Europäischer Gerichtshof Urteil vom 17.09.1987 – C-291/84

In der Rechtssache 291/84

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Thomas van Rijn vom Juristischen Dienst als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Manfred Beschel, Luxemburg-Kirchberg,

Klägerin,

gegen

Königreich der Niederlande, vertreten durch den Assistent juridisch adviseur im Außenministerium D. J. Keur als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift. Botschaft der Niederlande, 5, rue C. M. Spoo, Luxemburg,

Beklagter,

wegen Feststellung, daß das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 80/68/EWG des Rates vom 17. Dezember 1979 über den Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe nachzukommen,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten Mackenzie Stuart, der Kammerpräsidenten C. Kakouris und F. Schockweiler, der Richter G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, K. Bahlmann, R. Joliét und G. C. Rodríguez Iglesias,

Generalanwalt: M. Darmon

Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat

aufgrund des Sitzungsberichts und auf die mündliche Verhandlung vom 17. Februar 1987,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 7. April 1987,

folgendes

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 4. Dezember 1984 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Feststellung, daß das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle erforderlichen Rechtsund Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 80/68/EWG des Rates vom 17. Dezember 1979 über den Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe (ABl. L 20, S. 43) nachzukommen.

2 Wegen des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs und des Vorbringens der Parteien wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt ist im folgenden nur inso-> weit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

3 Die Kommission macht geltend, obwohl die in der Richtlinie 80/68/EWG festgesetzte Durchführungsfrist am 19. Dezember 1981 abgelaufen sei, habe die niederländische Regierung noch nicht die für die Durchführung mehrerer Bestimmungen dieser Richtlinie erforderlichen Maßnahmen erlassen, und zwar ungeachtet dessen, daß sie im vorgerichtlichen Verfahren wie auch in ihrer Antwort auf eine Frage des Gerichtshofes mehrfach angekündigt habe, daß dies bald geschehen werde. Zwar sei schließlich am 1. Februar 1987 ein Bodenschutzgesetz (Wet Bodembescherming) in Kraft getreten, die zu dessen Durchführung erforderlichen Verordnungsbestimmungen seien jedoch noch nicht erlassen, obwohl die niederländische Regierung eingeräumt hat, daß diese beiden Arten von Rechtsvorschriften gleichzeitig in Kraft treten müßten, damit eine vollständige Durchführung der Richtlinie 80/68/EWG erreicht werde.

4 Die niederländische Regierung rechtfertigt die Verzögerung bei der Durchführung der Richtlinie mit Schwierigkeiten, mit denen sie zu kämpfen gehabt habe, nachdem zahlreiche Fälle von Bodenverschmutzung bekanntgeworden und aus Gründen des Gesundheits- und des Umweltschutzes dringend Abhilfemaßnahmen zu erlassen gewesen seien. Die Verordnungsbestimmungen zur Durchführung des Bodenschutzgesetzes könnten jedoch im Laufe des Jahres 1987 erlassen werden.

5 Angesichts der Unsicherheit über den Gegenstand des Rechtsstreits hat der Gerichtshof die Kommission aufgefordert, klarzustellen, welche Bestimmungen der Richtlinie 80/68/EWG nicht hinreichend in niederländisches Recht umgesetzt worden sein sollen. Die Kommission gibt in ihrer Antwort vom 12. November 1985 an, bei diesen Bestimmungen handele es sich a) um Artikel 4 Absatz 1 erster Gedankenstrich in Verbindung mit Artikel 4 Absätze 2 und 3, b) um Artikel 4 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich in Verbindung mit Artikel 4 Absätze 2 und 3 sowie mit Artikel 5 Absatz 1, c) um Artikel 4 Absatz 1 dritter Gedankenstrich in Verbindung mit Artikel 4 Absätze 2 und 3 sowie mit Artikel 5 Absatz 2, d) um die Artikel 6 bis 11, e) um Artikel 12 Absatz 1, f) um Artikel 15, g) um Artikel 16 Absatz 3, h) um Artikel 17 und i) um Artikel 18 der Richtlinie.

6 In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission geltend gemacht, die Artikel 12 Absatz 2 und 13 über Genehmigungen, die die Mitgliedstaaten nach den Artikeln 4 und 5 der Richtlinie erteilten, sowie über deren Widerruf seien ebenfalls nicht in niederländisches Recht umgesetzt worden. Damit hat die Kommission ihre Erklärung in der genannten Antwort vom 12. November 1985 zurückgenommen, wonach in bezug auf die Artikel 12 Absatz 2 und 13 der Richtlinie die in den Niederlanden geltenden Gesetze über chemische Abfälle und über Abfälle (Wet Chemische Afvalstoffen und Afvalstoffenwet) die einschlägigen erforderlichen Vorschriften enthielten, nämlich in Artikel 35 Absatz 4 in Verbindung mit den Artikeln 12 und 13 des Gesetzes über chemische Abfälle und in den Artikeln 46 ff. des Abfallgesetzes. Eine derartige Abänderung der vorherigen Erklärung der Kommission in der mündlichen Verhandlung kann nicht zugelassen werden.

7 Hingegen hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, daß die niederländische Regierung, wenn auch verspätet, Artikel 16 Absatz 3 der Richtlinie, der die Geheimhaltungspflicht der Beamten der Mitgliedstaaten betrifft, durchgeführt hat; ferner hat sie erklärt, insoweit bestehe kein Streit mehr. Deshalb stellt der Gerichtshof fest, daß der Rechtsstreit in diesem Punkt gegenstandslos geworden ist.

8 Zu der Rüge der unterbliebenen Durchführung des Artikels 4 Absatz 1 erster Gedankenstrich, wonach jede direkte Ableitung bestimmter Stoffe verboten ist, in Verbindung mit Artikel 4 Absätze 2 und 3, wonach unter bestimmten Voraussetzungen Ableitungsgenehmigungen erteilt werden können, hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung erklärt, soweit es um Absatz 2 gehe, nehme sie die Absichtserklärung der niederländischen Regierung zur Kenntnis, daß sie von dieser Bestimmung, die lediglich eine Wahlmöglichkeit eröffne, keinen Gebrauch machen wolle. Deshalb ist festzustellen, daß auch dieser Punkt nicht mehr Gegenstand des Rechtsstreits ist.

9 Wie aus den Erklärungen der niederländischen Regierung in der mündlichen Verhandlung hervorgeht, räumt sie ein, daß sie Artikel 4 Absatz 1 erster Gedankenstrich, Artikel 4 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 1, die Artikel 7 bis 12 Absatz 1 und die Artikel 15 und 17 der Richtlinie 80/68/EWG nicht in nationales Recht umgesetzt hat. Deshalb sind nur die Punkte zu prüfen, die noch streitig sind.

10 Die Kommission wirft der niederländischen Regierung vor, sie habe Artikel 4 Absatz 1 dritter Gedankenstrich in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie nicht durchgeführt, wonach die Mitgliedstaaten Maßnahmen zu ergreifen haben, um die Ableitung von gefährlichen Stoffen aus den Listen I und II in das Grundwasser zu vermeiden, die von anderen als den in Artikel 4 Absatz 1 und in Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie genannten Tätigkeiten herrühren.

11 Die niederländische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, daß eine Reihe von Bestimmungen zu diesen Punkten erlassen worden sei; sie hat jedoch eingeräumt, diese seien noch nicht ausreichend, um den Anforderungen der Richtlinie zu entsprechen, und sie hat ihre Absicht kundgetan, Vorschriften auf der Grundlage des Bodenschutzgesetzes zu erlassen und die Kommission hiervon zu unterrichten.

12 Aus den Erklärungen der niederländischen Regierung sowie aus dem Umstand, daß sie keine genauen Angaben über die zu diesen Punkten erlassenen Maßnahmen gemacht hat, ergibt sich, daß die betreffenden Bestimmungen der Richtlinie 80/68/EWG nicht durchgeführt worden sind.

13 Die Kommission führt ausj die niederländische Regierung habe Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie 80/68/EWG nicht in nationales Recht umgesetzt, der es den Mitgliedstaaten erlaube, nach vorheriger Prüfung Ableitungen bei der Wiedereinleitung von Wasser, das im Rahmen geothermischer Verfahren verwendet wird, von Grubenwasser von Bergwerken und Steinbrüchen oder von Wasser, das für bestimmte Bauarbeiten abgepumpt wird, in dieselbe Grundwasserschicht zu genehmigen.

14 Die niederländische Regierung vertritt die Auffassung, die Rechtsvorschriften über den Bergbau stellten eine hinreichende Durchführung der Verpflichtung aus Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie dar. Sie führt hierzu in ihrer schriftlichen Antwort auf die in der mündlichen Verhandlung vom Gerichtshof ausgesprochene Aufforderung folgende Einzelheiten an, ohne allerdings den Wortlaut der Bestimmungen, auf die sie sich beruft, anzugeben: Das niederländische Bergwerksgesetz (Mijnwet) von 1810 {Bulletin des lois Nr. 285) in der durch die Gesetze vom 15. April 1986 (Stbl. 64), vom 13. Juli 1985 (Stbl. 113), vom 27. April 1904 (Stbl. 73) und vom 26. März 1920 (Stbl. 157) geänderten Fassung bestimme, daß für die Ausbeutung von Bergwerken eine Konzession erforderlich sei, die nur nach Stellungnahme des Raad van State erteilt werde und die zwingende Bestimmungen für alle mit der Ausbeutung eines Bergwerks verbundenen Fragen enthalte, insbesondere für die Ableitung von Wasser. Ferner verbiete die Bergwerksverordnung (Mijnreglement, Stbl. 1964, 538, zuletzt geändert durch Verordnung vom 27. Mai 1985, Stbl. 154), ohne Genehmigung des Wirtschaftsministers Bergbauanlagen zu errichten, auszubeuten, zu erweitern oder zu verändern oder die dort angewandten Arbeitsweisen zu verändern; nach Artikel 346 dieser Verordnung seien mit der Genehmigung die Auflagen zu verbinden, deren es zur Vermeidung oder Beschränkung der Gefahren sowie von Schäden oder Belästigungen außerhalb der Anlage bedürfe.

15 Erstens ist darauf hinzuweisen, daß diejenigen Bestimmungen des niederländischen Rechts, die nach Klageerhebung erlassen worden sind, nicht berücksichtigt werden können. Ferner ist festzustellen, daß die übrigen Bestimmungen selbst dann, wenn ihnen die von der niederländischen Regierung vorgetragene Bedeutung zukommen sollte, zum einen nur für Bergbauanlagen gelten und daß sie zum anderen selbst auf diesem Gebiet, was die Voraussetzungen für die Erteilung von Genehmigungen angeht, so allgemein gehalten sind, daß sie keine Durchführung des Artikels 4 Absatz 3 der Richtlinie mit der Eindeutigkeit und Klarheit darstellen, deren es bedarf, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit voll zu genügen. Deshalb greift diese Rüge durch.

16 Die Kommission macht sodann geltend, die niederländische Regierung habe auch Artikel 6 der Richtlinie nicht durchgeführt, wonach künstliche Anreicherungen des Grundwassers für Zwecke der öffentlichen Grundwasserbewirtschaftung einer besonderen Genehmigung bedürfen, die für jeden Einzelfall und nur dann von den Mitgliedstaaten erteilt wird, wenn für das Grundwasser keine Verschmutzungsgefahr besteht. Letztere Voraussetzung komme im niederländischen Recht allenfalls in Artikel 14 Absatz 2 des Grundwassergesetzes (Grondwaterwet) vor, der allerdings nur vorsehe, daß die betreffende Genehmigung unter für eine ordnungsgemäße Grundwasserbewirtschaftung erforderlichen Auflagen erteilt werden könne, so daß den nationalen Behörden, die die Genehmigung erteilten, mehr Spielraum verbleibe, als die Richtlinie erlaube.

17 Die niederländische Regierung führt aus, es sei Praxis, Genehmigungen nur zu erteilen, wenn keine Verschmutzungsgefahr bestehe. Dabei würden die in Artikel 6 der Richtlinie aufgezählten Umstände berücksichtigt, so daß die Anforderungen dieser Bestimmung tatsächlich erfüllt seien.

18 Mit der Kommission ist festzustellen, daß die im niederländischen nationalen Recht vorgesehene Möglichkeit, die Genehmigung mit der Auflage einer ordnungsgemäßen Grundwasserbewirtschaftung zu verbinden, nicht dem Erfordernis genügt, daß für die Erteilung der in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen Genehmigungen die Frage der Gefahr der Verschmutzung des Grundwassers geprüft werden muß. Artikel 6 der Richtlinie 80/68/EWG ist deshalb nicht eindeutig genug in nationales Recht umgesetzt worden.

19 Die Kommission macht schließlich geltend, die niederländische Regierung habe Artikel 18 der Richtlinie 80/68/EWG nicht umgesetzt, wonach die Durchführung der aufgrund der Richtlinie 80/68/EWG getroffenen Maßnahmen keinesfalls unmittelbar oder mittelbar eine Verschmutzung des in Artikel 1 genannten Wassers zur Folge haben darf. In Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d werde Verschmutzung definiert als direkte oder indirekte Ableitung von Stoffen oder Energie durch den Menschen in das Grundwasser, wenn dadurch die menschliche Gesundheit oder die Wasserversorgung gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt oder die sonstige rechtmäßige Nutzung der Gewässer behindert wird. Der Sinn des Artikels 18 bestehe darin, daß die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie vorhandene Wasserqualität nicht nur im Hinblick auf die in den Anhängen der Richtlinie aufgezählten, sondern auch im Hinblick auf andere gefährliche Stoffe aufrechterhalten werden solle. Deshalb sei eine ausdrückliche Umsetzung dieser Bestimmung erforderlich.

20 Die niederländische Regierung stellt die von der Kommission vorgenommene Umschreibung des Zwecks des Artikels 18 der Richtlinie 80/68/EWG nicht in Frage, vertritt jedoch die Ansicht, die Vorschrift betreffe ausschließlich die in den Anhängen der Richtlinie aufgeführten Stoffe und müsse deshalb nicht in Form einer eigenen genauen Vorschrift des nationalen Rechts umgesetzt werden. Es genüge, die Maßnahmen, die erforderlich seien, um der Richtlinie nachzukommen, so auszugestalten, daß durch ihre Durchführung keine Verschlechterung des Grundwassers eintrete.

21 Das Vorbringen der niederländischen Regierung ist begründet. Aus dem Wortlaut des Artikels 18 geht hervor, daß diese Bestimmung nicht den weiten Geltungsbereich hat, den die Kommission ihr beimißt. Sie bezieht sich nämlich nur auf die Durchführung der aufgrund dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen, und gemäß Artikel 1 bezweckt die Richtlinie, die Verschmutzung des Grundwassers durch Stoffe, die zu den in den Listen I oder II des Anhangs aufgeführten Stoffgruppen und Stoffamilien gehören, zu verhüten. Deshalb ist diese Rüge der Kommission zurückzuweisen.

22 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist festzustellen, daß das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß es nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle erforderlichen Maßnahmen erlassen hat, um der Richtlinie 80/68/EWG des Rates vom 17. Dezember 1979 nachzukommen.

Kosten

23 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Gemäß Artikel 69 § 3 Absatz 1 kann der Gerichtshof jedoch die Kosten ganz oder teilweise gegeneinander aufheben, wenn jede Partei teils obsiegt und teils unterliegt. Da im vorliegenden Fall sowohl die Regierung der Niederlande als auch die Kommission mit Teilen ihres Vorbringens unterlegen sind, hat jede Partei ihre eigenen Kosten zu tragen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1) Das Königreich der Niederlande hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen, daß es nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle erforderlichen Maßnahmen erlassen hat, um der Richtlinie 80/68/EWG des Rates vom 17. Dezember 1979 über den Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe nachzukommen.

2) Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.