Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 01.10.1987 – C-305/85

Schlußanträge des Generalanwalts

José Luís da Cruz Vilaça

vom 1. Oktober 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. I — Mit den Ihnen zur Prüfung vorgelegten Klagen begehrt das Vereinigte Königreich die Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 1989/85 der Kommission vom 18. Juli 1985 und der ebenfalls von der Kommission erlassenen Verordnung Nr. 728/86 vom 11. März 1986, durch die der Betrag der jährlichen Prämie festgesetzt wird, die je Mutterschaf für das Gebiet 5 (Großbritannien) in den Wirtschaftsjahren 1984/85 und 1985 gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr. 1837/80 des Rates vom 27. Juni 1980 über die gemeinsame Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch in ihrer durch die Verordnung Nr. 871/84 des Rates vom 31. März 1984 geänderten Fassung zu zahlen ist.

2. II — Die in Frage stehende gemeinsame Marktorganisation wurde mit dem (wahrscheinlich nicht erreichten) Ziel geschaffen, die Anpassung des Angebots an die Markterfordernisse zu erleichtern und die Märkte der verschiedenen Gebiete nach und nach anzugleichen, um zu einem einheitlichen Markt und einem einheitlichen Preissystem in allen Gebieten der Gemeinschaft zu gelangen. Diese war ursprünglich in fünf Gebiete aufgeteilt; die Zahl wurde in der Folge auf sechs erhöht, wobei Großbritannien das Gebiet 5 bildete.

3. Die Verordnung Nr. 1837/80 wurde während einer Übergangszeit mehrfach geändert, insbesondere durch die bereits genannte Verordnung Nr. 871/84 vom 31. März 1984; die sich aus dieser letzten Änderung ergebende Regelung ist für uns von besonderem Interesse.

4. Im Sitzungsbericht ist die fragliche Regelung klar und vollständig beschrieben; ich werde mich daher darauf beschränken, die Punkte hervorzuheben, die für die Entscheidung über die vorliegenden Klagen unmittelbar von Bedeutung sind.

5. Außer anderen in Artikel 6 vorgesehenen Interventionsmaßnahmen (Beihilfen zur privaten Lagerhaltung und Interventionskäufe) sind durch die Regelung, auf die ich mich beziehe, zwei Arten von Erzeugungsprämien eingeführt worden: eine jährliche Prämie je Mutterschaf, durch die der Einkommensausfall ausgeglichen werden soll, der durch die Einführung der gemeinsamen Marktorganisation entstehen kann (Artikel 5, geändert durch die Verordnung Nr. 871/84) und eine wöchentliche variable Schlachtprämie für Schafe. Diese letztgenannte Prämie kann in Großbritannien (Gebiet 5) insoweit gewährt werden, als Großbritannien keine Interventionskäufe vornimmt und als die auf den repräsentativen Märkten dieses Gebietes festgestellten Preise unter einem Leitniveau von 85 % des in der Verordnung vorgesehenen Grundpreises liegen; der Betrag der Prämie ist gleich der Differenz zwischen dem jahreszeitlich angepaßten Leitniveau und dem Marktpreis (Artikel 9 Absätze 1 und 2).

6. Im Fall der Zahlung der variablen Prämie (Artikel 9 Absatz 3) ist nach Modalitäten, die die Kommission zu erlassen hat, ein Betrag in Höhe der tatsächlich gewährten Prämie zu erheben, wenn die fraglichen Erzeugnisse das genannte Gebiet verlassen (Claw-back-Mechanismus), um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. Der Gerichtshof hat die Rechtmäßigkeit dieses Mechanismus im Urteil vom 15. September 1982 in der Rechtssache Kind/EWG bereits anerkannt; sein Anwendungsbereich ist gegenwärtig in den Rechtssachen 61/86 und 162/86 im Streit.

7. Zur Vermeidung einer Kumulierung der beiden Prämienarten bestimmt Artikel 5 Absatz 6 der Verordnung Nr. 1837/80 in seiner durch die Verordnung Nr. 871/84 geänderten Fassung, daß der Einkommensausfall, der die Grundlage für die Berechnung der jährlichen Prämie darstellt, um den gewichteten Durchschnitt der tatsächlich gewährten variablen Prämien verringert wird. Dieser Durchschnitt, ausgedrückt in 100 kg Schlachtkörpergewicht, wird errechnet, indem der gesamte Betrag der tatsächlich gewährten Prämien durch die Erzeugung an Tieren mit einer Bescheinigung, für die die variable Prämie bei der Schlachtung oder gegebenenfalls ihrer ersten Vermarktung gezahlt wird, geteilt wird.

8. Auf die Auslegung dieses Artikels 5 Absatz 6 Unterabsatz 2 konzentriert sich der Meinungsstreit, der den beiden Ihnen zur Prüfung vorliegenden Klagen zugrunde liegt.

9. Bei der Berechnung des gewichteten Durchschnitts der variablen Prämien, hat die Kommission nämlich in den Gesamtbetrag der tatsächlich gewährten Prämien (Zähler) die ersten Zahlungen bei der Ausfuhr von Mutterschafen oder von Lammfleisch im Rahmen des Special Export Certification (SEC) genannten Kontrollsystems einbezogen und die entsprechende Erzeugung bei der Berechnung der Erzeugung von Tieren mit einer Bescheinigung, für die die variable Prämie bei der Schlachtung oder gegebenenfalls ihrer ersten Vermarktung gezahlt werden kann (Nenner) nicht berücksichtigt.

10. Das Problem ergibt sich deshalb, weil — das Vereinigte Königreich ist gemäß Artikel 1 Absatz 2 der (an die Stelle der Verordnung Nr. 2661/80 getretenen) Verordnung Nr. 1633/84 der Kommission vom 8. Juni 1984 mit Durchführungsbestimmungen für die variable Schlachtprämie für Schafe dafür zuständig, unter den Tieren, die die Voraussetzungen des Artikels 1 Absatz 1 dieser Verordnung erfüllen, diejenigen zu bestimmen, für die Anspruch auf die Prämie besteht — diese Prämie im allgemeinen nicht für die Schlachtung von Mutterschafen gewährt wird. Für die Mutterschafe, die lebend oder als Schlachtkörper ausgeführt werden sollen, wird aber automatisch ein Betrag in Höhe der Prämie (claw-back) gezahlt. Die Prämie wird dann bei der Ausfuhr in Form eines Ausgleichs für den Betrag in gleicher Höhe gewährt, wobei für die Tiere oder Tierkörper bis zu diesem Zeitpunkt die SEC-Kontrollmaßnahmen weiter gelten.

11. III — Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, die Kommission habe dadurch, daß sie die erwähnte Berechnung durchgeführt habe, Artikel 5 Absatz 6 der Verordnung Nr. 1837/80 fehlerhaft ausgelegt und angewendet, was dazu führe, daß die Berechnung des Betrages der jährlichen Prämie je Mutterschaf für das Gebiet 5 verfälscht worden sei und die in den streitigen Verordnungen angegebenen Beträge (7,570 ECU für das Wirtschaftsjahr 1984/85 und 11,836 ECU für das Wirtschaftsjahr 1985 anstelle von 8,344 bzw. 12,269 ECU) deutlich niedriger als geboten seien.

12. Meiner Ansicht nach lassen sich in Anbetracht des Vorbringens der beiden Parteien (das im Sitzungsbericht zusammengefaßt ist) aus dem Verfahren mit hinreichender Gewißheit folgende Schlußfolgerungen ableiten:

13. 1. Die Kommission räumt ein, daß die nach der Ausstellung einer Bescheinigung im Rahmen der SEC-Maßnahmen gewährten Prämien eine variable Prämie im Sinne der fraglichen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften darstellen; anderenfalls hätte sie diese nicht in den Zähler des Artikels 5 Absatz 6, d. h. den Gesamtbetrag der tatsächlich gewährten Prämien, einbezogen.

14. Das Vereinigte Königreich hat im übrigen, meiner Ansicht nach ausreichend, das Wesen und das Funktionieren der mit den SEC-Bescheinigungen verbundenen Prämie erläutert; diese Prämie, die bei der Schlachtung gezahlt werden kann, d. h. bei der Kontrolle der Voraussetzung für die Gewährung, wird in der Praxis durch Aufrechnung mit dem bei der Ausfuhr fälligen claw-back gewährt (in der gleichen Weise wie in den verbleibenden Fällen die Zahlung der Prämie im allgemeinen vier Wochen nach der Erteilung der entsprechenden Bescheinigung erfolgt).

15. Das Vereinigte Königreich hat das fragliche System auf das Ermessen gestützt, das ihm durch Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1633/84 eingeräumt worden ist.

16. Das SEC-System ist stufenweise durch die Verordnung Nr. 3451/85 der Kommission vom 6. Dezember 1985 und anschließend durch die Verordnung Nr. 9/86 der Kommission vom 3. Januar 1986 aufgehoben worden; seine Rechtmäßigkeit ist aber niemals in Zweifel gezogen worden, wie der Umstand zeigt, daß Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe A der Verordnung Nr. 3451/85 ausdrücklich seine Aufrechterhaltung für Widder oder Schlachtkörper von Widdern vorsah (das Vereinigte Königreich kann jedoch die Gewährung der Prämie bei der Ausfuhr... vorsehen ...).

17. 2. Die Formulierung, die Artikel 5 Absatz 6 der Verordnung Nr. 1837/80 zur Definition des Nenners verwendet, gibt die beiden alternativen Kriterien wieder, die bei der Gewährung jeder variablen Prämie nach den betreffenden Rechtsvorschriften erfüllt sein müssen.

18. Diese Kriterien werden in Artikel 9 Absatz 1 (neue Fassung) der Verordnung Nr. 1837/80 — Schlachtpramie für Schafe — beziehungsweise in Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1633/84 — Gewährung der Prämie bei dem ersten Verbringen auf den Markt. zwecks Schlachtung genannt.

19. Es ist gar nicht nötig, diese beiden Kriterien heranzuziehen, um irgendeine Kategorie von Fleisch oder von Tieren, für die in Großbritannien eine Bescheinigung ausgestellt worden ist, unberücksichtigt zu lassen, da für eine Kategorie, die nicht durch Artikel 5 Absatz 6 erfaßt wäre, keine Bescheinigung ausgestellt werden könnte, die zur Gewährung der variablen Prämie führen könnte.

20. 3. Bezieht man den Betrag der im Rahmen der SEC-Maßnahmen gezahlten variablen Prämien in den Zähler ein, so steht die Nichtberücksichtigung des Fleisches und der Tiere, für die diese Zahlungen geleistet worden sind, auf den ersten Blick im Widerspruch zu den logischen Anforderungen der allgemein gängigen Arithmetik.

21. Denken wir daran, daß Artikel 5 Absatz 5 Unterabsatz 1 vorsieht, daß der Einkommensausfall um den gewichteten Durchschnitt der tatsächlich gewährten variablen Prämien zu verringern ist, während im Unterabsatz 2 lediglich erklärt wird, wie dieser Durchschnitt errechnet wird.

22. Ohne tiefer in das Wesen der Unterscheidung zwischen einem gewichteten Durchschnitt und einem einfachen arithmetischen Mittel eindringen zu wollen, bin ich der Auffassung, daß wir bei der Berechnung der Durchschnittsgeschwindigkeit, die ein Kraftfahrzeug zwischen zwei Städten erreicht und die nach dem Straßenzustand gewichtet ist, bei der benötigten Zeit nicht die Zeit unberücksichtigt lassen dürfen, die der Fahrt auf den Landstraßen oder innerhalb der geschlossenen Ortschaften entspricht, wenn wir in die Berechnung die gesamte Entfernung einbeziehen: Das Ergebnis würde sonst verfälscht.

23. Im vorliegenden Fall wäre eine entsprechende Folge nur zulässig, wenn wesentliche und sehr gewichtige (wirtschaftliche oder anderweitige) Gründe dies unstreitig geböten.

24. Der Kommission ist es aber, obwohl sie in der mündlichen Verhandlung dazu aufgefordert worden ist, nicht gelungen, nachzuweisen, daß solche Gründe vorliegen; sie hat lediglich versucht, eine Erklärung ex post facto zu geben, und sich auf Umstände berufen, die mit der Entstehungsgeschichte der Vorschrift zusammenhängen.

25. 4. Was diese Erklärung angeht, so bezieht sie sich darauf, daß die variable Prämie für Großbritannien eine Vorauszahlung darstellt, die zu den Anzahlungen hinzukommt, die dieses Gebiet auf den Betrag der jährlichen Prämie nach Artikel 5 Absatz 4 erhält, während die Erzeuger der anderen Gebiete nur die letztgenannten Anzahlungen erhalten könnten.

26. Es handelt sich aber um eine Argumentation ex post, und die Kommission hat nicht nachweisen können, daß dieser Umstand — angenommen, er stellt tatsächlich eine zusätzliche Vergünstigung dar, die nicht durch Gründe gerechtfertigt ist, die mit der besonderen Lage des Gebietes 5 zusammenhängen — in irgendeiner Weise der Absicht des Gesetzgebers (Rat) zugrunde gelegen hätte, diesen Vorteil durch eine Verringerung des Nenners auf dem Wege über die Nichtberücksichtigung einer bestimmten Art von Fleisch auszugleichen.

27. Es ist nicht zu erkennen, aus welchem Grund der Vorteil, den die Vorauszahlung der variablen Prämien darstellt, dadurch neutralisiert werden müßte, daß die Berechnung des gewichteten Durchschnitts, die Artikel 5 Absatz 6 vorschreibt, verfälscht wird : Angenommen, dieser Vorteil müßte ausgeglichen werden, so würde dies in einer viel logischeren Weise dadurch geschehen, daß der Betrag der in Artikel 5 Absatz 4 genannten Anzahlungen verringert würde, was anscheinend nicht der Fall ist.

28. Indessen ist festzustellen, daß es sich um einen Vorteil handelt, der in den Rechtsvorschriften für das Gebiet 5 vorgesehen ist, und daß sich aus keiner Verordnungsvorschrift eindeutig die Notwendigkeit ergibt, diesen Vorteil bei der Berechnung des Endbetrags der Jahresprämie zu neutralisieren.

29. Im übrigen ist nicht zu verstehen — angenommen, dies wäre der Grund für die von der Kommission befürwortete Regelung —, daß nur das Fleisch von Mutterschafen ausgeschlossen wird, für das SEC-Prämien gewährt werden, und nicht das gesamte andere Fleisch von Tieren, deren Erzeuger Anspruch auf variable Schlachtprämien auf anderer Grundlage und nicht aufgrund der SEC-Maßnahmen haben, da diese doch ebenfalls einen Vorteil aus diesen Vorauszahlungen zögen.

30. 5. Was die Entstehungsgeschichte des Artikels 5 Absatz 6 angeht, so hat die Kommission, gestützt auf die Protokolle der Arbeitsgruppe des Rates für Schaffleisch, erklärt, die endgültige Fassung der Vorschrift habe sich letztlich aus den Anmerkungen ergeben, die sowohl das Vereinigte Königreich als auch Frankreich gemacht hätten und die die Kommission selbst dazu veranlaßt hätten, einen neuen Vorschlag vorzulegen, mit dem den Einwänden dieser beiden Delegationen habe entsprochen werden sollen.

31. Man muß feststellen, daß diese Behauptung nicht leicht mit derjenigen in Einklang zu bringen ist, die ich im vorangehenden Absatz geprüft habe: Man weiß daher nicht, welches der wahre Grund für die Änderung des Wortlauts ist, und ist wieder einmal im Zweifel über die Tragweite der Vorschrift.

32. Auf jeden Fall kann auch diese Auslegung der Bedeutung und der Ziele der Änderung des Wortlauts meiner Ansicht nach als solche mangels anderer wesentlicher Gründe nicht dazu dienen, eine Auslegung der Vorschrift zu rechtfertigen, die deren inneren Zusammenhang zerstört und auf einem unlogischen Weg zu anormalen Ergebnissen führt.

33. Wenn — um den Bemerkungen der französischen Delegation Rechnung zu tragen — das Fleisch oder die Tiere, die durch die SEC-Prämien erfaßt werden, im Nenner des Bruches außer acht gelassen werden müßten, würde es die Logik gebieten, daß der Betrag der Prämien im Zähler außer acht gelassen würde, was die Kommission nicht getan hat.

34. Wie die Regierung des Vereinigten Königreichs hervorhebt, ging das von Frankreich aufgeworfene Problem über die bloße Zusammensetzung des Bruches in Artikel 5 Absatz 6 hinaus und betraf die Rechtmäßigkeit der Anwendung der variablen Prämie nur auf zur Ausfuhr bestimmte Mutterschafe (Protokoll der Sitzung des Rates) als solche. Es ist deshalb nicht möglich, den Einwand der französischen Delegation und den des Vereinigten Königreichs auf die gleiche Ebene zu stellen, der unmittelbar mit der verwendeten Formel zu tun hatte, konkret, mit der Einbeziehung der Erzeugung in den Wochen, in denen das Niveau der variablen Prämien gleich Null war, in den Nenner.

35. Wenn wir aber die Sache unter dem Gesichtspunkt der Verweisung der Kommission auf die Stellungnahme der französischen Delegation betrachten wollen, dann müßten wir zu einer der beiden Schlußfolgerungen gelangen: Entweder hatte man es mit einem rechtswidrigen oder ungerechtfertigten Vorteil für die Erzeuger Großbritanniens zu tun und hatte diesen zu beseitigen, oder es handelte sich im Gegenteil um einen rechtmäßigen und. gerechtfertigten Vorteil, und dessen Einbeziehung in den Gesamtbetrag der tatsächlich gewährten Prämien implizierte, daß die entsprechenden Tiere oder das entsprechende Fleisch in den Nenner einzubeziehen waren.

36. Da die Logik nicht für die Auslegung der Kommission spricht, wäre auf jeden Fall zumindest zu fordern, daß die unlogische Lösung durch den Wortlaut der Vorschrift eindeutig geboten wäre — was, wie wir gesehen haben, ebensowenig der Fall ist.

37. Dieses Verlangen nach Klarheit ist um so mehr gerechtfertigt, als in der ersten Fassung des Vorschlags der Kommission (Erzeugung, für die diese Prämien gezahlt wurden) unbestreitbar das SEC-Fleisch in den Nenner einbezogen werden sollte und nicht angenommen werden konnte, daß mit der vorgenommenen Änderung des Wortlauts ein anderes Ziel verfolgt wurde, als die aufgetretenen Zweifel zu klären, und nicht (in mißverständlicher Form) eine wesentliche Änderung der verwendeten Formel vorzunehmen.

38. 6. Infolge der von der Kommission vertretenen Auslegung wird das Niveau der jährlichen Prämie, die den Einkommensausfall ausgleichen soll, im Gebiet 5 aus nicht überzeugenden Gründen unter dem Grundpreis liegen und damit gegen die Ziele des Artikels 5 Absätze 1, 2 und 3 der Verordnung Nr. 1837/80 verstoßen, ohne daß geprüft zu werden brauchte, ob ein qualifizierter Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz oder das Verbot der Diskriminierung zwischen den Erzeugern verschiedener Mitgliedstaaten vorliegt.

39. IV — Nach alledem zögere ich nicht, Ihnen vorzuschlagen, den Klagen des Vereinigten Königreichs stattzugeben und die streitigen Verordnungen für nichtig zu erklären. Dementsprechend wird es Sache der Kommission sein, neue Berechnungen in dem Sinne vorzunehmen, der sich aus Ihrem Urteil ergeben wird; sie wird auch gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung die Kosten des Verfahrens zu tragen haben.