Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.10.1987 – C-339/85

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 6. Oktober 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A —) Sachverhalt

1 Seit der mündlichen Verhandlung in der Rechtssache, zu der ich heute Stellung nehme, sind einige Monate verstrichen. Diese Zeit wurde genutzt, um den anderen Institutionen der Europäischen Gemeinschaften Gelegenheit zu geben, sich zu den uns hier beschäftigenden Fragen zu äußern; zu diesen Äußerungen konnten dann die Parteien des Verfahrens erneut Stellung nehmen.

2 Die Klägerin, Frau Elisabetta Brunotti, Beamtin der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, will mit dem hier vorliegenden Verfahren erreichen, daß die Kommission, die Beklagte, die Krankheitskosten für die Mutter der Klägerin wieder übernimmt, die sie nach dem 18. Januar 1985 nicht mehr getragen hatte.

3 Mit Entscheidung vom 24. Januar 1984 hatte die Beklagte die Mutter der Klägerin für die Zeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 1984 gemäß Artikel 2 Absatz 4 des Anhangs VII zum Beamtenstatut einem unterhaltsberechtigten Kind gleichgestellt und am 12. Juli 1984 eine 100%ige Kostenübernahme zugesichert. Diese Entscheidung wurde am 24. Oktober 1985 für den Zeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 1985 erneuert.

4 Mit Schreiben vom 29. März 1985 teilte die Beklagte der Klägerin mit, in Anbetracht des Artikels 3 Absatz 3 der Regelung zur Sicherstellung der Krankheitsfürsorge für Beamte der Europäischen Gemeinschaften werde sie künftig die Krankheitskosten der Mutter der Klägerin nicht mehr tragen, da diese beim Servizio sanitario nazionale (der italienischen staatlichen Krankheitsfürsorge) versichert sei.

5 Auf die am 15. April 1985 eingereichte Beschwerde der Klägerin hat die Beklagte keine ausdrückliche Entscheidung erlassen.

6 Die Klägerin beantragt,

die Entscheidung, die Krankheitskosten bezüglich der Mutter der Klägerin nicht mehr zu übernehmen, sowie die Entscheidung, die dagegen am 15. Oktober 1985 eingereichte Beschwerde zurückzuweisen, aufzuheben,

die Beklagte zu verurteilen, die genannten Kosten ab dem Zeitpunkt, ab dem diese von der Beklagten nicht mehr übernommen wurden, zuzüglich der Verzugszinsen zu einem Zinsfuß von 10 % jährlich ab Fälligkeit der Erstattungen bis zu ihrer tatsächlichen Zahlung zu zahlen, und

der Beklagten die Kosten aufzuerlegen.

7 Hilfsweise beantragt sie in ihrer Erwiderung,

die Beklagte zur Tragung der Krankheitskosten in dem Umfang zu verurteilen, als diese nicht von einem anderen Krankenversicherungssystem übernommen wurden, zuzüglich der Verzugszinsen zu einem Zinsfuß von 10 % jährlich sowie

die genannten Entscheidungen der Kommission den Zahlungsanträgen entsprechend eingeschränkt aufzuheben sowie

der Beklagten die Kosten aufzuerlegen.

8 Die Beklagte beantragt,

die Klage als unbegründet abzuweisen und über die Kosten nach den geltenden Rechtsvorschriften zu entscheiden.

9 Auf den Vortrag der Parteien sowie die Äußerungen der Organe der Gemeinschaft, die diese auf Bitten des Gerichtshofes vorgetragen haben, werde ich, soweit erforderlich, im Rahmen meiner Stellungnahme eingehen.

B — Stellungnahme

10 Artikel 72 des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften (im folgenden: Statut) lautet, soweit hier von Bedeutung, wie folgt:

1) In Krankheitsfällen wird dem Beamten, seinem Ehegatten — sofern dieser nicht nach anderen Rechts- und Verwaltungsvorschriften Leistungen derselben Art und in derselben Höhe erhalten kann —, seinen Kindern und den sonstigen unterhaltsberechtigten Personen im Sinne von Anhang VII Artikel 2 nach einer von den Organen der Gemeinschaften im gegenseitigen Einvernehmen nach Stellungnahme des Statutsbeirats beschlossenen Regelung Ersatz der Aufwendung bis zu 80 % gewährleistet.

...

4) Der Berechtigte hat anzugeben, in welcher Höhe ihm von einer anderen gesetzlichen Krankenversicherung für sich selbst oder eine von ihm mitversicherte Person Kosten erstattet wurden beziehungsweise er Anspruch auf die Erstattung der Kosten hat.

Übersteigt der Gesamtbetrag des Kostenersatzes, den er erhalten könnte, die Summe der in Absatz 1 vorgesehenen Erstattungsbeträge, so wird der Unterschiedsbetrag von dem Betrag abgezogen, der aufgrund des Absatzes 1 zu erstatten ist...

11 Artikel 3 der Regelung zur Sicherstellung der Krankheitsfürsorge für die Beamten der Europäischen Gemeinschaften (im folgenden: Regelung) hat den folgenden Inhalt:

Durch die angeschlossene Person miteingeschlossen sind:

...

3) die den unterhaltsberechtigten Kindern der angeschlossenen Person gleichgestellten Personen gemäß Anhang VII Artikel 2 Absatz 4 des Statuts, sofern sie nicht durch eine andere öffentliche Krankheitsfürsorge gesichert werden können.

12 Im Hinblick auf die Lage der Mutter der Klägerin hat die Beklagte erstmals mit Entscheidung vom 24. Januar 1984 Artikel 2 Absatz 4 des Anhangs VII zum Beamtenstatut angewandt, wonach dem unterhaltsberechtigten Kind ausnahmsweise durch besondere, mit Gründen versehene und auf beweiskräftige Unterlagen gestützte Verfügung der Anstellungsbehörde jede Person gleichgestellt werden kann, der gegenüber der Beamte gesetzlich zu Unterhalt verpflichtet ist und deren Unterhalt ihn mit erheblichen Ausgaben belastet. In der genannten Entscheidung war ausdrücklich darauf hingewiesen, daß sie unbeschadet der Bestimmungen des Artikels 3 Absatz 3 der Regelung zur Sicherstellung der Krankheitsfürsorge für die Beamten der Europäischen Gemeinschaften ergehe.

13 Da die Mutter der Klägerin unstreitig bei der italienischen staatlichen Krankheitsfürsorge versichert ist, könnte die hier vorliegende Klage nur dann Erfolg haben, wenn der genannte Artikel 3 Absatz 3 der Regelung ungültig wäre, weil er im Widerspruch zu Artikel 72 des Beamtenstatuts stehen könnte, der eine entsprechende einengende Voraussetzung — Nichtzugehörigkeit zu einer anderen öffentlichen Krankheitsfürsorge — seinem Wortlaut nach jedenfalls nicht enthält.

14 Der entsprechenden Auffassung der Klägerin treten sowohl die Beklagte als auch, wenigstens im Ergebnis, die anderen Organe der Gemeinschaften entgegen.

15 Bei der Prüfung der Frage, ob Artikel 3 Absatz 3 der Regelung mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, werde ich zunächst untersuchen, ob die Organe der Gemeinschaften befugt waren, eine entsprechende Regelung zu erlassen; danach werde ich der Frage nachgehen, ob die genannte Bestimmung inhaltlich mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist.

1. Zur Zuständigkeit der Organe der Gemeinschaften zum Erlaß des Artikels 3 Absatz 3 der Regelung

16 Gemäß Artikel 24 des Vertrages zur Einsetzung eines Gemeinsamen Rates und einer Gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 8. April 1965 erläßt der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der anderen beteiligten Organe das Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten dieser Gemeinschaften.

17 Nach diesem Verfahren, das durch die Besonderheit der Anhörung der anderen beteiligten Organe, also der Anstellungsbehörden der Bediensteten der Gemeinschaften, gekennzeichnet ist, hat der Rat das Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften durch die Verordnung Nr. 259/68 vom 29. Februar 1968 erlassen.

18 Artikel 72 des Beamtenstatuts, der die Ansprüche des Beamten in Krankheitsfällen regelt, enthält keine inhaltliche Bestimmung, die es erlauben würde, Kinder und sonstige unterhaltsberechtigte Personen unterschiedlich zu behandeln, wenn die Anstellungsbehörde von der Ausnahmebestimmung des Artikels 2 Absatz 4 des Anhangs VII erst einmal Gebrauch gemacht und die unterhaltsberechtigte Person wegen der erheblichen finanziellen Belastung des Beamten einem unterhaltsberechtigten Kind gleichgestellt hat. Während seit Inkrafttreten der Verordnung Nr. 2074/83 vom 27. Juli 1983 eine Sonderregelung für Ehegatten besteht, wird zwischen den Kindern und den sonstigen unterhaltsberechtigten Personen nicht differenziert.

19 In diesem Zusammenhang ist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu verweisen, nach der die Vorschriften des Statuts durch eine präzise Ausdrucksweise gekennzeichnet sind, die eine analoge Anwendung auf nicht ausdrücklich geregelte Fälle ausschließt. Wenn nun Artikel 3 Absatz 3 der Regelung eine in Artikel 72 des Statuts inhaltlich nicht vorgesehene, zusätzliche einschränkende Voraussetzung aufstellt, falls ein Beamter für sonstige unterhaltsberechtigte Personen Leistungen im Krankheitsfall beziehen möchte, so könnte diese Bestimmung nur durch den ebenfalls in Artikel 72 des Statuts enthaltenen Auftrag an die Organe der Gemeinschaften gedeckt sein: durch den Auftrag, im gegenseitigen Einvernehmen eine Regelung zum Ersatz der Aufwendungen im Krankheitsfall zu erlassen.

20 Nach Auffassung der Klägerin kann aus dieser Ermächtigung nur die Befugnis zur Regelung von Einzelheiten und untergeordneten Punkten abgeleitet werden; sie erlaube aber nicht, inhaltliche Bestimmungen für den sozialen Schutz nach der Gemeinschaftsregelung zu treffen.

21 Nach Auffassung der Beklagten hingegen sind in Artikel 72 Absatz 1 des Statuts die Voraussetzungen für den Schutz in Krankheitsfällen nicht abschließend festgelegt. Der Ausdruck nach einer... Regelung bedeute, daß der Statutgeber den Organen eine unbegrenzte Befugnis zur Regelung dieses Bereichs verliehen habe — und somit auch die Befugnis, objektiv gerechtfertigte Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Krankenversicherung hinzuzufügen.

22 Es sei an dieser Stelle erneut darauf hingewiesen, daß Gesetzgeber für den Erlaß des Beamtenstatuts der Rat ist, der die entsprechenden Verordnungen auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der anderen beteiligten Organe, also der Anstellungsbehörden, erläßt. In Artikel 72 des Beamtenstatuts hat der Statutgeber die Organe der Gemeinschaften ermächtigt, im gegenseitigen Einvernehmen eine Regelung zum Ersatz der Aufwendungen in Krankheitsfällen zu erlassen.

23 Unter Beachtung dieses Auftrags hat für das Europäische Parlament dessen Präsidium, für den Wirtschafts- und Sozialausschuß dessen Präsident im Namen des Präsidiums, für den Gerichtshof der Gerichtshof in seiner Verwaltungssitzung die jeweilige Regelung erlassen. Diese Stellen haben also ganz offensichtlich nicht als Organe, sondern als Anstellungsbehörden gehandelt. Wenn der Rat anführt, er habe die Regelung als Organ im Sinne des Statuts erlassen, und die Kommission vorträgt, sie selbst habe die Regelung beschlossen, dann sprechen auch diese Antworten nicht gegen die Feststellung, daß die jeweiligen Organe der Gemeinschaften als Verwaltungsbehörden, nicht jedoch in ihrer institutionellen Funktion, also als Beteiligte am Gesetzgebungsverfahren, gehandelt haben.

24 Da beim Erlaß der Regelung nicht mehr der in Artikel 24 des Fusionsvertrags vorgesehene Gesetzgeber tätig wird, sondern die Organe der Gemeinschaften, spricht vieles dafür, daß diese Ermächtigung sich nur auf die Organe in ihrer Eigenschaft als für Personalfragen zuständige Verwaltungsbehörden, also die Anstellungsbehörden, beziehen kann. Daraus folgt, daß die Regelung nicht gleichrangig den Bestimmungen des Statuts gegenübersteht, sondern diesen Bestimmungen untergeordnet ist.

25 Zu Recht hat somit der Gerichtshof in seinem Urteil vom 20. November 1980 in der Rechtssache 806/79 die Regelung als Durchführungsbestimmung zum Statut gekennzeichnet.

26 In der genannten Entscheidung über die Gewährung von Krankheitsfürsorge für unterhaltsberechtigte Kinder, bei der die Regelung weniger strenge Voraussetzungen als Artikel 72 des Statuts aufwies, hat der Gerichtshof unter anderem folgendes ausgeführt:

Das vom Statut geschaffene System stellt gleiche Voraussetzungen für die Gewährung der Kinderzulage und die Gewährung von Krankheitsfürsorge für unterhaltsberechtigte Kinder auf. Dies ist der Sinn der in Artikel 72 enthaltenen Verweisung auf Artikel 2 des Anhangs VII insgesamt. Die Regelung konnte als Durchführungsbestimmung zum Statut durch eine unvollständige Verweisung auf diesen Artikel 2 des Anhangs VII nicht eine von dessen Voraussetzungen entbehrlich machen.

27 Da Artikel 72 des Beamtenstatuts genau denjenigen Personenkreis in die Krankheitsfürsorge der Gemeinschaften einbezieht, für den der Beamte zu seinem Gehalt Zulagen im Sinne von Anhang VII Artikel 1 und 2 erhält, und lediglich für den Ehegatten, falls dieser nach anderen Rechts- und Verwaltungsvorschriften Leistungen derselben Art und in derselben Höhe erhalten kann, eine Ausnahmeregelung vorsieht, ist angesichts der vom Gerichtshof anerkannten präzisen Ausdrucksweise der Vorschriften des Statuts anzunehmen, daß es sich bei Artikel 72 des Statuts hinsichtlich des Personenkreises der Leistungsberechtigten um eine abschließende Regelung handelt. Dann aber sind die Organe der Gemeinschaften nicht mehr befugt, in der von ihnen erlassenen Regelung Sonderbestimmungen hinsichtlich des Kreises der Leistungsberechtigten für einen Teil der in Artikel 72 des Statuts genannten Begünstigten zu erlassen.

28 Ein derartiges Ergebnis liegt voll in der Konsequenz des erwähnten Urteils vom 20. November 1980. Wenn in dem Urteil zu Lasten des betroffenen Beamten den Bestimmungen des Statuts Vorrang vor der Regelung eingeräumt wurde, so muß dieser Gedanke auch dann gelten, wenn er sich zugunsten des Beamten auswirkt. Aus diesem Grunde sind die in diesem Urteil genannten Grundsätze auch auf die hier vorliegende Rechtssache zu übertragen: Ist die Gleichstellung der unterhaltsberechtigten Person gemäß Artikel 2 Absatz 4 des Anhangs VII erst einmal erfolgt, dann stellt das vom Statut geschaffene System gleiche Voraussetzungen für die Gewährung der Zulage für sonstige unterhaltsberechtigte Personen und für die Gewährung von Krankheitsfürsorge dieser Personen auf. Dies ist der Sinn der in Artikel 72 enthaltenen Verweisung auf Artikel 2 des Anhangs VII insgesamt. Die Regelung konnte als Durchführungsbestimmung zum Statut durch Sondervorschriften für bestimmte in Artikel 2 des Anhangs VII genannte Personen nicht zusätzliche Voraussetzungen aufstellen, die in Artikel 72 des Statuts nicht enthalten sind.

29 Artikel 3 Absatz 3 der Regelung kann somit nicht angewendet werden, da er im Widerspruch zu Artikel 72 des Statuts steht.

2. Zur Vereinbarkeit des Artikels 3 Absatz 3 der Regelung mit sonstigem Gemeinschaftsrecht

30 Unabhängig von der Frage, ob die Organe der Gemeinschaften formell befugt waren, eine Bestimmung wie die des Artikels 3 Absatz 3 der Regelung zu erlassen, ist weiter zu prüfen, ob die genannte Bestimmung inhaltlich mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht, insbesondere dem Diskriminierungsverbot, vereinbar ist.

a) Zur unterschiedlichen Behandlung von unterhaltsberechtigten Kindern und ihnen gleichgestellten Personen

31 Für die unterschiedliche Behandlung von unterhaltsberechtigten Kindern einerseits und diesen unterhaltsberechtigten Kindern gleichgestellten Personen andererseits, die Artikel 3 Absatz 3 der Regelung enthält, läßt sich weder in Artikel 71 des Beamten-Statuts noch in Artikel 2 des Anhangs VII zum Statut eine förmliche Rechtfertigung finden. Eine unterschiedliche Behandlung erscheint jedoch auch nicht sachlich gerechtfertigt.

32 Wenn die Beklagte in diesem Zusammenhang anführt, die Unterscheidung zwischen den beiden Personengruppen sei objektiv gerechtfertigt, da unterhaltsberechtigte Kinder definitionsgemäß keine Berufstätigkeit ausübten, die ihnen einen Anspruch auf sozialen Schutz verschaffe, während letztere, meistens ältere Personen, normalerweise in dem Heimatstaat entweder selber oder über ihren Ehegatten oder in anderer Form versichert seien, so ist die Beklagte darauf hinzuweisen, daß diese unterschiedliche Sachlage voll durch Artikel 72 Absatz 4 des Beamtenstatuts berücksichtigt wird. Nach dieser Bestimmung hat der Berechtigte nämlich anzugeben, in welcher Höhe ihm von den anderen gesetzlichen Krankenversicherungen für sich selbst oder einer von ihm mitversicherten Person Kosten erstattet wurden beziehungsweise ob er Anspruch auf die Erstattung dieser Kosten hat. Darüber hinaus wird der Gesamtbetrag des Kostenersatzes, den er erhalten könnte, auf den Betrag gekürzt, der nach den Gemeinschaftsbestimmungen zu erstatten ist. Ist somit eine einem unterhaltsberechtigten Kind gleichgestellte Person bei einer anderen gesetzlichen Krankenversicherung versichert, so werden die Leistungen dieser anderen gesetzlichen Krankenversicherung bei der Erstattung nach der Gemeinschaftsregelung berücksichtigt, die Gemeinschaftsleistungen werden entsprechend gekürzt. Damit aber werden diese Leistungen einer anderen gesetzlichen Krankenversicherung in der Höhe, wie sie tatsächlich beansprucht werden können, in Anrechnung gebracht, so daß es nicht erforderlich erscheint, den genannten Personenkreis — unabhängig von der Art und der Höhe der Leistungen, die er bei einer anderen gesetzlichen Krankenversicherung erhalten kann — völlig von dem Krankheitsfürsorgesystem der Gemeinschaften auszuschließen.

b) Zur unterschiedlichen Behandlung unterhaltsberechtigter Personen je nach Ausgestaltung des innerstaatlichen Krankheitsfürsorgesystems

33 Die Klägerin hat noch auf einen weiteren Gesichtspunkt hingewiesen, unter dem ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot durch Artikel 3 Absatz 3 der Regelung zu prüfen ist. Sie hat ausgeführt, daß aufgrund der Bestimmungen der Regelung Leistungen für unterhaltsberechtigte Personen im Krankheitsfalle ausgeschlossen würden, und zwar unabhängig davon, in welcher Höhe diese Leistungen im Krankheitsfalle seitens einer innerstaatlichen Pflichtversicherung erhalten werden könnten.

34 Auch diese Rüge der Klägerin greift durch, da in der Tat je nach Ausgestaltung der innerstaatlichen Krankenversicherung der unterhaltsberechtigten Personen der betroffene Beamte unterschiedliche Leistungen erhalten würde. Die Berücksichtigung unterschiedlicher innerstaatlicher Versicherungsleistungen führte somit zu einer unterschiedlichen Behandlung des Beamten je nach der Ausgestaltung der innerstaatlichen Krankenversicherung. Somit würde die Rechtsstellung des Beamten nicht mehr allein vom Statut, sondern vom innerstaatlichen Recht der verschiedenen Mitgliedstaaten bestimmt. Eine derart unterschiedliche Behandlung von Gemeinschaftsbediensteten darf den Organen der Gemeinschaft nicht gestattet werden. Sie hätte nämlich zur Folge, daß die Tragweite des Beamtenstatuts von der Ausgestaltung des innerstaatlichen Pflichtversicherungsrechts abhinge. Der Geltungsbereich von Gemeinschaftsrecht würde dann durch das innerstaatliche Recht bestimmt. Dies jedoch ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes unzulässig.

3. Ergebnis

35 Über die Klage ist somit nach den Regeln des Beamtenstatuts, insbesondere des Artikels 72 Absätze 1 und 4, zu entscheiden, wobei Artikel 3 Absatz 3 der Regelung außer Betracht zu bleiben hat.

36 Dem Hauptantrag der Klägerin, die Beklagte zur Zahlung der gesamten Krankheitskosten zu verurteilen, kann allerdings nicht stattgegeben werden, da gemäß Artikel 72 Absatz 4 des Beamtenstatuts der Betrag zu berücksichtigen ist, auf den ein Anspruch gegen die italienische gesetzliche Krankenversicherung besteht.

37 Dem Hilfsantrag der Klägerin ist jedoch stattzugeben, einschließlich dem Antrag auf Zahlung von Zinsen, und zwar, da die Beklagte der Höhe der Zinsforderung nicht ausdrücklich entgegengetreten ist, in Höhe von 10 %. Die Zahlung von Zinsen kann jeweils neh der Fälligkeit der Erstattung, frühestens jedoch erst von dem Zeitpunkt an gefordert werden, zu dem die Klägerin erstmals deren Zahlung verlangt hat, also dem Zeitpunkt der Erhebung der Klage.

38 Im einzelnen ergibt sich folgendes:

Die Entscheidung der Beklagten vom 29. März 1985, die Krankheitskosten bezüglich der Mutter der Klägerin nicht mehr zu übernehmen, ist aufzuheben;

die Beklagte ist zur Tragung der Krankheitskosten der Mutter in dem Umfang zu verurteilen, als diese nicht eine andere gesetzliche Krankenversicherung in Anspruch nehmen kann, zuzüglich der Verzugszinsen zu einem Zinsfuß von 10 % jeweils seit Fälligkeit, frühestens seit dem Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Klage;

im übrigen ist die Klage abzuweisen.

39 Da die Klägerin im wesentlichen obsiegt hat, ist aufgrund der Artikel 69 und 70 der Verfahrensordnung die Beklagte zur Tragung der Kosten des Verfahrens zu verurteilen.

C — Schlußantrag

Im Ergebnis schlage ich Ihnen die folgende Entscheidung vor:

1) Die Entscheidung der Beklagten vom 29. März 1985, die Krankheitskosten bezüglich der Mutter der Klägerin nicht mehr zu übernehmen, wird aufgehoben.

2) Die Beklagte wird verurteilt, die Krankheitskosten bezüglich der Mutter der Klägerin in dem Umfang zu zahlen, als diese nicht eine andere gesetzliche Krankenversicherung in Anspruch nehmen kann, zuzüglich Verzugszinsen in Höhe von 10 % seit Fälligkeit, frühestens seit Klageerhebung.

3) Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

4) Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.