Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.12.1986 – C-215/85

Schlußanträge des Generalanwalts

G. Federico Mancini

vom 11. Dezember 1986

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Das Bundesverwaltungsgericht ersucht den Gerichtshof im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM), der deutschen Stelle zur Intervention auf den Agrarmärkten, und der Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG, Artikel 6 Absatz 1 fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1570/77 der Kommission vom 11. Juli 1977 über die Zu- und Abschläge für Getreide bei der Intervention (ABl. L 174, S. 18) auszulegen und über seine Gültigkeit zu entscheiden. Nach dieser Vorschrift können die nationalen Stellen bei der Intervention von Roggen in... Gebieten..., in denen diese Getreideart regelmäßig zur Brotherstellung verkauft wird ..., einen besonderen Zuschlag von 3,11 Rechnungseinheiten je Tonne anwenden. Der Zuschlag ist jedoch von einer Bedingung abhängig: Es muß sich um eine besonders gute Roggenqualität handeln, was bedeutet, daß der Anteil an Schrotamylogramm bei einer Verkleisterungstemperatur der Stärke von mindestens 63° Celsius nicht unter 200 Einheiten liegt.

Diese Formulierung mag unklar erscheinen. Um die Bedeutung dieser Vorschrift zu verstehen, genügt es in Wirklichkeit, sich folgendes vor Augen zu halten: a) Das Erfordernis, auf das sie abstellt, betrifft die Backfähigkeit des aus Brotroggen hergestellten Mehls; b) diese Fähigkeit hängt von der Verkleisterungsfähigkeit des Teigs ab; c) der in Amylogramm gemessene Verkleisterungsgrad ergibt sich aus dem Verhältnis von Temperatur und Viskosität des Teigs. Die Verkleisterung wird nach der Braben-der-Methode gemessen. In einem Amylographentopf wird eine Mehlsuspension bei gleichmäßigem Temperaturanstieg erhitzt. Aufgrund dieser Erhitzung quellen die Stärkekörnchen, und die Viskosität des Teigs nimmt zu; bei Überschreitung einer bestimmten Temperatur führt die weitere Quellung der Körnchen dazu, daß diese platzen und auslaufen und dadurch die Viskosität abnimmt. Der Viskositätsgrad wird durch eine Kurve dargestellt, die sich in vier Phasen zerlegen läßt: Die ersten beiden liegen auf dem aufsteigenden und die anderen beiden auf dem absteigenden Ast: Der Grenzwert von 200 Amylogrammeinheiten wird in der ersten Phase erreicht, in der zweiten und dritten überschritten und in der letzten erneut erreicht.

2. Der Sachverhalt: Zwischen August 1978 und Januar 1979 übernahm die BALM von der Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG im Wege der Intervention über 29000 t Brotroggen aus dem Erntejahr 1978. Für diese Menge stellte das Unternehmen mehrere Anträge auf Auszahlung des Preiszuschlags gemäß der Verordnung Nr. 1570/77; die BALM lehnte diese Anträge mit der Begründung ab, der von ihr übernommene Roggen genüge nicht den Anforderungen des Artikels 6 Absatz 1 fünfter Gedankenstrich. Auf der Kurve, die sich aufgrund der Prüfungen des Roggens ergebe, werde nämlich der Höchstwert an Amylogramm von 360 Einheiten bereits bei 60° Celsius erreicht, während bei der in der Verordnung vorgesehenen Temperatur (63°) die wieder fallende Kurve einen Gehalt von 280 Einheiten ausweise.

Die Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG klagte daraufhin vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main; sie bestritt die Bedeutung, die dem Kurvenverlauf von der BALM beigemessen worden war, und beantragte die Aufhebung der Bescheide. Die Klage wurde jedoch mit Urteil vom 24. September 1981 abgewiesen. Das Gericht war nämlich der Auffassung, daß bei einer Temperatur von mindestens 63° Celsius die 200 Amylogrammeinheiten erstmalig auf der aufsteigenden Amylogrammkurve erreicht werden müßten und infolgedessen dort auch die geforderte Koordinate (63° Celsius = 200 Einheiten) liegen müsse.

Gegen dieses Urteil legte die Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG Berufung beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof ein.

Dieser gab der Berufung statt und verurteilte die BALM zur Zahlung des beantragten Zuschlags. Artikel 6 Absatz 1 fünfter Gedankenstrich schreibe, so entschied er, nicht ausdrücklich vor, daß das Zusammentreffen von 200 Einheiten und 63° Celsius, von deren Messung die Gewährung des Zuschlags abhänge, in der ersten Phase der Kurve erfolgen müsse; die in der Verordnung aufgestellte Bedingung könne daher auch dann als erfüllt angesehen werden, wenn diese Werte auf der sinkenden Kurve zusammenträfen.

Diesmal legte die BALM Rechtsmittel ein. Vor dem Bundesverwaltungsgericht führte sie aus, daß die angefochtene Vorschrift nur eine vernünftige Auslegung zulasse: Der Anteil der Amylogrammeinheiten müsse im Scheitelpunkt der Amylogrammkurve abgelesen werden, und die Temperatur sei zum Zeitpunkt des Viskositätsmaximums anzugeben. Der Grund für diese Anforderung sei einfach: Mit fallender Kurve nehme die Backfähigkeit des Mehls ab. Ein Roggen, bei dem bei Erreichen der Schwellentemperatur von 63° Celsius die 200 Amylogrammeinheiten bereits überschritten seien, besitze demnach nicht die qualitativen Voraussetzungen für die Gewährung des Zuschlags.

Das Bundesverwaltungsgericht ist ein letztinstanzliches Gericht. Es entschied daher gemäß Artikel 177 Absatz 3 EWG-Vertrag, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1) Wie ist der Begriff der Verkleisterungstemperatur in Artikel 6 Absatz 1 fünfter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 1570/77 der Kommission vom 11. Juli 1977 über die Zu-und Abschläge für Getreide bei der Intervention in seiner ursprünglichen Fassung, also vor der Änderung durch Artikel 1 Nr. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2160/84 der Kommission vom 26. Juli 1984 (ABl. L 197 vom 27.7.1984, S. 21), auszulegen, und zwar entweder

a) dahin, daß alle Temperaturen, die während des Vorgangs der Verkleisterung durchlaufen werden, Verkleisterungstemperaturen sind, oder

b) dahin, daß allein die Temperatur, die im Viskositätsmaximum erreicht wird, die Verkleisterungstemperatur darstellt?

2) Falls die Alternativfrage 1 a bejaht wird: Wie ist die Gesamtregelung in Artikel 6 Absatz 1 fünfter Gedankenstrich der vorgenannten Verordnung auszulegen, und zwar entweder

a) dahin, daß die Koordinate einer Verkleisterungstemperatur von mindestens 63° Celsius und einem Amylogrammwert von nicht unter 200 Einheiten in dem noch ansteigenden Verlauf der Amylogrammkurve erreicht werden muß, oder

b) dahin, daß es ausreicht, wenn bei einer Verkleisterungstemperatur von mindestens 63° die Amylogrammkurve in ihrem wieder abfallenden Verlauf nicht unter 200 Einheiten liegt?

3. Falls die Alternativfrage 1 b oder die Alternativfrage 2 a zu bejahen sein sollte:

Enthält das Gemeinschaftsrecht einen dem Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland entsprechenden allgemeinen Gleichheitssatz des Inhalts, daß der Rat und die Kommission als Verordnungsgeber bei der Regelung von Sachverhalten verpflichtet sind, gleiche ( = gleichwertige) Sachverhalte gleich zu behandeln und sie demzufolge mit der gleichen Rechtsfolge zu verknüpfen?

4. Falls die Frage 3 bejaht wird:

Ist die Regelung in Artikel 6 Absatz 1 fünfter Gedankenstrich der vorgenannten Verordnung um deswillen wegen Verstoßes gegen das Gleichbehandlungsgebot rechtswidrig, weil — wie von der Klägerin geltend gemacht wird —

a) der in dieser Regelung bezeichnete Brotroggen, dessen Anteil an Schrotamylogramm bei einer Verkleisterungstemperatur von mindestens 63° Celsius im ansteigenden Verlauf der Amylogrammkurve nicht unter 200 Einheiten liegt, sowie

b) der hier zu beurteilende Brotroggen, dessen Anteil an Schrotamylogramm in Einzelfällen

bei einer Verkleisterungstemperatur von 61° im ansteigenden Verlauf der Amylogrammkurve 610 oder 470 Einheiten und anschließend

bei einer Verkleisterungstemperatur von 63° im abfallenden Verlauf der Amylogrammkurve noch 560 bzw. 390 Einheiten erreicht,

von gleicher Qualität sind, so daß dafür auch der gleiche Qualitätszuschlag gewährt werden muß?

3. Beginnen wir mit der ersten Frage. Bekanntlich hat sich für die Auslegung unter a (der Begriff der Verkleisterungstempera-tur umfasse alle Temperaturen, die während des Verfahrens gemessen würden) die Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG ausgesprochen, während die Kommission der Europäischen Gemeinschaften und die nationale Interventionsstelle den entgegengesetzten Standpunkt vertreten (der Begriff beziehe sich allein auf die Temperatur, die im Viskositätsmaximum des Teigs erreicht werde).

Die Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG geht von einer ihrer Meinung nach tatsächlichen Feststellung aus: Die Verkleisterung trete nicht plötzlich auf, sondern sei das Ergebnis eines Prozesses, der in mehreren Phasen ablaufe (Beginn, Zunahme, Abnahme) und sich über einen bestimmten Zeitraum erstrecke. Um diese Tatsache nicht zu verfälschen, könne sich der Begriff der Verkleisterungstemperatur daher nur auf einen größeren Temperaturbereich beziehen, genaugenommen auf die Temperaturen zwischen 48 und 75° Celsius, d. h. zwischen den Werten, die dem beginnenden Anstieg und dem plötzlichen Abfall der Kurve entsprächen.

Für eine solche Auslegung sprächen eine Reihe von Gesichtspunkten und vor allem der Wortlaut der angefochtenen Vorschrift; es stehe außer Frage, daß der Verordnungsgeber, hätte er die im Viskositätsmaximum erreichte Temperatur für entscheidend gehalten, von der Verkleisterungsendtempe-ratur gesprochen oder aber vorgeschrieben hätte, die Temperatur von 63° Celsius im Kurvenhöchstpunkt zu messen. Ein Beweis dafür sei, daß der letztere Begriff in der — allerdings nach den streitigen Ereignissen — durch die Verordnung Nr. 2160/84 der Kommission vom 26. Juli 1984 geänderten Fassung der betreffenden Vorschrift verwandt worden sei.

Einen Anhaltspunkt im gleichen Sinne lieferten sodann die früheren Fassungen des Artikels 6 Absatz 1 fünfter Gedankenstrich. Ursprünglich habe sich die Kommission nämlich auf die Forderung beschränkt, daß die Amylogrammeinheiten nach dem Diagramm nicht unter 330 Einheiten lägen (vgl. Artikel 6 Absatz 1 vierter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1415/69 vom 22. Juli 1969, ABl. 1969, L 182, S. 11, sowie Artikel 6 Absatz 1 fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1493/71 vom 13. Juli 1971, ABl. 1971, L 157, S. 21). Erst durch die Verordnung Nr. 1833/76 vom 28. Juli 1976 (ABl. 1976, L 203, S. 28) sei die Temperatur von mindestens 63° Celsius zur Voraussetzung für die Gewährung des Zuschlags gemacht worden; gleichzeitig sei die Amylogrammenge auf 200 Einheiten herabgesetzt worden.

Schließlich werde ihre Auffassung auch durch die Zielsetzung der Verordnung, in der die streitige Vorschrift stehe, bestätigt. In der Begründung der Verordnung werde nämlich bekräftigt, daß der Preiszuschlag gewährt werde, wenn der Roggen den physikalischen und technischen Kriterien der Mindestqualität entspricht. Diese Formulierung sei bewußt allgemein gehalten: Die Ziele des Verordnungsgebers würden daher vereitelt, wenn die Auslegung nicht dahin ginge, daß alle Roggen zuschlagsfähig seien, die aufgrund ihres von den jeweiligen Mehlteigen erreichten Verkleisterungsgrads als für die Brotherstellung geeignet angesehen werden könnten.

4. Diese Argumente überzeugen mich nicht. Zunächst ist darauf zu verweisen, daß der Verordnungsgeber bei der Festlegung der Temperaturschwelle, bei der der Anteil an Amylogramm nicht unter 200 Einheiten liegen darf, von einer Verkleisterungstempe-ratur spricht. Diese Formulierung so zu verstehen, als wenn sie sich auf eine Vielzahl von Temperaturen bezöge, scheint mir deshalb zumindest gewagt.

Ein anderer Gesichtspunkt, der eher für die von der Kommission und der BALM vorgeschlagene Auslegung spricht, läßt sich der Verordnung Nr. 2160/84 entnehmen. Natürlich weiß ich, daß diese Verordnung nach den streitigen Ereignissen erlassen wurde, und ich will daher nicht auf den Begriff (Kurvenhöchstpunkt) abstellen, der durch diese Vorschrift in Artikel 6 Absatz 1 fünfter Gedankenstrich zur Erhellung seiner Tragweite eingefügt wurde (siehe im übrigen Urteil vom 15. September 1983 in der Rechtssache 293/82, Papierfabrik Schoellershammer, Slg. 1983, 4219, Randnr. 6 der Entscheidungsgründe). Ich möchte vielmehr Ihre Aufmerksamkeit auf die dritte Begründungserwägung in der Präambel der Verordnung lenken, in der es heißt, daß nach herkömmlichen Verfahren die Viskosität des Teigs mittels des Brabender-Amylographen gemessen wird.

Tatsächlich geht dieses Verfahren auf den Monat März 1976 zurück, als die Internationale Vereinigung für Getreidechemie die ICC-Standard-Methode Nr. 126 festlegte; es wurde einige Monate später von der Kommission übernommen: Dies beweist die erste Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1833/76, wonach die bestehende Regelung den Marktusancen anzupassen ist, da die Qualitätsmerkmale für die Gewährung ... [des] Zuschlags... nicht mehr dem derzeitigen Handelsbrauch entsprechen. Wenn dies zutrifft, wenn der Verordnungsgeber der Gemeinschaft sich seit Mitte der 70er Jahre auf das Brabender-System bezieht, so verliert der Hinweis der Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG auf die Vorläufer der streitigen Verordnung jegliche Bedeutung. Es ist ein unbestreitbares technisches Faktum, daß nach dieser Methode die Amylogrammenge von 200 Einheiten bei einer Temperatur von mindestens 63° Celsius zum ersten Mal im aufsteigenden Verlauf der Kurve und somit im Viskositätsmaximum des Teigs gemessen wird.

Genauso schwach ist das letzte Argument der Klägerin des Ausgangsverfahrens. Ich glaube nicht, daß die fünfte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1570/77 mit der Beschränkung auf das Erfordernis einer den physikalischen und technischen Kriterien entsprechenden Mindestqualität ein allgemeines oder, wie die Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG es ausdrückt, abstraktes Erfordernis aufstellt. Dieser Ausdruck wird nämlich durch die streitige Vorschrift präzisiert, wonach der Roggen nicht nur irgendwie zur Brotherstellung geeignet, sondern von besonders guter Qualität sein muß (man beachte den Unterschied zwischen dieser Formulierung und der in Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1629/77 der Kommission vom 20. Juli 1977, ABl. 1977, L 181, S. 26 — gesund und handelsüblich —, mit der die Qualität festgelegt wird, die der zur Brotherstellung geeignete Weichweizen haben muß, um zur Intervention angenommen zu werden).

Somit steht fest, daß als besonders gut nur der Roggen angesehen werden kann, dessen Teig zum ersten Mal das Viskositätsmaximum bei einer Temperatur von mindestens 63° Celsius erreicht. Der Sachverständige der Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG hat in der Sitzung selbst zugegeben, daß sich bei den Gebacken mit hohen Amylogrammwerten (mehr als 350) ..., jedoch Verkleisterungstemperaturen unter 63° Celsius im Amylogrammaximum, ein deutliches Abbacken und eine Neigung zur Bildung von Wasserstreifen, daneben auch deutlich die schwächste, sogar mangelhafte Krumenelastizität zeigen.

5. Die Ergebnisse, zu denen ich gelangt bin, machen die Frage 2 gegenstandslos. Bei den Fragen 3 und 4 begnüge ich mich mit dem Hinweis darauf, daß das Gemeinschaftsrecht den Gleichheitsgrundsatz kennt, Artikel 6 Absatz 1 fünfter Gedankenstrich diesen aber in keiner Weise beeinträchtigt: Da der Zuschlag Erzeugern von besonders gutem Roggen gewährt wird, erscheint die unterschiedliche Behandlung von Roggen minderer Qualität objektiv gerechtfertigt.

6. Nach alledem schlage ich Ihnen vor, auf die Fragen des Bundesverwaltungsgerichts, die es Ihnen in der Rechtssache zwischen der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung und der Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG mit Beschluß vom 9. Mai 1985 vorgelegt hat, wie folgt zu antworten:

Der Begriff der Verkleisterungstemperatur (Artikel 6 Absatz 1 fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1570/77 der Kommission vom 11. Juli 1977 über die Zu- und Abschläge für Getreide bei der Intervention) ist dahin gehend auszulegen, daß er sich auf die Temperatur von mindestens 63° Celsius bezieht, die auf dem Diagramm des Brabender-Amylographen im Viskositätsmaximum des Teigs erreicht werden muß.