Europäischer Gerichtshof Urteil vom 14.10.1987 – C-208/85

In der Rechtssache 208/85

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch C. Bail und J. Grunwald vom Juristischen Dienst, Zustellungsbevollmächtigter: G. Kremlis, Juristischer Dienst der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Klägerin,

gegen

Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch Ministerialrat M. Seidel und Oberregierungsrat P. Rohland im Bundesministerium für Wirtschaft, Beistand: Rechtsanwalt D. Knopp, Heumarkt 14, D-5000 Köln 1, Zustellungsanschrift: Der Kanzler der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland, 20-22, avenue Émile-Reuter, Luxemburg,

Beklagte,

wegen Feststellung, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie noch nicht die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 79/831/EWG des Rates vom 18. September 1979 zur sechsten Änderung der Richtlinie 67/548/EWG zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe nachzukommen,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten Mackenzie Stuart, der Kammerpräsidenten G. Bosco, O. Due und G. C. Rodríguez Iglesias, der Richter T. Koopmans, K. Bahlmann, C. Kakouris, R. Joliét und F. Schockweiler,

Generalanwalt: J. L. da Cruz Vilaça

Kanzler: D. Louterman, Verwaltungsrätin

aufgrund des Sitzungsberichts und auf die mündliche Verhandlung vom 11. Februar 1987,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 7. April 1987,

folgendes

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klage, die am 5. Juli 1985 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie nicht alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 79/831/EWG des Rates vom 18. September 1979 zur sechsten Änderung der Richtlinie 67/548 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe (ABl. L 259, S. 10) nachzukommen.

2 Die Kommission ist der Auffassung, daß die getroffenen Maßnahmen, insbesondere das deutsche Chemikaliengesetz vom 16. September 1980 (BGBl. I, S. 1718) und die Verordnung über gefährliche Arbeitsstoffe vom 11. Februar 1982 (BGBl. S. 144), keine ausreichende Umsetzung der Richtlinie darstellen.

3 Aufgrund des Vorbringens der Bundesrepublik Deutschland und insbesondere ihrer Behauptung, mit der zwischenzeitlich erlassenen Verordnung über gefährliche Stoffe vom 18. Dezember 1985 sei dem Standpunkt der Kommission voll Rechnung getragen worden, hat die Kommission in ihrer Erwiderung und mit Schreiben vom 25. Februar 1987, das dem Gerichtshof nach der mündlichen Verhandlung zugeleitet worden ist, einige in der Klage enthaltene Rügen fallengelassen. Es sind deshalb im folgenden nur die aufrechterhaltenen Rügen zu prüfen.

4 Für eine eingehendere Darstellung des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs sowie des Vorbringens der Parteien wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

Zu Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie

5 Nach Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie 67/548 in der Fassung der Richtlinie 79/831 kann die Bezeichnung eines nicht als gefährlich eingestuften Stoffes während eines Zeitraums von drei Jahren in der gemäß Artikel 13 Absatz 2 von der Kommission geführten Liste verschlüsselt angegeben werden, wenn die Behörde, bei der die Anmeldung erfolgt ist, dies wegen Vertraulichkeitsproblemen beantragt, welche die Veröffentlichung der Bezeichnung des betreffenden Stoffes aufwerfen würde. In ihrer Klageschrift wirft die Kommission der Bundesregierung die mangelnde Umsetzung dieser Möglichkeit in das nationale Recht vor, was zur Folge habe, daß der mit dieser Richtlinienbestimmung eingeräumte Geheimnisschutz nicht zum Zuge komme. In ihrer Erwiderung macht sie hingegen geltend, die unterbliebene Umsetzung von Artikel 11 Absatz 3 in der Bundesrepublik Deutschland führe dazu, daß der Anmelder einen Anspruch auf zeitlich unbegrenzte Geheimhaltung der chemischen Bezeichnung des Stoffes habe, während die Richtlinie den Geheimnisschutz auf drei Jahre beschränke.

6 Die Bundesregierung führt aus, während in der Klageschrift der unzureichende Geheimnisschutz im Sinne der genannten gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung gerügt worden sei, werfe ihr die Kommission in ihrer Erwiderung im Gegenteil vor, einen unbegrenzten Geheimnisschutz zu gewährleisten. Es handele sich somit um eine Rüge, die, ohne Gegenstand der Klage oder des Vorverfahrens gewesen zu sein, erstmals in der Erwiderung vorgebracht worden und deshalb unzulässig sei.

7 Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie bestimmt zweierlei: Erstens können nach seinem ersten Unterabsatz die nationalen Behörden bei der Kommission beantragen, daß der bei ihnen angemeldete Stoff in der zu diesem Zweck von der Kommission geführten Liste, deren Erstellung durch den Beschluß 84/71 der Kommission vom 21. Dezember 1984 (ABl. L 30, S. 33) geregelt worden ist, verschlüsselt angegeben werde; zweitens darf nach seinem zweiten Unterabsatz, ein Stoff... nicht länger als drei Jahre verschlüsselt im Verzeichnis angegeben werden.

8 Die Kommission bezog sich nun aber in ihrer Klageschrift, obwohl ganz allgemein von Artikel 11 Absatz 3 die Rede war, auf den ersten Unterabsatz dieser Bestimmung, wie sich aus den Folgen ergibt, die sie der gerügten Vertragsverletzung zuschreibt, nämlich dem unzureichenden Geheimnisschutz. In ihrer Erwiderung rügt sie im Anschluß an die Darlegungen der Bundesregierung in ihrer Klagebeantwortung demgegenüber nunmehr an den nationalen Rechtsvorschriften, daß sie einen unbegrenzten Geheimnisschutz gewährten, und erhebt damit eine Rüge, die sich nur auf Artikel 11 Absatz 3 Unterabsatz 2 beziehen kann.

9 Sonach hat die Kommission ihre Rüge, wie sie in der Klageschrift formuliert war, fallengelassen, so daß sie nicht mehr Gegenstand des Rechtsstreits ist, und mit ihrer Erwiderung eine neue Rüge eingeführt, die sie in den früheren Stadien des Verfahrens noch nicht erhoben hatte und die deshalb als verspätet unzulässig ist.

10 Folglich ist die Rüge der Kommission als unzulässig zurückzuweisen.

Zu den Artikeln 15 und 16 der Richtlinie im allgemeinen

11 Diese Bestimmungen sehen vor, daß die Mitgliedstaaten alle zweckdienlichen Maßnahmen treffen, damit gefährliche Stoffe nur in den Verkehr gebracht werden können, wenn ihre Verpackung und ihre Kennzeichnung den dort aufgeführten Anforderungen entsprechen.

12 Die Kommission macht geltend, nach den deutschen Rechtsvorschriften bestünden die aufgrund der Richtlinie vorgeschriebenen Verpflichtungen nur für Arbeitsstoffe, nicht aber für gefährliche Stoffe, die für den Gebrauch oder Verbrauch im Haushalt bestimmt seien, die jedoch wegen der weiten Fassung des Artikels 1 der Richtlinie auch unter ihren Anwendungsbereich fielen. Insbesondere werde mit § 13 des Chemikaliengesetzes lediglich die Möglichkeit zum Erlaß von Umsetzungsmaßnahmen für zum häuslichen Gebrauch oder Verbrauch bestimmte gefährliche Stoffe geschaffen, da § 13 Absatz 3 eine Ermächtigung zur Einstufung dieser Stoffe enthalte; von dieser sei jedoch bislang nur für Arbeitsstoffe (durch die Arbeitsstoffverordnung), nicht aber für zum häuslichen Gebrauch oder Verbrauch bestimmte gefährliche Stoffe (Haushaltsartikel) Gebrauch gemacht worden.

13 Die Bundesregierung führt aus, die Rüge der Kommission habe sich erledigt, da sie die der Kommission bereits im Entwurf mitgeteilte Gefahrstoffverordnung vom 18. Dezember 1985 erlassen habe, die dem Standpunkt der Kommission bezüglich der streitigen Punkte voll und ganz Rechnung trage.

14 Diese nach Erhebung der Klage erlassene Verordnung kann nicht berücksichtigt werden, da die Kommission, die sich in der mündlichen Verhandlung vorbehalten hatte, diese Rüge gegebenenfalls zurückzuziehen, diese letztlich nicht fallengelassen hat.

15 Die Bundesregierung führt ferner aus, bereits vor dem Inkrafttreten der genannten Verordnung habe die Arbeitsstoffverordnung die Wirksamkeit der betreffenden Richtlinienbestimmungen in vollem Umfang sichergestellt.

16 § 13 Absatz 1 des Chemikaliengesetzes enthalte nicht nur für die Stoffe nach dem Anhang zur Arbeitsstoffverordnung, sondern auch für alle anderen gefährlichen Stoffe, somit für alle gefährlichen Stoffe im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie, Pflichten zur Kennzeichnung und Verpackung nach gesicherter wissenschaftlicher Erkenntnis. Ergänzt werde diese Bestimmung durch § 14 desselben Gesetzes, der eine Leben und Gesundheit des Menschen sowie die Umwelt schützende Verpackung und Kennzeichnung im einzelnen vorschreibe.

17 Wie die Bundesregierung ausgeführt hat, enthält § 13 Absatz 1 des Chemikaliengesetzes die Verpflichtung zur Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung aller gefährlichen Stoffe und Zubereitungen ohne Unterschied. Es trifft zwar zu, daß in § 13 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Erlaß einer Rechtsverordnung zur Einstufung dieser Stoffe und Zubereitungen vorgesehen und eine solche Verordnung nur für Arbeitsstoffe ergangen ist; der Erlaß einer solchen Verordnung ist jedoch nach dieser Bestimmung nicht Bedingung für die Wirksamkeit der darin enthaltenen Verpflichtung. Diese Feststellung wird durch § 14 desselben Gesetzes gestützt, der für alle von dieser Verpflichtung Betroffenen die Art der Verpackung und Kennzeichnung im einzelnen regelt.

18 Es ist somit festzustellen, daß § 13 Absatz 1 des Chemikaliengesetzes die in den Artikeln 15 und 16 der Richtlinie 79/831/EWG vorgesehene allgemeine Verpflichtung umsetzt.

19 Sonach ist diese Rüge der Kommission als unbegründet zurückzuweisen.

Zu Artikel 16 Absatz 2 Buchstabe f

20 Nach dieser Bestimmung dürfen die Verpackung oder das Kennzeichnungsschild von Stoffen, die unter die Richtlinie fallen, keine Angaben wie nicht giftig oder nicht gesundheitsschädlich aufweisen. Nach Auffassung der Kommission ist dieses Verbot nicht ins deutsche Recht umgesetzt worden.

21 Die Bundesregierung macht geltend, das fragliche Verbot finde sich in den Technischen Regeln zur Verordnung über gefährliche Arbeitsstoffe. Diese Technischen Regeln hätten, obwohl sie formell keine Rechtsnormen seien, durch ihre Inbezugnahme in dem genannten Gesetz und der genannten Verordnung verbindlichen Charakter. Diese Inbezugnahme der Technischen Regeln habe zur Folge, daß ein Verstoß gegen diese Regeln gleichzeitig einen Verstoß gegen die Rechtsvorschriften darstelle, nach denen diese Regeln einzuhalten seien.

22 Ohne daß zu prüfen wäre, ob die von der Bundesregierung angeführten Technischen Regeln ein Verbot im Sinne von Artikel 16 Absatz 2 Buchstabe f der Richtlinie enthalten — was von der Kommission bestritten wird —, ist festzuhalten, daß die einzige Bestimmung der deutschen Verordnung über gefährliche Arbeitsstoffe, in der die Technischen Regeln in Bezug genommen werden, nämlich ihr § 12, lediglich Verpflichtungen der Arbeitgeber auf dem Gebiet der technischen Sicherheit, der Arbeitsmedizin und der Hygiene im Umgang mit diesen Stoffen enthält. Sie betrifft somit nicht den fraglichen Bereich der Kennzeichnung.

23 Diese Rüge der Kommission ist folglich begründet.

Zu Artikel 16 Absatz 2 Buchstabe d

24 Nach Auffassung der Kommission enthält Artikel 16 Absatz 2 Buchstabe d (in Verbindung mit den Artikeln 2 Absatz 2 Buchstabe 1 und 16 Absatz 2 dritter Spiegelstrich) der Richtlinie in bezug auf krebserzeugende Stoffe ohne Ausnahme die Verpflichtung, auf der Verpackung durch die Aufschrift kann Krebs erzeugen auf die beim Umgang mit ihnen auftretenden Gefahren hinzuweisen. Die deutsche Arbeitsstoffverordnung sehe demgegenüber in § 5 Absatz 1 letzter Unterabsatz eine Ausnahme für die Stoffe vor, die bei bestimmungsgemäßer Verwendung keine krebserzeugende Wirkung haben könnten.

25 Die Bundesregierung wendet ein, die Richtlinie 79/831 enthalte keine Vorschriften über die Kennzeichnung krebserzeugender Arbeitsstoffe. Diese sei vielmehr Gegenstand der fünften Anpassungsrichtlinie zur Richtlinie 67/548/EWG (Richtlinie 83/467/EWG vom 29. Juli 1983, ABl. L 257 vom 16.9.1983, S. 1), auf die sich die Klage der Kommission nicht beziehe.

26 Insoweit ist festzustellen, daß die Richtlinie 83/467 der Abmahnung zwar zeitlich vorausgegangen ist, in der Klageschrift jedoch, wie die Bundesregierung zutreffend bemerkt, zur Begründung der Klage nicht angeführt, sondern erstmals in der Erwiderung erwähnt worden ist.

27 Diese Rüge der Kommission ist deshalb zurückzuweisen.

Zu Artikel 16 Absatz 4 der Richtlinie

28 Nach Artikel 16 Absatz 2 der Richtlinie sind auf jeder Verpackung Symbole aufzubringen, die den beim Umgang mit den Stoffen auftretenden Gefahren zugeordnet sind. Artikel 16 Absatz 4 regelt den Fall, daß einem Stoff mehr als ein Gefahrensymbol zugeordnet ist; er bestimmt, welches Symbol jeweils zwingend anzubringen ist und stellt die Anbringung der anderen Symbole frei. Die Kommission rügt, diese Bestimmung sei nicht in die nationale Regelung übernommen worden.

29 Die Bundesregierung wendet ein, dieser Punkt der Richtlinie werde von den erwähnten Technischen Regeln abgedeckt.

30 Diese Technischen Regeln können keine wirksame Umsetzung der Richtlinie darstellen, da sie in der erwähnten deutschen Verordnung insoweit nicht in Bezug genommen werden und deshalb keine rechtliche Bedeutung haben.

31 Diese Rüge der Kommission ist folglich begründet.

32 Sonach hat die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen, daß sie nicht alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 79/831 des Rates vom 18. September 1979 zur sechsten Änderung der Richtlinie 67/548/EWG zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe nachzukommen.

Kosten

33 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Artikel 69 § 3 Absatz 1 kann jedoch der Gerichtshof die Kosten ganz oder teilweise gegeneinander aufheben, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt oder wenn ein außergewöhnlicher Grund gegeben ist.

34 Da beide Parteien teilweise unterlegen sind, sind die Kosten gegeneinander aufzuheben.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1) Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen, daß sie nicht alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 79/831/EWG des Rates vom 18. September 1979 zur sechsten Änderung der Richtlinie 67/548/EWG zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe nachzukommen.

2) Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.