Europäischer Gerichtshof Urteil vom 04.12.1986 – C-205/84

In der Rechtssache 205/84

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater F.-W. Albrecht als Bevollmächtigten, Beistand: Prof. E. Steindorff, Juristische Fakultät der Universität München, Zustellungsbevollmächtigter: G. Kremlis, Mitglied des Juristischen Dienstes der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Klägerin,

und

1) Königreich der Niederlande, vertreten durch den Generalsekretär im Außenministerium I. Verkade als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift: Niederländische Botschaft, 5, rue C. M. Spoo, Luxemburg,

2) Vereinigtes Königreich, vertreten durch J. R. J. Braggins, Treasury Solicitor's Department, Queen Anne's Chambers, London, als Bevollmächtigten, Beistand: N. Phillips, QC, und P. Lasok, Barrister, Zustellungsanschrift: Botschaft des Vereinigten Königreichs, 28, boulevard Royal, Luxemburg,

Streithelfer,

gegen

Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch M. Seidel, Ministerialrat im Bundesministerium für Wirtschaft, Beistand: Prof. R. Lukes, Juristische Fakultät der Universität Münster, Zustellungsanschrift: Botschaft der Bundesrepublik Deutschland, 20—22, avenue Emile Reuter, Luxemburg,

Beklagte,

und

1) Königreich Belgien, vertreten durch den Außenminister, dieser vertreten durch R. Hoebaer, Direktor im Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten, Außenhandel und Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern, als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift: Belgische Botschaft, 4, rue des Girondins, Luxemburg,

2) Königreich Dänemark, vertreten durch L. Mikaelsen, Rechtsberater im Außenministerium, als Bevollmächtigten, Beistand: Prof. Claus Gulmann, Zustellungsbevollmächtigter: Ministerråd Ib Bodenhagen, Chargé d'affaires a. i., Königlich Dänische Botschaft, 11 B, boulevard Joseph-II, Luxemburg,

3) Französische Republik, vertreten durch G. Guillaume, Rechtsabteilung des Außenministeriums, als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift: Französische Botschaft, 2, rue Bertholet, Luxemburg,

4) Irland, vertreten durch L. J. Dockery, Chief State Solicitor, Dublin Castle, Dublin, als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift: Irische Botschaft, 28, route d'Arlon, Luxemburg,

5) Italienische Republik, vertreten durch L. Ferrari Bravo, Leiter der Abteilung Diplomatische Rechtsstreitigkeiten, Verträge und Gesetzgebungsangelegenheiten, als Bevollmächtigten, Beistand: Avvocato dello Stato O. Fiumara, Zustellungsanschrift: Italienische Botschaft, 5, rue Marie-Adélaïde, Luxemburg,

Streithelfer,

wegen Feststellung, daß die Bundesrepublik Deutschland im Bereich der Dienstleistungsfreiheit für Versicherer einschließlich der Mitversicherung gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag, insbesondere aus Artikel 59 und 60, sowie aus der Richtlinie 78/473/EWG des Rates vom 30. Mai 1978 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf dem Gebiet der Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene (ABl. L 151, S. 25) verstoßen hat,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten Mackenzie Stuart, der Kammerpräsidenten Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O'Higgins und F. Schockweiler, der Richter G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, U. Everling, K. Bahlmann und R. Joliét,

Generalanwalt: Sir Gordon Slynn

Kanzler: J. A. Pompe, Hilfskanzler

aufgrund des im Anschluß an die mündliche Verhandlung vom 6. und 7. November 1985 ergänzten Sitzungsberichts,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 20. März 1986,

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 14. August 1984 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß die Bundesrepublik Deutschland

a) durch die Anwendung des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) in der Fassung des Vierzehnten Änderungsgesetzes vom 29. März 1983 (BGBl. I, S. 377), das die Versicherungsunternehmen der Gemeinschaft, die in der Bundesrepublik Deutschland Dienstleistungen auf dem Gebiet der Direktversicherung, mit Ausnahme der Transportversicherung, — durch Vertreter, Bevollmächtigte, Agenten oder andere Vermittler — erbringen wollen, dem Erfordernis ihrer Niederlassung und ihrer Zulassung in der Bundesrepublik unterwirft und das es den in der Bundesrepublik Deutschland niedergelassenen Versicherungsvermittlern untersagt, Gebietsansässigen Versicherungsverträge mit in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Versicherern zu vermitteln, gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 59 und 60 EWG-Vertrag verstoßen hat;

b) durch das Inkrafttreten und die Anwendung des Vierzehnten Änderungsgesetzes zum VAG, das der Umsetzung der Richtlinie 78/437 des Rates vom 30. März 1978 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf dem Gebiet der Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene (ABl. L 151, S. 25) dienen sollte, gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 59 und 60 EWG-Vertrag sowie aus den Bestimmungen der genannten Richtlinie verstoßen hat, soweit die Bestimmungen des Gesetzes für die Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene vorschreiben, daß der führende Versicherer — soweit das Versicherungsrisiko in der Bundesrepublik Deutschland liegt — dort niedergelassen und dort zur Deckung der Risiken auch allein befugt sein muß;

c) durch die im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie 78/437 durch das Bundesaufsichtsamt erfolgte Festsetzung von zu hohen Schwellenwerten für die Risiken in den Sparten Feuerversicherung, Luftfahrt-Haftpflicht und Allgemeine Haftpflicht, die Gegenstand einer Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene sein können, gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 1 Absatz 2 und Artikel 8 der genannten Richtlinie sowie die aus den Artikeln 59 und 60 EWG-Vertrag fließenden Verpflichtungen verstoßen hat, insoweit als in der Bundesrepublik die Mitversicherung im Wege der Dienstleistung für unter den Schwellenwerten liegende Risiken ausgeschlossen ist.

2 Die Kommission hat auch gegen die Französische Republik (Rechtssache 220/83), das Königreich Dänemark (Rechtssache 252/83) und Irland (Rechtssache 206/84) Klage wegen Vertragsverletzung im Zusammenhang mit der Umsetzung der Richtlinie 78/473 durch diese Mitgliedstaaten erhoben. In diesen Klagen erhebt die Kommission Rügen, die weitgehend mit den in der vorliegenden Rechtssache unter b und c erhobenen übereinstimmen. Dagegen enthalten diese Klagen keine Rügen, die der unter a entsprechen, obwohl die allgemeinen Rechtsvorschriften über die Versicherungsaufsicht in den genannten Mitgliedstaaten ähnliche Beschränkungen aufweisen, wie sie in dieser Rüge erwähnt sind.

3 Der vorliegenden Rechtssache sind das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark, die Französische Republik, Irland und die Italienische Republik als Streithelfer zur Unterstützung der Bundesrepublik Deutschland beigetreten, während das Vereinigte Königreich und das Königreich der Niederlande dem Verfahren zur Unterstützung der Kommission beigetreten sind.

4 Hinsichtlich der streitigen deutschen Rechtsvorschriften, der gemeinschaftsrechtlichen Koordinierungsrichtlinien für den Versicherungssektor und des Vorbringens der Parteien und der Streithelfer wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

I — Zur Zulässigkeit

5 Vorab sind einige Zulässigkeitsfragen zu prüfen, die vor dem Gerichtshof erörtert worden sind.

6 Die irische Regierung hat geltend gemacht, durch die Erhebung aller aufgeführten Klagen wolle die Kommission den vom Rat bereits eingeleiteten Verfahren nach Artikel 57 Absatz 2 EWG-Vertrag vorgreifen. Der dem Rat gegenwärtig zur Prüfung vorliegende Vorschlag einer Zweiten Richtlinie betreffend die direkte Schadenversicherung (ABl. 1976, C 32, S. 2, im folgenden: Vorschlag einer Zweiten Richtlinie) behandle genau die gleichen Abgrenzungsprobleme der Dienstleistungsfreiheit, um die es auch im vorliegenden Fall gehe. Die Kommission verlange vom Gerichtshof praktisch, daß er die Funktion ausübe, die der EWG-Vertrag dem Rat zugewiesen habe.

7 Dazu ist daran zu erinnern, daß es gemäß Artikel 155 EWG-Vertrag Aufgabe der Kommission ist, für die Anwendung des Vertrages Sorge zu tragen. Bei der Erfüllung dieser Aufgabe obliegt es ihr, wenn ein Mitgliedstaat ihrer Auffassung nach gegen eine seiner Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, eine Klage nach Artikel 169 einzureichen. Der bloße Umstand, daß der Vorschlag für einen Rechtsetzungsakt, dessen Erlaß und dessen Umsetzung in nationales Recht den von der Kommission behaupteten Vertragsverstoß beenden könnten, bereits dem Rat vorliegt, schließt nicht aus, daß die Kommission eine solche Vertragsverletzungsklage erhebt.

8 Die französische Regierung und die irische Regierung haben geltend gemacht, in Wirklichkeit ziehe die Kommission die Vereinbarkeit der Richtlinie 78/473 mit dem Vertrag in Zweifel und bestreite somit deren Rechtmäßigkeit. Sie habe jedoch nicht rechtzeitig Nichtigkeitsklage gegen diese Richtlinie erhoben. Es sei daher sehr zweifelhaft, ob die Klage der Kommission, mit der ein Gemeinschaftsrechtsakt in Frage gestellt werden solle, der als unanfechtbar zu gelten habe, zulässig sei.

9 Dieses Vorbringen läßt eine unterschiedliche Auslegung der Richtlinie erkennen. Die Kommission versteht sie in ihrer Klage in einem Sinne, der ihrer Auslegung der Artikel 59 und 60 EWG-Vertrag entspricht, während die beiden Regierungen die Richtlinie in einer zu dieser Auslegung der Artikel 59 und 60 in Widerspruch stehenden Weise verstehen. Diese Auslegungsfragen können jedoch erst bei der Prüfung der Begründetheit entschieden werden.

10 Somit steht einer Prüfung der Begründetheit nichts entgegen.

II — Zur Begründetheit

A — Zur ersten Rüge der Kommission

1) Der Gegenstand der Rüge

11 Aus dem Wortlaut der Anträge der Kommission ergibt sich, daß die erste Rüge die Erfordernisse der Zulassung und Niederlassung betrifft, denen das VAG alle Erbringer von Dienstleistungen auf dem Gebiet der Direktversicherung im allgemeinen unterwirft; sie betrifft weder die Transportversicherung, die diesen Erfordernissen nicht unterliegt, noch die Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene, die Gegenstand der zweiten und der dritten Rüge ist. Der Gerichtshof nimmt ferner zur Kenntnis, daß die Kommission in der mündlichen Verhandlung klargestellt hat, daß sich die Klage nicht auf die Pflichtversicherung bezieht.

12 Dagegen hat die Kommission auf eine Frage des Gerichtshofes erklärt, die erste Rüge erstrecke sich im Gegensatz zu den Rügen in bezug auf die Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene auch auf die Lebensversicherung. Die Bundesregierung hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, sie sei niemals im Zweifel darüber gewesen, daß sich das Vertragsverletzungsverfahren auch auf die Lebensversicherung beziehe. Einige der Staaten, die dem Verfahren zur Unterstützung der Bundesrepublik Deutschland beigetreten sind, haben jedoch die Antwort der Kommission als einen Versuch angesehen, den Streitgegenstand zu erweitern, wodurch ihnen die Möglichkeit genommen werde, auf Besonderheiten des Lebensversicherungssektors hinzuweisen.

13 Hierzu ist festzustellen, daß die mit Gründen versehene Stellungnahme wie auch die Klageschrift allgemein formuliert sind und sich auf deutsche Rechtsvorschriften beziehen, die auch für die Lebensversicherung gelten. Zwar erwähnen diese beiden Schriftstücke nur die Richtlinie 73/239 des Rates vom 24. Juli 1973 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) (ABl. L 228, S. 3) und die genannte Richtlinie 78/473 betreffend die Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene, nicht aber die Richtlinie 79/267 des Rates vom 5. März 1979 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Direktversicherung (Lebensversicherung) (ABl. L 63, S. 1). Dies läßt sich jedoch dadurch erklären, daß die Richtlinie von 1979 in den für das vorliegende Verfahren entscheidenden Punkten nicht von derjenigen von 1973 abweicht. Auch wenn die Lebensversicherung tatsächlich spezifische Probleme, insbesondere hinsichtlich der Versicherungsbedingungen und der Anlage der technischen Reserven aufwirft, so lassen sich diese Probleme doch von denen des Niederlassungs- und Zulassungserfordernisses unterscheiden, das von der Kommission im Rahmen der ersten Rüge allein in Frage gestellt wird. Die Antwort der Kommission ist daher als Klarstellung und nicht als Klageerweiterung anzusehen.

14 In ihrem Antrag zur ersten Rüge erwähnt die Kommission gesondert das im VAG enthaltene Verbot für die in der Bundesrepublik Deutschland niedergelassenen Versicherungsvermittler, Gebietsansässigen Versicherungsverträge mit in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Versicherern zu vermitteln. Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben die Kommission und die Regierung des Vereinigten Königreichs die Auffassung vertreten, solche Vermittler, die bei der Auswahl der Versicherung und des Versicherers beratend tätig würden, handelten ausschließlich im Interesse der Versicherungsnehmer. Die von der Bundesregierung angeführten Gründe des Schutzes der Versicherungsnehmer könnten dieses Verbot daher nicht rechtfertigen, zumal das VAG nach Angaben der Bundesregierung es den im Bundesgebiet ansässigen Versicherungsnehmern nicht verwehre, sich direkt an das betreffende ausländische Versicherungsunternehmen zu wenden.

15 Die Bundesregierung hält dem entgegen, daß der Versicherungsnehmer, wenn er sich aus eigenem Antrieb direkt an das ausländische Versicherungsunternehmen wende, bewußt auf den Schutz durch das innerstaatliche Recht verzichte. Im Falle eines in der Bundesrepublik Deutschland niedergelassenen Vermittlers wende sich der Versicherungsnehmer dagegen an ein inländisches Unternehmen, das seine Tätigkeit jedoch im Interesse der Versicherungsunternehmen und, im vorliegenden Fall, im Interesse eines Unternehmens ausübe, das in der Bundesrepublik weder niedergelassen noch zugelassen sei. Das fragliche Verbot sei daher eine notwendige Ergänzung des Niederlassungs- und Zulassungserfordernisses.

16 Dazu ist darauf hinzuweisen, daß der Beruf des Versicherungsvermittlers keiner gemeinschaftsrechtlichen Regelung unterliegt, die dem Gerichtshof die Feststellung erlauben würde, daß ein solcher Vermittler seine Tätigkeit im Interesse der einen oder der anderen Partei des Versicherungsvertrags ausübt. Im übrigen ändert der Umstand, daß der Versicherungsvertrag mit Hilfe eines nicht von dem ausländischen Versicherungsunternehmen beauftragten Vermittlers zustande gekommen ist, nichts am Charakter dieses Vertrags als einer Dienstleistung, die das genannte Unternehmen dem Versicherungsnehmer erbringt. Daraus folgt, daß hinsichtlich der Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr das streitige Verbot nicht von der Rüge in bezug auf das für das Versicherungsunternehmen als Dienstleistungserbringer geltende Niederlassungs- und Zulassungserfordernis losgelöst werden kann und der Gerichtshof somit nur über diese Rüge zu entscheiden braucht.

17 Hiernach ist festzustellen, daß die erste Rüge der Kommission den Versicherungssektor insgesamt, mit Ausnahme der Transportversicherung, der Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene und der Pflichtversicherung, betrifft und daß sie sich auf das Erfordernis der Niederlassung und der Zulassung bezieht, dem Versicherer aus der Gemeinschaft als Dienstleistungserbringer im Sinne des EWG-Vertrags nach den deutschen Rechtsvorschriften unterliegen.

2) Der Begriff der Dienstleistung auf dem Gebiet der Versicherung

18 Gemäß Artikel 59 Absatz 1 EWG-Vertrag erstreckt sich die Aufhebung der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft auf alle Leistungen, die von Angehörigen der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, erbracht werden. Nach Artikel 60 Absatz 1 sind Dienstleistungen im Sinne des Vertrages Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen.

19 Für die so definierten Dienstleistungen schreiben diese Artikel die Aufhebung aller Beschränkungen des freien Verkehrs vor, vorbehaltlich jedoch der Bestimmungen des Artikels 61 und der Artikel 55 und 56, auf die Artikel 66 verweist. Während diese letztgenannten Bestimmungen in der vorliegenden Rechtssache nicht zur Debatte stehen, hat die italienische Regierung darauf hingewiesen, daß nach Artikel 61 Absatz 2 die Liberalisierung der mit dem Kapitalverkehr verbundenen Dienstleistungen der Versicherungen im Einklang mit der schrittweisen Liberalisierung des Kapitalverkehrs durchzuführen sei. Hierzu ist allerdings festzustellen, daß bereits die Erste Richtlinie des Rates vom 11. Mai 1960 zur Durchführung des Artikels 67 des Vertrages (ABl. 1960, S. 921) vorsah, daß die Mitgliedstaaten die erforderlichen Devisengenehmigungen für Transferzahlungen zur Erfüllung von Versicherungsgeschäften erteilen, die den Kapitalverkehr betreffen, soweit diese Versicherungsgeschäfte nach den Artikeln 59 ff. des Vertrages über den freien Dienstleistungsverkehr gestattet sind.

20 Wenn demnach die Vorschriften über den Kapitalverkehr den freien Abschluß von Versicherungsverträgen in Form von Dienstleistungen nach den Artikeln 59 und 60 nicht einschränken können, stellt sich doch die Frage der Abgrenzung des Anwendungsbereichs dieser Artikel gegenüber dem der Bestimmungen des Vertrages über das Niederlassungsrecht.

21 In dieser Hinsicht ist einzuräumen, daß ein Versicherungsunternehmen eines anderen Mitgliedstaats, das in dem betreffenden Mitgliedstaat eine ständige Präsenz aufrechterhält, den Bestimmungen des Vertrages über das Niederlassungsrecht unterliegt, auch wenn diese Präsenz nicht die Form einer Zweigniederlassung oder einer Agentur angenommen hat, sondern lediglich durch ein Büro wahrgenommen wird, das von dem eigenen Personal des Unternehmens oder von einer Person geführt wird, die zwar unabhängig, aber beauftragt ist, auf Dauer für dieses Unternehmen wie eine Agentur zu handeln. In Anbetracht der erwähnten Definition des Artikels 60 Absatz 1 kann sich ein solches Versicherungsunternehmen daher hinsichtlich seiner Tätigkeit in dem betreffenden Mitgliedstaat nicht auf die Artikel 59 und 60 berufen.

22 Ebenso kann, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 3. Dezember 1974 in der Rechtssache 33/74 (Van Binsbergen, Slg. 1974, 1299) festgestellt hat, einem Mitgliedstaat nicht das Recht zum Erlaß von Vorschriften abgesprochen werden, die verhindern sollen, daß ein Dienstleistungserbringer, dessen Tätigkeit ganz oder vorwiegend auf das Gebiet dieses Staates ausgerichtet ist, sich die durch Artikel 59 garantierte Freiheit zunutze macht, um sich den Berufsregelungen zu entziehen, die auf ihn Anwendung fänden, wenn er im Gebiet dieses Staates ansässig wäre; denn ein solcher Fall kann nach dem Kapitel über das Niederlassungsrecht und nicht nach dem über die Dienstleistungen beurteilt werden.

23 Da sich der Anwendungsbereich der Artikel 59 und 60 nach dem Niederlassungsoder Wohnort des Leistungserbringers und des Leistungsempfängers richtet, können schließlich noch besondere Probleme auftreten, wenn das versicherte Risiko im Hoheitsgebiet eines anderen Staates als desjenigen des Versicherungsnehmers, also des Leistungsempfängers, belegen ist. Diese Probleme, über die vor dem Gerichtshof nicht verhandelt worden ist, werden von ihm im Rahmen der vorliegenden Rechtssache nicht behandelt. Bei der anschließenden Prüfung geht es somit nur um die Versicherung von Risiken, die im Mitgliedstaat des Versicherungsnehmers (im folgenden: Bestimmungsstaat) belegen sind.

24 Aus alldem ergibt sich, daß es sich bei den Dienstleistungen, die bei der Entscheidung über die vorliegende Klage zu prüfen sind, nur um Versicherungsverträge über in einem Mitgliedstaat belegene Risiken handelt, die ein in diesem Staat niedergelassener oder wohnender Versicherungsnehmer mit einem Versicherer schließt, der in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist und der weder in dem erstgenannten Staat eine ständige Präsenz aufrechterhält noch seine Tätigkeit ganz oder vorwiegend auf das Hoheitsgebiet dieses Staates ausrichtet.

3) Vereinbarkeit der streitigen Erfordernisse mit den Artikeln 59 und 60 EWG-Vertrag

25 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes sind die Artikel 59 und 60 EWG-Vertrag nach Ablauf der Übergangszeit unmittelbar anwendbar geworden, ohne daß ihre Anwendbarkeit von der Harmonisierung oder Koordinierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten abhängig ist. Diese Artikel verlangen nicht nur die Beseitigung sämtlicher Diskriminierungen des Leistungserbringers aufgrund seiner Staatsangehörigkeit, sondern auch die Beseitigung aller Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs, die damit zusammenhängen, daß der Leistungserbringer in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem die Leistung erbracht wird, niedergelassen ist.

26 Die Bundesregierung und einige der sie in diesem Verfahren unterstützenden Regierungen haben unter Berufung auf Artikel 60 Absatz 3 geltend gemacht, der Bestimmungsstaat könne seine Vorschriften über die Versicherungsaufsicht auch auf die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Versicherer anwenden. Dazu ist darauf hinzuweisen, daß dieser Absatz 3, wie der Gerichtshof unter anderem in seinem Urteil vom 17. Dezember 1981 in der Rechtssache 279/80 (Webb, Sig. 1981, 3305) klargestellt hat, es in erster Linie dem Leistungserbringer ermöglichen soll, seine Tätigkeit im Bestimmungsstaat ohne Diskriminierung gegenüber den Staatsangehörigen dieses Staates auszuüben. Er impliziert hingegen nicht, daß jede für die Staatsangehörigen dieses Staates geltende nationale Regelung, die normalerweise eine Dauertätigkeit von in diesem Staat ansässigen Unternehmen zum Gegenstand hat, in vollem Umfang und in gleicher Weise auf zeitlich begrenzte Tätigkeiten angewandt werden könnte, die von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen ausgeübt werden.

27 Der Gerichtshof hat jedoch, unter anderem in seinen Urteilen vom 18. Januar 1979 in den verbundenen Rechtssachen 110 und 111/78 (Van Wesemael, Slg. 1979, 35) und vom 17. Dezember 1981 in der Rechtssache 279/80 (Webb, a. a. O.), eingeräumt, daß in Anbetracht der Besonderheiten bestimmter Dienstleistungen solche an den Leistungserbringer gestellten besonderen Anforderungen nicht als mit dem Vertrag unvereinbar anzusehen sind, die sich aus der Anwendung von Regelungen für diese Art von Tätigkeiten ergeben. Jedoch darf der freie Dienstleistungsverkehr als fundamentaler Grundsatz des Vertrages nur durch Regelungen beschränkt werden, die durch das Allgemeininteresse gerechtfertigt sind und die für alle im Hoheitsgebiet des Bestimmungsstaats tätigen Personen oder Unternehmen gelten, und zwar nur insoweit, als dem Allgemeininteresse nicht bereits durch die Rechtsvorschriften Rechnung getragen ist, denen der Leistungserbringer in dem Staat unterliegt, in dem er ansässig ist. Diese Anforderungen müssen außerdem sachlich geboten sein, um die Einhaltung der Berufsregelungen und den Schutz der Interessen, den diese bezwecken, zu gewährleisten.

28 Die Anforderungen, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, nämlich die Verpflichtung für einen in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen, von der Aufsichtsbehörde dieses Staates zugelassenen und deren Aufsicht unterworfenen Versicherer, eine feste Niederlassung im Hoheitsgebiet des Bestimmungsstaats zu haben und bei der Aufsichtsbehörde dieses Staates eine gesonderte Zulassung einzuholen, stellen Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs dar, da sie die Leistungen im Bestimmungsstaat verteuern, insbesondere wenn die Tätigkeit des Versicherers in diesem Staat rein gelegentlicher Natur ist.

29 Diese Anforderungen können daher nur dann als mit den Artikeln 59 und 60 EWG-Vertrag vereinbar angesehen werden, wenn nachgewiesen ist, daß im Hinblick auf die betreffende Tätigkeit zwingende Gründe des Allgemeininteresses bestehen, die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen, daß dieses Interesse nicht bereits durch die Vorschriften des Niederlassungsstaats gewahrt ist und daß das gleiche Ergebnis nicht durch weniger einschränkende Bestimmungen erreicht werden kann.

a) Zum Vorliegen eines Interesses, das bestimmte Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs im Versicherungssektor rechtfertigt

30 Wie die Bundesregierung und die sie in diesem Verfahren unterstützenden Beteiligten vorgetragen haben, ohne daß dies von der Kommission, der Regierung des Vereinigten Königreichs oder der niederländischen Regierung bestritten worden wäre, stellt der Versicherungssektor einen im Hinblick auf den Schutz des Verbrauchers als Versicherungsnehmer und Versicherter besonders sensiblen Bereich dar. Dies ergibt sich vor allem aus dem besonderen Charakter der Leistung des Versicherers, die von zukünftigen Ereignissen abhängt, deren Eintritt oder jedenfalls Moment des Eintritts zur Zeit des Vertragssabschlusses noch ungewiß ist. Der Versicherte, der nach einem Schadensfall keine Entschädigung erhält, kann sich in einer sehr schwierigen Lage befinden. Ebenso kann der Versicherungsnehmer im allgemeinen nur äußerst schwer beurteilen, ob ihm die voraussichtliche Entwicklung der finanziellen Situation des Versicherers und die Versicherungsbedingungen, die ihm dieser meistens vorschreibt, eine ausreichende Garantie dafür bieten, daß er im Versicherungsfall entschädigt wird.

31 Außerdem ist zu berücksichtigen, daß, wie die Bundesregierung vorgetragen hat, die Versicherung in bestimmten Sparten ein Massenphänomen geworden ist. Es werden nämlich Verträge von einer so großen Zahl von Versicherungsnehmern geschlossen, daß der Schutz der Interessen der Versicherten und der geschädigten Dritten praktisch die gesamte Bevölkerung angeht.

32 Diese besonderen Merkmale des Versicherungssektors haben sämtliche Mitgliedstaaten dazu veranlaßt, Rechtsvorschriften einzuführen, die die Versicherungsunternehmen zwingenden Regeln sowohl über ihre finanzielle Situation als auch über die von ihnen angewandten Versicherungsbedingungen und einer ständigen Aufsicht über die Einhaltung dieser Regeln unterwerfen.

33 In dem fraglichen Sektor bestehen somit zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen können, allerdings unter der Voraussetzung, daß die Vorschriften des Niederlassungsstaats nicht ausreichen, um das notwendige Schutzniveau zu erreichen, und daß die Anforderungen des Bestimmungsstaats nicht über das Erforderliche hinausgehen.

b) Zur Frage, ob das Allgemeininteresse nicht bereits durch die Vorschriften des Niederlassungsstaats gewahrt ist

34 Die Kommission sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs und die niederländische Regierung tragen vor, den erwähnten Schutzerfordernissen werde jedenfalls seit dem Erlaß der ersten Koordinierungsrichtlinien 73/239 und 79/267 bereits weitgehend durch die Aufsicht durch die Behörden des Niederlassungsstaats Rechnung getragen.

35 Hierzu ist vorweg zu bemerken, daß diese beiden Richtlinien nach ihren Bezugnahmen auf die Vertragsbestimmungen, ihren Begründungserwägungen und dem Wortlaut ihrer Bestimmungen die Gründung von Zweigniederlassungen oder Agenturen in einem anderen Mitgliedstaat als dem Sitzstaat erleichtern sollen. Sie regeln das Verhältnis zwischen der Gesetzgebung und der Aufsichtsbehörde des Sitzstaates einerseits und denen der Staaten, in denen das Unternehmen Zweigniederlassungen oder Agenturen errichtet hat, andererseits, beziehen sich jedoch nicht auf die Tätigkeiten, die das Unternehmen in Form von Dienstleistungen im Sinne des Vertrages ausübt. Infolgedessen können die Bestimmungen dieser Richtlinien nicht auf das Verhältnis zwischen dem Niederlassungsstaat, in dem sich der Hauptsitz, die Zweigniederlassung oder die Agentur befindet, und dem Staat, in dem die Dienstleistung erbracht wird, angewandt werden. Dieses Verhältnis wird nur in dem Vorschlag einer zweiten Richtlinie behandelt.

36 Es ist jedoch zu prüfen, ob die ersten beiden Richtlinien nicht gleichwohl in der gesamten Gemeinschaft hinreichend gleichwertige Bedingungen für die Ausübung der Versicherungstätigkeit sowie hinreichend wirksame Kontrollmöglichkeiten vorgesehen haben, so daß die von den Bestimmungsstaaten den dienstleistungserbringenden Unternehmen auferlegten Beschränkungen ganz oder zumindest teilweise beseitigt werden können.

37 In bezug auf die finanzielle Lage der Versicherungsunternehmen enthalten die beiden Richtlinien sehr detaillierte Bestimmungen über das Eigenkapital des Unternehmens. Diese Bestimmungen sollen die Solvabilität des Unternehmens gewährleisten, und die Richtlinien schreiben der Aufsichtsbehörde des Sitzmitgliedstaats vor, die Solvabilität des Unternehmens für den gesamten Bereich seiner Geschäftstätigkeit zu prüfen. Diese Formulierung ist so zu verstehen, daß sie auch die in Form von Dienstleistungen ausgeübten Tätigkeiten erfaßt. Daraus folgt, daß der Bestimmungsstaat nicht berechtigt ist, solche Prüfungen selbst vorzunehmen, sondern daß er eine von der Aufsichtsbehörde des Mitgliedstaats, in dem sich der Sitz des leistungserbringenden Unternehmens befindet, ausgestellte Solvabilitätsbescheinigung anerkennen muß. Nach Angabe der Bundesregierung, die von der Kommission nicht bestritten worden ist, ist dies in der Bundesrepublik Deutschland der Fall.

38 Dagegen haben die beiden Richtlinien keine Harmonisierung der nationalen Bestimmungen über die technischen Reserven, d. h. die Finanzmittel, die als Sicherheit für die mit dem Abschluß der Verträge eingegangenen Verpflichtungen festgelegt werden und die vom Eigenkapital des Unternehmens zu unterscheiden sind, vorgenommen. Insoweit haben die Richtlinien die erforderliche Harmonisierung ausdrücklich späteren Richtlinien vorbehalten. Die Richtlinien 73/239 und 79/267 haben es somit jedem Tätigkeitsland überlassen, die Berechnung dieser Reserven nach seinem eigenen Recht zu regeln und die Art und Bewertung der Aktivwerte festzulegen, die den Gegenwert der Reserven bilden. Die Aktivwerte, die den in dem betreffenden Mitgliedstaat ausgeübten Tätigkeiten entsprechen, müssen in diesem Staat belegen sein, und ihre Existenz muß von der Aufsichtsbehörde dieses Staates kontrolliert werden, auch wenn die Richtlinien den Sitzstaat verpflichten, darauf zu achten, daß die Bilanz des Unternehmens kongruente Aktivwerte ausweist, die den Verpflichtungen entsprechen, die in sämtlichen Ländern, in denen das betreffende Unternehmen seine Tätigkeit ausübt, eingegangen wurden. Die Abschaffung dieses Belegenheitserfordernisses wird erst in dem Entwurf einer zweiten Richtlinie vorgeschlagen, der unter anderem die Harmonisierung der nationalen Bestimmungen über die technischen Reserven vorsieht.

39 Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben die Bundesregierung und die sie unterstützenden Regierungen dargelegt, daß zwischen den derzeit geltenden nationalen Vorschriften über die technischen Reserven und die Aktivwerte, die deren Gegenwert bilden, erhebliche Unterschiede bestehen. Da insoweit keine Harmonisierung erfolgt ist und da auch Vorschriften fehlen, wonach die Aufsichtsbehörde des Niederlassungsstaats die Einhaltung der im Bestimmungsstaat geltenden Vorschriften zu überwachen hat, ist zuzugeben, daß der Bestimmungsstaat berechtigt ist, die Einhaltung seiner eigenen Vorschriften über die technischen Reserven im Zusammenhang mit den in seinem Hoheitsgebiet erbrachten Dienstleistungen zu verlangen und zu überwachen, soweit diese Vorschriften nicht über das hinausgehen, was zum Schutz der Versicherungsnehmer und der Versicherten erforderlich ist.

40 Was schließlich die Versicherungsbedingungen angeht, so enthalten die ersten beiden Koordinierungsrichtlinien keine Harmonisierung, sondern überlassen es jedem Tätigkeitsstaat, auf die Einhaltung seiner eigenen zwingenden Vorschriften hinsichtlich der in seinem Hoheitsgebiet ausgeübten Tätigkeiten zu achten. Nach dem Vorschlag einer zweiten Richtlinie sollen der Anwendungsbereich solcher zwingenden Vorschriften festgelegt und bestimmte Versicherungen gegen Risiken kommerzieller Art, die im einzelnen aufgeführt sind, von ihrer Anwendung ausgeschlossen werden. In Anbetracht der erheblichen Unterschiede zwischen den einschlägigen nationalen Vorschriften ist festzustellen, daß der Bestimmungsstaat auch insoweit und unter demselben Vorbehalt berechtigt ist, die Einhaltung seiner eigenen Vorschriften hinsichtlich der in seinem Hoheitsgebiet erbrachten Dienstleistungen zu verlangen und zu überwachen.

41 Demgemäß ist anzuerkennen, daß beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts die vorstehenden Erwägungen des Schutzes der Versicherungsnehmer und der Versicherten es rechtfertigen, daß der Bestimmungsstaat für die Anwendung seiner eigenen Rechtsvorschriften über die technischen Reserven und die Versicherungsbedingungen Sorge trägt, sofern die Anforderungen dieser Rechtsvorschriften nicht über das hinausgehen, was für den Schutz der Versicherungsnehmer und der Versicherten erforderlich ist. Es bleibt daher zu prüfen, ob diese Überwachung im Rahmen einer Zulassungsregelung erfolgen muß und eine feste Niederlassung des Versicherungsunternehmens im Bestimmungsstaat erfordert.

c) Zur Notwendigkeit einer Zulassungsregelung

42 Die Kommission spricht dem Bestimmungsstaat nicht das Recht ab, eine gewisse Aufsicht über die Versicherungsunternehmen auszuüben, die in seinem Hoheitsgebiet Dienstleistungen erbringen. In der mündlichen Verhandlung hat sie sich sogar mit der Vornahme bestimmter Aufsichtsmaßnahmen einverstanden erklärt, die der Ausübung der Tätigkeiten in Form von Dienstleistungen durch das betreffende Unternehmen vorausgehen. Sie ist jedoch bei ihrer Auffassung geblieben, daß solche Maßnahmen nur im Rahmen einer weniger einschränkenden Regelung als einer Zulassungsregelung erfolgen dürften. Allerdings ist sie nicht auf die etwaigen Modalitäten einer solchen Regelung eingegangen.

43 Die Bundesregierung und die sie unterstützenden Beteiligten machen geltend, die erforderliche Aufsicht könne nicht ohne eine Zulassungsregelung ausgeübt werden, die eine Prüfung vor Aufnahme der Tätigkeit, eine ständige Überwachung dieser Tätigkeit und den Widerruf der Zulassung im Falle schwerer und anhaltender Verstöße ermögliche.

44 Dazu ist festzustellen, daß die Versicherungsaufsicht in allen Mitgliedstaaten im Rahmen einer Zulassungsregelung stattfindet und daß die Notwendigkeit eines solchen Systems von den ersten beiden Koordinierungsrichtlinien für die in ihnen erwähnten Tätigkeiten anerkannt wird. Nach Artikel 6 dieser Richtlinien macht jeder Mitgliedstaat die Aufnahme der Versicherungstätigkeit in seinem Staatsgebiet von einer behördlichen Zulassung abhängig. Ein Unternehmen, das Zweigniederlassungen oder Agenturen in anderen Mitgliedstaaten als dem Sitzstaat errichtet, muß daher bei der Aufsichtsbehörde jedes dieser Staaten eine Zulassung einholen.

45 Im übrigen ist anzumerken, daß der Vorschlag einer zweiten Richtlinie die Beibehaltung dieser Regelung vorsieht. Für jeden Mitgliedstaat, in dem das Unternehmen seine Tätigkeit in Form von Dienstleistungen ausüben will, muß es eine behördliche Zulassung erhalten. Nach dem Entwurf muß diese Zulassung zwar bei der Aufsichtsbehörde des Niederlassungsstaats eingeholt werden, doch muß diese sich zuvor mit der Aufsichtsbehörde des Bestimmungsstaats ins Benehmen setzen und ihr Abschriften der gesamten Unterlagen übermitteln. Der Entwurf sieht ferner eine ständige Zusammenarbeit zwischen den beiden Aufsichtsbehörden vor, die es insbesondere der Aufsichtsbehörde des Niederlassungsstaats ermöglicht, alle zweckdienlichen Maßnahmen bis hin zum Widerruf der Zulassung zu ergreifen, um Rechtsverstöße, die ihr von der Aufsichtsbehörde des Bestimmungsstaats mitgeteilt worden sind, zu unterbinden.

46 Unter diesen Umständen kann das Argument der Bundesregierung nicht zurückgewiesen werden, daß nur das Erfordernis einer Zulassung die Aufsicht wirksam gewährleisten könne, die gemäß den vorstehenden Erwägungen aus Gründen des Schutzes der Verbraucher in ihrer Eigenschaft als Versicherungsnehmer und Versicherte gerechtfertigt ist. Da ein System wie das in dem Entwurf der zweiten Richtlinie vorgeschlagene, das die Durchführung der Zulassungsregelung dem Niederlassungsstaat in enger Zusammenarbeit mit dem Bestimmungsstaat überträgt, nur im Gesetzgebungswege eingeführt werden kann, ist ebenfalls einzuräumen, daß es beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts Sache des Bestimmungsstaats ist, diese Zulassung zu erteilen und zu widerrufen.

47 Es ist jedoch hervorzuheben, daß die Zulassung jedem in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmen, das die in den Rechtsvorschriften des Bestimmungsstaats geforderten Voraussetzungen erfüllt, auf Verlangen erteilt werden muß, daß diese Voraussetzungen keine Wiederholung der bereits im Niederlassungsstaat erfüllten gleichwertigen gesetzlichen Voraussetzungen darstellen dürfen und daß die Aufsichtsbehörde des Bestimmungsstaats die bereits im Niederlassungsstaat vorgenommenen Kontrollen und Überprüfungen berücksichtigen muß. Nach dem Vorbringen der Bundesregierung, dem die Kommission insoweit nicht widersprochen hat, entspricht die deutsche Zulassungsregelung voll diesen Anforderungen.

48 Es ist weiterhin zu prüfen, ob das Zulassungserfordernis, das nach dem VAG für jede Versicherungstätigkeit mit Ausnahme der Transportversicherung gilt, in dieser allgemeinen Form gerechtfertigt ist. Hierzu hat insbesondere die Regierung des Vereinigten Königreichs vorgetragen, der freie Dienstleistungsverkehr sei vor allem für die Versicherungen gegen Risiken kommerzieller Art von Bedeutung, bei denen gerade die von der Bundesregierung und den sie unterstützenden Beteiligten angeführten Gründe des Schutzes des Versicherungsnehmers keine Rolle spielten.

49 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, daß das Zulassungserfordernis nur insoweit aufrechterhalten werden kann, als es aus den von der Bundesregierung angeführten Gründen des Schutzes des Versicherungsnehmers und des Versicherten gerechtfertigt ist. Auch ist zuzugeben, daß diese Gründe nicht für den gesamten Versicherungssektor die gleiche Bedeutung haben und daß es sogar Fälle geben kann, in denen aufgrund der Eigenart des versicherten Risikos und des Versicherungsnehmers keinerlei Bedürfnis besteht, diesen durch die Anwendung der zwingenden Vorschriften seines nationalen Rechts zu schützen.

50 Der Vorschlag einer zweiten Richtlinie hat zwar diesen Erwägungen Rechnung getragen, indem er unter anderem die im einzelnen aufgeführten Versicherungen gegen Risiken kommerzieller Art von der Anwendung der zwingenden Rechtsvorschriften des Bestimmungsstaats ausnimmt. Demgegenüber ist jedoch festzustellen, daß die dem Gerichtshof zur Verfügung stehenden Anhaltspunkte rechtlicher und tatsächlicher Art diesen nicht in die Lage versetzen, eine solche allgemeine Unterscheidung zu treffen und deren Grenzen mit hinreichender Klarheit abzustecken, um so die besonderen Fälle bestimmen zu können, in denen das Schutzbedürfnis, das die Versicherungstätigkeit im allgemeinen kennzeichnet, das Erfordernis einer Zulassung nicht rechtfertigt.

51 Nach alldem ist die erste Rüge der Kommission, soweit sie gegen das Zulassungserfordernis gerichtet ist, zurückzuweisen.

d) Zur Notwendigkeit der Niederlassung

52 Während das Erfordernis der Zulassung eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit darstellt, ist das Erfordernis einer festen Niederlassung praktisch die Negation dieser Freiheit. Es hat zur Folge, daß Artikel 59 EWG-Vertrag, dessen Ziel es gerade ist, die Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit solcher Personen zu beseitigen, die nicht in dem Staat niedergelassen sind, in dessen Gebiet die Dienstleistung erbracht werden soll, jede praktische Wirksamkeit genommen wird (vgl. insbesondere die Urteile vom 3. Dezember 1974, a. a. O., vom 26. November 1975 in der Rechtssache 39/75, Coenen, Slg. 1975, 1547, und vom 10. Februar 1982 in der Rechtssache 76/81, Transporoute, Slg. 1982, 417). Für die Zulässigkeit eines solchen Erfordernisses muß daher nachgewiesen werden, daß es eine unerläßliche Voraussetzung für die Erreichung des verfolgten Zwecks ist.

53 In diesem Zusammenhang trägt die Bundesregierung unter anderem vor, durch das Erfordernis einer Niederlassung im Bestimmungsstaat werde die Aufsichtsbehörde dieses Staates in die Lage versetzt, die Tätigkeit des zugelassenen Versicherers an Ort und Stelle ständig zu überwachen; ohne dieses Erfordernis wäre die Behörde nicht fähig, ihre Aufgabe zu erfüllen.

54 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes, zuletzt im Urteil vom 3. Februar 1983 in der Rechtssache 29/82 (Van Luipen, Slg. 1983, 151), können Erwägungen administrativer Art es nicht rechtfertigen, daß ein Mitgliedstaat von den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts abweicht. Diese Überlegung gilt erst recht, wenn eine derartige Abweichung darauf hinausläuft, die Ausübung einer der vom Vertrag garantierten Grundfreiheiten auszuschließen. Im vorliegenden Fall genügt es also nicht, daß die Erfüllung der Aufgaben der Behörden des Bestimmungsstaats erleichtert wird, wenn die für die behördliche Aufsicht erforderlichen Unterlagen an Ort und Stelle vorhanden sind. Es muß außerdem dargelegt werden, daß diese Behörden auch im Rahmen einer Zulassungsregelung ihre Überwachungsaufgabe nicht wirksam durchführen könnten, wenn das Unternehmen in dem betreffenden Mitgliedstaat nicht über eine feste Niederlassung mit allen erforderlichen Unterlagen verfügt.

55 Dies ist nicht dargetan worden. Wie oben bereits festgestellt, steht das Gemeinschaftsrecht im Versicherungsbereich bei seinem gegenwärtigen Stand der Forderung des Bestimmungsstaats nicht entgegen, daß die Aktivwerte, die technischen Reserven für die in seinem Hoheitsgebiet ausgeübten Tätigkeiten entsprechen, in diesem Staat belegen sind. In diesem Fall kann das Vorhandensein der Aktivwerte an Ort und Stelle überprüft werden, auch wenn das Unternehmen über keine feste Niederlassung in diesem Staat verfügt. Was die übrigen der Aufsicht unterliegenden Tätigkeitsvoraussetzungen angeht, so ist der Gerichtshof der Auffassung, daß diese Aufsicht anhand von Abschriften von Bilanzen, Kontenbüchern und Geschäftsunterlagen einschließlich der Versicherungsbedingungen und Tätigkeitspläne ausgeübt werden kann, die vom Niederlassungsstaat übersandt werden und von dessen Behörden ordnungsgemäß beglaubigt worden sind. Im Rahmen einer Zulassungsregelung ist es möglich, das Unternehmen solchen Aufsichtsbedingungen im Zulassungsbescheid zu unterwerfen und deren Einhaltung, gegebenenfalls durch Widerruf dieses Bescheids, zu gewährleisten.

56 Demnach ist nicht erwiesen, daß die oben anerkannten Überlegungen, die sich auf den Schutz des Versicherungsnehmers und des Versicherten beziehen, die Niederlassung des Versicherers im Hoheitsgebiet des Bestimmungsstaats unerläßlich machen.

57 Zur ersten Rüge der Kommission ist somit festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 59 und 60 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie die Versicherungsunternehmen der Gemeinschaft, die in der Bundesrepublik durch Vertreter, Bevollmächtigte, Agenten oder andere Vermittler Dienstleistungen auf dem Gebiet der Direktversicherung, mit Ausnahme der Transportversicherung, erbringen wollen, durch das Versicherungsaufsichtsgesetz dem Erfordernis ihrer Niederlassung in der Bundesrepublik unterwirft; diese Feststellung gilt jedoch nicht für Pflichtversicherungen und für solche Versicherungen, für die der Versicherer entweder eine ständige Präsenz aufrechterhält, die einer Agentur oder Zweigniederlassung gleichzusetzen ist, oder seine Tätigkeit ganz oder vorwiegend auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland ausrichtet.

Β — Zur zweiten Rüge der Kommission

58 Mit ihrer zweiten Rüge begehrt die Kommission die Feststellung eines Verstoßes sowohl gegen die Richtlinie 78/473 betreffend die Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene als auch gegen die Artikel 59 und 60 EWG-Vertrag. Diese Rüge beruht indessen, ebenso wie die erste Rüge, auf der Auffassung, daß die Erfordernisse der Zulassung und Niederlassung für den gesamten Versicherungssektor gegen die Artikel 59 und 60 EWG-Vertrag verstoßen. Nach Ansicht der Kommission gibt es daher keinen Grund, in diesem Zusammenhang zwischen der Situation des Versicherers im allgemeinen und der des führenden Versicherers im besonderen zu unterscheiden. Die Bundesrepublik Deutschland habe daher gegen die genannten Artikel verstoßen, indem sie bei der Umsetzung der Richtlinie 78/473 in nationales Recht nur die anderen Mitversicherer, nicht aber den führenden Versicherer von diesen Erfordernissen befreit habe.

59 Die Kommission räumt ein, daß die Richtlinie insoweit mehrdeutig sei, macht aber geltend, sie müsse vertragskonform ausgelegt werden, was von den Mitgliedstaaten in ihrer gemeinsamen Erklärung im Protokoll der Tagung des Rates vom 23. Mai 1978 anerkannt worden sei. Die Richtlinie könne also keinesfalls dahin verstanden werden, daß sie von dem führenden Versicherer die Zulassung und Niederlassung in dem Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen sei, verlange.

60 Die Bundesregierung verweist auf die in der Richtlinie 78/473 getroffene Unterscheidung zwischen dem führenden Versicherer und den übrigen Mitversicherern. Die für den führenden Versicherer geltenden Vorschriften dieser Richtlinie, insbesondere Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c mit seiner Verweisung auf die Richtlinie 73/239, zeigten, daß der Risikostaat vom führenden Versicherer verlangen könne, sich in seinem Hoheitsgebiet niederzulassen und dort eine Zulassung derart einzuholen, daß er allein das gesamte Risiko abdecken könne. Die deutschen Rechtsvorschriften verstießen also weder gegen die Richtlinie 78/473 noch gegen die Artikel 59 und 60 EWG-Vertrag.

61 Die angeführte Richtlinienbestimmung sieht zwar vor, daß der führende Versicherer nach den Bedingungen der Ersten Koordinierungsrichtlinie zugelassen [ist]; dies bedeutet, daß er wie ein Versicherer behandelt wird, der das gesamte Risiko abdecken würde. Die Richtlinie gibt jedoch nicht an, in welchem Mitgliedstaat der führende Versicherer zugelassen sein muß, und aus den Feststellungen oben unter A ergibt sich, daß nach dem Gemeinschaftsrecht ein bereits in einem Mitgliedstaat zugelassener und niedergelassener Versicherer nicht notwendigerweise in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sein muß, um ein im Hoheitsgebiet dieses Staates belegenes Risiko in vollem Umfang abdecken zu können.

62 Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 13. Dezember 1983 in der Rechtssache 218/82 (Kommission/Rat, Slg. 1983, 4063) ausgeführt hat, ist, wenn eine Bestimmung des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts mehr als eine Auslegung gestattet, die Auslegung, bei der die Bestimmung mit dem Vertrag vereinbar ist, derjenigen vorzuziehen, die zur Feststellung ihrer Unvereinbarkeit mit dem Vertrag führt. Die Richtlinie darf daher nicht isoliert ausgelegt werden, sondern es muß geprüft werden, ob die streitigen Erfordernisse gegen die genannten Vertragsbestimmungen verstoßen. Das Ergebnis dieser Prüfung ist bei der Auslegung der Richtlinie heranzuziehen.

63 Im Hinblick auf den Versicherungssektor im allgemeinen ist oben bereits festgestellt worden, daß das Niederlassungserfordernis mit den Artikeln 59 und 60 EWG-Vertrag unvereinbar ist. Eine dahin gehende Verpflichtung des führenden Versicherers kann daher nicht auf die Richtlinie 78/473 gestützt werden. Es braucht somit nur geprüft zu werden, ob das Erfordernis einer Zulassung des führenden Versicherers im Risikostaat mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist.

64 Insoweit ergibt sich aus der Prüfung der ersten Rüge, daß das Erfordernis der Zulassung eines leistungserbringenden Versicherungsunternehmens im Bestimmungsstaat nur dann als vereinbar mit dem Vertrag anzusehen ist, wenn es aus Gründen des Schutzes des Verbrauchers in seiner Eigenschaft als Versicherungsnehmer oder Versicherter gerechtfertigt ist. Die Richtlinie 78/473 betrifft aber nach ihrem Artikel 1 Absatz 2 nur die Versicherung gegen Risiken, bei denen aufgrund von Art und Umfang die Beteiligung mehrerer Versicherer erforderlich ist. Nach ihrem Artikel 1 Absatz 1 gilt die Richtlinie außerdem nur für die Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene, sofern bestimmte, im Anhang zur Richtlinie 73/239 aufgeführte Risiken versichert werden. Sie bezieht sich zum Beispiel weder auf die Lebensversicherung noch auf die Unfall- und Krankenversicherung oder die Straßenverkehrshaftpflichtversicherung. Die unter die Richtlinie fallenden Versicherungen werden nur von Großunternehmen oder Unternehmensgruppen abgeschlossen, die in der Lage sind, die ihnen angebotenen Versicherungspolicen zu beurteilen und über sie zu verhandeln; die aus dem Verbraucherschutz hergeleiteten Argumente haben daher nicht die gleiche Bedeutung wie bei anderen Versicherungsarten.

65 Aus der Prüfung der ersten Rüge ergibt sich weiter, daß das Erfordernis der Zulassung im Bestimmungsstaat auch dann nicht gerechtfertigt ist, wenn das leistungserbringende Unternehmen bereits gleichwertige Bedingungen im Niederlassungsstaat erfüllt und wenn ein System der Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden der betreffenden Mitgliedstaaten besteht, das eine wirksame Überwachung der Einhaltung solcher Bedingungen auch im Hinblick auf den Dienstleistungsverkehr gewährleistet. Wie sich aber aus den Begründungserwägungen der Richtlinie 78/473 ergibt, soll diese das Minimum an Koordinierung erreichen, das für erforderlich gehalten wird, um die tatsächliche Ausübung der Mitversicherungstätigkeit auf Gemeinschaftsebene zu erleichtern. Die Richtlinie regelt eine besondere Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten sowie zwischen diesen Behörden und der Kommission, die für den Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet der Versicherung im allgemeinen erst in dem Vorschlag einer zweiten Richtlinie vorgesehen ist.

66 Eine unterschiedliche Behandlung des führenden Versicherers und der übrigen Mitversicherer in dieser Hinsicht erscheint zudem sachlich nicht gerechtfertigt. Es ist zwar Aufgabe des führenden Versicherers, den Vertrag auszuhandeln und seine Erfüllung sicherzustellen, doch hindert ihn nichts daran, einen viel kleineren Teil des Risikos abzudecken als die übrigen Mitversicherer.

67 Unter diesen Umständen verstoßen, soweit es um die von der Mitversicherungsrichtlinie 78/473 erfaßten Versicherungen geht, nicht nur das Erfordernis der Niederlassung, sondern auch das der Zulassung des führenden Versicherers, die beide im VAG vorgesehen sind, gegen die Artikel 59 und 60 EWG-Vertrag und damit auch gegen die Richtlinie.

68 Demnach ist festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland insoweit gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 59 und 60 EWG-Vertrag sowie aus der Richtlinie 78/473 des Rates verstoßen hat, als ihre gesetzlichen Bestimmungen für die Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene vorschreiben, daß der führende Versicherer, wenn das Versicherungsrisiko in der Bundesrepublik Deutschland belegen ist, dort niedergelassen und zugelassen sein muß.

C — Zur dritten Rüge der Kommission

69 Die dritte Rüge betrifft nach ihrem Wortlaut die Höhe der in der Bundesrepublik Deutschland festgesetzten Schwellenwerte für bestimmte Risiken, die Gegenstand der Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene sind. Im Laufe des Verfahrens vor dem Gerichtshof hat die Kommission jedoch klargestellt, daß diese Rüge in Wirklichkeit gegen das Vorhandensein solcher Schwellenwerte überhaupt gerichtet ist.

70 Es ist indessen festzustellen, daß es sich dabei um eine andere und weitergehende Rüge handelt, als sie im Klageantrag formuliert ist. Ihre Zulässigkeit kann daher nicht anerkannt werden. Zur ursprünglichen Rüge hat die Kommission nichts vorgetragen, was dartun könnte, daß das Niveau der in den deutschen Rechtsvorschriften festgesetzten Schwellenwerte zu hoch ist.

71 Die dritte Rüge der Kommission ist daher zurückzuweisen.

III — Kosten

72 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Gemäß Artikel 69 § 3 Absatz 1 kann der Gerichtshof die Kosten jedoch ganz oder teilweise gegeneinander aufheben, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Da jede Partei in bestimmten Klagepunkten unterlegen ist, sind die Kosten gegeneinander aufzuheben.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1) Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 59 und 60 EWG-Vertrag verstoßen, daß sie die Versicherungsunternehmen der Gemeinschaft, die in der Bundesrepublik durch Vertreter, Bevollmächtigte, Agenten oder andere Vermittler Dienstleistungen auf dem Gebiet der Direktversicherung, mit Ausnahme der Transportversicherung, erbringen wollen, durch das Versicherungsaufsichtsgesetz dem Erfordernis ihrer Niederlassung in der Bundesrepublik unterwirft; diese Feststellung gilt jedoch nicht für Pflichtversicherungen und für solche Versicherungen, für die der Versicherer entweder eine ständige Präsenz aufrechterhält, die einer Agentur oder Zweigniederlassung gleichzusetzen ist, oder seine Tätigkeit ganz oder vorwiegend auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland ausrichtet.

2) Die Bundesrepublik Deutschland hat insoweit gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 59 und 60 EWG-Vertrag sowie aus der Richtlinie 78/473 des Rates vom 30. Mai 1978 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf dem Gebiet der Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene verstoßen, als ihre gesetzlichen Bestimmungen für die Mitversicherung auf Gemeinschaftsebene vorschreiben, daß der führende Versicherer, wenn das Versicherungsrisiko in der Bundesrepublik Deutschland belegen ist, dort niedergelassen und zugelassen sein muß.

3) Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

4) Die Parteien und die Streithelfer tragen ihre eigenen Kosten.