Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 30.06.1987 – C-77/86

Schlußanträge des Generalanwalts

Sir Gordon Slynn

vom 30. Juni 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die National Dried Fruit Trade Association vertritt Importeure und Händler auf dem Sektor der getrockneten Früchte im Vereinigten Königreich. Im Rahmen eines beim High Court of England and Wales anhängigen Rechtsstreits stellt sie die Gültigkeit von gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften in Abrede, die die Einfuhren getrockneter Trauben, außer Korinthen, einem Mindesteinfuhrpreis (MEP) und einer Ausgleichsabgabe unterwerfen, die zu einem unter dem MEP liegenden Preis aus Drittstaaten in die Gemeinschaft getätigt werden; die Vorschriften werden von den Commissioners of Customs and Excise (Ministerialabteilung für Zölle und Verbrauchsteuern) durchgeführt. Dieser Streitpunkt ist von Bedeutung für die Mitglieder der Association, da das Vereinigte Königreich ein wesentliches Einfuhrland für getrocknete Trauben ist, und auch für entsprechende Händler in einigen anderen Mitgliedstaaten. Er ist außerdem bedeutsam für Erzeuger in Griechenland, dem zur fraglichen Zeit einzigen Mitgliedstaat, der getrocknete Trauben, außer Korinthen, insbesondere die als Sultaninen bekannte Art, erzeugte.

Der High Court hat dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen vorgelegt:

1) War die Verordnung (EWG) Nr. 2742/82 (in der jeweils geänderten Fassung) bei Erlaß oder in der Folgezeit zu irgendeinem Zeitpunkt (gegebenenfalls wann) ungültig und rechtswidrig, weil sie Maßnahmen vorsah, die nicht durch die Ratsverordnungen (EWG) Nrn. 516/77 (insbesondere Artikel 14) und 521/77 erlaubt waren, und/oder weil sie Vorschriften enthielt und Auswirkungen hatte, die zu den Zielen dieser Verordnungen außer Verhältnis standen, und/oder weil sie unzureichend begründet war?

2) Sind die Verordnung (EWG) Nr. 2089/85 des Rates und die Verordnung (EWG) Nr. 2237/85 der Kommission und/oder die Verordnung (EWG) Nr. 2238/85 der Kommission (in der geänderten Fassung) ungültig und rechtswidrig, weil sie Vorschriften enthalten und Auswirkungen haben, die zu den Zielen, mit denen diese Verordnungen erlassen worden sind, außer Verhältnis stehen, und/oder weil sie unzureichend begründet sind?

Die erste Frage bezieht sich auf die Verordnungen, die den MEP und die Ausgleichsabgabe für den Zeitraum von 1982 bis 1985 festlegten, die zweite auf die Verordnungen, die eine derartige Regelung vom 1. September 1985 an vorsehen. Ich nenne sie erste MEP-Regelung und zweite MEP-Regelung.

Die erste MEP-Regelung

Die Grundverordnung über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (einschließlich getrocknete Trauben) war zu der fraglichen Zeit die Verordnung Nr. 516/77 des Rates (ABl. 1977, L 73, S. 1) in der jeweils geänderten Fassung, die unter anderem einen Mechanismus für gemeinsame Preise und Abschöpfungen vorsah.

In der zwölften Begründungserwägung wird eingeräumt, daß der Mechanismus der Preise und Abschöpfungen ... unter außergewöhnlichen Umständen versagen [kann]. Damit der Gemeinschaftsmarkt in derartigen Fällen den sich daraus ergebenden Störungen nicht schutzlos ausgesetzt ist, muß die Möglichkeit bestehen, rasch die erforderlichen Vorkehrungen zu treffen.

Demgemäß bestimmt Artikel 14 Absatz 1: Wird der Markt in der Gemeinschaft für eines oder mehrere der in Artikel 1 genannten Erzeugnisse aufgrund von Einfuhren oder Ausfuhren ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von ernstlichen Störungen bedroht, die die Ziele des Artikels 39 des Vertrages gefährden, so können im Handel mit dritten Ländern geeignete Maßnahmen angewandt werden, bis die tatsächliche oder die drohende Störung behoben ist.

Getrocknete Trauben gehören zu derartigen Erzeugnissen.

Die Durchführungsbestimmungen zu diesen Vorschriften wurden in der Verordnung Nr. 521/77 des Rates (ABl. 1977, L 73, S. 28) niedergelegt. Aus den Begründungserwägungen dieser Verordnung geht hervor, daß die gemäß Artikel 14 getroffenen Maßnahmen nicht mehr angewandt werden dürfen, sobald die Störung oder Gefahr einer Störung behoben ist. Sie müssen der jeweiligen Lage angemessen sein, um andere als die gewünschten Wirkungen zu verhindern. Bei der Feststellung, ob eine tatsächliche Störung oder die Gefahr einer Störung vorliegt, sind unter anderem der Umfang der getätigten bzw. voraussichtlichen Einfuhren, die auf dem Markt der Gemeinschaft verfügbaren Mengen und die auf dem Markt der Gemeinschaft für einheimische Erzeugnisse angewandten Preise oder deren Entwicklung zu berücksichtigen, ferner

d) die auf dem Markt der Gemeinschaft festgestellten und auf vergleichbarer Grundlage berechneten Preise für Erzeugnisse mit Herkunft aus dritten Ländern, insbesondere ihre Tendenz zu einem übermäßigen Rückgang, wenn die eingangs genannte Lage aufgrund von Einfuhren eintritt.

Für den Fall, daß eine ernstliche Störung oder die Gefahr einer ernstlichen Störung besteht, bestimmt Artikel 2, daß die Erteilung von Einfuhrlizenzen, soweit diese erforderlich sind, eingestellt oder abgelehnt werden kann, und, soweit sie nicht erforderlich sind, die Einfuhren gänzlich oder teilweise ausgesetzt werden können. Die Vorschrift sieht weiter vor:

1) ...

c) bei allen Erzeugnissen:

ein System von Mindestpreisen, bei deren Unterschreitung die Einfuhren davon abhängig gemacht werden können, daß sie zu einem Preis getätigt werden, der mindestens dem für das betreffende Erzeugnis festgesetzten Mindestpreis gleich ist;

und ferner:

2) Die in Absatz 1 genannten Maßnahmen dürfen nur in dem Umfang und für die Zeit getroffen werden, die unbedingt notwendig sind ... Sie können auf... bestimmte Qualitäten oder Aufmachungen beschränkt werden.

In den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 2742/82 der Kommission (ABl. 1982, L 290, S. 28) heißt es, daß für getrocknete Trauben außer Korinthen Schutzmaßnahmen erforderlich gewesen seien, da die Einfuhrpreise im Wirtschaftsjahr 1981/82 -wesentlich unter den Preisen der Gemeinschaft gelegen hätten, so daß im Oktober 1982 Bestände von Sultaninen übriggeblieben seien, die 60 % der Ernte jenes Jahres entsprochen hätten, und der Markt der Gemeinschaft ernstlichen Störungen ausgesetzt gewesen sei, die die in Artikel 39 des Vertrages niedergelegten Ziele hätten gefährden können.

Für die Einfuhren getrockneter Trauben, außer Korinthen, wurde ein Mindestpreis von 106,7 ECU je 100 kg Nettogewicht festgesetzt; außerdem bestimmt Artikel 2 Absatz 2: Bei Nichteinhaltung des Mindestpreises wird eine Ausgleichsabgabe von 16,0 ECU je 100 kg Nettogewicht erhoben.

Die Association führt aus, daß die Verordnung der Kommission zur Einführung der ersten MEP-Regelung ungültig gewesen sei, da sie über die Befugnisse der Kommission hinausgegangen sei, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt habe und keine Gründe enthalten habe, die Artikel 190 EWG-Vertrag entsprochen hätten.

Zur Frage der Überschreitung von Befugnissen wird zunächst vorgetragen, Artikel 14 der Verordnung Nr. 516/77 und Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 521/77 hätten keine ausdrückliche Ermächtigung zur Einführung einer Ausgleichsabgabe enthalten und Artikel 13 Absatz 2 der Verordnung Nr. 516/77 habe die Erhebung von Abgaben gleicher Wirkung wie Zölle und die Einführung von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen ausgeschlossen. Das ist ohne Zweifel richtig.

Sodann wird gesagt, es habe keine stillschweigende Ermächtigung zur Einführung einer Ausgleichsabgabe bestanden; insofern weist die Association darauf hin, daß vor Einführung der zweiten MEP-Regelung Artikel 4a in die Verordnung Nr. 516/77 eingefügt worden sei, der ausdrücklich zur Einführung einer Ausgleichsabgabe ermächtigt habe (Verordnung Nr. 988/84 des Rates, ABl. 1984, L 103, S. 11). Dies mache deutlich, daß die Ermächtigung vorher nicht bestanden habe.

Dem letzten Argument stimme ich nicht zu. Wenn es fraglich war, ob eine stillschweigende Ermächtigung bestand, so war es vernünftig, eine ausdrückliche Bestimmung zu erlassen. Die Frage bleibt, ob die Ermächtigung bereits als in der Verordnung stillschweigend enthalten anzusehen war.

Die Kommission stützt sich auf die Urteile des Gerichtshofes in den verbundenen Rechtssachen 41 bis 44/70 (International Fruit Co./Kommission, Slg. 1971, 411) und in der Rechtssache 345/82 (Wünsche/Bundesrepublik Deutschland, Slg. 1984, 1995). In der letztgenannten Rechtssache, in der es um Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung Nr. 516/77 und Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 521/77 ging, hat der Gerichtshof festgestellt, daß die Kommission, wenn sie Schutzmaßnahmen vorsehen konnte, welche die Einfuhren aus dritten Ländern völlig unterbanden, erst recht weniger einschneidende Maßnahmen anwenden durfte.

Meiner Ansicht nach läßt sich nicht sagen, daß es eine Überschreitung von Befugnissen darstellte, daß überhaupt eine Ausgleichsabgabe eingeführt wurde. Eine Ausgleichsabgabe ist ein Instrument, mit dem sich die MEP durchsetzen lassen, und ich würde grundsätzlich sowohl bejahen, daß eine stillschweigende Ermächtigung zur Nutzung eines derartigen Instruments für einen solchen Zweck besteht, als auch, daß die Einführung eines MEP und einer Ausgleichsabgabe Schutzmaßnahmen darstellen können, die weniger einschneidend sind als eine gänzliche Aussetzung der Einfuhren oder eine Versagung der Einfuhrlizenzen.

Schwieriger ist die Frage zu beantworten, ob gerade die fragliche Ausgleichsabgabe eine Überschreitung von Befugnissen darstellte.

Das erste hierzu vorgebrachte Argument geht dahin, daß eine Abgabe zu einem Pauschalsatz nicht notwendigerweise der in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 521/77 aufgestellten Voraussetzung entspreche, da sie möglicherweise nicht sicherstelle, daß die Summe von Einfuhrpreis und Ausgleichsabgabe mindestens dem für die Einfuhr festgesetzten Mindestpreis gleich ist.

Aus den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 2742/82 der Kommission geht hervor, daß die Ausgleichsabgabe auf der Grundlage der Preise der wichtigsten Drittländer zu berechnen ist. Dies berechtigt die Kommission eindeutig dazu, eine Ausgleichsabgabe festzusetzen, die sicherstellt, daß durch sie auch die niedrigsten Preise über den MEP hinaus angehoben werden. Theoretisch hätte die Kommission eine niedrigere Abgabe festsetzen können, so daß die Summe der Einfuhrpreise einiger Waren und der Ausgleichsabgabe immer noch unterhalb des MEP gelegen hätte; hätte sie dies aber getan, hätten diese Einfuhren gegen Artikel 2 der Verordnung Nr. 2742/82 verstoßen. Es gibt jedoch keinen Hinweis darauf, daß im vorliegenden Fall die festgesetzte Abgabe die Einfuhr von Waren zu einem unterhalb des MEP liegenden Preis ermöglichte. Wäre nachgewiesen, daß die Ausgleichsabgabe zu einem derartigen Ergebnis führte, würden andere Überlegungen gelten; ich meine aber nicht, daß der Umstand, daß eine zu einem festen Satz bemessene Abgabe erhoben wird, allein aus diesem Grund eine Überschreitung von Befugnissen darstellt.

Des weiteren legt die Association dar, daß diese Kommissionsverordnung ungültig gewesen sei, da sie für alle getrockneten Trauben, außer Korinthen, gegolten habe. Sie erklärt hierzu, daß getrocknete Trauben sowohl Sultaninen als auch Rosinen umfaßten. Diese unterschieden sich nach der Art ihrer Erzeugung, nach ihren Eigenschaften und nach ihrer kulinarischen Verwendung. So würden Sultaninen im Schatten getrocknet und, um sie weich zu erhalten, mit einer Substanz überzogen, während Rosinen in der Sonne getrocknet würden, nicht überzogen würden und viel weniger weich seien. Die niederländische Regierung betont, die Unterschiedlichkeit beider Erzeugnisse sei in der Verordnung Nr. 426/86 (ABl. 1986, L 49, S. 1), die nunmehr die fragliche gemeinsame Marktorganisation regelt, anerkannt. Es wird erklärt, Rosinen würden nicht in der Gemeinschaft erzeugt und in einigen Mitgliedstaaten nicht einmal verwendet; demgegenüber würden Sultaninen in erheblichen Mengen in Griechenland erzeugt und überall in der Gemeinschaft verwendet. Daher könne es für die Einführung der Ausgleichsabgabe (und demzufolge auch des MEP) für Rosinen (im Gegensatz zu Sultaninen) keine Rechtfertigung geben, da sie kein schutzbedürftiges Gemeinschaftserzeugnis darstellten.

Demgegenüber weisen die griechische Regierung und die Kommission auf Tarifnummer 08.04 des Gemeinsamen Zolltarifs hin, die nur zwei Kategorien von getrockneten Weintrauben, nämlich Korinthen und andere, aufführe. Getrocknete Trauben, die keine Korinthen seien, seien Rosinen. Sultaninen und Rosinen seien untereinander austauschbar, und im Handel gebe es sogar ein Erzeugnis mit der Bezeichnung sultana raisins.

Das Vorbringen der Kommission, daß der Gemeinsame Zolltarif sich nur auf Korinthen und andere getrocknete Weintrauben beziehe, führt nicht weiter, da offen bleibt, ob es mehr als eine Art anderer getrockneter Weintrauben gibt.

Obwohl für Tatsachenfragen dieser Art, sofern sie beantwortet werden müssen, im wesentlichen das vorlegende nationale Gericht zuständig ist, meine ich, daß dem Standpunkt der Association (wonach die Bezeichnungen Sultaninen und Rosinen sich nicht vollständig decken, auch wenn beide von derselben Art kernfreier Trauben stammen) im Rahmen dieses Vorabentscheidungsverfahrens beigepflichtet werden kann. In der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2742/82 ist von in der Gemeinschaft geernteten Sultaninen die Rede, und letzten Endes erkennen der Rat und meines Erachtens auch die Kommission tatsächlich an, daß Sultaninen eine Art von Rosinen sind, die sich demgemäß in mancher Hinsicht von sonstigen Rosinen unterscheiden. Dieses Zugeständnis dürfte mit den Eßgewohnheiten oder Geschmäckern zumindest in einigen Mitgliedstaaten in Einklang stehen.

Selbst wenn man außerdem einräumt, daß zwischen Sultaninen und Rosinen (oder sonstigen Rosinen) Unterschiede bestehen, so folgt daraus meines Erachtens doch nicht, daß die Einführung eines MEP und einer Ausgleichsabgabe für alle getrockneten Trauben außer Korinthen eine Überschreitung von Befugnissen darstellte. Die Einfuhr eines in der Gemeinschaft nicht hergestellten Erzeugnisses kann die Gefahr einer ernstlichen Störung des Gemeinschaftsmarktes für ein in der Gemeinschaft hergestelltes Erzeugnis hervorrufen, wenn die beiden Erzeugnisse hinreichend ähnliche Eigenschaften aufweisen und in ausreichendem Maße für vergleichbare Zwecke tatsächlich verwendet werden oder für eine solche Verwendung potentiell geeignet sind. Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung Nr. 516/77 des Rates beschränkt die Maßnahmen, die getroffen werden können, nicht auf solche, die die Einfuhren der Erzeugnisse des bedrohten Marktes betreffen. Obwohl es auf den ersten Blick so scheint, als bestünden Unterschiede zwischen Sultaninen und den Erzeugnissen, die zumindest in einigen Mitgliedstaaten gemeinhin Rosinen genannt werden, meine ich, es kann im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens wie dem vorliegenden in Ermangelung tatrichterlicher Feststellungen nicht gesagt werden, die beiden Erzeugnisse seien in keiner Weise untereinander austauschbar und die Kommission habe in Überschreitung ihrer Befugnisse gehandelt, wenn sie geeignete Maßnahmen hinsichtlich aller getrockneten Trauben, außer Korinthen, getroffen habe.

Abgesehen von der Frage, ob es nach der Sachlage gerechtfertigt war, zunächst eine Ausgleichsabgabe einzuführen und sie sodann so lange, wie geschehen, weiter zu erheben, so ergibt sich, daß sich die übrigen Argumente zur Frage der Überschreitung von Befugnissen mit denen überschneiden, die zur Stützung des Vorbringens, diese Abgabe sei unangemessen gewesen, angeführt werden; es ist daher angebracht, diese Argumente zusammen zu prüfen. Es wird vorgetragen, daß die Einführung der Ausgleichsabgabe über die Grenzen dessen hinausgegangen sei, was zur Erreichung eines berechtigten Zwecks vernünftigerweise notwendig gewesen sei, daß sie Strafcharakter gehabt habe und daß sie willkürlich und unbestimmt gewesen sei. Daher sei die Kommission nicht befugt gewesen, die Ausgleichsabgabe als rechtmäßiges Instrument zur Durchsetzung der MEP einzuführen. Zudem habe das eingeführte System den vorrangigen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt.

Die Association macht geltend, das eingeführte System habe große Unsicherheit geschaffen. Bis zur zollamtlichen Abfertigung der Ware hätten die Importeure nicht wissen können, ob sie den MEP eingehalten hätten; wenn sie dies im Ergebnis ohne eigenes Verschulden nicht getan hätten, sei die Strafe ungerechtfertigt hart gewesen.

Dieses Vorbringen stütze sich auf die Realitäten des Handels. Der Kaufpreis müsse lange vor der zollamtlichen Abfertigung der Ware festgelegt werden. Er werde aufgrund internationaler Praxis in USD festgelegt und müsse bei der Einfuhr in Landeswährung umgerechnet werden. Die Umrechnung des Mindestpreises und der Ausgleichsabgabe, die in ECU ausgedrückt seien, in die jeweilige Landeswährung erfolge nach Berichtigung durch einen Koeffizienten. Der Einfuhrpreis sei am Tage der Erfüllung der Zollformalitäten mit dem entsprechenden MEP zu vergleichen (Artikel 2 und 3 der Verordnung Nr. 2742/82). Unter der ersten MEP-Regelung habe sich der MEP dreimal geändert, die Koeffizienten seien 18mal geändert worden, und der Wechselkurs, der von der Zollbehörde zur Umrechnung der USD in UKL angewandt worden sei, habe sich 107mal geändert. Bei einer Änderung der Koeffizienten sei für Waren, die das Ausfuhrland bereits verlassen hätten, der frühere Satz beibehalten worden, wenn sie nur innerhalb einer bestimmten Frist eingeführt worden seien. Dadurch sei eine gewisse Preisstabilität erreicht worden. Trotzdem wird — unbestritten — vorgetragen, daß sich bei der Durchführung der notwendigen Vergleiche oft herausgestellt habe, daß Waren, die zu einem Preis verkauft worden seien, der nach Maßgabe des am Tage des Vertragsschlusses gültigen Wechselkurses bei oder über dem MEP gelegen habe, zum Zeitpunkt der Einfuhrzollanmeldung unter diesem Preis gelegen habe. Im Ergebnis habe die volle Ausgleichsabgabe bezahlt werden müssen, deren Höhe zu einem bestimmten Zeitpunkt 25 % des MEP entsprochen habe. Dies hätte gerechtfertigt sein können, wenn der Preis nach Umrechnung den MEP im gleichen Maße unterschritten hätte. Es sei jedoch gänzlich ungerechtfertigt gewesen und über die eingeräumten Befugnisse hinausgegangen, ein System einzuführen, das die Zahlung der vollen Ausgleichsabgabe für den Fall vorschreibe, daß der Einfuhrpreis nach Umrechnung den MEP nur geringfügig oder auch nur ganz knapp unterschritten habe.

Die Kommission räumt ein, daß es in einer Zeit beträchtlicher Dollarkursschwankungen habe vorkommen können, daß Händler hätten feststellen müssen, daß ein zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses über dem MEP liegender Preis am Tag der Einfuhr unter diesem gelegen habe. Sie meint, um dieses Ergebnis abzuwenden, hätten die Händler ihre Geschäfte in DM abschließen müssen. Diese Antwort ist meines Erachtens unzureichend. Wenn andere Methoden zur Erreichung des Zwecks der Verordnungen zur Verfügung stehen, halte ich es für völlig unangemessen, eine Änderung der internationalen Handelspraktiken zu fordern, um einer ernstlichen Störung des Marktes (auch nur für die Dauer der Störung oder der Gefahr einer Störung) zu begegnen, sofern sie überhaupt praktikabel ist. Es liegt auch keine hinreichende Rechtfertigung darin, daß es einem Händler nach der Verordnung Nr. 2186/83 (ABl. 1983, L 210, S. 11) möglich war, sich zu verpflichten, den am Tage der Antragstellung in Landeswährung umgerechneten und um 4 % erhöhten MEP zu zahlen, da dies, wie die Association — von der Kommission unwidersprochen — vorträgt, deshalb uninteressant war, weil die Verdienstspannen weniger als 4 % betrugen.

Zur Stützung ihres Vorbringens, die Erhebung der vollen Ausgleichsabgabe ohne Rücksicht darauf, um welchen Betrag der MEP unterschritten worden sei, sei unangemessen gewesen und über die eingeräumten Befugnisse hinausgegangen, beruft sich die Association auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 240/78 (Atalanta/Produktschap voor Vee en Vlees, Slg. 1979, 2137) und auf das Urteil in der Rechtssache 181/84 (E. D. & F. Man (Sugar), Slg. 1985, 2889). In diesen Urteilen ist festgestellt worden, daß eine Sanktion dem Ausmaß der Nichterfüllung der betreffenden Verpflichtung oder der Schwere des Verstoßes gegen diese angepaßt sein muß. Diese Rechtssachen sind mit der vorliegenden Rechtssache nicht völlig vergleichbar, da sie die Verhängung einer Sanktion zur Durchsetzung einer Nebenpflicht und nicht einer Hauptpflicht betreffen. Gleichwohl dienen sie in der vorliegenden Rechtssache als Orientierung.

Die wesentliche Bedeutung des Systems lag wohl in der Aufrechterhaltung eines MEP für ein Erzeugnis, das zum Teil in der Gemeinschaft erzeugt wurde und das diese einführen mußte. Im Gegensatz zur Rechtssache Wünsche, in der den Importeuren bekannt war, daß bei Überschreitung einer Höchstmenge eine Strafe zu zahlen war, und sie sich dafür entscheiden konnten, die Waren nicht einzuführen, wußten die Händler im vorliegenden Fall bis zur Durchführung des maßgeblichen Vergleichs auf der Grundlage der zu dem Zeitpunkt gültigen Wechselkurse und Koeffizienten nicht, ob sie den MEP eingehalten hatten. Meiner Ansicht nach wäre es rechtmäßig und angemessen gewesen, von ihnen die Zahlung des Differenzbetrags zu verlangen; es geht jedoch weit über die Grenzen des zur Durchsetzung eines MEP Notwendigen hinaus, ohne Rücksicht auf die Höhe des Differenzbetrags von den Händlern zu verlangen, daß sie die volle Ausgleichsabgabe zahlen. Eine derartige Abgabe wird zur diskriminierenden Strafe und hört auf, das zur Durchsetzung des MEP notwendige Instrument zu sein, das als mit der ersten MEP-Regelung verbunden angesehen werden kann. Ich stimme daher der Auffassung zu, daß die Verordnung Nr. 2742/82 von den Befugnissen der Kommission nicht gedeckt war und gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstieß, soweit sie bestimmte, daß die Ausgleichsabgabe höher war als die am Tage der Erfüllung der Zollformalitäten bei der Einfuhr festgestellte Differenz zwischen Einfuhrpreis und MEP.

Ferner führt die Association an, daß der MEP tatsächlich oft auf eine Höhe festgesetzt worden sei, die über dem Niveau der Gemeinschaftspreise, bisweilen sogar ganz beträchtlich darüber, gelegen habe. Da die erste MEP-Regelung eingeführt worden sei, um Einfuhren zu anomal niedrigen Preisen aus Drittländern zu bekämpfen, lasse sich die Festsetzung des MEP weit oberhalb dieses Gemeinschaftspreises nicht rechtfertigen.

Soweit der MEP (nicht nur geringfügig) oberhalb des höchsten in der Gemeinschaft für Sultaninen geltenden Preises festgesetzt wurde, läßt sich wohl nicht sagen, daß er zur Erreichung des Zwecks der Rechtsvorschriften erforderlich war (Urteil in der Rechtssache 66/82, Fromançais SA/FORMA, Slg. 1983, 395). Ob dies aber wirklich der Fall war, läßt sich nur aufgrund einer eingehenden Prüfung der Tatsachen, und zwar des Niveaus der zu verschiedenen Zeiten in der Gemeinschaft angewandten Preise, beurteilen. Dies scheint mir keine Aufgabe zu sein, die vom Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens übernommen werden kann. Nur wenn die Fakten ermittelt worden sind (und bisher sind sie durch das nationale Gericht nicht ermittelt worden), läßt sich feststellen, ob der MEP auf eine nicht zu rechtfertigende Höhe festgesetzt wurde.

Als nächstes trägt die Association vor, daß die Abgabe unterschiedslos auf Einfuhren verpackter und unverpackter Ware angewandt worden sei. Da Verpackungen kostspielig seien, sei dies ein Anreiz gewesen, verpackte Waren einzuführen. Die Folge sei gewesen, daß hierdurch Verpackungsunternehmen im Einfuhrland sowie Importeure, die über eigene Verpackungsanlagen verfügt hätten, einschließlich der Mitglieder der Association, geschädigt worden seien. Die Kommission hält dem entgegen, daß verpackte Ware den MEP wohl mühelos erreichte und daß es falsch gewesen wäre, den MEP, der auch auf unverpackte Ware angewandt worden sei, auf eine Höhe festzusetzen, die die Preise für verpackte Ware widergespiegelt habe. Obwohl diesem Vorbringen der Association einiges Gewicht zuzukommen scheint, bin ich aufgrund der dem Gerichtshof vorliegenden Beweise nicht davon überzeugt, daß gesagt werden kann, dieser Umstand habe allein dazu geführt, daß das System nicht mehr von den Befugnissen der Kommission gedeckt gewesen sei.

Die Association trägt schließlich im gleichen Abschnitt vor, daß dann, wenn bei Empfang der gekauften Ware festgestellt worden sei, daß sie nicht der vertraglich vereinbarten Qualität entsprochen habe, wenn sie z. B. beschädigt oder verschmutzt gewesen sei, jede ausgehandelte oder durch Schiedsspruch zuerkannte Preisermäßigung vom Einfuhrpreis abgezogen worden sei. So habe es im Ergebnis vorkommen können, daß der Endpreis unter dem MEP gelegen habe und die Ausgleichsabgabe zu zahlen gewesen sei.

Die Kommission erwidert, a) daß die Waren vor ihrer Einfuhr in das Gemeinschaftsgebiet kontrolliert werden müßten und b) daß eine Klausel des Inhalts in den Kaufvertrag hätte aufgenommen werden müssen, daß, wenn ein Mangel der Ware zur Ersatzleistung geführt hätte, derentwegen der Importeur nach der MEP-Regelung zur Zahlung der Ausgleichsabgabe verpflichtet gewesen wäre, der Verkäufer den Betrag dieser Abgabe an den Importeur zahlen müßte. Das erste Argument der Kommission ist wohl unrealistisch, das zweite dürfte dem Importeur eine unbillige Last aufbürden.

Die Verordnung selbst bestimmt nicht, daß die Preise nach Abzug einer nach der Einfuhr vereinbarten oder zugesprochenen Ersatzleistung zu ermitteln sind, so daß nicht gesagt werden kann, sie gehe aus diesem Grund prima facie über die eingeräumten Befugnisse hinaus. Nach ihrem Zweck scheint mir jedoch für den (mit dem MEP zu vergleichenden) Einfuhrpreis auf den Preis abzustellen zu sein, der bei der Einfuhr von Waren der vertraglich vereinbarten Qualität gilt. Wenn nachgewiesen wird, daß in einem Einzelfall der Einfuhrpreis wegen fehlerhafter Qualität um einen Entschädigungsbetrag herabgesetzt wurde, so stellt dies in meinen Augen eine falsche Anwendung der Regelung dar. Dies wirft jedoch Tatfragen auf, über die das nationale Gericht zu befinden hat.

Ein grundlegenderes Argument geht dahin, daß es nicht gerechtfertigt gewesen sei, diese Regelung überhaupt einzuführen oder ihre Geltung während der ganzen Zeit, in der sie gegolten habe, aufrechtzuerhalten.

Ich meine, daß in Anbetracht der Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 2742/82 und der unstreitigen Tatsachen nicht gesagt werden kann, daß die MEP-Regelung mit einer im übrigen gültigen Ausgleichsabgabe bei ihrer Einführung ungerechtfertigt war. Aus welchem Grund auch immer, vielleicht weil die Preise während des vorangehenden Zeitraums im Vorgriff auf den Beitritt Griechenlands zur Gemeinschaft hoch gehalten worden waren, gab es große Bestände an Sultaninen, fielen die Preise für getrocknete Trauben aus Drittländern und nahmen deren Einfuhren zu. Es fiel daher unter die Befugnisse der Kommission, einen MEP mit einer angemessenen Ausgleichsabgabe festzusetzen.

Es wird jedoch vorgetragen, daß die Geltung dieser Verordnung länger als gerechtfertigt aufrechterhalten worden sei. Seit dem Wirtschaftsjahr 1981/82 seien die griechischen Bestände an Sultaninen jeweils in den ersten drei Monaten eines Wirtschaftsjahres aufgebraucht worden. Bis zur nächsten Ernte in Griechenland seien hier zusätzliche Liefermengen benötigt worden. Rosinen hätten das ganze Jahr über eingeführt werden müssen. Jedenfalls seien die Bestände an getrockneten Trauben am Ende jedes Wirtschaftsjahres niedrig und in keiner Weise mit den 52500 t vergleichbar gewesen, über die man am Ende des Wirtschaftsjahres 1981/82 verfügt habe. Ende des Wirtschaftsjahres 1982/83 hätten sie sich auf 7000 t belaufen; am Ende des Wirtschaftsjahres 1983/84 seien die Bestände auf 1000 t zurückgegangen. Nach Ansicht der Association sind die erlassenen Maßnahmen nicht länger gerechtfertigt gewesen, zumindest nicht, seitdem die Preise der Drittländer gestiegen seien. Noch 1983 habe die Kommission dem Rat einen Wechsel von Dringlichkeitsmaßnahmen zu einem dauerhaften Marktsystem vorgeschlagen (ABl. 1983, C 94, S. 3).

Die Kommission entgegnet, die Rechtfertigung liege darin, daß die Bestände niedrig gehalten worden seien. Wenn der MEP und die Ausgleichsabgabe nicht beibehalten worden wären, wären die Bestände wieder angestiegen.

Über diese Fragen liegen keine Tatsachenfeststellungen vor. In Ermangelung derartiger Feststellungen kann sich der Gerichtshof meines Erachtens nicht zu den tatsächlichen Auswirkungen der Verordnung äußern, wie in der Vorlage beantragt wird. Allerdings kann gesagt werden, daß diese Verordnung rechtsgültig nur solche Maßnahmen vorsehen konnte, die geeignet waren, den Auswirkungen oder der Gefahr ernstlicher Störungen des Marktes für getrocknete Trauben, außer Korinthen, zu begegnen. Sobald diese Störungen oder ihre Gefahr nicht mehr bestanden, entfiel die Rechtsgrundlage für die Aufrechterhaltung der Verordnung.

Dies geht aus den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 521/77 hervor, wonach solche Maßnahmen nicht mehr angewandt werden dürfen, sobald die Störung oder Gefahr einer Störung behoben ist, sowie aus der Verordnung Nr. 2742/82 selbst, wonach durch die Maßnahmen verhindert werden soll, daß die eingeführten getrockneten Trauben zu anomal niedrigen Preisen vermarktet werden. Ich akzeptiere das Argument der niederländischen Regierung, daß es die eingeräumten Befugnisse überschreiten würde, die Regelung als Instrument der Marktregulierung und nicht als Maßnahme zum Schutz vor Notlagen aufrechtzuerhalten. Stellt das nationale Gericht fest, daß derartige Störungen oder ihre Gefahr nicht mehr bestanden, steht es ihm frei zu befinden, daß die Verordnung Nr. 2742/82 keine gültige Grundlage mehr hatte und nicht rechtmäßig angewandt werden konnte.

Die dritte Kritik der Association an der ersten MEP-Regelung geht dahin, daß die Verordnung keine ausreichenden Gründe im Sinne von Artikel 190 EWG-Vertrag enthalte. Zunächst enthalte sie keine Erklärung darüber, warum die Schutzmaßnahmen auf Rosinen angewandt worden seien, und keinen Hinweis darauf, daß die Kommission die Marktsituationen untersucht habe, die bei den einzelnen Sorten getrockneter Trauben entstanden seien. Der einzige Grund, der in den verschiedenen Verordnungen zur Verlängerung der Geltung der Verordnung Nr. 2742/82 angeführt werde, sei der, daß die Einfuhrpreise zu niedrig bleiben werden, während Artikel 1 der Verordnung Nr. 521/77, worauf bereits hingewiesen worden sei, mehrere zu berücksichtigende Faktoren anführe. Ferner habe in der Praxis zwischen der Ausgleichsabgabe und den Weltmarktpreisen kein eindeutiger rechnerischer Zusammenhang bestanden, während die vierte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2742/82 bestimme, daß die Abgabe auf Grundlage der Preise der wichtigsten liefernden Drittländer zu berechnen sei. Die Begründung sei somit durch die Praxis widerlegt worden.

Die Kommission erwidert, daß die Begründungen der Verordnung Nr. 2742/82 und aller sie erweiternden oder ändernden Verordnungen ausreichend und klar seien. Insbesondere seien die Erfordernisse des Artikels 1 der Verordnung Nr. 521/77 sorgfältig berücksichtigt worden. Die Kommission verweist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Begründung von Verordnungen im Gegensatz zu Einzelentscheidungen, insbesondere in der Rechtssache 5/67 (Beus/HZA München, Slg. 1968, 128), in der der Gerichtshof folgendes ausgeführt hat (a. a. O., 144):

Im vorliegenden Fall handelte es sich um eine Verordnung, also um einen Rechtsakt von allgemeiner Geltung. Die Begründung einer solchen Maßnahme kann sich darauf beschränken, die Gesamtlage anzugeben, die zum Erlaß der Maßnahme geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihr erreicht werden sollen. Daher kann nicht verlangt werden, daß sie die mitunter sehr zahlreichen und weitverzweigten tatsächlichen Umstände im einzelnen anführt, auf deren Grundlage die Verordnung ergangen ist, und noch weniger, daß sie diese Umstände mehr oder weniger vollständig würdigt.

Berücksichtigt man diese Ausführungen des Gerichtshofes in der Rechtssache Beus, so führen meines Erachtens die Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 2742/82 alles in allem die in Artikel 1 der Verordnung Nr. 521/77 genannten Punkte hinreichend genau an. Wie bereits erwähnt wurde, wird in den Begründungserwägungen auf Sultaninen als Untergruppe von getrockneten Trauben besonders Bezug genommen. Ich meine, die Begründung kann insoweit kritisiert werden, als sie die Gründe der Kommission dafür, daß sie die Schutzmaßnahmen auf andere Sorten getrockneter Trauben anwendet, die nicht in der Gemeinschaft erzeugt werden, nicht deutlicher herausstellt. Ich bin jedoch nicht davon überzeugt, daß dieser Mangel die Gültigkeit der Verordnung gefährden kann. Insgesamt sind der Zweck und die Absicht klar.

Die zweite MEP-Regelung

Die erste MEP-Regelung wurde mit Wirkung vom 1. September 1985 durch die zweite MEP-Regelung ersetzt. Rechtsgrundlage der zweiten MEP-Regelung ist nicht Artikel 14 der Verordnung Nr. 516/77, sondern Artikel 4a dieser Verordnung, der durch die Ratsverordnung Nr. 988/84 (ABl. 1984, L 103, S. 11) eingefügt wurde. Diese Verordnung zielte darauf ab, die unter anderem für getrocknete Weintrauben geltende Produktionsbeihilferegelung anzupassen und zu vereinheitlichen. Die zehnte Begründungserwägung lautet wie folgt:

Bei einigen Erzeugnissen des Sektors, welche die Gemeinschaft in großen Mengen einführt, sollte zur Verbesserung der Marktstabilität und zur Erleichterung des normalen Funktionierens der Beihilferegelung eine Mindesteinfuhrpreisregelung, verbunden mit einer Regelung der Ausgleichsabgabe, die deren Einhaltung gewährleistet, eingeführt werden.

Der neue Artikel 4a schreibt unter anderem für getrocknete Trauben einen MEP vor, der gemäß Absatz 2 unter Berücksichtigung des Frei-Grenze-Preises bei der Einfuhr in die Gemeinschaft, der Weltmarktpreise, der Lage auf dem Gemeinschaftsmarkt und der Entwicklung des Handels mit den Drittländern festgesetzt wird. Gemäß Absatz 3 ist dann, wenn der MEP nicht eingehalten [wird], ... außer dem Zollsatz eine Ausgleichsabgabe anwendbar, die auf der Grundlage der von den wichtigsten Lieferdrittländern gehandhabten Preise berechnet wird. Damit liegt eine ausdrückliche Bestimmung zur Einführung einer Ausgleichsabgabe vor.

Die allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu der zweiten MEP-Regelung wurden in der Verordnung Nr. 2089/85 des Rates (ABl. 1985, L 197, S. 10) niedergelegt, und die besonderen Durchführungsbestimmungen finden sich in der Verordnung Nr. 2237/85 der Kommission (ABl. 1985, L 209, S. 25). Der MEP und die Ausgleichsabgaben für das Wirtschaftsjahr 1985/86 wurden in der Kommissionsverordnung Nr. 2238/85 (ABl. 1985, L 209, S. 26) festgelegt. Um diese Verordnungen geht es im zweiten Teil der Vorlage.

Nach Auffassung der Association liegen die Hauptunterschiede zwischen beiden Regelungen in folgendem: Erstens sehe der Rat die Möglichkeit vor, die Wertunterschiede zwischen verpackten und unverpackten Früchten zu berücksichtigen (Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2089/85), obwohl diese Möglichkeit nicht in die Durchführungsverordnung der Kommission aufgenommen worden sei; zweitens lege Artikel 2 der Ratsverordnung eine gleitende Skala in Abhängigkeit von der Differenz zwischen dem MEP und dem vertraglich vereinbarten Preis (die jedoch nach wie vor zum Zeitpunkt der Einfuhr bestimmt werde) fest; drittens würden nunmehr die Koeffizienten alle zwei Monate festgesetzt, während sie sich vorher jede Woche hätten ändern können. Indessen macht die Association geltend, daß der letztgenannte Vorteil durch die Aufhebung der Standstill-Bestimmung für Waren im Transit — eine unter der ersten MEP-Regelung geltende Bestimmung, auf die bereits hingewiesen worden sei — ausgeglichen worden sei.

Mit ihrem Angriff gegen die Gültigkeit der zweiten MEP-Regelung wendet sich die Association nicht gegen die Rechtmäßigkeit eines MEP-Systems als solchem oder gegen die Einführung einer Ausgleichsabgabe als solcher, da diese nunmehr ausdrücklich erlaubt ist, sondern gegen ihre Ausgestaltung im einzelnen, bei der die Gemeinschaftsbehörden erneut gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen und ihre Begründungspflicht verletzt hätten. Viele der zuvor hierzu vorgebrachten Argumente werden im Wege der Verweisung in die Darlegungen mit einbezogen.

Die Association macht erneut geltend, daß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen worden sei, da es keine Rechtfertigung für den Erlaß von Maßnahmen zur Stabilisierung des Marktes für Rosinen, die nicht in der Gemeinschaft erzeugt würden, geben könne, und daß die Maßnahmen auch deshalb ungültig seien, weil keine Gründe dafür angegeben worden seien, weshalb die Schritte zur Stabilisierung des Marktes für Rosinen unternommen worden seien.

Wieder widerspreche es dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wenn diese Regelung in Zeiten (wie März und April 1986) aufrechterhalten worden sei, als die Bestände der Gemeinschaft erschöpft gewesen seien, und wieder seien keine Gründe für ein derartiges Vorgehen angegeben worden. Nach wie vor seien keine Maßnahmen ergriffen worden, um die schwierige Lage der Importeure aufgrund der Währungsschwankungen zu mildern. Auch wenn eine Ausgleichsabgabe zu einem Gleitsatz einer solchen zu einem Pauschalsatz vorzuziehen sei, so sei doch der Höchstbetrag der Abgabe beträchtlich heraufgesetzt worden und die gesamte Abgabenskala angesichts der Schwierigkeiten, die Vorschriften einzuhalten, übermäßig hoch. Der MEP selbst sei erheblich angehoben worden und sei nach wie vor zu hoch. Die Durchführungsverordnungen unterschieden nicht zwischen verpackten und unverpackten Früchten und gäben für diese Unterlassung keine Gründe an. Kaufpreisminderungen wegen beschädigter oder minderwertiger Ware würden weiterhin als Preisermäßigungen behandelt.

Die Unterstützung der Association durch die niederländische Regierung in bezug auf die zweite MEP-Regelung ist nur mäßig. Die Regierung weist — aus meiner Sicht zutreffend — auf die unterschiedlichen Rechtsgrundlagen der beiden Regelungen hin: Mit der ersten Regelung habe für ernstliche kurzfristige Schwierigkeiten Abhilfe geschaffen werden sollen, während die zweite Bestandteil des Beihilfemechanismus sei. Gleichwohl blieben Zweifel bestehen: Der MEP sei zu hoch, und es sei nicht klar, warum die Regelung für alle Rosinen und nicht nur für Sultaninen gelte. Diese Wirkungen seien unangemessen, vielleicht aber nicht dermaßen, daß sie die Verordnungen ungültig machten.

Die Kommission verweist im wesentlichen auf ihr Vorbringen im Zusammenhang mit der ersten MEP-Regelung. Es treffe nicht zu, daß der MEP erheblich angehoben worden sei, und die Festsetzung der Koeffizienten alle zwei Monate habe die Bestimmung über die Weitergeltung der Koeffizienten überflüssig gemacht.

Mit der zweiten Frage wird zwar die Gültigkeit der Verordnung Nr. 2237/85 des Rates angesprochen; gleichwohl macht die Association deutlich, daß sie diese nicht bestreite. Nichts in diesem Vorabentscheidungsverfahren habe gezeigt, daß die Verordnung ungültig sei.

Hinsichtlich der zweiten MEP-Regelung bin ich nicht davon überzeugt, daß es notwendigerweise über die Befugnisse der Kommission hinausging, alle getrockneten Trauben und nicht nur Sultaninen zu erfassen, sofern die Einfuhr aller getrockneten Trauben den Markt für Sultaninen stören kann. Für diese Frage ist wohl eher das Tatsachengericht zuständig, als daß über sie aufgrund einer Vorlage nach Artikel 177 zu entscheiden wäre. Ob der MEP im Verhältnis zu den Gemeinschaftspreisen zu hoch festgesetzt wurde, ob ferner die Preise durch die — auch nach einem Gleitsatz bemessene — Ausgleichsabgabe weit über den Gemeinschaftspreis hinaus angehoben wurden, ob schließlich die Tatsache, daß die eingeräumten Befugnisse nicht ausgeübt wurden, um zwischen verpackter und unverpackter Ware zu unterscheiden, zu Ergebnissen führte, die in bezug auf unverpackte Waren diskriminierend waren oder zu dem Zweck der Regelung in Widerspruch standen, sind zu prüfende Tatfragen, über die meines Erachtens nicht vom Gerichtshof aufgrund des kontroversen Vorbringens der Beteiligten entschieden werden kann.

Infolgedessen meine ich, daß die vom nationalen Gericht vorgelegten Fragen dahin zu beantworten sind, daß die Verordnung (EWG) Nr. 2742/82 der Kommission und die sie ändernden Verordnungen insoweit ungültig sind, als sie eine Ausgleichsabgabe zu einem Pauschalsatz vorsehen, unabhängig davon, um welchen Betrag der Einfuhrpreis unter dem von der Kommission festgesetzten MEP liegt. In dieser Rechtssache ist nicht nachgewiesen worden, daß die Verordnung (EWG) Nr. 2089/85 des Rates und die Verordnung (EWG) Nr. 2237/85 der Kommission (in ihrer geänderten Fassung) selbst ungültig sind. Ob diese Verordnungen in einer Weise angewandt wurden, die die eingeräumten Befugnisse überschritt oder unangemessen oder — je nach der Aufmachung der Ware — diskriminierend war, sind Tatfragen, für die das nationale Gericht zuständig ist.

Was die Kosten anbelangt, so entscheidet das nationale Gericht im Rahmen des bei ihm anhängigen Verfahrens; die Auslagen der niederländischen und der griechischen Regierung, der Kommission und des Rates sind nicht erstattungsfähig.