch nicht, daß die griechische Regierung insoweit Recht hat, selbst wenn die Frage noch prüfungsbedürftig ist. Nach der gegebenen Beweislage sollte der Gerichtshof nicht entscheiden, daß das Verbot von Glyzerin oder Glyzyrrhizin gerechtfertigt ist. Somit hat die griechische Regierung keines der Verbote der in Artikel 3 Absatz 4 des Gesetzes von 1922 genannten Erzeugnisse rechtfertigen können.

Zu dem allgemeinen Verbot von Zusatzstoffen, das in Artikel 29 Absatz 4 des Lebensmittelgesetzes ungeachtet einiger Auslegungszweifel anerkanntermaßen enthalten ist, hat sich die griechische Regierung im wesentlichen darauf berufen, das ungefährliche Gesamtniveau für die Aufnahme von Zusatzstoffen und deren mögliches Zusammenspiel mit anderen Stoffen sei ungewiß. Dabei wird kein bestimmtes Erzeugnis als giftig, gefährlich oder auch nur als ernsthaftes Gesundheitsrisiko bezeichnet. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes muß ein Mitgliedstaat jedoch in jedem Einzelfall prüfen, ob ein bestimmtes Erzeugnis auf seinem Gebiet ein Gesundheitsrisiko darstellt, wobei er nationale Ernährungsgewohnheiten sowie die Ergebnisse der internationalen Forschung zu berücksichtigen hat. Die Ausführungen des Gerichtshofes zu Schädlingsbekämpfungsmitteln in der Rechtssache 94/83 (Heijn, Slg. 1984, 3263) gelten somit nicht unbedingt für Enzyme oder Lebensmittelzusatzstoffe. Nichts deutet darauf hin, daß die griechische Regierung in dieser Sache eine solche Untersuchung durchgeführt hätte. Die behaupteten Risiken sind genereller Natur und überdies derart gering, daß ein völliges Verbot aller Zusatzstoffe, wie es Artikel 29 Absatz 4 des Lebensmittelgesetzes darstellt, außer Verhältnis zu dem steht, was der in Artikel 36 EWG-Vertrag genannte Gesundheitsschutz erfordert. Meines Erachtens hat eine Rechtfertigung dieser Maßnahmen durch Gründe des Gesundheitsschutzes nicht glaubhaft gemacht werden können; folgt man dem nicht, so fällt die Maßnahme als ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten jedenfalls unter Artikel 36 Satz 2.

Soweit also Artikel 29 Absatz 4 des Lebensmittelgesetzes die Einfuhr von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestelltem und in den Verkehr gebrachtem Bier nach Griechenland verbietet, hat die griechische Regierung das in dieser Bestimmung enthaltene allgemeine Verbot von Zusatzstoffen nicht mit Gründen des Gesundheitsschutzes rechtfertigen können.

Somit ist auf die Klage der Kommission hin festzustellen, daß die Republik Griechenland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie die Einfuhr von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig, aber nicht in Übereinstimmung mit dem griechischem Recht hergestelltem und in den Verkehr gebrachtem Bier verboten hat. Die Republik Griechenland hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.