Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.12.1986 – C-247/85

Schlußanträge des Generalanwalts

José Luís da Cruz Vilaça

vom 2. Dezember 1986

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Kommission wirft dem Königreich Belgien vor, der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten nicht nachgekommen zu sein.

1. Zweck dieser Richtlinie ist die Erhaltung sämtlicher wildlebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten ... heimisch sind (Artikel 1 Absatz 1). Sie gilt für Vögel, ihre Eier, Nester und Lebensräume (Artikel 1 Absatz 2).

Ihr Erlaß geht von der Feststellung aus, daß der Rückgang der Bestände, der in bestimmten Fällen sehr rasch vonstatten geht und eine ernsthafte Gefahr für die Erhaltung der natürlichen Umwelt bildet, den Erlaß von Erhaltungsmaßnahmen erforderlich macht, die sich auf die verschiedenen auf die Vogelbestände einwirkenden Faktoren erstrecken. Vor allem handelt es sich darum, die nachteiligsten Folgen bestimmter menschlicher Tätigkeiten wie insbesondere Zerstörung und Verschmutzung der Lebensräume der Vögel, Fang und Ausrottung der Vögel sowie den durch diese Praktiken bewirkten Handel zu verhüten.

Die allgemeinen Zielsetzungen der Erhaltungsmaßnahmen sind der langfristige Schutz und die Bewirtschaftung und Regulierung der natürlichen Ressourcen als Bestandteil des gemeinsamen Erbes der europäischen Völker (achte Begründungserwägung), was insbesondere die Erhaltung und Wiederherstellung einer ausreichenden Vielfalt und einer ausreichenden Flächengröße der Lebensräume beinhaltet (Artikel 3) und besondere Schutzmaßnahmen für bestimmte Arten sowie eine besondere Aufmerksamkeit hinsichtlich der Zugvogelarten erfordert (Artikel 4).

Zu diesem Zweck stellt die Richtlinie eine Reihe von Verboten auf, die die Mitgliedstaaten im Rahmen eines allgemeinen Schutzsystems für die unter die Richtlinie fallenden Vögel durchzusetzen haben. Dazu gehören Verbote des Tötens oder Fangens, des Haltens, der Beförderung und des Verkaufs der Vögel, der Zerstörung, Beschädigung und des Sammeins ihrer Eier, ihres absichtlichen Störens, soweit es sich erheblich auswirkt, insbesondere während der Brutund Aufzuchtzeit (Artikel 5 und 6).

Die Verbote sind jedoch nicht absolut: Die Richtlinie bezweckt vor allem die Verwirklichung des natürlichen Gleichgewichts der Arten innerhalb vertretbarer Grenzen (achte Begründungserwägung), wobei der Umfang dieser Schutzmaßnahmen der Situation der einzelnen Vogelarten (siebte Begründungserwägung) und den besonderen Gegebenheiten in den verschiedenen Gegenden (zehnte Begründungserwägung) angepaßt werden muß und die zulässige Nutzung in bestimmter Form für einige Arten zugelassen wird, sofern sie mit der Erhaltung der Bestände dieser Arten auf ausreichendem Niveau vereinbar ist (elfte Begründungserwägung).

Aus diesen Gründen verlangt Artikel 2 Absatz 2, in dem Bemühen, die verschiedenen Anliegen zusammenzufassen, daß die von den Mitgliedstaaten zu treffenden Schutzmaßnahmen die Bestände auf einem Stand ... halten oder auf einen Stand ... bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird.

Im weiteren werden wir sehen, daß weder dieses Gleichgewicht leicht zu verwirklichen ist noch der Regelungsgehalt des Artikels 2 unstreitig feststeht.

Wie auch immer, die Richtlinie erlaubt auf der Grundlage dieser Überlegungen, daß bestimmte Arten aufgrund ihrer Populationsgröße, ihrer geographischen Verbreitung und ihrer Vermehrungsfähigkeit bejagt werden (Artikel 7), unter bestimmten Voraussetzungen (Artikel 7 Absatz 4), unter Ausschluß gewisser Mittel, Einrichtungen oder Methoden und mit dem Verbot der Verfolgung aus bestimmten Beförderungsmitteln heraus (Artikel 8). Die Richtlinie läßt in Abweichung von dem allgemeinen Verbot auch die Vermarktung bestimmter Arten zu, wenn deren biologischer Status dies erlaubt (Artikel 6 Absätze 2, 3 und 4).

Außerdem sieht die Richtlinie wegen der Bedeutung, die bestimmte besondere Situationen haben können, noch die Möglichkeit vor, unter bestimmten Voraussetzungen und unter Überwachung durch die Kommission von den allgemeinen Regeln der Artikel 5 und 8 abzuweichen (Artikel 9).

Wie wir ebenfalls noch sehen werden, liegt in der Bestimmung der Tragweite der in dieser Vorschrift vorgesehenen Ausnahmen eines der wichtigsten Auslegungsprobleme, die bei der Anwendung der Richtlinie 79/409/EWG entstehen.

In der Richtlinie sind außerdem Bestimmungen über die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Forschungen (Artikel 10), über die Ansiedlung von Arten, die natürlicherweise nicht wildlebend anzutreffen sind (Artikel 11), über die Anwendung der Maßnahmen, die nicht zu einer Verschlechterung der derzeitigen Lage führen darf (Artikel 13), über den Erlaß strengerer Schutzmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten (Artikel 14) und über die Einsetzung eines Ausschusses zur Anpassung der Richtlinie an den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt (Artikel 15 bis 17) enthalten.

Zum Zweck der Überwachung der Bestimmungen der Richtlinie machen es Artikel 9 Absatz 3 und Artikel 12 den Mitgliedstaaten zur Pflicht, der Kommission folgendes zu übermitteln: im ersten Fall einen Jahresbericht über die Anwendung des Artikels 9; im zweiten Fall einen alle drei Jahre abzufassenden Bericht über die Anwendung der aufgrund der Richtlinie erlassenen einzelstaatlichen Vorschriften, anhand dessen die Kommission ihren zusammenfassenden Bericht erstellt.

2. Die belgische Regelung hinsichtlich des von der Richtlinie abgedeckten Bereichs setzt sich aus verschiedenen nationalen und regionalen Texten zusammen, deren wichtigste die folgenden sind:

das Jagdgesetz vom 28. Februar 1882. Dabei handelt es sich um eine Art Rahmengesetz, in dem die jagdbaren Tiere abschließend aufgezählt und in vier Gruppen eingeteilt werden. Es bestimmt, daß der Minister für Landwirtschaft jährlich das Datum der Eröffnung und der Beendigung der Jagd festsetzt; außerhalb dieses Zeitraums ist die Jagd, mit einigen Ausnahmen für Eigentümer, Besitzer und Pächter, verboten. Das Gesetz sieht bestimmte allgemeine Verbote hinsichtlich des Sammeins, der Zerstörung, des Verkaufs, des Anbietens zum Verkauf, des Kaufs und des Transports von Eiern und Nestern bestimmter als Wild eingeordneter Vögel sowie hinsichtlich bestimmter Jagdmittel vor; es enthält Strafbestimmungen und überträgt dem Minister für Landwirtschaft außerdem einige Befugnisse zu Ausnahmeregelungen.

Die Königlichen Verordnungen vom 20. Juli 1972 und vom 9. September 1981. Die erstere gilt für die Regionen Wallonien und Brüssel, die zweite für die Region Flandern.

Die beiden Verordnungen gelten für alle Vogelarten, die in den Benelux-Staaten oder im europäischen Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten leben (Regionale Verordnung vom 20. November 1985), die in Artikel 1 bis des Jagdgesetzes nicht aufgezählt sind. Sie stellen die Verbote bestimmter Praktiken in bezug auf diese Vögel und deren Eier, Nester, Gelege und Federn auf oder präzisieren sie, lassen jedoch eine Reihe von Ausnahmen und Abweichungen zu. Sie erlauben ebenfalls, daß der Minister für Landwirtschaft unter den Umständen und zu den Zwecken, die in ihnen angegeben sind, vorübergehende Abweichungen von den Bestimmungen der Verordnungen zuläßt.

3. Wie im Sitzungsbericht ausgeführt ist, tragen die Parteien ihre Argumente auf zwei Ebenen vor: Die eine, allgemeiner Natur, betrifft insbesondere die Auslegung bestimmter allgemeiner Begriffe der Richtlinie; die andere betrifft die einzelnen konkreten Vorwürfe, die die Kommission gegen die belgischen Rechtsvorschriften erhebt.

Auf der ersten dieser genannten Ebenen geht es um die Bestimmung der genauen Bedeutung und Tragweite des Artikels 2 der Richtlinie (und der verschiedenen in ihr genannten Erfordernisse) und außerdem um die Art und den Umfang der in Artikel 9 der Richtlinie vorgesehenen Abweichungen sowie um den Sinn von Begriffen wie geringe Mengen und erhebliche Schäden.

Eigentlich liegt dem Streit ein unterschiedliches Verständnis der Art und Weise zugrunde, in der die Richtlinie in der internen Rechtsordnung des Mitgliedstaats durchzuführen ist, insbesondere was die Frage angeht, ob es erforderlich oder überflüssig ist, in den nationalen Rechtsvorschriften die in der Richtlinie enthaltenen Ausnahmebestimmungen genau zu übernehmen, um die Ausübung der den Verwaltungsbehörden übertragenen Ermessensbefugnis (selbst unter Rückgriff auf ungenaue Begriffe) einzugrenzen oder auszurichten.

Letztlich überschneiden sich die Probleme der innerstaatlichen Durchführung der Gemeinschaftsrichtlinien auf den beiden Ebenen, auf denen sie hauptsächlich entstehen können: die legislative Phase der Umsetzung und die administrative Phase der Durchführung.

Die Frage kompliziert sich natürlich im Fall eines Staates mit regionalen Institutionen, die sich die Gesetzgebungsbefugnis mit den Zentralorganen teilen und in bestimmten Bereichen über weite Regelungs- und Durchführungsbefugnisse verfügen.

Im vorliegenden Fall stehen wir vor den Problemen, die sich aus der Anwendung einer Richtlinie ergeben, die gemäß Artikel 235 EWG-Vertrag mit der Zielsetzung erlassen wurde, ein notwendiges Element im Rahmen der Durchführung einer Politik und eines Aktionsprogramms der Europäischen Gemeinschaften für den Umweltschutz darzustellen.

Es handelte sich damals um einen noch relativ neuen Aktionsbereich der Gemeinschaften, der die Verwirklichung der Ziele eines gemeinsamen europäischen Marktes zum Ziel hatte und sich zum damaligen Zeitpunkt in einer besonders aktiven Phase befand.

Diese Umstände hinterließen zweifellos ihre Spuren in der Abfassung der Richtlinie, die nebeneinander präzise Rahmenbestimmungen und Ausdrücke mit vagem und schwer definierbarem Inhalt enthält.

Diese Tatsache, zusammen mit der Art der in Frage stehenden Materie, den Besonderheiten der belgischen Gesetzgebung und sogar den Schwierigkeiten, bei der Untersuchung der Rechtssache bestimmte Tatsachen festzustellen, bringt es mit sich, daß die Prüfung der aufgeworfenen Rechtsprobleme manchmal zu einem echten Rätselraten wird.

Die Verwirklichung der Ziele einer derartigen Richtlinie, die einen Bereich mit solchen Merkmalen betrifft, setzt zwingend eine enge Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten voraus, nicht nur in der Phase der Anwendung, sondern noch mehr in der Phase der Anpassung der Rechtsvorschriften.

Hierzu ist zu bemerken, daß die Kommission sich darüber beklagt hat, daß sie von der belgischen Regierung die in den Artikeln 9 Absatz 3 und 12 Absatz 1 vorgesehenen Berichte über die Anwendung nicht regelmäßig erhalten hat, was bereits einen Verstoß gegen die Richtlinie darstellt und notwendigerweise negative Auswirkungen hinsichtlich der Überprüfung des Verfahrens bei der Anwendung der Richtlinie und der Gewährleistung der Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Politik in diesem Bereich haben muß.

Hingegen kann ich in der vorgerichtlichen Phase keine Unregelmäßigkeit seitens der Kommission erkennen. Der am 20. Februar 1985 von der Kommission abgegebenen, mit Gründen versehenen Stellungnahme ging, wie vorgeschrieben, ein Jahr zuvor (am 22. Februar 1984) die Mitteilung der Vertragsverletzung voraus, und in ihr wurde, unter Berücksichtigung der von der belgischen Regierung dazu am 9. Juli 1984 gemachten Äußerung, nur ein Teil der darin erhobenen Vorwürfe übernommen.

Die Klage wurde gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag ordnungsgemäß erhoben; die Behauptungen Belgiens, wonach die Kommission sich vor Klageerhebung nicht an die zuständigen belgischen Stellen gewandt habe, sind also gegenstandslos.

Nach diesen Feststellungen werde ich nun dazu übergehen, jeden einzelnen der von der Kommission gegen das Königreich Belgien erhobenen Vorwürfe zu untersuchen, um über seine Begründetheit zu entscheiden.

Zu jedem dieser Vorwürfe werde ich die von den Parteien aufgeworfenen allgemeinen Fragen beantworten.

4. Die Kommission ist der Auffassung, die belgischen Rechtsvorschriften verstießen in acht Punkten gegen die Richtlinie 79/409/EWG.

Erste Rüge: Artikel 1 bis des Jagdgesetzes

Artikel 1 bis Absätze b, c und d des Jagdgesetzes vom 28. Februar 1882 bezeichnet 13 Arten als Wild, die nicht in Anhang II der Richtlinie aufgeführt sind und die also gemäß Artikel 7 nicht bejagt werden dürfen. Nach Auffassung der Kommission rechtfertigt die Tatsache, daß die Jagd auf diese Vogelarten gemäß Artikel 1 des Gesetzes nur erfolgen dürfe, wenn dies in der jährlich zu erlassenden Verordnung über die Eröffnung und Beendigung der Jagd zugelassen werde, nicht, daß ein allgemeines Verbot der Jagd auf diese Arten fehle.

Ich glaube auch, daß das mit der Richtlinie verfolgte Ziel, die betreffenden Arten durch das Jagdverbot zu schützen, durch die fraglichen belgischen Rechtsvorschriften nicht gewährleistet wird, auch wenn diese keine ausdrückliche Erlaubnis der Jagd enthalten, sondern sich darauf beschränken, diese Arten ausdrücklich als Wild zu bezeichnen und sie in verschiedene Gruppen einzuteilen.

In erster Linie ist darauf hinzuweisen, daß Artikel 5 der Richtlinie eine allgemeine Regel aufstellt, die für alle Mitgliedstaaten die Verpflichtung enthält, die erforderlichen Schutzmaßnahmen, insbesondere einschließlich des Verbots des absichtlichen Tötens oder Fangens, ungeachtet der angewandten Methode, aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten, zu treffen. Artikel 7 stellt, wie sich aus dem Wortlaut des Artikels 5 ergibt, eine Ausnahmebestimmung zu dieser allgemeinen Regel dar, indem er unter bestimmten Umständen die Jagd ausschließlich auf diejenigen Vogelarten erlaubt, die in Anhang II aufgeführt sind.

Die belgischen Rechtsvorschriften enthalten nun aber nicht nur kein ausdrückliches Jagdverbot, sie sind darüber hinaus in zumindest mißverständlichen Worten so abgefaßt, daß bestimmte Vogelarten, die nach der Richtlinie nicht bejagt werden dürfen, in ihnen als Wild bezeichnet werden.

Zwar muß die Jagd auf diese Arten alljährlich von den Verwaltungsbehörden zugelassen werden, und aus Artikel 1 bis folgt also nicht notwendig, daß alle darin erwähnten Vogelarten tatsächlich bejagt werden dürfen.

Man muß aber einfach sehen — ich folge hier der von der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Auslegung — daß Artikel 1 bis des Jagdgesetzes letztlich den Anwendungsbereich dieses Gesetzes umreißt, indem er die Arten nennt, die unter seine Bestimmungen fallen können.

Die Verknüpfung dieses Artikels 1 bis mit Artikel 1 bedeutet im Grunde, daß die in ihm genannten Arten bejagt werden können, wenn die zuständigen Behörden die Jagd auf diese Arten eröffnen.

Die belgischen Rechtsvorschriften sind also so abgefaßt, daß sie den Verwaltungsbehörden einen Handlungsspielraum lassen, der es ihnen erlaubt, Verordnungen zu erlassen, die, auch wenn sie dem Jagdgesetz entsprechen, doch nicht mit der Gemeinschaftsrichtlinie vereinbar sind.

Dies ist tatsächlich eingetreten: Die Kommission zitiert zahlreiche jährlich erlassene Verordnungen, die von deri zuständigen Behörden für die verschiedenen Regionen erlassen wurden und die tatsächlich das Verbot der Richtlinie verletzten, indem sie die Jagd auf Amseln, Krähen und Elstern — Arten, die nicht in Anhang II aufgeführt sind — zuließen, ohne daß die in Artikel 9 vorgesehenen Ausnahmeumstände gegeben waren.

Dies scheint zu beweisen, daß die Einhaltung der Bestimmungen der Richtlinie nur dann gewährleistet wäre, wenn das Jagdgesetz die Möglichkeit des Erlasses von Durchführungsverordnungen ausschließen würde, die die Jagd auf nicht in Anhang II aufgeführte Arten zulassen.

Der Gerichtshof hat bei früheren Gelegenheiten schon entschieden, daß die Beibehaltung einer gegen eine Gemeinschaftsvorschrift verstoßenden Bestimmung in den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats eine Art der Vertragsverletzung darstellt, weil sie Unklarheiten tatsächlicher Art schafft und die betroffenen Normadressaten bezüglich der ihnen eröffneten Rechte in einem Zustand der Ungewißheit gelassen werden, auch wenn die zuständigen Stellen Verwaltungsanweisungen erlassen haben, die der Anwendung des nationalen Gesetzes entgegenstehen.

Auch wenn die Situationen nicht völlig übereinstimmen, glaube ich, daß für den Fall einer Ungewißheit hinsichtlich der Erfüllung der Verpflichtungen, die den Verwaltungsbehörden eines Mitgliedstaats und damit schließlich den Rechtsbürgern selbst durch eine Gemeinschaftsrichtlinie auferlegt sind, der gleiche Schluß zu ziehen ist, wenn sich eine solche Ungewißheit zwar nicht aus einem offenen Widerspruch der Vorschriften, aber doch zumindest aus Unterlassungen und Modalitäten der Formulierung ergibt, die bewirken, daß die nationalen Vorschriften ungebührlich permissiv sind.

Aus ähnlichen Gründen hat der Gerichtshof bei anderen Gelegenheiten entschieden, daß jeder Mitgliedstaat die Richtlinien in einer Weise durchzuführen hat, die den Erfordernissen der Eindeutigkeit und Bestimmtheit des Rechtszustands voll gerecht wird, auf den die Richtlinien abzielen.

Wie wir schon gesehen haben, wurden aufgrund der belgischen Rechtsvorschriften von den Regionalverwaltungen Verordnungen erlassen, die die Eröffnung und die Beendigung der Jagd unter Verletzung von Artikel 7 der Richtlinie regeln. Dies ist ausreichend, um dem Königreich Belgien — das für das Handeln und Unterlassen aller seiner verfassungsmäßig zuständigen Organe und Einrichtungen verantwortlich ist — eine Vertragsverletzung vorzuwerfen, die ihren Ursprung eigentlich in den Bestimmungen der Artikel 1 und 1 bis des Gesetzes vom 28. Februar 1882 findet.

Die Artikel 1 der beiden Königlichen Verordnungen vom 20. Juli 1972 und vom 9. September 1981, die die als Wild angesehenen und in Artikel 1 bis des Gesetzes von 1882 aufgezählten Vogelarten ausdrücklich von ihrem Schutzbereich ausnehmen, stellen ebenfalls eine Vertragsverletzung dar.

Wie die Kommission betont, macht das belgische System der jährlich erlassenen Verordnungen im übrigen die Überwachung der korrekten Umsetzung der Richtlinie schwierig und manchmal unmöglich.

Die jährlich erlassenen Verordnungen werden häufig direkt vor der Eröffnung der Jagd veröffentlicht und erst sehr viel später der Kommission mitgeteilt, was eine präventive Überwachung verhindert und nur eine unwirksame nachträgliche Überwachung erlaubt (die Kommission führt in ihrer Erwiderung ein bezeichnendes Beispiel für diese Praxis an).

Das Argument der belgischen Regierung, wonach die Kommission selbst anerkannt habe (Dok. 4643/79, ENV 20 AGRI 37 des Rates), daß die Eröffnung der Jagd eine rechtmäßige Regulierungsmaßnahme im Sinne von Artikel 9 darstelle, ist meines Erachtens zu verwerfen. Tatsächlich kann eine solche Behauptung sinnvoll nur bedeuten, daß die Abweichungen jährlich in den Verordnungen über die Eröffnung der Jagd selbst natürlich nur insoweit geregelt werden können, als sie die in Artikel 9 festgesetzten Voraussetzungen erfüllen.

Schließlich scheint sich die Situation hinsichtlich der Durchführung des Artikels 7 und des Anhangs II der Richtlinie auch noch nicht durch das Dekret vom 27. Juni 1985 geändert zu haben, auf das sich die belgische Regierung in der Gegenerwiderung beruft und mit dem das Jagdgesetz für die Region Flandern geändert wurde: Es ändert die Artikel 1 und 1 bis des Gesetzes nicht, sondern stellt nur die rechtlichen Grundlagen für den zukünftigen Erlaß von Maßnahmen zur Gesetzesänderung durch die flämische Exekutive zur Verfügung, die erfolgen, um gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen.

Abschließend ergibt sich, daß Artikel 1 bis des belgischen Jagdgesetzes, selbst in Verbindung mit seinem Artikel 1, mit den Bestimmungen des Artikels 7 und des Anhangs II der Richtlinie 79/409 unvereinbar ist.

Zweite Rüge: Artikel 1 der Königlichen Verordnungen vom 20. Juli 1972 und vom 9. September 1981

Artikel 1 der Königlichen Verordnungen vom 20. Juli 1972 und vom 9. September 1981 — erstere auf die Regionen Brüssel und Wallonien, letztere auf die Region Flandern anwendbar — beschränken sich auf den Schutz der in den Benelux-Staaten wildlebenden Vögel, während die Richtlinie ihren Schutz auf sämtliche wildlebenden Vogelarten erstreckt, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten heimisch sind.

Da jedoch für die Region Flandern von der entsprechenden regionalen Exekutive eine Verordnung erlassen wurde, die Artikel 1 der Königlichen Verordnung vom 9. September 1981 in der Weise geändert hat, daß er mit der Richtlinie in vollem Umfang vereinbar ist, hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung, wenn auch unter Hinweis darauf, daß diese Regelung erst nach Erhebung der vorliegenden Klage erfolgt sei, ihre Rügen auf Artikel 1 der Königlichen Verordnung von 1972 beschränkt.

Die belgischen Behörden legten bei der Bestimmung der geschützten Arten die Avifaune de Belgique zugrunde, in der fast alle Vogelarten enthalten sind, für die die Richtlinie gilt. Die belgische Regierung ist der Auffassung, da die Kommission keine vollständige Liste der in den Mitgliedstaaten lebenden Vogelarten vorgelegt habe, die Belgien bei Vorlage bereit wäre zu berücksichtigen, obliege es ihr nur, die in ihrem Staatsgebiet lebenden Arten zu schützen, und es gebe keinen wirklichen Grund dafür, die von ihr erstellte Liste zu ändern.

Diese Argumentation der belgischen Regierung ist meines Erachtens jedoch nicht stichhaltig.

Die korrekte Umsetzung der Richtlinie erfordert nämlich gemäß deren Artikel 1, daß das belgische Gesetz den Schutz sämtlicher wildlebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, auf welches der Vertrag Anwendung findet, heimisch sind, gewährleistet. Dies sind die von der Richtlinie geschützten Vogelarten, und jede Legaldefinition, die einen eingeschränkteren Bereich abdeckt, gewährleistet keinen ausreichenden Schutzumfang. Die Mitgliedstaaten verfügen über praktische und rechtliche Mittel, um die Ziele der Richtlinie selbst hinsichtlich derjenigen Vögel zu verwirklichen, die sich üblicherweise nicht in ihrem Staatsgebiet befinden, da die Richtlinie nicht nur die Jagd, sondern auch die Beförderung und die Vermarktung dieser Vögel verbietet.

Eine Liste bietet im übrigen nicht alle Unfehlbarkeitsgarantien hinsichtlich des Umfangs der aufgenommenen Arten und kann nicht den Rhythmus der Veränderungen berücksichtigen, die sich in den Populationen und den Routen der Zugvögel ergeben.

Um den Schutzbereich der Richtlinie vollständig abzudecken, ist also eine präzise und ausreichend allgemeine Formulierung des Umfangs des gebotenen Schutzes (mit den gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen) erforderlich.

Die Region Flandern scheint die Begründetheit dieses Arguments im übrigen anerkannt zu haben, da sie Artikel 1 der Königlichen Verordnung vom 9. September 1981, wie wir schon gesehen haben, durch die Verordnung vom 20. November 1985 in der Weise änderte, daß der Schutz der wildlebenden Vögel in dieser Region in vollem Umfang der Richtlinie entspricht.

Da gleiches für die Regionen Brüssel und Wallonien nicht erfolgte — und die reine Absichtserklärung dieser Regionen unerheblich ist —, ist somit festzustellen, daß die Bestimmungen des Artikels 1 der Richtlinie in diesen Regionen nicht korrekt umgesetzt worden sind.

Dritte Rüge: Artikel 3 Absatz 2 der Königlichen Verordnungen vom 20. Juli 1972 und vom 9. September 1981

Die genannte Bestimmung, wonach an Häusern und Nebengebäuden befindliche Nester beschädigt, entfernt oder zerstört werden können, verstößt nach Auffassung der Kommission gegen Artikel 5 Buchstabe b der Richtlinie.

Die belgische Regierung ist jedoch der Ansicht, diese Ausnahme sei im Hinblick auf Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie gerechtfertigt, und zwar im Interesse der Volksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit.

Es ist also zu untersuchen, ob die genannte Bestimmung der belgischen Rechtsvorschriften tatsächlich die Möglichkeit einer dauernden Abweichung von Artikel 9 der Richtlinie eröffnet.

Meiner Auffassung nach hat die in Artikel 9 vorgesehene Abweichungsmöglichkeit Ausnahmecharakter und ist also immer eng auszulegen. Nur so ist die Aushöhlung des von der Richtlinie vorgesehenen Schutzsystems zu verhindern.

Deshalb legt Artikel 9 die Gründe, die zu der Abweichung führen können, fest und stellt außerdem als Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes die Voraussetzung des Fehlens einer anderen zufriedenstellenden Lösung auf, so daß die Abweichungen sich auf das zur Erreichung ihrer Ziele Unerläßliche beschränken.

Außerdem sind die in Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie vorgesehenen formalen Voraussetzungen zu beachten.

Die Prüfung dieser Voraussetzungen läßt keinen Zweifel daran, daß die Abweichungen nicht allgemeiner, umfassender und unbefristeter Natur sein dürfen, sondern vielmehr genaue Beschränkungen sowohl hinsichtlich ihrer Zielsetzung als auch hinsichtlich der zeitlichen und örtlichen Umstände ihrer Anwendung enthalten müssen. Dies ergibt sich aus der Betrachtung der 13. Begründungserwägung der Präambel, in der die Möglichkeit einer Abweichung mit der Bedeutung, die bestimmte besondere Situationen haben können, gerechtfertigt wird.

Deshalb verlangt Artikel 9 in den abweichenden Bestimmungen nicht nur die Angabe des Gegenstands und der Voraussetzungen der Anwendung, sondern auch der vorzunehmenden Kontrollen und der Stelle, die befugt ist, zu erklären, daß die erforderlichen Voraussetzungen gegeben sind, und zu beschließen, welche Mittel, Einrichtungen und Methoden in welchem Rahmen von wem angewandt werden können.

Es ist also offensichtlich, daß Artikel 3 der in Frage stehenden Königlichen Verordnungen den in Artikel 9 der Richtlinie für die Anerkennung einer Abweichung vorgesehenen Erfordernissen nicht genügt.

Es ist nicht zu bestreiten, daß konkrete Fälle einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit vorliegen können, wenn Nester zum Beispiel in Kaminen, Wasserleitungen oder Telefonkabeln gebaut werden. Auch konkrete Fälle von Gefahren für die Volksgesundheit sind denkbar, zum Beispiel durch den Nestbau an Gebäuden der Lebensmittelindustrie. Und es sind nur konkrete Situationen dieser Art, die Artikel 9 der Richtlinie im Auge hat, wenn er die Möglichkeit einer Abweichung vorsieht.

Die in Artikel 3 der Verordnungen vorgesehene, weit formulierte Erlaubnis geht jedoch wegen ihres allgemeinen Charakters weit über diese konkreten Fälle hinaus, da sie auf unzählige Situationen anwendbar ist, in denen keine Gefahr für die Volksgesundheit und die öffentliche Sicherheit besteht.

Die Bestimmung des Artikels 3 Absatz 2 der Königlichen Verordnungen erfüllt demgemäß nicht die in Artikel 9 der Richtlinie für eine Abweichung vorgesehenen Voraussetzungen und verletzt daher das dauernde Verbot des Artikels 5 Buchstabe b.

Vierte Rüge: die Artikel 4 und 6 der Königlichen Verordnungen

Die Artikel 4 und 6 der beiden Königlichen Verordnungen erlauben dem Besitzer und dem Inhaber des Jagdrechts sowie anderen Stellen, den Haussperling, den Bergsperling und den Star sowie ihre Eier, ihre Nester und ihre Brut zu fangen, zu töten, zu zerstören oder zurückzudrängen. Auch die Beförderung und der Verkauf dieser Vögel, ihrer Eier und ihrer Brut sind erlaubt. Darin liegt nach Auffassung der Kommission, die meint, daß die Voraussetzungen für irgendeine Abweichung gemäß Artikel 9 der Richtlinie nicht vorlägen, eine Verletzung der Artikel 5 bis 7 der Richtlinie.

Die belgische Regierung rechtfertigt die betreffenden Bestimmungen mit den erheblichen Schäden, die den landwirtschaftlichen und Obstanbaukulturen durch diese Vogelarten, insbesondere den Kirschbäumen im Osten des Landes durch die Stare, entstünden. Außerdem sei beim Star die Abweichung im Hinblick auf die erheblichen Schäden gerechtfertigt, die durch die Verschmutzung und den Lärm entstünden, die diese Vögel in vielen Städten und an der Küste verursachten.

Wie wir schon gesehen haben, impliziert der Ausnahmecharakter der in Artikel 9 der Richtlinie zugelassenen Abweichungen, daß ihre Formulierung präzise, klar und genau umrissen ist und alle Elemente enthält, die es gemäß Artikel 9 Absatz 2 erlauben, die Voraussetzungen der Abweichungen und ihre Tragweite zu überprüfen, um sie auf das Unerläßliche zu beschränken.

Artikel 9 beruht auf einem grundlegenden Anliegen: den Umfang der Ausnahmen zu umschreiben, sei es durch ihre rechtliche Definition, sei es mittels der Überwachung durch die nationalen Behörden und die Kommission. Um gemäß Artikel 9 zulässig zu sein, müssen die Abweichungen so formuliert und angewandt werden, daß sie diese Kontrolle nicht verhindern, sondern sie im Gegenteil erleichtern.

Die allgemeine Formulierung der Artikel 4 und 6 der Königlichen Verordnungen entspricht aber diesem Anliegen nicht.

Insbesondere würde das Fehlen zeitlicher und örtlicher Einschränkungen den Beweis erfordern, daß die betreffenden Arten immer erhebliche Schäden an den Kulturen im gesamten belgischen Staatsgebiet verursachen.

Die belgischen Behörden erbringen diesen Beweis nicht, der ihnen aufgrund der Beweislastregeln obliegen würde, wenn sie sich auf eine Ausnahmebestimmung berufen, die für sie besonders günstig ist.

Im übrigen spricht die belgische Regierung selbst hinsichtlich der Stare konkret von deren schädlichen Auswirkungen auf die Kirschbäume im Osten des Landes und auf das Ausmaß der Verschmutzung und den Lärmpegel in zahlreichen Städten und an der Küste. Hieraus ist also keine Rechtfertigung für eine Ausnahmeregelung mit so allgemeinem Charakter herzuleiten, daß ihre Anwendung zu jeder Zeit für alle Städte und im gesamten Staatsgebiet möglich ist.

Es liegt also ein offensichtliches Mißverhältnis zwischen dem Ausmaß der möglichen Schäden und dem Umfang der in den belgischen Rechtsvorschriften zugelassenen Ausnahme vor. Diese ist nämlich nicht so formuliert, daß sie dem Ausmaß der geltend gemachten Gründe entspricht.

Unter diesen Umständen ist der Kommission eine Überwachung nicht möglich, weshalb die Berufung auf das allgemeine Prinzip der Verhältnismäßigkeit die Behauptung nicht rechtfertigen kann, daß das Rechtshandeln der nationalen Behörden beeinträchtigt und dadurch eine normale Nutzung der Obstanbaukulturen verhindert wird.

Es ist also festzustellen, daß die Artikel 4 und 6 der Königlichen Verordnungen vom 20. Juli 1972 und vom 9. September 1981, wie die Kommission geltend gemacht hat, gegen die Artikel 5 bis 7 der Richtlinie 79/409 verstoßen.

Fünfte Rüge: Artikel 6 Absatz 1 der Königlichen Verordnungen

Nach dem Vorbringen der Kommission entspricht die in den Anhängen 1 und 2 der Königlichen Verordnungen vom 20. Juli 1972 und vom 9. September 1985 enthaltene Liste der Arten, die gemäß Artikel 6 Absatz 1 gehalten und getauscht werden dürfen, nicht den Bestimmungen des Artikels 6 und des Anhangs III der Richtlinie: Keine der in den Anhängen der Königlichen Verordnungen genannten Arten sei auch in der Liste der Richtlinie erwähnt.

Auch hier geht die Frage im wesentlichen dahin, ob die belgischen Rechtsvorschriften die Voraussetzungen für die Anwendung einer der in Artikel 9 der Richtlinie vorgesehenen Ausnahmen erfüllen, insbesondere die des Absatzes 1 Buchstabe c, wonach die Mitgliedstaaten, sofern es keine andere zufriedenstellende Lösung gibt, von den Artikeln 5 und 8 abweichen können, um unter streng überwachten Bedingungen selektiv den Fang, die Haltung oder jede andere vernünftige Nutzung bestimmter Vogelarten in geringen Mengen zu ermöglichen.

Wie schon ausgeführt, macht der vage und ungenaue Charakter einiger in der Richtlinie verwendeter Begriffe die Bestimmung ihres genauen Sinns und die Definition ihrer Grenzen schwierig.

Dies gilt für den Ausdruck in geringen Mengen, dessen Auslegung zwischen den Parteien im vorliegenden Rechtsstreit zu einer lebhaften Polemik geführt hat.

Hierzu ist festzustellen, daß das Vorbringen des beklagten Staates, wonach die Kommission, indem sie ihre eigene Auslegung durchsetzen wolle, einen Ermessensmißbrauch begehe, zurückzuweisen ist. Die Kommission hat aufgrund der ihr gemäß Artikel 155 EWG-Vertrag übertragenen Aufgabe, für die Erfüllung der sich aus diesem Vertrag ergebenden Verpflichtungen Sorge zu tragen, nicht nur das Recht, sondern auch die Pflicht, ihre Auslegung der Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zu verteidigen. Etwas völlig anderes wäre es, zu behaupten, daß die Kommission das Recht habe, eine authentische Auslegung der Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts vorzunehmen. Die Befugnis zur Auslegung der Richtlinie steht also der Kommission in gleichem Maße wie den Mitgliedstaaten zu; dem Gerichtshof hingegen obliegt es, im Fall von Meinungsverschiedenheiten und sich daraus ergebenden Klagen zu entscheiden, welcher Auslegung zu folgen ist.

Wie ist also die Vereinbarkeit der genannten Bestimmung der Königlichen Verordnungen mit der Richtlinie, insbesondere mit der Ausnahmebestimmung des Artikels 9, zu beurteilen?

Ich denke, daß diese Beurteilung im Lichte der allgemeinen Zielsetzungen der Schutzmaßnahmen zu erfolgen hat, um die es in der Richtlinie geht.

Hierzu kann festgestellt werden, daß durch die Richtlinie vermieden werden soll, daß Vögel in solcher Menge gefangen werden, daß das Überleben einer oder mehrerer Arten gefährdet wäre.

In diesem Sinne ist der Begriff in geringen Mengen auszulegen.

Anders als die belgische Regierung in ihrer Klagebeantwortung anzunehmen scheint, bezieht sich dieser Begriff meiner Auffassung nach nicht auf die Zahl der Vogelarten, die gefangen werden dürfen. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut des letzten Halbsatzes des Artikels 9 Absatz 1 Buchstabe c. Es geht um die Zahl der Exemplare, die gefangen werden dürfen, da nur so die Beachtung dieser Zielsetzung der Richtlinie gewährleistet werden kann.

Diese Zahl ist im Hinblick auf jede Art, unter Berücksichtigung des Gesamtbestandes dieser Art und der jeweiligen Sterblichkeitsund Vermehrungsraten, festzustellen.

Die belgische Regierung teilt uns zunächst mit, daß in der Region Flandern die Zahl der Arten, die bejagt werden dürften, auf vier beschränkt worden sei und daß beschlossen worden sei, den Anhang 3 der Königlichen Verordnung vom 9. September 1981 aufzuheben, was durch die Verordnung vom 20. November 1985 tatsächlich erfolgt sei; in der Region Wallonien hingegen sei eine der anwendbaren Listen von 28 auf 16 Arten gekürzt worden. Die belgische Regierung teilt uns aber auch mit, daß in den verschiedenen Regionen außerdem die Zahl der Exemplare jeder Art, die gefangen werden dürften, beschränkt worden sei. In Flandern sei diese Zahl auf etwa 25000 Exemplare und in Wallonien auf etwa 50000 Exemplare festgesetzt worden (12 Ringe für jeden der etwa 4000 Vogelfänger), während in der Region Brüssel nur etwa 100 Exemplare ausschließlich zu wissenschaftlichen Zwecken gefangen und anschließend wieder freigelassen würden. Insgesamt betrage die Zahl der Vögel, die jährlich im belgischen Staatsgebiet gefangen werden dürften, etwa 75000, und zwar von Arten, die abschließend aufgezählt seien. Die belgische Regierung nennt nicht die Bestimmung, auf deren Grundlage diese Höchstgrenzen festgesetzt werden; es handelt sich aber wohl um einen Erlaß des entsprechenden Ministers aufgrund von Artikel 4 der Ministerialverordnung vom 14. September 1981 und Artikel 5 der Regionalverordnung vom 28. Juli 1982.

Die Kommission bestreitet die genannten Zahlen nicht, hält sie jedoch für zu hoch im Hinblick auf den Zweck der Fänge, der, wie sich insbesondere aus der Ministerialverordnung vom 14. September 1981 ergebe, darin bestehe, eine regelmäßige Ergänzung der Bestände der Vogelzüchter zu ermöglichen. Im übrigen habe die Kommission schon die Zahl von 54630 Vögeln für zu hoch gehalten, die in Belgien im Jahr 1981 gefangen worden seien, dem letzten Jahr, für das sie zum Zeitpunkt der Klageerhebung über vom Beklagten mitgeteilte Angaben verfügt habe. Außerdem werde in der Region Brüssel fast wieder die ursprüngliche Liste von 28 Vogelarten angewandt.

Außerdem sind nach Auffassung der Kommission andere zufriedenstellende Lösungen denkbar, die es nicht erforderlich machen würden, die Vögel ihrer natürlichen Umgebung zu entziehen, was die Erfahrung anderer Mitgliedstaaten beweise, in denen der Fang der Vögel seit Jahrzehnten verboten sei.

Auch wenn es in einzelnen Fällen erforderlich sein sollte, die Vögel in der freien Natur zu fangen, um den Bedürfnissen der Züchter Genüge zu tun, so wäre nach Auffassung der Kommission eine kleine Anzahl, die jedenfalls weit unter der von der belgischen Regierung genannten Zahl von 75000 liege, gewiß ausreichend.

Wenn wir nur auf das bis jetzt zusammenfassend dargelegte Vorbringen der Kommission abstellen, scheint es sehr schwierig, die in Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie aufgestellte Voraussetzung des Fangens in geringen Mengen als durch die belgischen Rechtsvorschriften verletzt anzusehen.

Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung selbst anerkannt, daß sie bisher in ihren Hinweisen auf die angeblich zu hohe Zahl der Vögel etwas vage geblieben sei.

Sie hat erklärt, sie sei zu ihren Schlußfolgerungen aufgrund eines Kriteriums gelangt, das auf das Verhältnis zwischen den erlaubten Fangmengen und der Sterblichkeitsrate der betreffenden Arten in jeder Region abstelle und auch die Anzahl der Eier der jeweiligen Arten berücksichtige.

Die Kommission führt zwar aus, die Festsetzung einer Höchstrate von 2,5 % sei angemessen, sie läßt jedoch die Ungewißheit über die Bedeutung dieser Werte bestehen: Sie gibt weder eine ausreichende Begründung für die Entscheidung, warum von allen denkbaren Raten gerade diese angenommen wurde, noch nennt sie irgendwelche genauen Zahlen, zu denen die Anwendung dieser Rate führen müßte. Andererseits räumt sie ein, daß nicht mit Sicherheit gesagt werden könne, ob in Anbetracht des Problems der natürlichen Vermehrung der Arten die Fänge die Erhaltung einer bestimmten Vogelart gefährdeten.

Ein Umstand veranlaßt mich jedoch zu dem Schluß, daß die Kommission — wenn auch etwas am Rande — Recht hat mit ihrer Behauptung, daß die belgischen Rechtsvorschriften alle Voraussetzungen der Anwendung der Ausnahmebestimmung des Artikels 9 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie, insbesondere, was den Begriff der geringen Mengen angeht, nicht erfüllten.

Die belgischen Behörden legen nämlich zwar Höchstgrenzen für die Zahl der Vögel fest, deren Fang in jeder Region erlaubt ist, sie tun dies jedoch global, ohne nach den einzelnen Vogelarten zu unterscheiden. Dies ist jedenfalls die einzige Angabe, die den Akten zu entnehmen ist, und es ist im übrigen die belgische Regierung selbst, die uns diese Informationen geliefert hat.

Aus diesem Grunde hat die Kommission mit ihrer Annahme Recht, daß diese Situation sehr negative Folgen für die Erhaltung bestimmter Arten haben kann. Denn es ist sehr gut möglich, daß innerhalb des Kontingents der Vögel, deren Fang erlaubt ist, bestimmte Arten in zu hoher Zahl gefangen werden, während andere praktisch unberührt bleiben.

Die in Belgien geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften gewährleisten in diesem Punkt also nicht, daß der Schutzzweck der Richtlinie 79/409 erreicht wird.

Die belgische Regierung kann sich hiergegen auch nicht unter Bezugnahme auf die kulturellen und freizeitbedingten Erfordernisse auf Artikel 2 der Richtlinie berufen. Artikel 2 ist eine Bestimmung, deren grundlegendes Ziel darin besteht, die allgemeine Philosophie der Richtlinie zu umreißen, die deren einzelnen Bestimmungen, insbesondere dem Artikel 9 und den in ihm vorgesehenen Ausnahmen, zugrunde liegt. Darin sind nämlich deutlich Interessen erwähnt, die sich aus ökologischen Erfordernissen (Absatz 1 Buchstabe a zweiter und dritter Gedankenstrich und Buchstabe b sowie Absatz 2), wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen (Absatz 1 Buchstaben b und c), wirtschaftlichen Erfordernissen (Absatz 1 Buchstabe a dritter Gedankenstrich und Buchstabe b) und freizeitbedingten Erfordernissen (Absatz 1 Buchstabe c) ergeben. Artikel 2 erscheint mir somit im wesentli- chen als eine Leitlinie, die der Richtliniengeber sich selbst vorgegeben hat.

Ich schließe zwar nicht aus, daß sich aus Artikel 2 auf der Ebene der Durchführung der Richtlinie auch Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten ergeben.

Aber die Berufung auf die in Artikel 2 enthaltenen allgemeinen Kriterien ist jedenfalls nicht geeignet, die Nichtbeachtung der in den anderen Bestimmungen der Richtlinie, wie Artikel 9, niedergelegten Voraussetzungen zu rechtfertigen. Eine solche Berufung, in welcher Form auch immer, muß, um wirksam zu sein — insbesondere wenn Abweichungen von allgemeinen Verboten gerechtfertigt werden sollen — angemessen begründet werden, was im vorliegenden Fall nicht gegeben ist.

Die Kommission macht noch geltend, Artikel 6 der Königlichen Verordnungen erlaube neben der Haltung auch den Tausch der Vögel, was, insbesondere in der Praxis, vom Handel mit ihnen kaum zu unterscheiden sei. Der Tausch zwischen Züchtern kann leicht als Handel angesehen werden, wird in der Klageschrift ausgeführt.

Auch wenn eine Vermarktung der wildlebenden Vögel im engeren Sinne nicht ausdrücklich erlaubt sei, so schreibt die Kommission, werde sie jedenfalls doch in der Praxis unter Verstoß gegen Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie erleichtert und begünstigt.

Diese Argumentation scheint mir jedoch nicht ausreichend begründet: Artikel 6 der Verordnungen erlaubt (wie die Kommission einräumt) nicht die Vermarktung im eigentlichen Sinne, d. h. das Inverkehrbringen oder das Anbieten zum Verkauf der gefangenen Vögel im Sinne des Artikels 6 der Richtlinie.

Das allgemeine Verbot des Artikels 5 der Verordnungen umfaßt im übrigen den Verkauf, das Halten und das Anbieten zum Verkauf, d. h. echte Vermarktungshandlungen, und die Ausnahme des Artikels 6 Absatz 1 betrifft (neben dem Halten) nur den Tausch, was von den in Artikel 5 enthaltenen Begriffen etwas abweicht.

Erlaubt ist der Tausch zwischen Vogelhaltern — zwischen Züchtern, wie die Kommission angibt —, und es ist also nicht ersichtlich, was diesem Tausch entgegenstehen könnte, wenn das Halten im Sinne einer der in Artikel 9 der Richtlinie genannten Ausnahmen rechtmäßig wäre. Der Tausch wäre nur dann nicht rechtmäßig, wenn das Halten nicht unter die Ausnahmeregelung der Richtlinie fallen würde; dieser Vorwurf ist also von dem erstgenannten nicht unabhängig.

Die Kommission rügt außerdem — erst in der Erwiderung —, daß die belgischen Rechtsvorschriften unter Verstoß gegen Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie, der solche Tätigkeiten nur unter streng überwachten Bedingungen selektiv zulasse, das Fangen und Halten von Vögeln unterschiedslos allen Personen und (mit Ausnahme von Flandern) ohne irgendeine strenge Kontrolle erlaubten.

Abgesehen davon, daß diese Rüge als verspätet anzusehen ist, scheint mir, daß die belgische Regierung in ihrer Gegenerwiderung ausreichende Angaben gemacht hat, um ihre Unbegründetheit zu beweisen.

So stellt Artikel 5 der Ministerialverordnung vom 14. September 1981 für die Region Flandern sieben Voraussetzungen auf, die die Personen erfüllen müssen, die den Vogelfang betreiben. Zu diesen Voraussetzungen gehört, daß die Betreffenden nicht wegen Jagddelikten bestraft sein dürfen, eine ausreichende Kenntnis der Vögel haben müssen und Mitglied einer offiziell anerkannten Vereinigung sein müssen. Die Verwaltungsbehörden können besondere Voraussetzungen aufstellen und setzen die Zahl der von den anerkannten Vereinigungen genannten Personen fest, die zur Jagd berechtigt sind. Gemäß Artikel 6 erfolgt das Fangen während bestimmter Zeiträume und unter den dort festgesetzten Bedingungen.

Für die Region Wallonien regelt die Verordnung der regionalen Exekutive vom 28. Juli 1982 den Fang und die Haltung der Vögel, wobei ebenfalls verschiedene Voraussetzungen aufgestellt werden, darunter das NichtVorliegen einer Verurteilung wegen Jagddelikten in den letzten fünf Jahren, der Besitz einer Jahreslizenz für den Fang und die Mitgliedschaft in einer offiziell anerkannten Vereinigung (Artikel 6 und 7). Weiter bestimmt Artikel 5, daß der zuständige Minister der Region jährlich die Arten, die gefangen werden dürfen, den Fangzeitraum und die Zahl der jedem Fänger übergebenen offenen Ringe festlegt. Die Art und die Form der Käfige sind festgelegt (Artikel 8), und die gefangenen Vögel müssen in ein Register eingetragen werden, das den zuständigen Behörden zur Verfügung stehen muß (Artikel 2).

Es besteht also kein Zweifel, daß für die Regionen Flandern und Wallonien die untersuchten Voraussetzungen der Anwendung der Ausnahme des Artikels 9 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie erfüllt sind, und es ist im Hinblick auf die Verspätung des Vorwurfs, jedenfalls im Hinblick auf die Voraussetzungen des Vogelfangs in dieser Region (etwa 100 Exemplare, die ausschließlich zu wissenschaftlichen Zwecken gefangen und anschließend wieder freigelassen werden; es handelt sich also nicht um ein Gefangenhalten von Vögeln) gar nicht erst erforderlich, die Frage für die Region Brüssel zu untersuchen.

Diese fünfte Rüge ist daher nur hinsichtlich der nicht erfolgten Unterscheidung der Vogelmengen, die in den Regionen Flandern und Wallonien bejagt werden dürfen, nach Arten unzweifelhaft begründet, da die Erfüllung einer der Voraussetzungen des Artikels 9 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie (Fang und Haltung in geringen Mengen) nicht gewährleistet ist.

Sechste Rüge: Artikel 7 Absatz 1 der Königlichen Verordnungen

Nach Ansicht der Kommission erlaubt Artikel 7 Absatz 1 der genannten Verordnungen unter bestimmten Voraussetzungen die Beförderung der in Anhang 2 (und in Anhang 3) genannten Vögel. Da die Beförderung und das Ausstellen von Vögeln notwendigerweise deren Halten im Sinne des Artikels 5 Buchstabe e der Richtlinie voraussetzten, müßten, was in keinem Falle zutreffe, die in den genannten Anhängen der Königlichen Verordnungen und der Liste des Anhangs III der Richtlinie enthaltenen Arten übereinstimmen.

Die belgische Regierung trägt zunächst vor, der Vorwurf der Kommission richte sich im Hinblick auf die Königliche Verordnung vom 20. Juli 1972 ausschließlich gegen die Regionen Wallonien und Brüssel.

Unter Berücksichtigung der mir vorliegenden belgischen Rechtsvorschriften halte ich dies nicht für zutreffend.

Die Verordnung der flämischen Exekutive vom 20. November 1985 hat nämlich den Inhalt des Artikels 7 der Königlichen Verordnung vom 9. September 1981, die auf die Region Flandern anwendbar ist, nicht geändert. Dieser Artikel 7 enthält jedoch eine Bestimmung, die der des Artikels 7 der Königlichen Verordnung vom 20. Juli 1972 im wesentlichen entspricht.

Hingegen muß die Bezugnahme der Kommission auf die Anhänge 2 und 3 der Königlichen Verordnungen richtig verstanden werden. Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung vom 20. Juli 1972 erwähnt nämlich nur den Anhang 2 (notwendigerweise, da Anhang 3 noch nicht bestand), und Artikel 2 der Verordnung vom 20. November 1985 hat, wie wir wissen, den Anhang 3 der Königlichen Verordnung vom 9. September 1981 aufgehoben. Was die Region Flandern betrifft, wird der Anhang 3 dieser letztgenannten Königlichen Verordnung also nur während der in der Verordnung vom 20. November 1985 vorgesehenen Übergangszeit bis zum 31. Dezember 1986 von Bedeutung sein.

Nach diesen Präzisierungen ist festzustellen, daß diese Rüge nur insoweit begründet sein kann, als die zuvor untersuchte begründet war. Ich verweise also auf meine Schlußfolgerungen hinsichtlich der fünften Rüge.

Siebte Rüge: Artikel 7 Absatz 2 der Königlichen Verordnung vom 20. Juli 1972 und Artikel 6 Absatz 4 der Königlichen Verordnung vom 9. September 1981

Die genannten Artikel erlauben während des ganzen Jahres die Haltung, die Beförderung und die Vermarktung von Vögeln, deren Farbe völlig (Verordnung von 1972) oder sichtbar (Verordnung von 1981) von derjenigen der Exemplare der gleichen Art, Unterart oder Varietät abweicht, die in Freiheit leben.

Nach dem Vorbringen der Kommission verstößt dies gegen das Verbot des Artikels 5 Buchstabe e und des Artikels 6 Absatz 1 der Richtlinie.

Wir befinden uns hier wieder an einer gefährlichen Grenze zwischen Rechtmäßigkeit und Rechtswidrigkeit der nationalen Rechtsvorschriften im Lichte der Gemeinschaftsrichtlinie.

Die belgischen Regierung macht nämlich gegenüber dem Vorwurf der Kommission geltend, die Vögel, deren Farbe sichtbar von der normalen Farbe der wildlebenden Vögel abweiche, stammten entweder aus einer langdauernden Zucht oder aus künstlichen Kreuzungen oder seien seltene Mutanten. Folglich handele es sich nicht um wildlebende heimische Vögel im Sinne des Artikels 1 der Richtlinie, der auf sie also nicht anwendbar sei.

Die Erlaubnis, diese abweichenden Arten zu halten und zu tauschen, entspreche dem Bestreben der Behörden, die Möglichkeit der Versorgung mit wildlebenden Vögeln zu beschränken und diese durch eine andere Versorgungsquelle, nämlich durch in Gefangenschaft gezüchtete Vögel, zu ersetzen.

Die Kommission führt jedoch aus, auch in der freien Natur gebe es absolute chromatische Anomalien (wie die Albinos), weshalb diese Anomalien kein ausreichendes Kriterium für die Annahme seien, daß es sich um in Gefangenschaft gezüchtete Exemplare handele.

Hierzu ist zunächst festzustellen, daß die beanstandeten Bestimmungen insoweit nicht gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen, als sie sich de facto auf in Gefangenschaft gezüchtete Vögel beziehen. Wie wir gesehen haben, ist die Richtlinie auf diese Vögel nicht anwendbar.

Es scheint mir jedoch nicht, daß Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung von 1981 und Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung von 1972 nur für in Gefangenschaft gezüchtete Vögel gelten sollen und nicht für diejenigen, die in den Anwendungsbereich der Richtline fallen.

Dies wird durch die Tatsache bewiesen, daß die genannten Bestimmungen Ausnahmen von den Artikeln 3 und 5 der Verordnungen darstellen, die sich ihrerseits auf die in Artikel 1 genannten Vögel beziehen, das heißt auf diejenigen wildlebenden Vögel, die in den Beneluxstaaten heimisch sind (oder im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten in der durch die Verordnung vom 20. November 1985 für Flandern erfolgten Neufassung des Artikels 1 der Verordnung vom 9. September 1981).

Alles deutet also darauf hin, daß der belgische Gesetzgeber bei der Formulierung der betreffenden Genehmigungen im wesentlichen diese Vögel im Auge hatte.

Jedenfalls ist festzustellen, daß das durch Artikel 9 der Richtlinie gegebene Ausweichventil für diese Genehmigungen nicht anwendbar ist, da im vorliegenden Fall mehrere wesentliche Merkmale fehlen: Es sind weder die Gründe für die Ausnahme noch die Bedingungen, unter denen sie erfolgt, oder die Formerfordernisse, denen sie unterliegt, angegeben.

Die belgische Regierung beruft sich zwar auf die bestehenden Kontrollschwierigkeiten, insbesondere im Fall der Mutanten, Mischlinge und Hybriden, da es nämlich manchmal unmöglich sei, die Vögel, deren Farbe deutlich von der normalen Farbe abweiche, der einen oder anderen der bekannten wildlebenden Vogelarten zuzuordnen.

Die Kommission macht jedoch geltend, die in anderen Ländern, wie in den Niederlanden, gemachten Erfahrungen zeigten, daß es möglich sei, hinsichtlich der Zuchtvögel ein Kontrollsystem anzuwenden.

Unabhängig hiervon dürften die Kontrollschwierigkeiten meines Erachtens kein unüberwindliches Hindernis für die Anpassung der belgischen Rechtsvorschriften an die Bestimmungen der Richtlinie und insbesondere für die Einhaltung der Zulässigkeitsvoraussetzungen der Ausnahmen nach Artikel 9 darstellen.

Aufgrund dieser Ausführungen bin ich auch in diesem Punkt der Ansicht, daß die beanstandeten Bestimmungen nicht vollständig den Bestimmungen der Richtlinie 79/409 entsprechen.

Achte Rüge: Artikel 9 der Königlichen Verordnung vom 20. Juli 1972

Artikel 9 der für die Regionen Wallonien und Brüssel geltenden Königlichen Verordnung von 1972 erlaubt es dem Landwirtschaftsminister, zur Abwendung von Schäden oder im örtlichen Interesse vorübergehende Ausnahmen von den allgemeinen Bestimmungen im Bereich des Vogelschutzes zuzulassen.

Die Kommission ist der Auffassung, diese Ausnahmebefugnis gehe weit über den Anwendungsbereich der in Artikel 9 der Richtlinie vorgesehenen Ausnahmen hinaus, da sie sich nicht auf die Abwendung erheblicher Schäden (an Kulturen, Viehbeständen, Wäldern, Fischereigebieten und Gewässern) beziehe und die Berufung auf ein örtliches Interesse für sich allein keinen gültigen Grund für eine Ausnahme darstelle, sondern mit einem der anderen in Artikel 9 Absatz 1 genannten Gründe zusammentreffen müsse.

Zu dieser Rüge ist nicht viel zu sagen.

Artikel 8 der Königlichen Verordnung vom 9. September 1981 hat für die Region Flandern in diesem Punkt die in Artikel 9 Absätze 1 und 2 niedergelegten Ausnahmebestimmungen nahezu vollständig übernommen.

Die Regionen Wallonien und Brüssel haben dies nicht getan, und die in Artikel 9 der Königlichen Verordnung von 1972 enthaltenen Bestimmungen, die weiter sind als die der Richtlinie, können zu Ergebnissen führen, die den Schutzzwecken des Gemeinschaftstextes zuwiderlaufen.

Hier ist nochmals auf die nach meiner Ansicht einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofes hinzuweisen, wonach jeder Mitgliedstaat die Richtlinien in einer Weise durchfuhren muß, die den Erfordernissen der Eindeutigkeit und Bestimmtheit des Rechtszustands voll gerecht wird, auf den die Richtlinien abzielen. Die Durchführung der Richtlinie in der internen Rechtsordnung darf also nicht einem nationalen oder regionalen Verwaltungsorgan überlassen werden, dessen Ermessen durch die anwendbare Rechtsvorschrift nicht so abgegrenzt wird, daß die in der Richtlinie aufgestellten Voraussetzungen in vollem Umfang beachtet sind.

In ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme verweist die belgische Regierung zur Unterstützung ihrer Auffassung auf die Tatsache, daß sich die Genehmigungen auf geringe Mengen und potentiell schädliche Arten bezögen, sowie auf den Umstand, daß die Verordnung der wallonischen Exekutive vom 28. Juli 1982, mit der für diese Region die Ministerialverordnung vom 17. September 1973 aufgehoben worden sei, in den Begründungserwägungen ausdrücklich auf die Richtlinie 79/409 und insbesondere auf deren Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c Bezug nehme.

Die belgische Regierung hat diese Argumente in der schriftlichen Verfahrensphase vor dem Gerichtshof nicht wiederholt.

Auch wenn es zutrifft, daß die Verordnung vom 28. Juli 1982 in ihrem engen Anwendungsbereich den Artikel 9 der Verordnung vom 20. Juli 1972 (insbesondere im Hinblick auf Artikel 6 der letztgenannten Verordnung) einschränkt, so bin ich doch nicht der Ansicht, daß die Berufung auf diese Verordnung und die anderen erwähnten Umstände alle Mängel der belgischen Rechtsvorschriften beseitigen können.

Erstens gilt die Verordnung von 1982 nämlich nur in der Region Wallonien und nicht in der Region Brüssel; zweitens geht es bei dem Vorwurf der Kommission um den Wortlaut des Artikels 9 der Verordnung vom 20. Juli 1972 und dessen Vereinbarkeit mit Artikel 9 der Richtlinie und nicht um die Auslegung des Begriffs der geringen Mengen. Der Text dieses Artikels 9 der Verordnung von 1972 grenzt aber nicht andere Begriffe ab, die in der Verordnung von 1982 nicht präzisiert werden.

Konkret gesagt ist die Bezugnahme auf die bloße Abwendung von Schäden weniger einschränkend als die Bezugnahme auf den in Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c dritte Alternative der Richtlinie enthaltenen Begriff der erheblichen Schäden, und da das örtliche Interesse nach dieser Bestimmung kein selbständiges Ausnahmemotiv ist, kann dieses Interesse nur unter Bezugnahme auf die verschiedenen darin genannten Motive oder in Verbindung mit ihnen eine Begründung für die Abweichung von den allgemeinen Regeln darstellen.

Ich bin sonach der Ansicht, daß der belgische Staat hinsichtlich der Regionen Brüssel und Wallonien seine ihm gemäß Artikel 18 der Richtlinie obliegende Verpflichtung, seine Rechtsordnung der Richtlinie anzupassen, nicht angemessen erfüllt hat.

5. Ich schlage Ihnen demgemäß vor, festzustellen, daß der belgische Staat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß er nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 79/409 des Rates vom 2. April 1979 nachzukommen.

Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen.