Europäischer Gerichtshof Urteil vom 16.06.1987 – C-46/86

In der Rechtssache 46/86

betreffend ein dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag von der Arrondissementsrechtbank Zwolle in dem vor diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit

Albert Romkes

gegen

Officier van Justitie des Bezirks Zwolle

vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1/85 des Rates vom 19. Dezember 1984 zur Festlegung der vorläufig zulässigen Gesamtfangmengen und bestimmter Fangbedingungen hinsichtlich der zulässigen Gesamtfangmengen für bestimmte Fischbestände oder Bestandsgruppen für 1985 (ABl. 1985, L 1, S. 1)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten Mackenzie Stuart, der Kammerpräsidenten Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O'Higgins und F. Schockweiler, der Richter G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliét, J. C. Moitinho de Almeida und G. C. Rodríguez Iglesias,

Generalanwalt: C. O. Lenz

Kanzler: Η. Α. Rühi, Hauptverwaltungsrat

Beteiligte, die Erklärungen abgegeben haben:

der Kläger des Ausgangsverfahrens A. Romkes, vertreten durch Rechtsanwalt H. J. Bronkhorst, zugelassen beim Hoge Raad,

die niederländische Regierung, vertreten durch G. Borchardt als Bevollmächtigten,

die britische Regierung, im schriftlichen Verfahren vertreten durch Barrister S. Richards, Gray's Inn, und R. N. Ricks, Treasury Solicitor's Department, Queen Anne's Chambers, und in der mündlichen Verhandlung vertreten durch H. R. Purse als Bevollmächtigte,

die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater R. C. Fischer,

der Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch M. Delmoly als Bevollmächtigten, Beistand: Hauptverwaltungsrat Brautigam vom Juristischen Dienst des Rates,

aufgrund des nach der mündlichen Verhandlung vom 12. März 1987 ergänzten Sitzungsberichts,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 12. März 1987,

folgendes

1 Die Arrondissementsrechtbank Zwolle (Niederlande) hat mit Beschluß vom 17. Dezember 1985, beim Gerichtshof eingegangen am 18. Februar 1986, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Gültigkeit der Verordnung Nr. 1/85 des Rates vom 19. Dezember 1984 zur Festlegung der vorläufig zulässigen Gesamtfangmengen und bestimmter Fangbedingungen hinsichtlich der zulässigen Gesamtfangmengen für bestimmte Fischbestände oder Bestandsgruppen für 1985 (ABl. 1985, L 1, S. 1) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Der Rat erließ am 25. Januar 1983 aufgrund des Artikels 43 EWG-Vertrag auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments die Verordnung Nr. 170/83 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen (ABl. L 24, S. 1). Diese Regelung umfaßt namentlich Erhaltungsmaßnahmen, die nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 170/83 anhand der verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten und insbesondere des Berichts des bei der Kommission eingerichteten wissenschaftlichtechnischen Fischereiausschusses festgelegt werden. Diese Erhaltungsmaßnahmen können nach Artikel 2 die Einschränkung des Fischereiaufwands, insbesondere durch Beschränkung der Fänge, vorsehen.

3 Dazu heißt es in Artikel 3 der Verordnung Nr. 170/83: Zeigt sich, daß für eine Art oder für verwandte Arten die Fangmenge begrenzt werden muß, so werden die zulässige Gesamtfangmenge je Bestand oder Bestandsgruppe [im folgenden: TAC ], der Anteil der Gemeinschaft hieran sowie gegebenenfalls die den Drittländern zugeteilte Gesamtfangmenge und die besonderen Bedingungen für die Fangtätigkeit jährlich festgelegt.

4 Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 170/83 bestimmt: Der ... Fanganteil der Gemeinschaft wird zwischen den Mitgliedstaaten so aufgeteilt, daß für jeden Mitgliedstaat eine relative Stabilität der Fischereitätigkeit bei jedem der in Betracht gezogenen Bestände gewährleistet wird. Nach Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung können die Mitgliedstaaten... vorbehaltlich einer vorherigen Mitteilung an die Kommission die ihnen nach Artikel 4 zugeteilten Quoten für eine Art oder Artengruppe ganz oder teilweise austauschen.

5 Schließlich bestimmt Artikel 11 der Verordnung Nr. 170/83, daß der Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission die Bestandserhaltungsmaßnahmen erläßt, die TAC und den Anteil der Gemeinschaft hieran festsetzt sowie diesen Anteil zwischen den Mitgliedstaaten aufteilt.

6 Auf dieser Grundlage wurden seit 1983 jedes Jahr Verordnungen erlassen, in denen die TAC für die Fischarten, deren Erhaltung sichergestellt werden muß, festgesetzt wurden und der Anteil der Gemeinschaft hieran zwischen den Mitgliedstaaten aufgeteilt wurde. Eine davon ist die vorgenannte Verordnung Nr. 1/85, die sich auf das Jahr 1985 bezieht. Ein Vergleich zwischen diesen verschiedenen Verordnungen zeigt, daß die Mitgliedstaaten jedes Jahr für jede Fischart denselben Prozentsatz des Fanganteils erhalten haben. Diese Prozentsätze fanden erstmals in der Verordnung Nr. 172/83 des Rates vom 25. Januar 1983 (ABl. L 24, S. 30) ihren Niederschlag, mit der nachträglich der Fanganteil der Gemeinschaft für das Jahr 1982 aufgeteilt worden war. Wie sich aus den Akten ergibt, wurden diese Prozentsätze unter Berücksichtigung der durchschnittlich während des Zeitraums von 1973 bis 1978 von den Flotten der verschiedenen Mitgliedstaaten gefischten Mengen berechnet. Nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 170/83 hat der Rat jedoch nach dem Verfahren des Artikels 43 des Vertrages die Anpassungen festzusetzen, die sich aufgrund des Berichts, den die Kommission nach Artikel 8 der Verordnung vor dem 31. Dezember 1991 erstellen muß, als notwendig erweisen könnten.

7 Die Verordnung Nr. 1/85 des Rates setzte für das Jahr 1985 den Fanganteil der Gemeinschaft für verschiedene Fischarten fest. Für die Scholle wurde dieser Anteil in der Nordsee auf 186000 t festgesetzt. Von dieser Menge wurden den Niederlanden 71540 t (das entspricht 38,4 %) zugeteilt.

8 Die niederländische Quote wurde durch die vom niederländischen Staatssekretär für Landwirtschaft und Fischerei erlassene Beschikking regeling contingentering tong en schol Noordzee 1985 (Verordnung über die Kontingentierung des Seezungen- und des Schollenfangs in der Nordsee 1985, Staatscourant Nr. 254 vom 31.12.1984), auf die verschiedenen niederländischen Fischervereinigungen aufgeteilt. In dieser Verordnung heißt es ausdrücklich, sie sei zur Durchführung der mit oder aufgrund der Verordnung Nr. 170/83 erlassenen Vorschriften ergangen. Eine der Vereinigungen, die an dieser Aufteilung teilnahmen, ist die Producentenorganisatie Oost (im folgenden: PO Oost), der der Kläger des Ausgangsverfahren (Kläger) angehört.

9 Obwohl der Kläger den ihm zugewiesenen Anteil am Kontingent der PO Oost am 12. Oktober 1985 schon ausgeschöpft hatte, setzte er den Schollenfang in der Nordsee auch danach noch fort. Der Beklagte des Ausgangsverfahrens (Beklagter) war der Auffassung, daß der Kläger dadurch gegen Artikel 7 Absatz 1 und Artikel 8 Absatz 2 der genannten Verordnung verstoßen habe. Deshalb erließ er am 14. November 1985 aufgrund der Wet op de economische delicten (Wirtschaftsstrafgesetz) eine vorläufige Maßnahme, durch die dem Kläger der Schollenfang in den ICES-Bereichen II a und IV (das heißt in der Nordsee) untersagt wurde.

10 Am 29. November 1985 war die gesamte Quote der Niederlande ausgeschöpft. Am 30. November 1985 wurde die Schollenfischerei für alle niederländischen Fischer für beendet erklärt.

11 Der Kläger erhob vor der Arrondissementsrechtbank Zwolle Klage auf Aufhebung der vom Beklagten getroffenen vorläufigen Maßnahme mit der Begründung, die vorgenannte Verordnung sei ungültig, da sie zur Durchführung der Verordnung Nr. 1/85 erlassen worden sei, die selbst ungültig sei.

12 Aufgrund dieses Vorbringens hielt es das vorlegende Gericht für erforderlich, den Gerichtshof zu fragen, ob die Verordnung Nr. 1/85 insoweit gültig ist, als sie regelt, wie die zulässige Gesamtfangmenge für Scholle in den ICES-Bereichen II a und IV zwischen den Mitgliedstaaten aufzuteilen ist.

13 Wegen der Ausführungen des vorlegenden Gerichts sowie der beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen des Klägers, der Regierung der Niederlande, der Regierung des Vereinigten Königreichs, des Rates und der Kommission wird auf den Sitzungsbericht verwiesen.

14 Das nationale Gericht führt in seinem Vorlagebeschluß erstens aus, das Erfordernis der relativen Stabilität bedeute nicht eine Garantie für jede Flotte, stets über ihrer Kapazität entsprechende Quoten verfügen zu können. Das Gericht weist jedoch darauf hin, daß das Erfordernis der relativen Stabilität nach der sechsten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 170/83 verlange, daß bei der Festsetzung der Quoten die derzeitige biologische Situation der Fischbestände berücksichtigt werde. Zwischen 1983 und 1986 sei die zulässige Fangmenge für Scholle jedoch um 56000 t gestiegen. Ferner habe sich herausgestellt, daß andere Mitgliedstaaten im Unterschied zu den Niederlanden ihre Quoten nicht ausgeschöpft hätten. Unter diesen Umständen stelle sich die Frage, ob der Rat das Erfordernis der relativen Stabilität nicht dadurch verkannt habe, daß er die Anteile der Mitgliedstaaten trotz ihrer unterschiedlichen Bedürfnisse unverändert gelassen habe.

15 Dieser Frage liegt die Annahme zugrunde, daß die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1/85 des Rates und der auf sie gestützten Praxis nach den in der Verordnung Nr. 170/83 des Rates niedergelegten Grundsätzen beurteilt werden kann.

16 Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache 25/70 (Köster, Slg. 1970, 1161) entschieden hat, ist nicht zu fordern, daß der Rat alle Einzelheiten der Verordnungen über die Gemeinsame Agrarpolitik nach dem Verfahren des Artikels 43 regelt. Dieser Vorschrift ist vielmehr Genüge getan, wenn die wesentlichen Grundzüge der zu regelnden Materie nach diesem Verfahren festgelegt worden sind. Dagegen können die Durchführungsbestimmungen zu den Grundverordnungen vom Rat nach einem von Artikel 43 abweichenden Verfahren erlassen werden, wie dies auch in Artikel 11 der Verordnung Nr. 170/83 vorgesehen ist. Jedoch muß eine Durchführungsverordnung wie die Verordnung Nr. 1/85, die ohne Anhörung des Europäischen Parlaments erlassen wurde, die wesentlichen Regelungen respektieren, die in der Grundverordnung, hier der Verordnung Nr. 170/83, nach Anhörung des Europäischen Parlaments getroffen wurden.

17 Zur Vereinbarkeit der in der Verordnung Nr. 1/85 vorgenommenen Aufteilung mit dem in der Verordnung Nr. 170/83 aufgestellten Erfordernis der relativen Stabilität ist zunächst darauf hinzuweisen, daß Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 170/83 für den Fall der Beschränkung der Fänge vorsieht, daß der Fanganteil der Gemeinschaft zwischen den Mitgliedstaaten aufgeteilt wird. Daraus ergibt sich, daß die Verwaltung dieses Fanganteils aufgrund von nationalen Quoten erfolgt. Diese Aufteilung muß nach Artikel 4 Absatz 1 ferner so vorgenommen werden, daß für jeden Mitgliedstaat eine relative Stabilität der Fischereitätigkeit bei jedem der in Betracht gezogenen Bestände gewährleistet wird. Dieses Erfordernis der relativen Stabilität ist in dem Sinne zu verstehen, daß bei dieser Aufteilung für jeden Mitgliedstaat ein fester Prozentsatz beizubehalten ist. Denn wie Artikel 4 Absatz 2 zeigt, wonach der Rat nach dem Verfahren des Artikels 43 des Vertrages die Anpassungen festlegt, die sich bei der Aufteilung der Fischereiressourcen auf die Mitgliedstaaten als notwendig erweisen könnten, bleibt der ursprünglich gemäß Artikel 4 Absatz 1 aufgrund des Artikels 11 festgelegte Verteilungsschlüssel so lange anwendbar, bis eine Änderungsverordnung nach demselben Verfahren wie die Verordnung Nr. 170/83 erlassen wird.

18 Für die Zeit bis zu einer solchen Änderung hat der Rat diese Regelung mit einer gewissen Flexibilität ausgestattet. So ermöglicht es Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 170/83 den Mitgliedstaaten, die ihnen zugeteilten Quoten ganz oder teilweise auszutauschen. Von dieser Möglichkeit wurde schon Gebrauch gemacht. So trat das Vereinigte Königreich den Niederlanden in den Jahren 1985 und 1986 einen Teil seiner Schollenquote ab.

19 Wenn im übrigen die anderen Mitgliedstaaten Quoten erhielten, die ihren Bedarf überstiegen und die sie nicht ausschöpften, so beruht dies nach den unbestrittenen Ausführungen der Kommission vor dem Gerichtshof darauf, daß die TAC für Schollen im Jahre 1985 höher als aus biologischer Sicht wünschenswert festgesetzt wurde, um der niederländischen Fischereiflotte durch die Anwendung des den Niederlanden gemäß dem Erfordernis der relativen Stabilität gewährten Prozentsatzes zusätzliche Mengen zu verschaffen.

20 Unter diesen Umständen ist festzustellen, daß der Rat das in der Verordnung Nr. 170/83 festgelegte Erfordernis der relativen Stabilität nicht mißachtet hat, als er in der Verordnung Nr. 1/85 den Mitgliedstaaten denselben Prozentsatz des Fanganteils der Gemeinschaft zugeteilt hat wie in den Verordnungen des Rates Nr. 172/83 vom 25. Januar 1983 (ABl. L 24, S. 30), Nr. 3624/83 vom 20. Dezember 1983 (ABl. L 365, S. 10) und Nr. 320/84 vom 31. Januar 1984 (ABl. L 37, S. 11).

21 Zweitens fragt sich das vorlegende Gericht — nach einer Wiedergabe des Vorbringens des Klägers, wonach die Verordnung Nr. 1/85 die Artikel 39, 7 und 30 EWG-Vertrag verletzt — in der Begründung seines Vorlagebeschlusses, ob die in der Verordnung Nr. 1/85 festgelegte Aufteilung nicht gegenüber den niederländischen Fischern Beschränkungen enthalte, die den Handel beeinträchtigten und für die Erhaltung der biologischen Meeresschätze nicht erforderlich seien.

22 Zur Frage der Vereinbarkeit der Verordnung Nr. 1/85 mit Artikel 39 EWG-Vertrag ist zu bemerken, daß zu den in diesem Artikel genannten Zielen der Gemeinsamen Agrarpolitik die Stabilisierung der Märkte gehört. Die Festsetzung von Fangquoten ermöglicht es durch eine kurzfristige Beschränkung der zulässigen Fangmengen, bestimmte Fischarten zu erhalten, und trägt so zu einer langfristigen Stabilisierung der Märkte bei. Eine solche Regelung ist ferner geeignet, den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, der ein weiteres Ziel des Artikels 39 ist, zu gewährleisten, denn ohne sie wären bestimmte Meeresschätze schnell erschöpft, und der bestmögliche Einsatz der Produktionsfaktoren würde langfristig unmöglich gemacht.

23 Zur Frage der Vereinbarkeit der mit der Verordnung Nr. 1/85 getroffenen Regelung mit Artikel 7 EWG-Vertrag ist zu bemerken, daß die den verschiedenen Mitgliedstaaten zugeteilten Prozentsätze nach den Akten aufgrund der von ihren Flotten während eines bestimmten Bezugszeitraums gefischten Mengen festgesetzt worden sind, die ihre damalige Fischereikapazität widerspiegelten. Diese Methode steht nicht im Widerspruch zum Diskriminierungsverbot des Artikels 7 EWG-Vertrag, denn sie zwingt die Fischer jedes Mitgliedstaats, sich um eine Beschränkung der Fänge auf Mengen zu bemühen, die sich proportional zu ihren Fangmengen vor Inkrafttreten der gemeinschaftlichen Regelung für die Erhaltung der Fischbestände verhalten.

24 Schließlich ist zur Frage der Vereinbarkeit der Verordnung Nr. 1/85 mit Artikel 30 EWG-Vertrag darauf hinzuweisen, daß einzelstaatliche Maßnahmen zur Beschränkung der Fangmengen nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 14. Juli 1976 in den verbundenen Rechtssachen 3, 4 und 6/76 (Kramer, Slg. 1976, 1279) keine Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen darstellen, da sie, selbst wenn sie auf kurze Sicht eine Verminderung der Fischmengen bewirken, die die Mitgliedstaaten untereinander austauschen können, auf lange Sicht einen optimalen Ertrag der Fischerei sicherstellen und dadurch diesen Austausch erhöhen sollen. Somit genügt — ohne daß es erforderlich wäre, auf die Frage der Anwendbarkeit des Artikels 30 EWG-Vertrag auf Maßnahmen der Gemeinschaftsorgane einzugehen —, die Feststellung, daß Maßnahmen der hier streitigen Art keinesfalls unter Artikel 30 EWG-Vertrag fallen.

25 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist festzustellen, daß die Prüfung der gestellten Frage nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1/85 des Rates beeinträchtigen könnte.

Kosten

26 Die Auslagen der Regierungen der Niederlande und des Vereinigten Königreichs sowie des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Verfahren; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm von der Arrondissementsrechtbank Zwolle durch Beschluß vom 17. Dezember 1985 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Die Prüfung der gestellten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1/85 des Rates beeinträchtigen könnte.