Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.06.1987 – C-88/86

Schlußanträge des Generalanwalts

Jean Mischo

vom 4. Juni 1987

Herr Präsident,

ineine Herren Richter!

1 Das College van Beroep voor het Bedrijfsleven hat Ihnen vier Fragen nach der Auslegung der Verordnung Nr. 517/72 des Rates vom 28. Februar 1972 über die Einführung gemeinsamer Regeln für den Linienverkehr und die Sonderformen des Linienverkehrs mit Kraftomnibussen zwischen den Mitgliedstaaten (ABl. L 67, S. 19) in der Fassung der Verordnung Nr. 1301/78 vom 12. Juni 1978 (ABl. L 158, S. 1) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Vor der Prüfung dieser Fragen scheint es mir zweckmäßig, einige Besonderheiten der Verordnung Nr. 517/72 mit solchen des Kommissionsvorschlags [Dokument KOM(69) 485 endg.] zu vergleichen, der dem Rat am 17. Juli 1969 vorgelegt worden war.

3 Nach diesem Vorschlag sollten die Entscheidungen über die Anträge auf Erteilung und Erneuerung einer Lizenz sowie auf Einrichtung, Änderung oder Aufhebung eines Omnibusverkehrsdienstes von den Mitgliedstaaten, durch deren Hoheitsgebiet die betreffenden Verkehrsdienste führen, im gegenseitigen Einverständnis getroffen werden (Artikel 16). Der Kommissionsvorschlag sah keine Möglichkeit des Einspruchs gegen diese Entscheidungen vor.

4 Wenn dagegen mehrere Antragsteller Anträge auf Einrichtung desselben Linienverkehrs eingereicht hatten, sollte die Auswahl des Antragstellers dem Mitgliedstaat obliegen, auf dessen Hoheitsgebiet sich der Ausgangspunkt des Verkehrs befand.

5 Diese Auswahl sollte zu begründen sein und die Mitgliedstaaten sollten den betreffenden natürlichen oder juristischen Personen die Möglichkeit einräumen, gegen eine solche Entscheidung ihre Interessen ... durch geeignete Mittel zur Geltung zu bringen. Nach den Begründungserwägungen sollte den Verkehrsunternehmern gegen die Entscheidungen, die von den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Wahl des Antragstellers, dem die Lizenz zu erteilen wäre, getroffen würden, ein Einspruchsrecht gewährt werden.

6 Schließlich bestimmte Artikel 18 folgendes: Der Mitgliedstaat... stellt gemäß den Entscheidungen, die... [im gegenseitigen Einverständnis der Mitgliedstaaten] und [wenn zwischen den Mitgliedstaaten keine Einigung zustande kommt] von der Kommission ... getroffen werden, die Lizenz aus, erneuert sie, ändert sie oder zieht sie zurück.

7 Die Verordnung Nr. 517/72 in ihrer endgültigen Fassung sieht ebenfalls Entscheidungen vor, die entweder im gegenseitigem Einvernehmen von den Mitgliedstaaten (Artikel 13 Absatz 1) oder von der Kommission (Artikel 14 Absatz 1) oder — und dies ist neu — vom Rat (Artikel 14 Absatz 2) getroffen werden, doch folgt einer solchen Entscheidung nach Artikel 16 eine Entscheidung der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, in dessen Hoheitsgebiet sich der Sitz des Unternehmens befindet. Artikel 16 verwendet in den Absätzen 2 und 3 tatsächlich dreimal den Ausdruck Entscheidung.

8 Mit dieser letztgenannten Entscheidung wird von der zuständigen Behörde, die dabei aufgrund des gegenseitigen Einvernehmens der betroffenen Mitgliedstaaten oder aufgrund der Entscheidungen der Kommission oder des Rates handelt,

die Genehmigung zur Einrichtung eines Verkehrsdienstes erteilt,

die Änderung der Bedingungen, denen der Betrieb eines Verkehrsdienstes unterliegt, genehmigt oder dem Genehmigungsinhaber mitgeteilt,

die Genehmigung erneuert oder

der Antrag förmlich abgelehnt.

9 Nach Artikel 16 Absatz 2 sind diese Entscheidungen der zuständigen Behörde zu begründen, und die Mitgliedstaaten räumen den Verkehrsunternehmen die Möglichkeit ein, als solche ihre Interessen gegenüber den genannten Entscheidungen mit geeigneten Mitteln geltend zu machen. In den Begründungserwägungen der Verordnung in ihrer endgültigen Fassung wird diese Möglichkeit aber nicht mehr als Einspruchsrecht qualifiziert.

10 Somit ist festzustellen, daß der Rat den Vorschlag der Kommission gemäß Artikel 149 EWG-Vertrag einstimmig dahin ändern wollte, daß den verfahrensabschließenden Maßnahmen der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat, ausdrücklich der Charakter einer Entscheidung zuerkannt und das Recht des antragstellenden Unternehmens, seine Interessen geltend zu machen, auf die vier Arten von Entscheidungen ausgedehnt wird, die diese Behörde treffen kann.

11 Die damit vom Rat eingeführte Regelung ist ziemlich kompliziert, und der Hinweis auf die zuständige Behörde läßt sich unterschiedlich auslegen.

12 Nach der einen möglichen Auslegung übt jeder Mitgliedstaat seine Befugnisse gemäß der Verordnung Nr. 517/72 durch die von ihm zu diesem Zweck bestimmte zuständige Behörde aus.

Diese prüft zunächst, ob dem von einem Verkehrsunternehmen eingereichten Antrag unter Berücksichtigung der im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats bereits vorhandenen Verkehrsdienste stattzugeben ist.

Sodann übermittelt sie den Antrag zusammen mit ihrer ablehnenden oder befürwortenden Stellungnahme den anderen betroffenen Mitgliedstaaten. Im zweiten Fall ersucht sie diese Staaten um Zustimmung.

Kommt es zu einer Einigung aller betroffenen Mitgliedstaaten, erteilt sie sodann die Genehmigung oder sie versagt sie, wenn sie selbst oder die zuständige Behörde des oder der betroffenen Mitgliedstaaten sich gegen die Erteilung der Genehmigung aussprechen. (Gegebenenfalls muß die endgültige Entscheidung ausgesetzt werden, wenn einer der betroffenen Mitgliedstaaten die Kommission anruft.)

Diese Auslegung unterscheidet nicht zwischen Mitgliedstaat im Sinne von Artikel 13 und zuständiger Behörde im Sinne von Artikel 16 der Verordnung.

13 Nach der anderen Auslegung, für die sich die Niederlande entschieden haben (siehe dazu den Vorlagebeschluß), obliegt die Durchführung der Verordnung zwei verschiedenen Behörden:

a) dem Verkehrsminister

14 Dieser besitzt die eigentliche Entscheidungsbefugnis, da er über die Zweckmäßigkeit der Einrichtung des Dienstes im Hinblick auf die im nationalen Hoheitsgebiet bestehende Situation entscheidet. (Siehe das unter Nr. 3 des Vorlagebeschlusses genannte Schreiben des niederländischen Ministers an die Commissie voor Vervoervergunningen.) Er beantragt auch die Zustimmung der anderen betroffenen Mitgliedstaaten.

b) der zuständigen Behörde

15 Im vorliegenden Fall ist das die Commissie voor Vervoervergunningen (Kommission für Verkehrsgenehmigungen). Diese übermittelt dem Minister ihre Stellungnahme (Artikel 13 b Absatz 7 des Uitvoeringsbesluit Autovervoer Personen, Durchführungsverordnung zu dem Gesetz über den Personenverkehr mit Kraftfahrzeugen, im folgenden: UAP). Nachdem der Minister sehte Entscheidung über den Antrag getroffen hat, teilt er diese der Commissie mit (Artikel 13 b Absatz 8). Diese erläßt schließlich selbst eine Entscheidung und übersendet eine Abschrift davon dem Minister.

16 Nach der niederländischen Regelung sind die zuständige Behörde und der Mitgliedstaat (d. h. der Minister) zwei verschiedene und gewissermaßen rivalisierende Stellen, denn im vorliegenden Fall hat die Commissie voor Vervoervergunningen ausdrücklich erklärt, daß sie einen anderen Standpunkt als der Minister vertrete, sich dessen Entscheidung jedoch beugen müsse (Vorlagebeschluß, Abschnitt 3 am Ende).

17 Ich habe Ihre Aufmerksamkeit auf diese beiden Möglichkeiten der Auslegung lenken wollen, um zu zeigen, daß bestimmte Fragen, die sich vor dem College van Beroep voor het Bedrijfsleven stellen, auf die Art und Weise zurückzuführen sind, in der die Verordnung in den Niederlanden durchgeführt worden ist.

18 Meines Erachtens sollten wir uns aber nicht durch diese Besonderheiten beeinflussen lassen, sondern uns auf den Wortlaut der Verordnung konzentrieren. Ich komme nun zur Prüfung der ersten Frage des College van Beroep.

I — Die erste Vorabentscheidungsfrage

Diese lautet folgendermaßen:

Genügt es Artikel 16 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 517/72 des Rates, wenn ein Mitgliedstaat in den nationalen Rechtsvorschriften zur Durchführung der Verordnung eine Bestimmung vorgesehen hat, die den Betroffenen die Möglichkeit bietet, gegen den öffentlich zur Einsicht ausgelegten Antrag binnen einer Frist von 30 Tagen schriftlich Einwände zu erheben, ehe eine Entscheidung über den Antrag getroffen wird?

19 Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens (Bovo Tours BV und Van Nood Touringcars BV) sowie die Kommission schlagen vor, diese erste Frage zu verneinen, während die britische, die französische, die niederländische Regierung sowie das zum Ausgangsrechtsstreit beigeladene Unternehmen sich für eine Bejahung der Frage aussprechen.

20 Im wesentlichen geht es bei der Auslegung, um die Sie ersucht werden, darum, ob Artikel 16 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 517/72 von den Mitgliedstaaten verlangt, den Verkehrsunternehmen die Möglichkeit einzuräumen, die nach Artikel 16 Absatz 1 ergangenen Entscheidungen nach ihrem Erlaß anzufechten.

21 Zwar haben diejenigen Mitgliedstaaten, die den Betroffenen die Möglichkeit bieten, vor der Entscheidung über einen Antrag auf Einrichtung eines Omnibusverkehrsdienstes schriftlich Einwände gegen diesen Antrag zu erheben, ihnen ein Mittel an die Hand gegeben, einen gewissen Einfluß auf diese Entscheidung auszuüben.

22 Genügt dies aber unter Berücksichtigung des Wortlauts des Artikels 16 Absatz 2? Ich meine nicht. Nach dieser Bestimmung sind Entscheidungen, welche die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nach Absatz 1 treffen zu begründen. Weiter heißt es dann: Die Mitgliedstaaten räumen den Verkehrsunternehmen die Möglichkeit ein, als solche ihre Interessen gegenüber den genannten Entscheidungen mit geeigneten Mitteln geltend zu machen.

23 Gemeint sind eindeutig die Entscheidungen, mit denen die zuständigen Behörden den Genehmigungsanträgen stattgeben oder sie ablehnen.

24 Der Gemeinschaftsgesetzgeber wollte auf diese Weise erreichen, daß die Verkehrsunternehmen sich anhand der Begründung der Entscheidung über deren Rechtfertigung und die Bedingungen unterrichten können, unter denen die Erteilung der Genehmigung, ihre Versagung oder ihre Abänderung erfolgt ist. Die Unternehmen können erst ab dem Zeitpunkt, zu dem sie von dieser Begründung Kenntnis nehmen können, wirklich beurteilen, ob ihre Interessen beeinträchtigt sind.

25 Die Begründungspflicht hätte keinen Sinn, wenn nicht der Adressat der Entscheidung oder jedes andere betroffene Verkehrsunternehmen die Möglichkeit hätte, die Stichhaltigkeit der angeführten Gründe in Frage zu stellen.

26 Möglicherweise weicht die endgültig erteilte Genehmigung, insbesondere wenn sie aufgrund eines Schiedsspruchs der Kommission oder des Rates erfolgt, etwa hinsichtlich der festgelegten Strecke, von der beantragten Genehmigung ab.

27 Auch läßt sich der Fall denken, daß der Antrag nur aufgrund des Einspruchs des Mitgliedstaats, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat, abgelehnt wird, weil dieser der Ansicht ist, daß es für die vorgeschlagene Verkehrsverbindung kein nicht befriedigtes Verkehrsbedürfnis gebe (und der andere Mitgliedstaat die Kommission mit dieser Frage nicht befaßt hat). Ist in diesen Fällen anzunehmen, daß der Antragsteller seine Interessen bereits mit der Einreichung des Antrags geltend gemacht hat und ihm daher die Möglichkeit der Anfechtung der Entscheidung abzusprechen ist? Die Antwort lautet offensichtlich nein.

28 Es kann auch vorkommen, daß es bei der Entscheidung nur darum geht, welchem Verkehrsunternehmen der Verkehrsdienst zugeteilt wird (z. B. bei der Erneuerung der Genehmigung). Auch hier zeigt sich meines Erachtens, daß sich bewerben und seine Interessen geltend machen nicht genau dasselbe sind.

29 Schließlich ist von Interesse, daß Artikel 16 der Verordnung Nr. 1191/69 des Rates vom 26. Juni 1969 über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs (ABl. L 156, S. 1) folgendermaßen lautet:

Die Mitgliedstaaten räumen den Verkehrsunternehmen als solchen die Möglichkeit ein, ihre Interessen gegenüber den aufgrund dieser Verordnung gefaßten Beschlüssen mit geeigneten Mitteln geltend zu machen.

30 Artikel 12 der Verordnung Nr. 1192/69 des Rates vom 26. Juni 1969 über gemeinsame Regeln für die Normalisierung der Konten der Eisenbahnunternehmen (ABI. L 156, S. 8) hat den gleichen Wortlaut, nur daß das Wort Verkehrsunternehmen durch Eisenbahnunternehmen ersetzt ist.

31 Der Rat hat sich somit von zwei Verordnungen leiten lassen, bei denen die entsprechende Bestimmung unzweifelhaft die nachträgliche Anfechtung aller aufgrund dieser Verordnungen gefällten Entscheidungen meint.

32 Die Regierungen des Vereinigten Königreichs, der Niederlande und das dem Rechtsstreit beigeladene Unternehmen vertreten die Ansicht, daß Artikel 16 Absatz 2 Unterabsatz 2 dahin auszulegen sei, daß danach ein Verfahren, wie es in den Niederlanden vorgesehen sei, genüge, da eine nachträgliche Überprüfung unangebracht, sachlich ohne Sinn oder aber nur von marginaler Bedeutung wäre.

33 Wenn die Ablehnung allein auf der Haltung des Mitgliedstaats beruht, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat, oder es in der Entscheidung nur darum geht, welches Unternehmen eine Linie betreiben darf, deren Einrichtung nicht umstritten ist oder die bereits besteht, wäre der Rechtsbehelf jedenfalls gegen den wirklichen Urheber der Entscheidung gerichtet (vorbehaltlich meiner späteren Ausführungen zur Lage in den Niederlanden).

34 Wie verhält es sich, wenn die Genehmigung zur Einrichtung eines bestimmten Linienverkehrs aufgrund der Einigung zweier oder mehrerer betroffener Mitgliedstaaten erteilt wurde und ein Betroffener, wie in der beim College van Beroep anhängigen Rechtssache, den Widerruf oder die Aufhebung dieser Genehmigung erreichen will?

35 Wie ich später bei der Beantwortung der zweiten Frage noch näher ausführen werde, stellt die Genehmigung auch in diesem Fall meiner Meinung nach eine nationale Entscheidung dar. Das Gericht oder jede andere zuständige nationale Stelle kann die Zustimmung, die die Behörde des Landes, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat, für das eigene Hoheitsgebiet erteilt hat, unter anderem darauf überprüfen, ob die sachlichen Kriterien der unmittelbar geltenden Artikel 8, 9 und 11 der Verordnung zutreffend angewandt worden sind. Ist dies nicht der Fall, kann es gegebenenfalls die Genehmigung, soweit sie dieses Hoheitsgebiet betrifft, aufheben.

36 Vor Erlaß der Verordnung Nr. 517/72 brauchte das Verkehrsunternehmen mehrere Genehmigungen, von denen eine jede nur für das Hoheitsgebiet eines einzigen der betroffenen Mitgliedstaaten gültig war. Die Neuerung, die die Verordnung mit sich gebracht hat, besteht darin, daß das Verkehrsunternehmen nicht mehr selbst die Zustimmung der anderen Mitgliedstaaten beantragen muß und nunmehr eine einzige für die gesamte Strecke gültige Genehmigung erhält. Das ändert nichts daran, daß auch nach dem neuen System jeder Mitgliedstaat seine Zustimmung nur für sein Hoheitsgebiet erteilt. Diese Teilzustimmung muß daher getrennt angefochten werden können.

37 Wird die Linie von einem Konsortium betrieben, zu dem ein Unternehmen des anderen betroffenen Mitgliedstaats gehört, wird die diesem Unternehmen erteilte Genehmigung von selbst hinfällig, wenn die Zustimmung der zuständigen Behörde des ersten Mitgliedstaats für den Betrieb der Linie auf dem Hoheitsgebiet dieses Staates zurückgenommen wird. (Dies ist natürlich nicht der Fall, wenn die Entscheidung nicht den Betrieb der Linie an sich, sondern nur die Person des Betreibers betrifft.)

38 Besitzt wie in den Niederlanden der Minister und nicht die zuständige Behörde im Sinne des Artikels 16 die eigentliche Entscheidungsbefugnis in diesem Bereich, sind meines Erachtens die Entscheidungen dieser Stellen als Einheit anzusehen, d. h. als Entscheidung der öffentlichen Gewalt des betreffenden Mitgliedstaats. Der Mitgliedstaat handelt durch die zuständige Behörde. Die Anfechtung der Entscheidung der zuständigen Behörde ist in Wirklichkeit gegen die Entscheidung des Mitgliedstaats gerichtet.

39 Ein Mitgliedstaat kann nämlich nicht durch Modalitäten der Durchführung einer Gemeinschaftsverordnung einer Bestimmung dieser Verordnung ihre praktische Wirksamkeit nehmen.

40 Dies wäre jedoch die Folge, wenn ein Rechtsbehelf gegen die Entscheidung der zuständigen Behörde wegen deren gebundener Handlungsbefugnis abgewiesen oder für unzulässig erklärt würde und wenn ein Rechtsbehelf gegen die Entscheidung des Verkehrsministers ebenso behandelt würde, weil es sich dabei nicht um eine Entscheidung der zuständigen Behörde im Sinne von Artikel 16 handelt.

41 Wenn mit der Entscheidung im Sinne von Artikel 16 nur eine (positive oder negative) Entscheidung des Rates oder der Kommission umgesetzt wird, kann das angerufene Gericht dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften eine Frage nach der Gültigkeit dieser Entscheidung vorlegen. Auch in diesem Fall fehlt es einer späteren Überprüfung nicht an praktischer Bedeutung.

42 Wenn die Genehmigung dagegen aufgrund des Einspruchs eines anderen Mitgliedstaats als desjenigen, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat, versagt wird, so wäre eine Klage des Antragstellers vor den Gerichten des Mitgliedstaats, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat, in der Tat praktisch wirkungslos. Jedoch kann der Antragsteller oder sein Partner in dem anderen Mitgliedstaat, dessen Antrag zwangsläufig ebenfalls abgelehnt wird, einen Rechtsbehelf bei den zuständigen Stellen dieses Staates einlegen.

43 Zwar beschränken sich in allen diesen Fällen wegen des weiten Ermessens, das den Mitgliedstaaten, dem Rat und der Kommission bei dieser Art von Entscheidungen zweifellos zusteht, die möglichen Angriffsmittel eines Klägers zum Beispiel auf die Geltendmachung eines offenkundigen Irrtums oder eines Ermessensmißbrauchs. Dies gilt aber für eine Vielzahl von wirtschaftlichen Entscheidungen und ist kein Grund, Artikel 16 Absatz 2 einen anderen Sinn zu geben, als er besitzt.

44 Schließlich gibt eine nachträgliche Kontrolle auch die Möglichkeit, die Beachtung der Formvorschriften, die Ordnungsmäßigkeit des beim Erlaß eingehaltenen Verfahrens, das Vorliegen der Zustimmung des anderen Mitgliedstaats und die Übereinstimmung der Entscheidung mit der Entscheidung des Rates oder der Kommission zu prüfen. Eine solche Kontrolle wird daher keineswegs ohne praktischen Sinn sein.

45 Ein Einwand gegen die nachträgliche Überprüfung ist noch aus Artikel 16 a hergeleitet worden, der durch die Verordnung Nr. 1301/78 vom 12. Juni 1978 (ABl. L 158, S. 1) in die Verordnung Nr. 517/72 eingefügt wurde. Nach dieser Bestimmung kann eine einstweilige Erlaubnis erteilt werden, wenn die Entscheidung über die Erneuerung einer Genehmigung, insbesondere aufgrund von Einwänden anderer betroffener Verkehrsunternehmer, nicht vor Ablauf der Gültigkeitsdauer der Genehmigung getroffen werden kann.

46 Nach Ansicht der britischen Regierung hätte der Rat, wenn er den Mitgliedstaaten die Verpflichtung hätte auferlegen wollen, ein Rechtsschutzsystem in bezug auf die Entscheidungen nach Artikel 13 Absatz 1 einzuführen, dies ausdrücklich getan, und Artikel 16 a Absatz 1 hätte darauf verwiesen.

47 Dieses Argument überzeugt nicht. Artikel 16 a betrifft zwar den Fall, daß Einwände vor der Erneuerung der Genehmigung erhoben werden, weil ein Mitgliedstaat — was ihm vollkommen freisteht — den Betroffenen die Möglichkeit eingeräumt hat, ihre Rechte bereits vor Erlaß einer neuen Entscheidung geltend zu machen. Damit ist aber noch nichts über die hier streitige Frage gesagt, ob Artikel 16 eine nachträgliche Überprüfung verlangt. Ist dies der Fall, so braucht es in Artikel 16 a nicht noch einmal erwähnt zu werden.

48 Artikel 16 a schweigt dazu. Dies ist somit ein weiterer Beweis dafür, daß Artikel 16 in dem oben dargestellten Sinne auszulegen ist.

49 Im übrigen betrifft Artikel 16 a hauptsächlich den Fall, daß sich um eine Genehmigung mehrere Unternehmen desselben Mitgliedstaats bewerben. Diese Frage betrifft im wesentlichen und wahrscheinlich sogar ausschließlich die zuständige Behörde des Mitgliedstaats, in dem diese Unternehmen ihren Sitz haben.

50 Vor der Beantwortung dieser Frage möchte ich noch etwas zu einem Problem sagen, das das niederländische Gericht in seinen Fragen nicht berührt hat, mit welcher Art von geeigneten Mitteln den Unternehmen die Möglichkeit einzuräumen ist, ihre Interessen geltend zu machen.

51 Dazu mag der Hinweis genügen, daß diese Bestimmung den Mitgliedstaaten offenkundig ein weites Ermessen beläßt, insbesondere entsprechend der Besonderheiten ihrer nationalen Rechtsordnung die Art und die Modalitäten dieser geeigneten Mittel festzulegen. In den Begründungserwägungen des Vorschlags der Kommission wird zwar der Ausdruck Einspruchsrecht verwendet, doch taucht er in den Begründungserwägungen der Ratsverordnung nicht mehr auf. Es muß sich also nicht unbedingt um eine gerichtliche Überprüfung handeln. Andererseits brauchen die Mitgliedstaaten, in denen sowieso gegen solche Entscheidungen die Möglichkeit einer Klage vor den Verwaltungsgerichten oder vor den ordentlichen Gerichten besteht, zur Durchführung von Artikel 16 Absatz 2 keine neuen Bestimmungen erlassen, wenn sie es nicht wollen.

52 Ich komme somit zu dem Ergebnis, daß Artikel 16 Absatz 2 den Mitgliedstaaten eine weitgehende Freiheit hinsichtlich der Art und Weise läßt, in der den Unternehmen die Möglichkeit einzuräumen ist, ihre Interessen geltend zu machen, ihnen aber kein Ermessen hinsichtlich des Stadiums einräumt, in dem diese Möglichkeit bestehen muß. Die erste Frage ist daher zu verneinen.

II — Die zweite Vorabentscheidungsfrage

53 Zunächst möchte ich den Wortlaut dieser Frage wiedergeben:

Sind die Entscheidungen im Sinne von Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung über die Anträge zur Einrichtung eines Linienverkehrs, die im gegenseitigen Einvernehmen von den Mitgliedstaaten getroffen werden, in deren Hoheitsgebiet Fahrgäste aufgenommen oder abgesetzt werden, bei zutreffender Auslegung dieser Vorschrift zu verstehen

a) als eine Entscheidung des Mitgliedstaats, in dem der Antragsteller seinen Sitz hat, die dieser Mitgliedstaat nur nach Abstimmung mit den anderen betroffenen Mitgliedstaaten erläßt,

oder

b) als eine mehrseitige, durch zwischenstaatliche Beratungen zustande gekommene gemeinsame Entscheidung mehrerer Mitgliedstaaten

oder

c) als eine Entscheidung sui generis, die aufgrund ihres Charakters und angesichts der weiteren Möglichkeit der Herbeiführung einer Entscheidung, falls diese Entscheidung nicht zustande kommt, einer Handlung oder Entscheidung eines Gemeinschaftsorgans gleichgestellt werden kann?

54 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist die unmittelbare Geltung einer Verordnung ... kein Hindernis dafür, daß im Text dieser Verordnung ein Gemeinschaftsorgan oder ein Mitgliedstaat zum Erlaß von Durchführungsmaßnahmen ermächtigt wird. Im letztgenannten Fall bestimmen sich die Modalitäten der Ausübung dieser Befugnis nach dem öffentlichen Recht des betreffenden Mitgliedstaats. Die unmittelbare Geltung des Rechtsakts, der den Mitgliedstaat zum Erlaß der fraglichen nationalen Maßnahmen ermächtigt, bewirkt jedoch, daß die nationalen Gerichte die Übereinstimmung dieser Maßnahmen mit dem Inhalt der Gemeinschafisverordnung überprüfen können.

55 Meiner Meinung nach erlauben es die in diesem Urteil aufgestellten Grundsätze, den Fall c auszuschließen.

56 Die Gemeinschaft ist gekennzeichnet durch ein System mittelbarer oder dezentralisierter Verwaltung. Ergeht eine Maßnahme zur Durchführung einer Gemeinschaftsverordnung, verwandelt sie sich dadurch nicht in eine Handlung, die einer Entscheidung eines Organs gleichgestellt werden kann.

57 Ich vermag nicht zu erkennen, warum dies anders sein sollte, wenn die betreffende Verordnung die Zusammenarbeit zweier oder mehrerer Mitgliedstaaten und gegebenenfalls anstelle der nicht zustande gekommenen Einigung der Mitgliedstaaten eine Handlung der Kommission oder des Rates vorsieht.

58 Die Möglichkeit b ist ebenfalls auszuschließen.

59 Wenn eine Entscheidung, die nur von einem Mitgliedstaat aufgrund einer Gemeinschaftsverordnung getroffen wurde, hinsichtlich ihrer Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht der Kontrolle der nationalen Gerichte unterliegt, wäre es nicht logisch, diese Kontrolle für den Fall auszuschließen, daß zwei Mitgliedstaaten zur Durchführung dieser Verordnung zusammengearbeitet haben.

60 Es ist völlig undenkbar, daß die Durchführung einer Gemeinschaftsverordnung dann unter das Völkerrecht fällt, wenn zwei Mitgliedstaaten sich insoweit absprechen. Die vom EWG-Vertrag geschaffene, eigene Rechtsordnung läßt, soweit es um Fragen geht, die in den Geltungsbereich dieses Vertrages fallen, für die Anwendung des Völkerrechts keinen Raum.

61 Ferner muß man, wenn man der von mir im Rahmen der ersten Frage vorgeschlagenen Auslegung des Artikels 16 Absatz 2 folgt, daß die Mitgliedstaaten nach dieser Bestimmung den Verkehrsunternehmen die Möglichkeit einräumen müssen, ihre Interessen nach Erlaß einer Entscheidung der zuständigen Behörde geltend zu machen, zwangsläufig zu dem Ergebnis kommen, daß der Rat gerade nicht der Auffassung war, daß diese Entscheidungen der Kontrolle der nationalen Stellen entzogene völkerrechtliche Vereinbarungen darstellten. Ebenso wollte er dadurch ausschließen, daß gegen solche Rechtsbehelfe Gründe der Unzulässigkeit, wie sie aus dem Begriff des Regierungsakts hergeleitet werden, angeführt werden können.

62 Obwohl der Rat wußte, daß die Entscheidungen der zuständigen Behörde in der Mehrzahl der Fälle (aber nicht immer) auf der Einigung zweier oder mehrerer Mitgliedstaaten beruhen oder manchmal nur die bloße Abschrift eines Schiedsspruchs der Kommission oder des Rates sind, hat er nicht die in Artikel 13 Absatz 1 oder in Artikel 14 Absätze 1 und 2 genannten Entscheidungen, sondern die Entscheidungen, die die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, in dem sich der Sitz des Unternehmens befindet, gemäß Artikel 16 Absatz 1 erlassen hat und die formal immer nationale Entscheidungen darstellen, als möglicherweise belastende Handlung bestimmt.

63 Diese Entscheidungen sind zu begründen. Diese Begründungspflicht besteht nicht für das gegenseitige Einvernehmen der Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 13 Absatz 1. Dies erklärt sich gewiß daraus, daß dieses Einvernehmen dem Antragsteller, der nur von der Entscheidung der zuständigen Behörde betroffen ist, nicht entgegengehalten werden kann. Die Erzielung des gegenseitigen Einvernehmens ist nur ein notwendiger Schritt in dem Verfahren, das zum Erlaß der Entscheidung gemäß Artikel 16 Absatz 1 führt, und allein diese Entscheidung wird dem antragstellenden Unternehmen mitgeteilt. Dieses wird den Text der Einigung (wahrscheinlich bloß ein Antwortschreiben auf das Schreiben zur Übermittlung des Antrags) oder den der Entscheidung des Rates oder der Kommission vielleicht niemals zu Gesicht bekommen.

64 Weitere Gründe sprechen dafür, daß den Ausdrücken Entscheidungen in gegenseitigem Einvernehmen (Artikel 13 Absatz 1), Verhandlungen (Artikel 14 Absatz 1) oder Einigung (Artikel 14 Absätze 1 und 3) nicht die technische Bedeutung zukommt, die sie im Vertragsrecht haben.

65 So werden in der Verordnung Nr. 516/72 des Rates über die Einführung gemeinsamer Regeln für den Pendelverkehr mit Kraftomnibussen zwischen den Mitgliedstaaten, die am selben Tag wie die Verordnung Nr. 517/72 erlassen wurde, die Begriffe Stellungnahme und Einigung abwechselnd zur Bezeichnung ein und desselben Vorgangs verwendet (siehe Artikel 14 und 15).

66 Von Interesse ist auch, daß die Richtlinie des Rates vom 25. Juli 1983 über die Zulassung des interregionalen Linienflugverkehrs zur Beförderung von Personen, Post und Fracht zwischen den Mitgliedstaaten ein gleichartiges Problem regelt, ohne überhaupt Begriffe wie Verhandlungen oder Einigung zu verwenden. Wenn ein im Mitgliedstaat A niedergelassenes Luftverkehrsunternehmen einen Linienverkehr zu einem regionalen Flughafen des Mitgliedstaats B eröffnen will, übermittelt es seinen Antrag dem Mitgliedstaat A. Genehmigt dieser den Antrag, übermittelt er ihn dem Mitgliedstaat B. Dieser erteilt dann dem betreffenden Luftverkehrsunternehmen die Zulassung zum Betrieb eines solchen interregionalen Linienflugverkehrs, wenn dieser Verkehr den Vorschriften dieser Richtlinie entspricht (Artikel 3). Ist ein solcher Verkehr zugelassen worden, kann der Mitgliedstaat A keine Einwände mehr gegen einen Antrag auf Aufnahme eines interregionalen Linienflugverkehrs auf der gleichen Strecke durch ein Luftverkehrsunternehmen des Mitgliedstaats B erheben (Artikel 6 Absatz 2). Auch wenn sich das Problem beim Luftverkehr einfacher darstellt als beim Straßenverkehr, scheint mir dieses Beispiel doch ebenfalls zu beweisen, daß wir es bei allen diesen Verkehrsgenehmigungen nicht mit mehrseitigen, durch zwischenstaatliche Beratungen zustande gekommenen gemeinsamen Entscheidungen mehrerer Mitgliedstaaten im Sinne der zweiten Frage, Buchstabe b, zu tun haben, sondern mit von einem Mitgliedstaat nach Abstimmung mit den anderen Mitgliedstaaten erlassenen Entscheidungen im Sinne derselben Frage, Buchstabe a.

67 Diese Auslegung sehe ich bestätigt durch ein unlängst ergangenes Urteil des Gerichtshofes, in dem dieser es entgegen der Auffassung der Kommission abgelehnt hat, in einer Entscheidung des französischen Finanzministers, die auf Wunsch der griechischen Behörden ergangen war, nachdem diese die Einholung aller unerläßlichen Informationen ermöglicht hatten und durch die zugunsten der griechischen Qualitätsweine bestimmter Anbaugebiete mit der Bezeichnung Samos vin doux naturel grand cru die gesetzlich vorgesehene Gleichstellung ausgesprochen worden war, eine Vereinbarung zu sehen (siehe Urteil vom 7. April 1987 in der Rechtssache 196/85, Kommission/Französische Republik, Slg. 1987, 1597, Abschnitt IV, Nr. 1, des Sitzungsberichts und Randnrn. 16 und 17 des Urteils).

68 Um auf unseren Fall zurückzukommen: Für besonders aufschlußreich halte ich das Schreiben des niederländischen Verkehrsministers vom 17. November 1983, in dem er der Commissie Vervoervergunningen seinen Standpunkt mitteilt. (Das College van Beroep hat dieses Schreiben mehrmals als Entscheidung des Beklagten zu 1 bezeichnet.) Bei aufmerksamer Lektüre dieses Schreibens, dessen Wortlaut im Vorlagebeschluß unter 3 wiedergegeben ist, fällt auf, daß dort unter 1 bis 3 die Gründe dargelegt sind, aus denen dieser Minister die Erteilung der Genehmigung für angezeigt hält. Erst unter 4 weist der Minister darauf hin, daß die britischen Behörden ... sich vor nunmehr gut einem Jahr bereit erklärt[haben], eine Genehmigung zu erteilen. Dies spricht dafür, daß tatsächlich eine nationale Entscheidung vorliegt, die in Übereinstimmung mit dem anderen betroffenen Mitgliedstaat ergangen ist.

69 Auch die folgenden, der Verordnung Nr. 517/72 entnommenen Erwägungen zeigen, daß wir es nicht mit einer Vereinbarung zu tun haben, die dem klassischen Völkerrecht unterliegt.

70. a) Das gegenseitige Einvernehmen nach Artikel 13 Absatz 1 kann nur in den von der Gemeinschaftsregelung gezogenen Grenzen erfolgen. Insbesondere muß es den sachlichen Voraussetzungen in den Artikeln 8, 9 und 11 der Verordnung Nr. 517/72 genügen. Durch die dort genannten Kriterien wird das souveräne Ermessen der betroffenen Mitgliedstaaten eingeschränkt.

71. b) Der Antrag auf Einrichtung eines Verkehrsdienstes und die Genehmigung müssen einem von der Kommission festgelegten Muster entsprechen. Die Mitgliedstaaten können durch ihre Einigung nur die in Artikel 3 Absatz 3 genannten acht Punkte näher regeln. Ihre Befugnisse hinsichtlich der Form der Entscheidung sind begrenzt durch das Muster, das die Kommission in der Verordnung Nr. 1172/72 vom 26. Mai 1972 zur Festlegung der Dokumente gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 517/72 des Rates und der Verordnung (EWG) Nr. 516/72 des Rates festgelegt hat.

72. c) Die Befugnisse der Mitgliedstaaten werden noch dadurch weiter eingeschränkt, daß der Betrieb des genehmigten Verkehrsdienstes der vom Rat aufgrund von Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 517/72 erlassenen Musterbetriebsregelung entsprechen muß.

73. d) Der Entscheidungsprozeß wird nicht blockiert, wenn einer der betroffenen Mitgliedstaaten von seinem Vetorecht Gebrauch macht. In diesem Fall genügt es, die Kommission mit der Frage zu befassen. Die Entscheidungsbefugnis geht auf die Kommission oder auf den Rat über. Nicht nur die Entscheidung der Kommission, sondern auch die des Rates kann von dem Standpunkt eines Mitgliedstaats, in dessen Hoheitsgebiet Fahrgäste aufgenommen oder abgesetzt werden, abweichen, denn nach Artikel 14 Absatz 2 Unterabsatz 2 entscheidet der Rat mit qualifizierter Mehrheit. Im klassischen Völkerrecht besteht kaum eine Möglichkeit, das Veto eines Staates zu überwinden.

74. e) Der Inhaber der Genehmigung kann auf sie verzichten, indem er seine Absicht bekundet, den Betrieb des Verkehrsdienstes einzustellen. Bei einer nationalen Entscheidung ist diese Möglichkeit ohne weiteres erklärbar; läge eine klassische völkerrechtliche Vereinbarung vor, so wäre dies hingegen nicht der Fall.

75. f) Selbst wenn man annimmt, daß ein Unternehmen, wie das Vereinigte Königreich vorträgt, einen Linienverkehr mit Kraftomnibussen zwischen Mitgliedstaaten, in denen sich nicht sein Sitz befindet, betreiben kann, müßte es den Antrag nach Artikel 12 Absatz 2 trotzdem bei dem Mitgliedstaat einreichen, in dessen Hoheitsgebiet sich sein Sitz befindet. Dieser Mitgliedstaat müßte dann aufgrund seiner Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 517/72 eine im gegenseitigen Einvernehmen erzielte Vereinbarung durchfuhren, an der er nicht beteiligt war. Die so erzielte Vereinbarung kann daher nur die gemeinsame Erfüllung einer Verwaltungsaufgabe sein, die die Gemeinschaft ihren Mitgliedstaaten übertragen hat, nicht aber eine klassische völkerrechtliche Vereinbarung, denn kein Land kann völkerrechtlich verpflichtet sein, eine zwischen zwei anderen Ländern geschlossene Vereinbarung durchzuführen.

76. Die vom Rat im Rahmen der Verordnung Nr. 517/72 aufgestellte Regelung ist vielleicht seltsam und kompliziert, doch ist es meines Erachtens unsere Pflicht, diese Regelung zu nehmen, wie sie ist, und ihre praktische Wirksamkeit sicherzustellen, selbst wenn dies einen sehr weitgehenden Auslegungsaufwand erfordert und der Vorschlag zur Änderung und Zusammenfassung der Verordnungen Nrn. 117/66, 516/72 und 517/72, den die Kommission soeben dem Rat unterbreitet hat (ABl. C 120 vom 6. 5. 1987, S. 9), die streitigen Bestimmungen nicht mehr enthält. Artikel 20 dieses Vorschlags bestätigt jedoch ganz eindeutig, daß die streitigen Entscheidungen nationale Entscheidungen sind, die nach Zustimmung der zuständigen Behörden der anderen betroffenen Mitgliedstaaten erlassen werden.

77. Aufgrund dieser Überlegungen schlage ich Ihnen vor, wie folgt auf die zweite Frage zu antworten:

Die Entscheidungen der in Artikel 16 Absatz 1 genannten zuständigen Behörde sind Entscheidungen des Mitgliedstaats, in dessen Hoheitsgebiet das Unternehmen seinen Sitz hat, selbst wenn die Entscheidungen auf einem gegenseitigen Einvernehmen im Sinne von Artikel 13 Absatz 1 zwischen den Mitgliedstaaten beruhen, in deren Hoheitsgebiet Fahrgäste aufgenommen oder abgesetzt werden.

III — Die dritte Vorabentscheidungsfrage

78. Das College van Beroep voor het Bedrijfsleven stellt Ihnen drittens folgende Frage:

Wenn der Gerichtshof die zweite Frage im letztgenannten Sinn beantwortet, ist dann diese Entscheidung, wie sie im vorliegenden Fall vom niederländischen Minister für Verkehr und öffentliche Arbeiten in seinem Schreiben vom 17. November 1983 mitgeteilt und begründet worden ist, aus den oben genannten Gründen wegen Verstoßes gegen Artikel 190 EWG-Vertrag und/oder gegen die Verordnung (EWG) Nr. 517/72, insbesondere gegen deren Artikel 8, ungültig?

79. Diese Frage ist meines Erachtens gegenstandslos, da wir es meiner Meinung nach nicht mit einer Entscheidung zu tun haben, die einer Handlung oder einer Entscheidung eines Gemeinschaftsorgans gleichgestellt werden kann.

IV — Die vierte Vorabentscheidungsfrage

80. Die letzte Frage lautet folgendermaßen:

Falls der Gerichtshof die zweite Frage nicht in dem dort unter c angegebenen Sinn beantwortet:

Ist unter den ,vorhandenen Personenverkehrsdiensten' im Sinne von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung ausschließlich der Linienverkehr zur Beförderung von Personen mit Kraftomnibussen zu verstehen, der dieselbe Strecke benutzt und in derselben Art und Weise den Ärmelkanal überquert wie der Linienverkehr, der Gegenstand des Antrags ist, oder fallen darunter auch andere Formen des Personenverkehrs mit Kraftomnibussen (mit einer teilweise anderen Streckenführung, einer anderen Art und Weise der Kanalüberquerung) sowie der Eisenbahnverkehr?

81. Betrachten wir zunächst den ganzen Wortlaut der auszulegenden Vorschrift.

82. Artikel 8 Absatz 1 sieht vor, daß ein Antrag ... geprüft [wird], um festzustellen, ob die Bedienung des Verkehrs, der Gegenstand des Antrags ist, qualitativ wie auch quantitativ durch die vorhandenen Personen- verkehrsdienste nicht bereits zufriedenstellend gewährleistet ist.

83. Der Rat hätte leicht mit Kraftomnibussen oder im Straßenverkehr hinzufügen können. Es hat es nicht getan.

84. Nach Artikel 8 Absatz 2 werden bei der Prüfung nach Absatz 1 ... insbesondere berücksichtigt:

a) die gegenwärtigen und vorhersehbaren Verkehrsbedürfnisse, die der Antragsteller zu befriedigen beabsichtigt,

b) beim Linienverkehr die Marktlage des Personenverkehrs in den betreffenden Gebieten.

85. Die zweimalige Verwendung des Ausdrucks Personenverkehr und des Begriffs der Marktlage des ... Verkehrs sprechen meines Erachtens dafür, daß der Eisenbahnverkehr von der Prüfung nicht auszuschließen ist. In demselben Sinn läßt sich die fünfte Begründungserwägung der Verordnung verstehen, wonach, um das einwandfreie Funktionieren des Verkehrs bei möglichst geringen Kosten für die Allgemeinheit zu gewährleisten, ... einerseits das Angebot an die spezifischen Verkehrsbedürfnisse auf den zu bedienenden Verkehrsverbindungen anzupassen und andererseits der Personenverkehr in den betreffenden Gebieten wirksam zu koordinieren ist.

86. Die Stelle über die möglichst ger.ngen Kosten für die Allgemeinheit und die. wirksame Koordinierung des Personenverkehrs läßt sich nicht anders denn als eine Anspielung auf die Defizite der Eisenbahnen verstehen.

87. Die Verweisung auf die betreffenden Gebiete zeigt, daß sich die Prüfung nicht auf die bereits bestehenden Verkehrsdienste mit genau derselben Streckenführung wie diejenige, auf die sich der Antrag bezieht, beschränken soll, sondern andere Streckenführungen in demselben Gebiet und andere Verkehrsmittel zur Überquerung des Kanals, die von diesem Gebiet ausgehen, mit einbeziehen kann.

88. Natürlich ist es Aufgabe des nationalen Gerichts, zu beurteilen, ob eine Art und Weise der Kanalüberquerung, bei der die Omnibusse nicht mitgenommen werden können und bei der das Gepäck daher mehrmals umgeladen werden muß, qualitativ einer Art und Weise der Kanalüberquerung gleichsteht, bei der sich dies vermeiden läßt, und ob eine Nachtverbindung mit einer Tagesverbindung auf eine Stufe gestellt werden kann.

89. Zwar trifft es zu, daß die Möglichkeit der Wahl zwischen mehreren Verkehrsdiensten an sich eine qualitative Verbesserung bedeutet und außerdem die Verkehrsunternehmen dazu bringen kann, die Reise so angenehm und billig wie möglich zu machen, doch läßt sich angesichts des Wortlauts der Verordnung und ihrer Begründungserwägungen nicht der Schluß ziehen, daß jedem Antrag auf Genehmigung eines neuen Verkehrsdienstes deshalb zwangsläufig stattzugeben ist, denn das Angebot [ist] an die spezifischen Verkehrsbedürfnisse auf den zu bedienenden Verkehrsverbindungen anzupassen.

90. Vollständigkeitshalber möchte ich hinzufügen, daß der Vergleich sich auf die Verkehrsdienste beziehen muß, die dieselben Ausgangs- und Zielorte haben, und daß sowohl der Pendelverkehr als auch der Gelegenheitsverkehr außer Betracht zu bleiben haben.

91. Nach alledem meine ich, daß im Rahmen der in der vierten Frage aufgeführten Alternative die zweite Möglichkeit die richtige ist.

Ergebnis

Abschließend schlage ich Ihnen vor, auf die vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:

1) Artikel 16 Absatz 2 der Verordnung Nr. 517/72 verlangt bei zutreffender Auslegung, daß jeder Mitgliedstaat den Verkehrsunternehmen die Möglichkeit einräumt, ihre Interessen gegenüber den in Artikel 16 Absatz 1 genannten Entscheidungen nicht nur im Vorverfahren vor Erlaß dieser Entscheidungen, sondern auch nachdem diese Entscheidungen von der zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats tatsächlich erlassen worden sind, mit geeigneten Mitteln geltend zu machen.

2) Die Entscheidungen der in Artikel 16 Absatz 1 zuständigen Behörde sind Entscheidungen des Mitgliedstaats, in dessen Hoheitsgebiet das Unternehmen seinen Sitz hat, selbst wenn die Entscheidungen auf einem gegenseitigen Einvernehmen im Sinne von Artikel 13 Absatz 1 zwischen den Mitgliedstaaten beruhen, in deren Hoheitsgebiet die Fahrgäste aufgenommen oder abgesetzt werden.

3) Angesichts der Antwort auf die zweite Frage ist die dritte Frage gegenstandslos.

4) Der Ausdruck ,vorhandene Personenverkehrsdienste' in Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 517/72 des Rates ist dahin auszulegen, daß er auch den Linienverkehr zur Personenbeförderung mit Kraftomnibussen oder mit der Eisenbahn einschließt, der über eine teilweise andere Strecke geführt wird oder in anderer Weise den Kanal überquert, als der Verkehrsdienst, dessen Genehmigung beantragt wird.