Europäischer Gerichtshof Urteil vom 27.11.1986 – C-21/85

In der Rechtssache 21/85

betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

A. Maas & Co. NV, Antwerpen,

gegen

Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Frankfurt am Main,

vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit von Artikel 20 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1974/80 der Kommission vom 22. Juli 1980 über allgemeine Durchführungsbestimmungen für bestimmte Nahrungsmittelhilfeaktionen auf dem Getreide- und Reissektor (ABl. L 192, S. 11)

erläßt

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten Mackenzie Stuart, des Kammerpräsidenten F. Schockweiler und des Richters G. Bosco,

Generalanwalt: C. O. Lenz

Kanzler: D. Louterman, Verwaltungsrätin

Beteiligte, die Erklärungen abgegeben haben:

die Firma A. Maas & Co. NV, Klägerin des Ausgangsverfahrens, in der mündlichen Verhandlung vertreten durch Rechtsanwalt Kiwitz, Duisburg,

die Regierung der Italienischen Republik, vertreten durch den Leiter des Servizio del contenzioso diplomatico im Außenministerium im Beistand des Avvocato dello Stato Oscar Fiumara,

die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Dierk Booss,

aufgrund des Sitzungsberichts und der mündlichen Verhandlung vom 13. März 1986,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 23. April 1986,

folgendes

1 Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat mit Beschluß vom 15. November 1984, beim Gerichtshof eingegangen am 24. Januar 1985, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Gültigkeit des Artikels 20 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1974/80 der Kommission vom 22. Juli 1980 über allgemeine Durchführungsbestimmungen für bestimmte Nahrungsmittelhilfeaktionen auf dem Getreide- und Reissektor (ABl. L 192, S. 11) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Diese Frage stellt sich in einem vor diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit zwischen der A. Maas & Co. NV, Antwerpen, (Klägerin) und der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Frankfurt am Main, der deutschen Interventionsstelle, (Beklagte).

3 Die Klägerin hatte nach der Ausschreibung durch die Verordnung Nr. 588/81 der Kommission vom 4. März 1981 über die Lieferung von Weichweizen an Äthiopien im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe (ABl. L 60, S. 19) den Zuschlag für die Lieferung von 5000 t Weichweizen aus Lagerbeständen der Beklagten erhalten. Am 5. und 6. Mai 1981 verlud sie die Ware in zwei Partien auf zwei Seeschiffe, die der höchsten Kategorie der anerkannten Klassifizierungsverzeichnisse angehörten, aber länger als 15 Jahre in Betrieb waren. Der Transport zum Bestimmungshafen verlief ohne Probleme.

4 Die Beklagte erklärte die von der Klägerin gemäß Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1974/80 gestellte Kaution jedoch mit der Begründung für verfallen, die Klägerin habe die unter Nr. 16 des Anhangs A der Verordnung Nr. 588/81 vorgesehene Verladefrist (1. bis 30. April 1981) nicht eingehalten und außerdem entgegen Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe d der Verordnung Nr. 1974/80 Schiffe benutzt, die länger als 15 Jahre in Betrieb gewesen seien.

5 Nach Auffassung der Beklagten war die Klägerin als Zuschlagsempfängerin unter Verstoß gegen Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1974/80 ihren Verpflichtungen entsprechend den Bedingungen der Verordnung zur Eröffnung der Ausschreibung sowie unter Einhaltung der Verpflichtungen gemäß Artikel 4 Absatz 4 Buchstaben b, c, d und e der Verordnung Nr. 1974/80 nicht nachgekommen. Deshalb habe die Kaution für die gemäß den Bestimmungen für diese Lieferung gelieferten Mengen nicht gemäß Artikel 20 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich dieser Verordnung freigegeben werden können.

6 Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, bei dem die Klägerin gegen diesen Bescheid der Beklagten Klage erhob, hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof mit Beschluß vom 15. November 1984 folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Ist Artikel 20 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 1974/80 der Kommission vom 22. Juli 1980 über allgemeine Durchführungsbestimmungen für bestimmte Nahrungsmittelhilfeaktionen auf dem Getreide- und Reissektor (ABl. L 192 vom 26. 7. 1980) mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit insofern vereinbar, als danach die nach Artikel 5 der Verordnung zu stellende Kaution in vollem Umfang verfällt, wenn

erster Fall :

der Zuschlagsempfänger seine Verpflichtung aus Artikel 4 Absatz 4 Buchstabe d dadurch verletzt, daß er den Transport auf Schiffen durchführen läßt, die zwar der höchsten Kategorie der anerkannten Klassifizierungsverzeichnisse angehören, jedoch mehr als 15 Jahre in Betrieb sind;

zweiter Fall:

der Zuschlagsempfänger seine Verpflichtung zur Verladung der Ware innerhalb einer bestimmten Frist (hier nach Anhang A Nr. 16 der Verordnung (EWG) Nr. 588/81 der Kommission vom 4. März 1981, ABl. L 60 vom 6. 3. 1981) dadurch verletzt, daß er die Ware fünf bis sechs Tage später verlädt?

7 Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, die leichte Verzögerung bei der Verladung — die im übrigen auf höhere Gewalt zurückzuführen sei — könne keinen schwerwiegenden Verstoß gegen die Pflichten des Zuschlagsempfängers darstellen. Die Verwendung von Schiffen, die zwar älter als 15 Jahre seien, jedoch der höchsten Kategorie der Klassifizierungsverzeichnisse angehörten, könne nicht zu einer Erhöhung des Transportrisikos führen.

8 Die Italienische Republik, die Erklärungen abgegeben hat, vertritt die Ansicht, eine derart enge Auslegung der Ausschreibungsbedingungen, bei der jeder auch ganz leichte Verstoß gegen die Verpflichtungen des Zuschlagsempfängers eine Nichterfüllung von erheblicher Bedeutung darstelle, die die Verweigerung der Gegenleistung rechtfertige, sei nicht sinnvoll. Solche Bedingungen stünden im übrigen vor allem im Gegensatz zu dem Grundsatz des Artikels 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2750/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die Kriterien für die Bereitstellung von Getreide für die Nahrungsmittelhilfe (ABl. L 281, S. 89), wonach die Ausschreibungsbedingungen ... den Interessenten, unabhängig vom Ort ihrer Niederlassung in der Gemeinschaft, gleichen Zugang und gleiche Behandlung gewährleisten müßten. Bekanntlich böten nämlich die Mittelmeerhäfen keine ebenso große Auswahl in bezug auf Frachtführer und Verladefristen wie die Häfen in Nordeuropa.

9 Die Kommission führt aus, die Verpflichtungen, gegen die die Klägerin verstoßen habe, stellten Hauptpflichten dar, deren Einhaltung für das gute Funktionieren des Systems der Nahrungsmittelhilfe wichtig sei. Deshalb verstoße der vollständige Verfall der Kaution nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Würde die Kaution in solchen Fällen nicht für verfallen erklärt, so würde im übrigen gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung aller Bieter verstoßen, da diejenigen, die von vornherein beabsichtigten, die Verladefrist nicht einzuhalten oder Schiffe zu verwenden, die älter als 15 Jahre seien, vorteilhaftere Angebote abgeben könnten als die anderen.

10 Gemäß Artikel 20 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1974/80 wird die Kaution für den Zuschlagsempfänger für die gelieferten Mengen unter Berücksichtigung der in Artikel 15 Absatz 2 zweiter Unterabsatz genannten Toleranz von 2 % gemäß den Bestimmungen für diese Lieferung und auf Vorlage des Originals der in Artikel 16 genannten Übernahmebescheinigung oder einer beglaubigten Abschrift oder gegebenenfalls der gemäß Artikel 16 Absatz 2 genannten Lizenz und Bescheinigung freigegeben.

11 Im vorliegenden Fall handelte es sich, wie aus Anhang A der Verordnung Nr. 588/81 hervorgeht, um eine Cif-Lieferung. Die Kaution war somit nach der Verordnung Nr. 1974/80 auf Vorlage der in Artikel 16 Absatz 2 dieser Verordnung genannten Belege, auf deren Vorlage auch der Angebotsbetrag gemäß Artikel 17 Absatz 3 zweiter Gedankenstrich ausgezahlt wird, freizugeben. Auf der Grundlage dieser Belege zahlte die Beklagte der Klägerin den Angebotsbetrag aus und erkannte damit an, daß der Ausschreibungskontrakt ordnungsgemäß durchgeführt worden war.

12 Die Beklagte erklärte jedoch die von der Klägerin gestellte Kaution mit der Begründung für verfallen, die Lieferung sei nicht entsprechend der Verordnung Nr. 1974/80 und den Bedingungen im Anhang der Verordnung Nr. 588/81 ausgeführt worden.

13 Es unterliegt keinem Zweifel, daß die streitigen Verpflichtungen vom Zuschlagsempfänger eingehalten werden müssen, denn sie tragen — in Verbindung mit den anderen Verpflichtungen nach der Verordnung über die allgemeinen Ausschreibungsbedingungen und der Verordnung zur Eröffnung der Ausschreibung — dazu bei, eine ordnungsgemäße Durchführung des Kontrakts dadurch zu garantieren, daß der Transport der Ware in das Bestimmungsland unter bestmöglichen Bedingungen sichergestellt wird.

14 Das Verwaltungsgericht Frankfurt wirft allerdings in seinem Vorlagebeschluß die Frage auf, ob Artikel 20 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1974/80 mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, da diese Vorschrift es nicht zulasse, die Sanktion des Verfalls der Kaution dem Ausmaß der Nichterfüllung der genannten Verpflichtungen oder der Schwere des Verstoßes gegen diese Pflichten anzupassen, und daher dazu führe, daß ein Zuschlagsempfänger, der die gesamte zugeschlagene Menge liefere, den Transport aber mit Schiffen durchführe, die älter als 15 Jahre seien, und/oder hierbei die Verladefrist überschreite, die gesamte Kaution einbüße, während ein Zuschlagsempfänger, der unter Einhaltung der übrigen Bedingungen nur die Hälfte der Ware liefere, nur die Hälfte der Kaution verliere.

15 Zur Beantwortung der Vorlagefrage ist nach ständiger Rechtsprechung (Urteile vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 122/78, Buitoni, Slg. 1979, 677, vom 21. Juni 1979 in der Rechtssache 240/78, Atalanta, Slg. 1979, 2137, vom 2. Dezember 1982 in der Rechtssache 272/81, RU-ΜΙ, Slg. 1982, 4167, vom 23. Februar 1983 in der Rechtssache 66/82, Fromançais, Slg. 1983, 395, und vom 17. Mai 1984 in der Rechtssache 15/83, Denkavit, Slg. 1984, 2171) zu prüfen, ob die Verpflichtungen, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, als Hauptpflichten anzusehen sind, deren Einhaltung für das gute Funktionieren eines gemeinschaftlichen Systems von grundlegender Bedeutung ist und deren Verletzung mit dem vollständigen Verfall der Kaution geahndet werden kann, ohne daß dies zu einem Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz führt, oder ob es sich um Nebenpflichten handelt, deren Verletzung nicht mit der gleichen Strenge geahndet werden darf wie die Nichterfüllung einer Hauptpflicht.

16 Soweit es um die Verpflichtung geht, die Ware innerhalb einer festgesetzten Frist zu verladen, handelt es sich unstreitig um eine Hauptpflicht, denn die Nichteinhaltung der Verladefrist ist geeignet, die Wirksamkeit der Nahrungsmittelhilfe mehr oder weniger schwer zu beeinträchtigen, sei es wegen der Verderblichkeit der zu befördernden Ware, sei es durch nach dem Ablauf dieser Frist eintretende Ereignisse.

17 Beim Seetransport kann jedoch eine Verzögerung um einige Tage bei der Verladung der Ware und beim Auslaufen des Schiffes nicht als Verstoß gegen diese Verpflichtung angesehen werden.

18 Im vorliegenden Fall ist unstreitig der Zeitpunkt der Ankunft des Schiffes im Bestimmungshafen eingehalten worden. Hieraus ist zu schließen, daß eine leichte Überschreitung der Verladefrist den Verfall der Kaution dann nicht rechtfertigt, wenn sie das gute Funktionieren des Systems der Nahrungsmittelhilfe nicht beeinträchtigt.

19 In bezug auf die Verpflichtung, für den Transport Schiffe zu verwenden, die höchstens 15 Jahre in Betrieb sind, macht die Kommission unter Berufung auf die je nach dem Herstellungszeitpunkt der Schiffe unterschiedlichen Versicherungsprämien geltend, die im vorliegenden Fall erfolgte Beförderung auf Schiffen, die länger als 15 Jahre in Betrieb gewesen seien, stelle einen schweren Verstoß gegen die Ausschreibungsbedingungen dar, der bereits für sich allein den vollständigen Verfall der Kaution rechtfertige. Auf Ersuchen des Gerichtshofes hat die Kommission hierzu die allgemeinen Versicherungsbedingungen der in den Mitgliedstaaten niedergelassenen Versicherer vorgelegt.

20 Aus diesen Unterlagen geht hervor, daß die Prämien für 15 bis 25 Jahre alte Schiffe der höchsten Kategorie der anerkannten Klassifizierungsverzeichnisse, wenn sie regelmäßig nach einem veröffentlichten Fahrplan in den darin bestimmten Häfen laden und löschen ..., ausgenommen gecharterte Schiffe, also für Linienschiffe, die gleichen sind wie für Schiffe, die nicht älter als 15 Jahre sind.

21 Wie sich daraus ergibt, wird bei Linienschiffen davon ausgegangen, daß kein erhöhtes Risiko vorliegt, da diese Schiffe regelmäßiger und sorgfältiger gewartet werden. Somit kann die Verwendung dieser Schiffe nicht als Verstoß gegen eine Verpflichtung des Zuschlagsempfängers gelten und infolgedessen den Verfall der Kaution nicht rechtfertigen.

22 Hingegen wird der Transport mit Schiffen, die älter als 15 Jahre sind und den angegebenen Voraussetzungen nicht entsprechen, von den Versicherern nur gegen eine von Fall zu Fall zu vereinbarende Zulageprämie versichert. Demnach sind die Versicherungsbedingungen für diese Schiffe wegen des höheren Risikos im Vergleich zu Schiffen neueren Baudatums oder im Liniendienst eingesetzten Schiffen strenger. Falls das nationale Gericht feststellen sollte, daß im vorliegenden Fall der Transport mit einem Schiff durchgeführt wurde, das nicht den Voraussetzungen entspricht, unter denen die Versicherer Schiffe, die älter als 15 Jahre sind, Schiffen neueren Baudatums gleichsetzen, wäre anzunehmen, daß der Zuschlagsempfänger gegen eine seiner Verpflichtungen aus den für die Ausschreibung geltenden Verordnungen verstoßen hat.

23 Allerdings ist die Schwere dieses Verstoßes anhand der gesamten Regelung über die Durchführung der Nahrungsmittelhilfe, insbesondere anhand von Artikel 14 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1974/80, zu beurteilen, wonach der Zuschlagsempfänger der mit der Zahlung beauftragten Interventionsstelle unverzüglich die Bezeichnung des Schiffes sowie seine Flagge, das Ladedatum, das Abfahrtdatum des Schiffes und das vorgesehene und das tatsächliche Datum der Ankunft im Bestimmungshafen mitteilt.

24 Im vorliegenden Fall geht aus den Akten hervor, daß der Zuschlagsempfänger diese Verpflichtungen erfüllt hat und daß die Interventionsstelle somit in der Lage gewesen wäre, der fraglichen Pflichtverletzung dadurch entgegenzuwirken, daß sie rechtzeitig die mangelnde Qualität der von der Klägerin verwendeten Schiffe beanstandet hätte.

25 Bei der Beurteilung der Schwere des der Klägerin zur Last gelegten Verstoßes ist auch der Umstand zu berücksichtigen, daß die Verpflichtung des Zuschlagsempfängers, die Ware auf Schiffe zu verladen, die nicht länger als 15 Jahre in Betrieb sind, in der Verordnung Nr. 75/84 der Kommission vom 12. Januar 1984 zur Änderung der Verordnung Nr. 3406/83 über die Lieferung von Weichweizen als Nahrungsmittelhilfe an das Königreich Lesotho (ABl. L 10, S. 37) nicht mehr vorgesehen ist.

26 Wie diese Regelung erkennen läßt, maß die Kommission der in den vorangegangenen Verordnungen vorgesehenen Verpflichtung, für die Nahrungsmittelhilfe bestimmte Waren auf Schiffe zu verladen, die nicht länger als 15 Jahre in Betrieb sind, keine grundlegende Bedeutung für eine ordnungsgemäße Durchführung des Transports bei.

27 Das Vorbringen der Kommission, wonach sie auf dieses Erfordernis habe verzichten müssen, weil wegen des schwierigen Transportwegs kein Wirtschaftsteilnehmer bereit gewesen sei, den Transport von Weichweizen nach Lesotho zu den früher vorgesehenen Bedingungen durchzuführen, wird durch die Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 75/84 nicht bestätigt, in denen es nur heißt, es sei zweckmäßig, im einzelnen die Erfordernisse für den Schiffstransport festzulegen.

28 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, daß der vollständige Verfall der Kaution selbst dann, wenn das nationale Gericht feststellen sollte, daß die von der Klägerin für den Transport benutzten Schiffe keine Linienschiffe der höchsten Klassifizierungsstufe waren, die aufgrund dieser Eigenschaften hinsichtlich des Risikos Schiffen gleichgestellt sind, die nicht älter als 15 Jahre sind, in jedem Fall als eine Sanktion anzusehen ist, die außer Verhältnis zu dem Verstoß gegen eine Verpflichtung steht, der weder die Beklagte noch die Kommission selbst tatsächlich Bedeutung beimessen.

29 Somit ist festzustellen, daß eine sehr leichte Überschreitung der Verladefrist und die Verwendung von Linienschiffen, die länger als 15 Jahre in Betrieb sind, jedoch im wesentlichen die gleichen Sicherheitsgarantien bieten wie Schiffe, die weniger als 15 Jahre in Betrieb sind, keinen Verstoß gegen die Verpflichtungen des Zuschlagsempfängers darstellen und daß Artikel 20 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1974/80 insoweit gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstößt, als nach dieser Bestimmung die gemäß Artikel 5 dieser Verordnung gestellte Kaution vollständig für verfallen erklärt wird, wenn der Transport auf Schiffen durchgeführt wird, die länger als 15 Jahre in Betrieb sind und keinen Liniendienst versehen, jedoch der höchsten Kategorie der anerkannten Schiffsklassifizierungsverzeichnisse angehören.

Kosten

30 Die Auslagen der Regierung der Italienischen Republik und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

auf die ihm vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit Beschluß vom 15. November 1984 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Eine sehr leichte Überschreitung der Verladefrist und die Verwendung von Linienschiffen, die länger als 15 Jahre in Betrieb sind, jedoch im wesentlichen die gleichen Sicherheitsgarantien bieten wie Schiffe, die weniger als 15 Jahre in Betrieb sind, stellen keinen Verstoß gegen die Verpflichtungen des Zuschlagsempfängers dar.

Artikel 20 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1974/80 verstößt insoweit gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, als nach dieser Bestimmung die gemäß Artikel 5 dieser Verordnung gestellte Kaution vollständig für verfallen erklärt wird, wenn der Transport auf Schiffen durchgeführt wird, die länger als 15 Jahre in Betrieb sind und keinen Liniendienst versehen, jedoch der höchsten Kategorie der anerkannten Schiffsklassifizierungsverzeichnisse angehören;