Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.03.1987 – C-47/86

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 17. März 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 Wir haben uns in dem heute zu behandelnden Verfahren mit Problemen der Erstattung bei der Produktion von Stärke aus Mais zu befassen.

2 Die Gewährung einer solchen Erstattung war für den Zeitraum, um den es im Ausgangsverfahren geht, in Artikel 11 der Ratsverordnung Nr. 2727/75 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide vorgesehen. Sie hatte den Zweck, wie der Begründung der Ratsverordnung 2742/75 über die Erstattungen bei der Erzeugung von Getreide und Reis zu entnehmen ist, zur Herstellung der Wettbewerbsfähigkeit gegenüber chemischen Ersatzerzeugnissen für eine Verbilligung des in der Stärkeindustrie verwendeten Ausgangsmaterials zu sorgen, das den Preisregelungen gemeinsamer Marktorganisationen unterliegt.

3 Regeln für die Durchführung hat der Rat selbst — gemäß Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2727/75 — in der bereits erwähnten Verordnung Nr. 2742/75 festgelegt. Deren Artikel 8 sah vor, daß — im Verwaltungsausschußverfahren — Durchführungsbestimmungen erlassen werden, und zwar insbesondere über die Gewährung von Vorschüssen auf die Erstattungen bei der Erzeugung, gegebenenfalls in Verbindung mit der Stellung einer Kaution.

4 Dies ist geschehen in der Kommissionsverordnung Nr. 1570/78. In ihrem Artikel 2 heißt es, Erstattungen würden unter anderem den Herstellern von Stärke aus Mais gewährt, vorausgesetzt, sie weisen nach, daß das betreffende Grunderzeugnis der Überwachung durch die zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten unterstellt wurde. Voraussetzung für die Gewährung der Erstattung ist — nach Artikel 3 — die Stellung einer Kaution durch den Erstattungsberechtigten. Ihr Betrag beläuft sich (nach Absatz 2 von Artikel 3) auf 105 % der beantragten Erstattung bei der Erzeugung. Die am Tag der Annahme auf amtliche Überwachung des Grunderzeugnisses gültige Erstattung bei der Erzeugung wird — so heißt es in Artikel 5 — von dem Mitgliedstaat gezahlt, auf dessen Hoheitsgebiet ... Stärke ... hergestellt ... wird. Sie wird — so ist hier weiter ausgeführt — binnen 30 Tagen vom Tag der Annahme des Antrags auf amtliche Überwachung des Grunderzeugnisses gezahlt.

5 Freigestellt wird die Kaution (gemäß Artikel 3 Absatz 3), wenn der Erstattungsberechtigte der zuständigen Stelle nachgewiesen hat, daß mindestens 96 % der unter Überwachung gestellten Menge des Grunderzeugnisses binnen höchstens 90 Tagen nach Annahme des Antrags auf amtliche Überwachung verarbeitet wurden. Werden jedoch weniger als 96 % der Menge des Grunderzeugnisses innerhalb dieses Zeitraumes verarbeitet — so fährt diese Bestimmung fort — so wird die Kaution in Höhe eines Betrages freigegeben, der dem der Erstattung bei der Erzeugung entspricht, der für die tatsächlich verarbeitete Menge des Grunderzeugnisses zahlbar ist... Schließlich bestimmt der Absatz 5 von Artikel 3 noch, daß die Kaution oder der Teil der Kaution, die nicht entsprechend diesem Artikel freigestellt wird, verfällt und als Rückzahlung des bereits gezahlten Erstattungsbetrags verwendet wird. Hier ist außerdem für den Fall, daß das Grunderzeugnis infolge höherer Gewalt nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist verarbeitet wird, vorgesehen, daß die zuständige Stelle des Mitgliedstaats auf Antrag des Erstattungsberechtigten unter Berücksichtigung der geltend gemachten Umstände über die Freigabe der Kaution oder eine Verlängerung der Verarbeitungsfrist entscheidet.

6 Nach diesen Bestimmungen hat die Klägerin des Ausgangsverfahrens im Dezember 1983 12427,003 t Mais unter Überwachung gestellt und dafür eine Kaution in Höhe von 1644222,90 FF gezahlt. Als sich herausstellte, daß die genannte Menge nur zu 95,91 % verarbeitet worden ist, wurden von der Kaution 1501880,10 FF freigegeben und — durch Entscheidung der französischen Interventionsstelle ONIC vom Februar 1984 — 142342,80 FF für verfallen erklärt (das ist der der nicht verarbeiteten Menge entsprechende Betrag plus die in Artikel 3 der Verordnung Nr. 1570/78 genannten 5 % des vorgesehenen Erstattungsbetrags). Dies heißt im Klartext, daß eine Abweichung von 0,09 % der geforderten Mindestproduktionsmenge den Verlust von 9,09 % der Kaution zur Folge hatte.

7 Die ONIC ist so vorgegangen aufgrund eines Telex der Kommission vom 20. Februar 1978, in dem ausdrücklich erklärt worden ist, es sei — wenn es nicht zu der Verarbeitung von 96 % der unter Überwachung gestellten Menge komme — die Erstattung nach der tatsächlich verarbeiteten Menge zu bemessen und von der gestellten Kaution ein Abzug in Höhe der Differenz zwischen Kautionsbetrag und der zu zahlenden Erstattung vorzunehmen (wogegen die ONIC offenbar bis Ende 1977 aufgrund ihrer eigenen Auslegung der einschlägigen Vorschriften nur die Rückzahlung der Erstattung für die Menge verlangte, die über die Toleranzgrenze von 4 % hinaus nicht verarbeitet wurde, und die Kaution stets voll freigab).

8 Die geschilderte Änderung der Praxis hält die Klägerin nicht für rechtmäßig, und sie verlangt deshalb in einem im April 1984 anhängig gemachten Verfahren die Aufhebung der erwähnten Entscheidung der ONIC. Dazu hat sie vorgebracht, die Kommissionsverordnung Nr. 1570/78 habe den Artikel 8 Buchstabe b der Ratsverordnung Nr. 2742/75 nicht korrekt durchgeführt (weil sie nämlich nicht auch die Zahlung der Erstattung nach Verarbeitung ohne Stellung einer Kaution vorgesehen habe). Außerdem steht sie auf dem Standpunkt, bei der von der Kommission für richtig gehaltenen Auslegung ihrer Verordnung sei eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit anzunehmen, wie auch eine Diskriminierung der Stärkehersteller gegenüber der zuckerverarbeitenden chemischen Industrie zu erkennen sei, da für letztere — gemäß der Kommissionsverordnung Nr. 1729/78 — sowohl nachträgliche Erstattung ohne Kautionsstellung wie Gewährung einer Abschlagszahlung auf die Erstattung in Verbindung mit der Stellung einer Kaution vorgesehen sei.

9 In Anbetracht der das Gemeinschaftsrecht betreffenden Problematik hat das angerufene Gericht durch einen (bei uns am 18. Februar 1986 eingegangenen) Beschluß vom 5. Dezember 1985 das bei ihm anhängige Verfahren ausgesetzt und folgende drei Fragen zur Vorabentscheidung nach Artikel 177 des EWG-Vertrags vorgelegt:

Durfte in den Bestimmungen der Verordnung Nr. 1570/78 der Kommission der Gemeinschaften vom 4. Juli 1978, die zur Durchführung von Artikel 8 Buchstabe b der Verordnung Nr. 2742/75 des Rates der Gemeinschaften vom 29. Oktober 1975 ergingen, vorgesehen werden, daß Vorschüsse auf Erstattungen bei der Erzeugung vor Verarbeitung des unter Überwachung gestellten Erzeugnisses nur bei Stellung einer Kaution gewährt werden?

Ist, falls dies bejaht wird, die Auslegung, die diesen Bestimmungen für den Fall gegeben wird, daß die Menge des verarbeiteten Grunderzeugnisses nicht 96 % der unter Überwachung gestellten Menge erreicht, zutreffend, und verstößt sie nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von Sanktion und die Sanktion auslösendem Tatbestand?

Verstößt der Unterschied zwischen den Lösungen in bezug auf die Freigabe der Kautionen in der streitigen Verordnung und in der Verordnung Nr. 1729/78 der Kommission vom 24. Juli 1978 im Falle der Erstattung bei der Erzeugung für Zucker nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Erzeuger?

10 Dazu ergibt sich — nach allem, was wir im Verfahren (von der Klägerin des Ausgangsverfahrens und von der Kommission) gehört haben — nach meinem Dafürhalten diese Stellungnahme.

B — Stellungnahme

1. Zur ersten Frage

11 In ihr geht es um das Problem, ob die Kommissionsverordnung Nr. 1570/78 zu kritisieren ist, weil sie nur die Gewährung von Vorschüssen auf Erstattungen in Verbindung mit der Stellung einer Kaution vorsah und nicht auch die Möglichkeit einer Zahlung der Erstattung nach Durchführung der Verarbeitung und ohne Stellung einer Kaution.

12 Dabei steht im Vordergrund — weil sie in der ersten Frage ausdrücklich genannt wird — die Ratsverordnung Nr. 2742/75; d. h., es ist vor allem zu prüfen, ob die Kommissionsverordnung — daran gemessen — fehlerhaft erscheint.

13 Die Kommission hat dies nachdrücklich zurückgewiesen, und darin muß ihr zweifellos zugestimmt werden.

14 Die maßgebliche Ermächtigungsnorm — den Artikel 8 Buchstabe b der Ratsverordnung Nr. 2742/75 — habe ich schon zitiert. Ihr zufolge sind Durchführungsbestimmungen zu erlassen, insbesondere über... die Gewährung von Vorschüssen auf die Erstattungen bei der Erzeugung, gegebenenfalls in Verbindung mit der Stellung einer Kaution. Dies macht klar, daß dem Rat selbst in erster Linie eine Vorschußregelung, verbunden mit Kautionsstellung, vorschwebte, und zwar offenbar, weil die betroffenen Wirtschaftskreise im allgemeinen daran interessiert sind, möglichst schnell in den Genuß einer Kostenentlastung in Form der Produktionserstattung zu kommen. Wenn andererseits einzuräumen ist, daß dies wohl nicht zu verstehen ist im Sinne einer ausschließlichen Festlegung auf die genannte Möglichkeit (wie die Kommission selbst einräumt, wäre auch die nachträgliche Zahlung der Erstattung durchaus denkbar gewesen), so ist doch sicherlich der Ratsverordnung nicht zu entnehmen, daß die Kommission gebalten war, mehrere Möglichkeiten der Auszahlung der Erstattung vorzusehen.

15 Hinzuzufügen ist dem außerdem noch, daß der Ratsverordnung nicht etwa — weil sie von einer Kaution nur im Zusammenhang mit der Gewährung von Vorschüssen spricht — entnommen werden muß, nach ihrem System sei eine Kautionsregelung außerhalb dieser Fallgestaltung (etwa bei nachträglicher Gewährung der Erstattung) nicht vertretbar. In der Tat ist nicht von der Hand zu weisen, daß auch in dem zuletzt genannten Fall eine Kautionsregelung grundsätzlich berechtigt erscheinen mag, weil nämlich so sichergestellt wird, daß es nur zu ernsthaften Erstattungsanträgen kommt, und daß die Marktentwicklung zuverlässig vorausgesehen werden kann. Auch ist von Interesse, daß so die seit 1986 gemäß der Kommissionsverordnung Nr. 2169/86 geltende Regelung beschaffen ist, denn sie sieht, obwohl als Regel die nachträgliche Zahlung der Erstattung gilt (Artikel 9), in jedem Fall bei der Antragstellung die Leistung einer Sicherheit vor (Artikel 4) und darüber hinaus noch für den Fall der Zahlung eines Vorschusses die Stellung einer besonderen Sicherheit in Höhe des gezahlten Vorschusses.

16 Festzuhalten ist also, daß der Kommissionsverordnung Nr. 1570/78 nicht eine Mißachtung der Ratsverordnung Nr. 2742/75 nachgesagt werden kann, die darin zu sehen sein soll, daß sie nicht auch eine nachträgliche Zahlung der Produktionserstattung ohne Kautionsstellung vorgesehen hat.

2. Zur dritten Frage

17 Auch die dritte Frage beschäftigt sich mit dem Problem, daß im Gegensatz zu der (Zucker-)Verordnung Nr. 1729/78 keine nachträgliche Erstattung ohne Kautionsstellung vorgesehen ist, und sie gibt zu bedenken, ob darin nicht ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Produzenten zu sehen ist. Sie soll deshalb schon an dieser Stelle geprüft werden.

18 Wie Sie wissen, steht die Kommission auf dem Standpunkt, ernsthafte Bedenken seien auch unter diesem Gesichtspunkt nicht zu erkennen, und auch in dieser Hinsicht werden wir wohl — wenn ich das gleich sagen darf — ihrer Wertung zuzustimmen haben.

19. a) Einleuchtend finde ich die Ansicht, von einer Diskriminierung sei nicht im Falle jeder Abweichung einer Regelung von einer anderen zu sprechen, sondern nur dann, wenn sich eine Benachteiligung ausmachen läßt. Letzteres ist aber tatsächlich schwerlich anzunehmen, wenn eine Regelung von mehreren denkbaren Lösungen nur die vorteilhafte wählt und nachteilige ausschließt. So dürfte es sich auch bei der jetzt zu beurteilenden Kommissionsverordnung verhalten. Grundsätzlich ist nämlich nicht zu leugnen, daß die nachträgliche Zahlung der Produktionserstattung verglichen mit der Vorschußgewährung als nachteilig zu bezeichnen ist, weil die Hersteller so mit den höheren Kosten für die Ausgangserzeugnisse (die erworben werden, bevor sie unter amtliche Überwachung gestellt werden) belastet werden bis zum Abschluß der Verarbeitung (für die eine Frist von 90 Tagen ab Eingang des Antrags auf amtliche Überwachung gilt) und bis zur Durchführung der verwaltungsmäßigen Bewältigung (wogegen Vorschüsse — gemäß Artikel 5 — binnen 30 Tagen nach dem Tag der Annahme des Antrags auf amtliche Überwachung gezahlt wurden).

20. Darüber hinaus hat die Kommission meines Erachtens auch mit der Ansicht recht, die Tatsache, daß mit der Vorschußgewährung eine Kautionsregelung verbunden ist, mache daraus nicht einen nachteiligen Sachverhalt, der unter dem Gesichtspunkt der Diskriminierung zu einer anderen Wertung führe. Das genannte Element berechtigt vielmehr allenfalls zu der Frage, ob die Kautionsregelung im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kritisiert werden kann. Darauf wird in einem anderen Zusammenhang zurückzukommen sein.

21. b) Vertretbar finde ich auch die Ansicht der Kommission, der Grundsatz der Gleichbehandlung verdiene Anwendung in voller Strenge nur innerhalb einer Marktorganisation. Regelungen für Erzeugnisse, die verschiedenen Sektoren (hier: einerseits Getreide, andererseits Zucker) zuzurechnen sind, können also — weil jeder Sektor seine Besonderheiten aufweist — durchaus gewisse Abweichungen aufweisen; sie müssen zur Vermeidung des Vorwurfs der Diskriminierung keineswegs in allen Details wie etwa — was im vorliegenden Fall von Interesse ist — bezüglich des Zahlungsmodus übereinstimmen.

22. Da aber — soweit eine gewisse Austauschbarkeit der Produkte (Getreidestärke/Zucker) in der chemischen Industrie anzunehmen ist — durch die Bemessung des Erstattungsbetrags (wie die Kommission betont hat) durchaus dafür gesorgt wird, daß es nicht zu der Bevorzugung eines Erzeugnisses kommt, kann in Ansehung der Erstattungsregelung nicht von einer Mißachtung des Diskriminierungsverbots gesprochen und die für Getreide geltende Verordnung nicht etwa deswegen als mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung unvereinbar bezeichnet werden, weil sie nur eine Vorschußregelung mit Kautionsstellung kannte (deren korrekte Beachtung wohl bei einiger Sorgfalt keine nennenswerten Schwierigkeiten machte) und nicht auch die Möglichkeit der nachträglichen Zahlung der Erstattung (an der die maßgeblichen Wirtschaftskreise offenbar in aller Regel gar nicht interessiert waren).

3. Zur zweiten Frage

23. Sie setzt sich aus zwei Teilen zusammen: Einmal soll die Kautionsregelung im Hinblick auf den Fall interpretiert werden, daß weniger als 96 % der gemeldeten Menge des Grunderzeugnisses verarbeitet wurden (d. h., es soll geklärt werden, ob bei einer solchen Sachlage die Erstattung nach der tatsächlich verarbeiteten Menge zu bemessen war und die Kaution — soweit sie über die Erstattung hinausging — ohne Berücksichtigung irgendeiner Toleranzgrenze verfiel). Zum anderen ist zu untersuchen, ob die so zu verstehende Kautionsregelung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstieß, und dies insbesondere, wenn sie in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens in ihrer ganzen Strenge zur Anwendung kam.

24. a) Die Beantwortung des ersten Teils der genannten Frage macht meines Erachtens keinerlei Schwierigkeiten. Die Kautionsregelung kann nach ihrem Wortlaut tatsächlich nur dahin verstanden werden, daß — weil sich die Erstattung nach der tatsächlich verarbeiteten Menge zu richten hatte — die Kaution in dem Umfang verfiel, der dem Unterschied zwischen der Kautionssumme und der gewährten Erstattung entsprach. Eine Toleranzmarge von 4 % (im Hinblick auf den Feuchtigkeitsgehalt und Verunreinigungen des Grunderzeugnisses) gab es also nur bei grundsätzlich vollständiger Verarbeitung, nicht aber anteilig bei nur teilweiser Verarbeitung.

25. Dazu kann auch auf den Umstand verwiesen werden, daß es sich um einen Teil eines Normkomplexes handelte, der für den Fall der Nichteinhaltung der Verarbeitungsbedingungen eine Art Bestrafung vorsah, was grundsätzlich eine strenge Auslegung nahelegt. Dafür ist nicht zuletzt die Erkenntnis von Interesse, daß dies von der am Erlaß der Regelung maßgeblich beteiligten Kommission so gewollt war, wie die uns vorgelegten Fernschreiben deutlich machen.

26. b) Was den — entscheidenden — zweiten Teil der Frage angeht, so kann ich zu dem als Maßstab herangezogenen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auf die Zusammenstellung der einschlägigen Rechtsprechung in meinen Schlußanträgen zu der Rechtssache 21/85 verweisen. Aus ihr wird — nur soviel sei jetzt gesagt — an Hand einiger Beispielsfälle ersichtlich, daß es zum Teil auf die Schwere der Regelwidrigkeit ankommt (bei geringfügigen Verstößen darf es nicht zum Verfall der ganzen Kaution kommen); in anderen Fällen, bei denen das Risiko der Zweckentfremdung einer Maßnahme bestand oder das gute Funktionieren eines Systems von Wichtigkeit war, wurde eine strenge Handhabung für richtig gehalten und eine Abstufung der Kaution nach dem Grad der Pflichtverletzung abgelehnt. Dem kann jetzt noch hinzugefügt werden, daß in dem Urteil zu der genannten Rechtssache die Rechtsprechung dahin fortentwickelt wurde, daß bei geringßigiger Verletzung einer Hauptpflicht ein Kautionsverfall ausscheidet und daß das gleiche gilt bei der Mißachtung einer Verpflichtung von nicht grundlegender Bedeutung, d. h., wenn ein schwerer Verstoß nicht vorliegt.

27. Da wir es in der jetzt zu beurteilenden Regelung mit zwei Elementen zu tun haben (Toleranzgrenze von 96 % und Kaution in Höhe von 5 % des Erstattungsbetrages), erscheint es sinnvoll, — da sie beide in der Kritik der Firma Roquette eine Rolle spielen — bei ihrer Beurteilung an Hand der eben aufgezeigten Maßstäbe getrennt vorzugehen.

28. aa) Zu der in der Regelung enthaltenen Toleranzgrenze von 96 % stellt sich nach dem Vorbringen der Firma Roquette einmal die Frage, ob sie nicht zu knapp bemessen worden ist, sowie zum anderen diejenige, ob es gerechtfertigt erscheint, bei einer nur unwesentlich geringeren Menge diesen Gesichtspunkt völlig außer Betracht zu lassen.

29. Zum ersten Punkt wurde verwiesen auf zwei Verordnungen (Ratsverordnung Nr. 2731/75 über die Standardqualitäten für Weichweizen, Roggen, Gerste, Mais und Hartweizen Kommissionsverordnung Nr. 1569/77 über das Verfahren und die Bedingungen für die Übernahme von Getreide durch die Interventionsstellen), von welchen die erste vorsah, daß bei Mais der Anteil der Bestandteile, die nicht einwandfreies Grundgetreide sind, 8 % betragen konnte, und von denen die zweite sogar einen Höchstanteil der Bestandteile, die nicht einwandfreies Grundgetreide sind, im Umfang von 12 % zuließ. Hierzu wurde außerdem Bezug genommen auf die in der Kommissionsverordnung Nr. 2169/86 vom 10. Juli 1986 enthaltene Erstattungsregelung, nach der (für die Verarbeitung von Stärke) eine Toleranzgrenze von 95 % gilt (Artikel 7), was — wie die Firma Roquette meint — auf das Grunderzeugnis Mais umgerechnet eine solche von 92 % bedeute.

30. Mit der Kommission glaube ich jedoch, daß sich so Kritik an der jetzt interessierenden Verordnung nicht rechtfertigen läßt. Auch wenn in Regelungen, die für die Intervention wichtig sind, ein anderer Maßstab für richtig gehalten wird, ist es meines Erachtens grundsätzlich nicht zu beanstanden, daß im Rahmen einer Subventionsregelung für die Erzeugung (um eine solche handelt es sich bei der Erstattung) strengere Qualitätsanforderungen festgesetzt werden, was eben — mittelbar — in Form der erwähnten Toleranzgrenze geschehen ist. Auch ist von Bedeutung, daß sich in der Praxis — nach den unwidersprochenen Äußerungen der Kommission — daraus offenbar nie Schwierigkeiten ergeben haben, d. h., daß es, wenn beim Einkauf sorgfältig verfahren wird, keine Probleme bereitet hat, die Verunreinigungen im Rahmen der Toleranzgrenze zu halten.

31. Was aber den Umstand anbelangt, daß im Jahre 1986 eine andere Regelung gewählt wurde, so ist nicht nur von Bedeutung, daß es sich hierbei — im Mittelpunkt stehen ja andere Verarbeitungserzeugnisse — um ein andersgeartetes System handelt. Man wird auch grundsätzlich aus einer solchen Fortentwicklung der Regelung, bei der Anpassungen nach Zweckmäßigkeitserwägungen erfolgen, nicht den Schluß ziehen können, daß eine früher geltende Regelung schon deswegen rechtswidrig zu nennen ist, weil sie etwas strenger ausgestaltet war.

32. Im Ergebnis wird man also die Toleranzmarge von 4 % bei 100 % Verarbeitung nicht kritisieren können.

33. Bezüglich des zweiten Punktes, der jetzt von Interesse ist, räume ich ohne weiteres ein, daß es nach den uns gegebenen Erklärungen (es sei eine Verarbeitung von 96 % als ausreichend angesehen worden im Hinblick auf den Feuchtigkeitsgehalt des Grunderzeugnisses und die darin enthaltenen Verunreinigungen) nicht recht verständlich erscheint, warum dieses Element bei teilweiser Verarbeitung ganz außer Betracht blieb, wo doch — weil Verunreinigungen auch in kleinen Mengen enthalten sind — eigentlich der Schluß naheliegt, es könnte eine Verarbeitung von beispielsweise 48 % der gemeldeten Menge einer solchen von 50 % gleichgeachtet werden. Erklären läßt sich dies nur so, daß eine Toleranzmarge allein für angebracht gehalten wurde bei prinzipiell vollständiger Verarbeitung — weil diese nach Meinung der Kommission als die Hauptverpflichtung des Erstattungsberechtigten im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs anzusehen sei — und daß somit ihre Nichtberücksichtigung bei teilweiser Verarbeitung gleichfalls als eine Art Sanktion zu werten ist (die ja auch im Fehlen einer an sich gerechtfertigten Wohltat bestehen kann). Damit aber spitzt sich alles auf die Frage zu, ob — da ja bei nicht vollständiger Verarbeitung ohnehin die Kaution in Höhe von 5 % verfällt — tatsächlich in einem solchen Fall gleichsam eine Doppelbestrafung angemessen ist, und dies namentlich, wenn es sich (wie dies für das Ausgangsverfahren zutrifft) nur um eine ganz geringfügige Unterschreitung handelt. Hierauf wird sich die Antwort ergeben, wenn wir uns auch — was jetzt gleich geschehen soll — mit der Berechtigung der Kaution von 5 %, die bei nicht vollständiger Verarbeitung verfällt, auseinandergesetzt haben.

34. bb) Was diese Kaution angeht, so ist vorstellbar, daß sie der Sicherung verschiedener Zwecke dient, die somit bei der Prüfung der Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in Betracht kommen.

35. Die Kommission hat hierzu ausgeführt, im Vordergrund stehe die Erfüllung der Verpflichtung zur Verarbeitung von Getreide zu Stärke; sie sei als eine wesentliche Verpflichtung anzusehen, und deshalb sei es auch gerechtfertigt, sie mit einer gewichtigen Sanktion abzusichern.

36. Mir scheint dies aber nicht überzeugend. Nirgends in der fraglichen Kommissionsverordnung (oder in einer Ratsverordnung) ist von einer solchen Verpflichtung zur Verarbeitung die Rede (wie sie sich etwa findet in den Regelungen betreffend den Absatz verbilligter Butter an die Verarbeitungsindustrie). In der Begründung der Verordnung Nr. 1570/78 wird nur gesprochen von der Sicherstellung der Verarbeitung und in ihrem Artikel 3 davon, die Kaution solle die Verarbeitung garantieren. Dies ist nicht gleichbedeutend mit der Normierung einer Verarbeitungspflicht; ebensogut kann sich dies auf die Einhaltung der Voraussetzungen für die Gewährung der Erstattung beziehen, d. h., es soll gesichert werden, daß der Erstattungsvorschuß nicht ohne Grund gezahlt wurde.

37. Zu sehen ist auch nicht, daß der Gemeinschaft in diesem Zusammenhang daran gelegen sein könnte, die fraglichen Erzeugnisse vom Markt zu bringen, um etwa Spekulationen zu verhindern (eine Überlegung, die bei der erwähnten Butterregelung eine Rolle spielte). In der Tat ist ein solches Ziel schlecht vorstellbar bei Erzeugnissen wie Mais (wo ein Importbedarf besteht und Produktionserstattungen auch bei Verwendung importierter Waren gewährt werden). Zweck der Erstattungsregelung ist nicht die Verwertung des in der Gemeinschaft erzeugten Maises, sondern die Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit der Stärkeindustrie der Gemeinschaft im Vergleich zu den Herstellern von Ersatzerzeugnissen. Zur Erreichung dieses Zieles bedarf es keiner Produktionsverpflichtung, die einklagbar wäre. Es genügt, demjenigen, der die Voraussetzungen erfüllt, eine Belohnung zu versprechen und zu zahlen. Dies scheint hier der Fall zu sein. Bezeichnend ist ja auch, daß bei Zucker — insoweit ist die dafür geltende Regelung, die im Zusammenhang mit der Untersuchung des Gleichbehandlungsgebotes schon von Bedeutung war, wiederum von Interesse — ein derartiges Bedürfnis offenbar nicht besteht (weil hier die Regel der nachträglichen Erstattung ohne Kautionsstellung gilt), und dies, obwohl es sich um eine Überschußproduktion handelt.

38. Viel näherliegender ist es in der Tat, die Hauptfiinktion der Kautionsregelung im Zusammenhang mit der Vorschußgewährung zu sehen (was auch nach der Formulierung des Artikels 8 Buchstabe b der Ratsverordnung Nr. 2742/75 anzunehmen ist). Mit ihr soll also sichergestellt werden, daß die Erstattung bei NichtVerarbeitung zurückgezahlt wird und daß der Empfänger nicht aus der vorübergehenden Verwendung ihm letztlich nicht zustehender Gelder einen wirtschaftlichen Vorteil zieht. Bei dieser Betrachtung, die zweifellos zu dem Ergebnis führt, daß das Prinzip der Kautionsstellung nicht beanstandet werden kann, müssen sich aber ebenso sicher Bedenken bezüglich des Umfangs der Kaution ergeben. 5 % des Erstattungsbetrages und dies für einen Vorschußzeitraum von zwei bis drei Monaten bedeutet bei vollständiger Unterlassung der Verarbeitung die Abschöpfung eines Vorteils in Höhe von 20 bis 30 % Jahreszinsen. Kann man schon dies überzogen finden, so trifft eine noch krassere Wertung zweifellos zu für den Verfall der gleichen Kaution bei nur teilweiser Verarbeitung. Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit ließe sich also bemängeln (und dies auch dann, wenn anerkannt werden muß, daß bei solchen Regelungen auf eine gewisse Pauschalierung nicht zu verzichten ist), daß es an jeglicher Abstufung der Sanktion fehlt. Ganz sicher ist zu sagen, daß es von der soeben behandelten Zweckbestimmung her nicht vertretbar erscheint, eine zusätzliche Sanktion (in Form der Außerachtlassung der vorhin erwähnten Toleranzgrenze von 96 %) anzuwenden, und daß jedenfalls bei einem Sachverhalt wie dem im Ausgangsverfahren zu behandelnden (in dem es nur zu einer ganz geringfügigen Unterschreitung des Verarbeitungsmaßes kam) überhaupt kein Anlaß besteht, dem Empfänger der Erstattung einen — praktisch nicht existierenden — Zinsvorteil zu entziehen.

39. Schließlich ist noch einzuräumen, daß als Zweck der Kautionsregelung auch das Bestreben in Betracht kommen mag zu sichern, daß nur seriöse Anträge auf Gewährung einer Erstattung gestellt werden und daß auf diese Weise eine zuverlässige Vorausschau über die Marktentwicklung zustande kommt, die für eine Verwaltung dieses Marktes nützlich ist.

40. Läßt sich so wahrscheinlich das Prinzip der Sanktionierung an sich rechtfertigen (obwohl berechtigte Zweifel darauf gestützt werden könnten, daß offenbar im Rahmen des Zuckermarktes ein derartiges Bedürfnis nicht besteht, weil ja die Verordnung Nr. 1729/78 bei nachträglicher Zahlung der Erstattung keine Kautionsstellung kennt), so ist für die Beurteilung der Regelung doch zumindest wesentlich, daß es sich bei diesem Anliegen — Sicherung der Kenntnis von Marktdaten — zweifellos um ein solches von geringerem Gewicht (im Sinne der angeführten Rechtsprechung) handelt. Unter diesem Gesichtspunkt läßt sich also schwerlich — und damit komme ich abermals auf die erwähnte Toleranzgrenze von 96 % zurück — eine Sanktion rechtfertigen, die über die Kaution von 5 % des Erstattungsbetrages hinausgeht. Weil anzunehmen ist, daß es im Grunde nur um eine Kenntnis der Marktentwicklung geht, für die absolute Präzision sicher nicht erforderlich ist, läßt sich außerdem sagen, daß von einem sanktionswürdigen Verhalten schwerlich die Rede sein kann bei einer ganz geringfügigen Abweichung von der einzuhaltenden Norm, wie sie in dem Fall zu beobachten war, der im Ausgangsverfahren zur Debatte steht.

41. cc) Zum zweiten Teil der zweiten Frage würde ich also die Feststellung für richtig halten, daß die Kautionsregelung des Artikels 3 der Verordnung Nr. 1570/78 unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit zu Bedenken Anlaß gibt und daß sie so wie in der Verordnung konzipiert jedenfalls nicht angewandt werden konnte in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens.

C — Schlußantrag

42. Nach alledem lautet mein Vorschlag zur Beantwortung der vom Verwaltungsgericht Lille gestellten Fragen so:

1) In dem Umstand, daß in der Kommissionsverordnung Nr. 1570/78 nur die Gewährung einer Produktionserstattung im Wege des Vorschusses mit Stellung einer Kaution vorgesehen war und nicht auch eine Leistung nach Verarbeitung ohne Kautionsstellung, ist keine die Ungültigkeit der Verordnung nach sich ziehende Unvereinbarkeit mit der Ratsverordnung Nr. 2742/75, zu deren Durchführung die Verordnung Nr. 1570/78 ergangen ist, zu sehen.

2) Ebensowenig ist in dem genannten Umstand eine Diskriminierung der zur Stärkeproduktion Mais verwendenden Hersteller im Verhältnis zu Chemiebetrieben, die Zucker verwenden und für die die Verordnung Nr. 1729/78 gegolten hat, zu sehen.

3) Der Artikel 3 Absatz 3 Buchstabe a der Kommissionsverordnung Nr. 1570/78 ist dahin auszulegen, daß bei Verarbeitung von weniger als 96 % der gemeldeten Menge Grunderzeugnisse Erstattung nur nach Maßgabe der tatsächlich verarbeiteten Menge gewährt und die Kaution für verfallen erklärt wird bezüglich der Differenz zwischen dem genannten und dem in Artikel 3 Absatz 2 erwähnten Betrag.

4) Mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist die Anwendung dieser Regelung auf einen Sachverhalt, bei dem die Verarbeitung nur ganz geringfügig hinter der zur Verarbeitung vorgesehenen Menge zurückblieb, nicht zu vereinbaren.