Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.10.1987 – C-68/86

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 14. Oktober 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 Am 31. Juli 1981 ist die Ratsrichtlinie Nr. 81/602 über ein Verbot von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung und von Stoffen mit thyreostatischer Wirkung erlassen worden. Sie sieht vor allem vor, daß an Nutztiere nicht die in Artikel 2 genannten Stoffe verabfolgt werden, und sie bestimmt in Artikel 4, daß die Mitgliedstaaten die Verabfolgung bestimmter Stoffe an Nutztiere zur therapeutischen Behandlung (und ähnlichen Zwecken) zulassen können. Gemäß ihrem Artikel 5 sollte der Rat auf Vorschlag der Kommission so bald wie möglich einstimmig einen Beschluß über die Verabfolgung von fünf Hormonen zu Mastzwecken an Nutztiere fassen. Außerdem legte der Artikel 7 den Mitgliedstaaten auf, dafür zu sorgen, daß die Nutztiere, das von ihnen stammende Fleisch und die daraus hergestellten Fleischerzeugnisse einer Kontrolle unterworfen werden, deren Einzelheiten ebenfalls vom Rat einstimmig beschlossen werden sollten.

2 Letzteres ist geschehen in der Ratsrichtlinie Nr. 85/358 vom 16. Juli 1985. In ihrem Artikel 14 war zudem abermals davon die Rede, daß der Rat — und zwar bis zum 31. Dezember 1985 — einstimmig auf Vorschlag der Kommission den in Artikel 5 der Richtlinie Nr. 81/602 genannten Beschluß faßt.

3 Die Kommission, die gemäß dem ihr in Artikel 8 der Richtlinie Nr. 81/602 erteilten Auftrag eine wissenschaftliche Gruppe zur Untersuchung der Auswirkungen der fünf in Artikel 5 der Richtlinie Nr. 81/602 genannten Stoffe eingesetzt hatte, wurde im Sinne dieses Artikels 5 zum ersten Mal mit einem Vorschlag vom Juni 1984 tätig. Ihm zufolge sollten die Mitgliedstaaten genehmigen können, daß drei der fünf in Artikel der Richtlinie Nr. 81/602 genannten Stoffe zu Mastzwecken an Nutztiere verabreicht werden. Dazu erklärte der befragte Wirtschaftsund Sozialausschuß in einer Stellungnahme vom Dezember 1984, er könne dem Vorschlag nicht zustimmen. Desgleichen meinte das Europäische Parlament in einer Entschließung vom 11. Oktober 1985, es sei die Zulassung von künstlichen oder natürlichen Hormonen für Wachstumszwecke abzulehnen, und es forderte die Kommission auf, die vom Parlament vorgeschlagenen Änderungen in ihren Vorschlag zu übernehmen.

4 Die Kommission, die ihren ursprünglichen Vorschlag in einem Punkt auch schon im April 1985 geändert hat, legte daraufhin im November 1985 einen neuen Vorschlag, diesmal für eine Verordnung, vor. Nach ihm sollten Abweichungen von Artikel 2 der Richtlinie Nr. 81/602 (Verbot der Verabfolgung bestimmter Stoffe an Nutztiere) nur gemäß Artikel 4 dieser Richtlinie zulässig sein (Verabfolgung bestimmter Stoffe an Nutztiere zur therapeutischen Behandlung und ähnlichem), und es war vorgesehen, daß drei natürliche Hormone zur therapeutischen Behandlung an Nutztiere verabreicht werden können. Darüber — genauer: über einen etwas modifizierten Text vom 18. Dezember 1985 — wurde im Rat am 19. Dezember 1985, wie es hieß, mehrere Stunden lang diskutiert. Es soll auch eine politische Übereinkunft zu dieser Materie erreicht worden sein (in dem uns vorgelegten Protokollauszug über die Ratssitzung vom 19. Dezember 1985 ist davon die Rede, der von der Kommission zuletzt vorgeschlagene Text sei für eine Mehrheit der Delegationen akzeptabel). Zur sofortigen mehrheitlichen Verabschiedung (Einstimmigkeit war nicht zu erreichen) kam es aber nicht, und zwar — wie uns gesagt wurde — deswegen, weil der letzte Kommissionsvorschlag am 19. Dezember 1985 nur in Französisch vorlag und die Übersetzungen in die anderen Amtssprachen nur vorläufigen Charakter hatten, also noch einmal durch rechtskundige Übersetzer (juristes-linguistes) durchzusehen waren. Die Annahme sollte daher erfolgen by written procedure to be completed by 31 December 1985.

5 So geschah es auch, nachdem acht Mitgliedstaaten ihr Einverständnis erklärt hatten (das Vereinigte Königreich und das Königreich Dänemark waren gegen die Anwendung des schriftlichen Verfahrens), und es wurde dann in einem Schreiben des Generalsekretärs des Rates vom 31. Dezember 1985 festgestellt, die Richtlinie Nr. 85/649 sei im schriftlichen Verfahren angenommen worden.

6 Zum Inhalt dieser im Amtsblatt 1985, L 382, S. 228 f. abgedruckten Richtlinie sei jetzt nur gesagt, daß sie (in Artikel 1) eine Definition der therapeutischen Behandlung gibt und festhält, sie sei bei Masttieren verboten; daß sie (in Artikel 2) festlegt, Abweichungen von Artikel 2 der Richtlinie Nr. 81/602 seien nur gemäß Artikel 4 dieser Richtlinie zulässig, und bestimmt, es dürften nur bestimmte Stoffe an Nutztiere zur therapeutischen Behandlung verabfolgt werden; daß sie weiter (in Artikel 5) den Mitgliedstaaten aufgibt, dafür zu sorgen, daß aus ihrem Gebiet keine Tiere, denen bestimmte Stoffe verabfolgt worden sind, und Fleisch solcher Tiere in einen anderen Mitgliedstaat verbracht werden; und daß sie (in Artikel 6) von den Mitgliedstaaten auch verlangt, die Einfuhr aus Drittländern bei Nutztieren, denen bestimmte Stoffe verabreicht worden sind, und bei Fleisch von solchen Tieren zu untersagen.

7 Wegen dieser Richtlinie, an deren Zustandekommen und Inhalt Kritik in verschiedener Hinsicht geübt wird, die aber offenbar inzwischen von allen Mitgliedstaaten (außer einem) in nationales Recht umgesetzt worden ist, hat das Vereinigte Königreich den Gerichtshof angerufen mit dem Antrag, sie für nichtig zu erklären. Es wird dabei unterstützt vom Königreich Dänemark, das sich große Teile der vom Vereinigten Königreich geäußerten Kritik zu eigen gemacht hat.

8 Meine Aufgabe ist es nun zu untersuchen, ob diese Kritik berechtigt ist oder ob — wie der Rat und die ihn unterstützende Kommission meinen — die Klage abgewiesen werden muß.

B — Stellungnahme

I. Zulässigkeitsfragen

9 Regelrechte Einwendungen zur Zulässigkeit der Klage gab es nicht. In den Schriftsätzen des Rates finden sich aber Bemerkungen, die man diesem Bereich — im weiteren Sinne — zurechnen kann. Auf sie werde ich vorweg eingehen.

10 1) So wurde ausgeführt, der Kläger habe nicht dartun können, er sei durch den von ihm gerügten Umstand — daß nämlich die angegriffene Richtlinie allein auf der Grundlage des Artikels 43 EWG-Vertrag mit qualifizierter Mehrheit erlassen worden ist — geschädigt worden. Da ja Einstimmigkeit nicht zu erzielen sei, hätte es bei dem nach der Richtlinie Nr. 81/602 bestehenden Rechtszustand bleiben müssen, das heißt, es wäre angesichts unterschiedlicher Vorschriften in den verschiedenen Mitgliedstaaten zu den in Artikel 5 der Richtlinie Nr. 81/602 genannten Hormonen bei Wettbewerbsverzerrungen und Handelshindernissen geblieben, was sicherlich auch für das Vereinigte Königreich nachteilig gewesen wäre.

11 Dem wurde jedoch mit Recht entgegengehalten, daß ein klagender Mitgliedstaat kein Interesse zu rechtfertigen hat, daß von ihm also — worauf der Einwand ja hinausläuft — nicht, wie es im Urteil der Rechtssache 230/81 heißt, der Nachweis eines Rechtsschutzinteresses verlangt wird. Auch wenn also von der Richtigkeit der erwähnten Schlußfolgerung (daß die nach der Richtlinie Nr. 81/602 bestehende Rechtslage für den Kläger ungünstiger war) ausgegangen werden müßte, könnte das doch nicht bedeuten, daß es dem Vereinigten Königreich versagt ist, die jetzt interessierende Richtlinie auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen zu lassen.

12 2) Geltend gemacht wurde vom Rat auch, es müsse — was die Rügen der Verletzung von Formvorschriften angeht (also: Begründungsmangel, Mißachtung der Geschäftsordnung des Rates und Nichtkonsultierung anderer Gemeinschaftsorgane) — ein Interesse an der Aufhebung der Richtlinie aus diesen Gründen verneint werden, weil angenommen werden könne, daß nach einer eventuellen Annullierung wieder eine Maßnahme gleichen Inhalts getroffen werde.

13 Hierzu ist zu sagen, daß es zwar in der Rechtsprechung (etwa zu Beamtensachen — Urteil in der Rechtssache 432/85) schon vorkam, daß das Interesse an der Geltendmachung eines Begründungsmangels mit der Begründung verneint wurde, nach der Annullierung der Entscheidung sei mit dem Neuerlaß der gleichen Entscheidung zu rechnen. Im vorliegenden Fall mit solchen Erwägungen zu arbeiten, erscheint mir aber gleichwohl nicht geraten. Zu bedenken ist nämlich einmal, daß — würde es zu einer Aufhebung der Richtlinie aus den erwähnten Gründen kommen — nunmehr ein Beschluß zu dieser Materie unter Mitwirkung zweier weiterer Mitgliedstaaten zu fassen wäre. Schon so gesehen ist nicht sicher, daß tatsächlich eine inhaltsgleiche Regelung getroffen würde (auch wenn feststeht, daß Spanien und Portugal — wie sich dem Protokoll über die Ratssitzung entnehmen läßt — Ende 1985 auf ein Konsultationsverfahren verzichtet haben). Von Bedeutung könnte außerdem sein — darauf wurde in der mündlichen Verhandlung hingewiesen —, daß es über die Auswirkungen der angegriffenen Richtlinie jetzt offenbar im Rahmen des GATT Diskussionen mit den USA gibt, die diese Regelung nicht billigen. Die; könnte sich gleichfalls auf den Inhalt einei neu zu erlassenden Richtlinie auswirken.

14 Es sollte deshalb nicht daran gedacht werden, die sich auf die Verletzung von Formvorschriften beziehenden Rügen untei Hinweis auf die Interessenlage beiseite zu lassen (immer vorausgesetzt, daß derartiges bei Staatenklagen — ich erinnere an die Bemerkungen zum Klageinteresse — überhaupt in Erwägung gezogen werden könnte).

2. Zur Begründetheit der Klage

15 1) Kritisiert wurde vor allem — ich habe es schon angedeutet —, daß die Richtlinie Nr. 85/649 (wie von der Kommission vorgeschlagen) allein aufgrund von Artikel 43 EWG-Vertrag ergangen ist, also nicht auch gestützt auf den Artikel 100, der in bezug auf Rechtsangleichungsmaßnahmen Einstimmigkeit verlangt und die Anhörung des Parlaments sowie des Wirtschafts- und Sozialausschusses vorschreibt.

16 Der Kläger hat dazu vorgebracht, der Rückgriff auf Artikel 43 sei nicht ausreichend, weil mit der angegriffenen Richtlinie nicht nur agrarpolitische, sondern auch darüber hinausgehende Ziele verfolgt werden, nämlich die Angleichung der den Schutz der Interessen und der Gesundheit der Verbraucher betreffenden Vorschriften. Er meinte weiter, es sei keinesfalls angängig, bei solchen Maßnahmen zwischen Haupt- und Nebenzielen zu unterscheiden, weil dies vielfach außerordentlich schwierig sei. Im vorliegenden Fall sei zudem nach der Vorgeschichte der Richtlinie klar, daß bei ihr der Gedanke im Vordergrund gestanden habe, auf dem Gebiet des Gesundheitsschutzes Angleichungsmaßnahmen zu treffen (was auf Artikel 100 EWG-Vertrag verweise). Nicht zuletzt bezog sich der Kläger auf eine frühere umfangreiche Praxis des Rates, die zeige, daß Richtlinien — auch bei vorrangiger Verfolgung agrarpolitischer Ziele — auf die Artikel 43 und 100 zusammen gestützt wurden, und er beanstandete, daß in der angegriffenen Richtlinie keine Erklärung für die Abweichung von dieser Praxis gegeben worden ist.

17 Die den Kläger unterstützende dänische Regierung hat darüber hinaus für die Ansicht, agrarrechtliche Bestimmungen seien für den Erlaß der Richtlinie nicht ausreichend gewesen, auf Artikel 38 EWG-Vertrag hingewiesen, wonach die Regeln für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes auch für die Landwirtschaft Geltung hätten. Daraus folge, daß der Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen sich nach den allgemeinen, für den Gemeinsamen Markt geltenden Vertragsregeln richte. Wenn es also um die Sicherung des freien Warenverkehrs durch Angleichung von Rechtsvorschriften gehe, sei es notwendig, die dafür allgemein vorgesehenen Regeln des Artikels 100 zu beachten, und dies nicht zuletzt, weil so den Mitgliedstaaten die ihnen gemäß Artikel 36 des Vertrages zustehenden Kompetenzen (unter anderem zum Schutz der Gesundheit) genommen würden.

18 a) Der Streithelfer übersieht bei dieser Argumentation die Vorschrift des Artikels 38 Absatz 2, der besagt, daß die Vorschriften für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse Anwendung finden, soweit in den Artikeln 39 bis 46 nicht etwas anderes bestimmt ist. Dies bedeutet, daß die genannten allgemeinen Vorschriften unter Umständen zurückzustehen haben, soweit in den Artikeln 39 bis 46 Sondervorschriften zu erkennen sind. Es stellt der Artikel 38 Absatz 2 — wie es im Urteil der Rechtssache 177/78 heißt — den Vorrang der im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik erlassenen besonderen Bestimmungen vor den allgemeinen Vertragsbestimmungen über die Errichtung des Gemeinsamen Marktes sicher....

19 In der mündlichen Verhandlung sind die Parteien noch auf das Verhältnis von Artikel 100 zu Artikel 43 im Vergleich zum Verhältnis von Artikel 235 zu Artikel 113 im Anschluß an das Urteil des Gerichtshofs vom 26. März 1987 — Allgemeine Zollpräferenzen — eingegangen. Dazu hat der Gerichtshof in dem zitierten Urteil gesagt:

Der Rückgriff auf Artikel 235 als Rechtsgrundlage eines Rechtsaktes ist, wie sich aus seinem Wortlaut ergibt, nur gerechtfertigt, wenn keine andere Vertragsbestimmung den Gemeinschaftsorganen die zum Erlaß dieses Rechtsaktes erforderliche Befugnis verleiht.

Das heißt, die Anwendung von Artikel 235 kann nicht in Betracht gezogen werden, wenn sich die Zuständigkeit der Gemeinschaft aus einer anderen Vorschrift ergibt. Im vorliegenden Fall, darauf hat der Kläger mit Recht hingewiesen, ist eine derartige Einschränkung im Wortlaut des Artikels 100 nicht enthalten. Die Unanwendbarkeit von Artikel 100 in unserem Fall folgt nicht aus dessen Wortlaut, sondern aus dem des Systems des Vertrages, der, wie wir gesehen haben, den Bestimmungen des Kapitels über die Landwirtschaft Vorrang vor den allgemeinen Bestimmungen des Vertrages gibt. Aus dem Wortlaut des Artikels 100 kann der Kläger hier also nichts für seine Sache herleiten.

20 Von den Sondervorschriften aus dem Titel über die Landwirtschaft erscheint zunächst einmal der Artikel 40 Absatz 2 bedeutsam, der vorsieht, daß eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte geschaffen wird, um die Ziele des Artikels 39 zu erreichen. Zweifellos spannt er durch die Bezugnahme auf die genannten Ziele (auf die wir noch im einzelnen zu sprechen kommen werden) einen sehr weiten Rahmen, und er läßt so — wie eine recht ausgedehnte, unangefochtene Praxis zeigt — recht tiefgreifende Marktreglementierungen unter Einschluß von Angleichungsmaßnahmen zu (erinnert sei nur an die in der Verordnung Nr. 1035/72 unter Berufung auf die Artikel 42 und 43 festgelegten Qualitätsnormen für Obst und Gemüse). Hinzuweisen ist weiter auf den Artikel 43, der die Festlegung einer Gemeinsamen Agrarpolitik nach Maßgabe der Ziele des Artikels 39 betrifft. Daß dies weitreichende Befugnisse einschließt, ist nicht nur den Teilen des Artikels 43 zu entnehmen, die von den dem Rat zur Verfügung stehenden Instrumenten handeln, die von der Ersetzung der nationalen Marktorganisationen sprechen (bei der gleichwertige Sicherheiten geboten werden müssen) und die betonen, es seien so Bedingungen sicherzustellen, die denen eines Binnenmarktes entsprechen. Dies macht auch die einschlägige Rechtsprechung deutlich, etwa wenn in dem Urteil in der Rechtssache 138/78 unterstrichen wird, der Artikel 43 sei im Lichte der Artikel 39 und 40 EWG-Vertrag auszulegen, wenn im Urteil in der Rechtssache 108/81 darauf hingewiesen wird, nach Artikel 40 Absatz 3 könne eine gemeinsame Marktordnung alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen, oder wenn im Urteil in den Rechtssachen 80 und 81/77 betont wird, den Gemeinschaftsorganen seien im Hinblick auf die Gemeinsame Agrarpolitik weitreichende Befugnisse eingeräumt worden (im Urteil in der Rechtssache 138/78 heißt es entsprechend, der Rat habe ein Ermessen gemäß der politischen Verantwortung, die ihm die Artikel 40 und 43 auferlegen).

21 Nicht zuletzt muß noch daran erinnert werden, daß der Artikel 3 f (Errichtung eines Systems, das den Wettbewerb innerhalb des Gemeinsamen Marktes vor Verfälschungen schützt) auch für den Agrarbereich gilt. Dies ist nicht nur dem Artikel 42 zu entnehmen; dazu kann auch auf Artikel 40 verwiesen werden, wonach eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte aus gemeinsamen Wettbewerbsregeln bestehen kann (was wohl — wie die Kommission meint — über die Vorschriften der Artikel 92 bis 95 des Vertrages hinausgehende Regeln bedeutet).

22 Danach kann ohne weiteres angenommen werden, daß gemeinsame Agrarpolitik der Natur der Sache nach auch weitgehende Angleichungsmaßnahmen umfaßt und daß deshalb in diesem Bereich ein Rückgriff auf den Artikel 100 nicht erforderlich ist.

23 b) Was die von der britischen Regierung geäußerte Meinung angeht, so kann ohne weiteres eingeräumt werden, daß mit der angegriffenen Maßnahme verschiedene Anliegen verfolgt werden, nämlich die Vereinheitlichung der Produktionsbedingungen unter einem bestimmten Gesichtspunkt (um ungehinderten Handelsverkehr ohne Wettbewerbsverzerrungen zu gewährleisten) und die Sicherung des Schutzes der Gesundheit der Verbraucher sowie der Wahrung ihrer Interessen schlechthin. Diesen Eindruck kann man aus der Gesamtheit der Vorarbeiten und den erkennbar gewordenen Standpunkten aller Beteiligten gewinnen; darüber gab es wohl auch im Verfahren keinen Streit.

24 Gleichwohl erscheint es nicht notwendig — ich sage dies im Hinblick auf die Meinung des Klägers, es sei außerordentlich schwierig, zwischen Haupt- und Nebenzielen einer Regelung zu unterscheiden — zu versuchen, eine Rangordnung auszumachen und nur nach dem oder den wichtigsten Zielen die einschlägige Rechtsbasis zu bestimmen. Denn man kann in Anbetracht der Gestaltung des für die Landwirtschaft geltenden Vertragstitels und der dazu ergangenen Rechtsprechung durchaus den Eindruck haben, daß sich die Gesamtheit der genannten Anliegen, weil sie sich eindeutig auf Agrarprodukte im Sinne des Anhangs II des Vertrages beziehen, ohne Schwierigkeiten dem Agrarbereich zuordnen lassen.

25 Für diese Ansicht läßt sich verweisen auf einige der in Artikel 39 genannten Ziele, die ja — wie gezeigt — für den Artikel 43 von großer Bedeutung sind. So wurde mit Recht zu Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a ausgeführt, Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft sei auch zu verstehen im Sinne einer Verbesserung der Erzeugung, und wenn hier daneben von Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung gesprochen werde, also von einem vernünftigen Einsatz der Produktionsfaktoren, so sei damit gemeint eine sinnvolle Erzeugung für den Absatz, also eine solche, die Verbraucherinteressen berücksichtigt, von denen schon die Rede ist in der Begründung der Richtlinie Nr. 81/602 und die besonders, deutlich gemacht wurden in der erwähnten Entschließung des Europäischen Parlaments sowie in der Stellungnahme des Wirtschaftsund Sozialausschusses. (Daß solche Überlegungen bei der Beratung der angegriffenen Richtlinie nicht ausdrücklich zur Geltung kamen — wie der Kläger behauptet hat —, kann jetzt natürlich nicht entscheidend sein, weil es für uns um eine objektive Untersuchung der für die angegriffene Richtlinie in Betracht kommenden Rechtsgrundlage geht.) Mit Recht wurde auch zu Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c (Stabilisierung der Märkte) klargemacht, daß dies in einem Bereich, der durch Überschußproduktion gekennzeichnet ist, sicherlich einschließt eine Orientierung der Erzeugung nach Maßgabe der erkennbaren Verbraucherwünsche. Und es wurde zutreffend zu Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe d (Sicherstellung der Versorgung) betont, hier gehe es nicht nur um eine kostengünstige und mengenmäßig ausreichende Versorgung (wie der Vertreter der dänischen Regierung meinte), sondern auch um Sicherung der Qualität (was übrigens — dies sei gesagt zu der Bemerkung, das Verbot der Verwendung von Hormonen mache die betreffenden Erzeugnisse nicht gesünder — nicht gleichbedeutend ist mit frei von gesundheitlichen Gefahren, sondern weiter reicht).

26 Wichtige Erkenntnisse lassen sich dazu außerdem aus der Rechtsprechung gewinnen. Ich erinnere etwa an das Urteil in der Rechtssache 45/82, in dem es um die Festlegung von Mindestanforderungen an die Qualität bei der in Gemeinschaftsverordnungen geregelten Verarbeitung von Magermilch zu Mischfutter ging. Ich erinnere (zu dem Anliegen, ungehinderten Handelsverkehrs, der frei ist von Wettbewerbsverzerrungen, herzustellen) auch an das Urteil in den Rechtssachen 80 und 81/77, in dem hervorgehoben wurde, gemeinsame Marktordnungen stellten für den Handelsverkehr innerhalb der Gemeinschaft Bedingungen sicher, die denen eines Binnenmarktes entsprechen, und das auch unterstrich, daß die weitreichenden agrarpolitischen Befugnisse der Gemeinschaftsorgane seit Ablauf der Übergangszeit unter dem Gesichtspunkt der Einheit des Marktes ausgeübt werden müssen. Ich erinnere weiter an die in den Urteilen in den Rechtssachen 83/78 und 177/78 getroffenen Feststellungen, die Bestimmungen des Vertrags über die Beseitigung von Behinderungen des innergemeinschaftlichen Handelsverkehrs seien als Bestandteil der Gemeinsamen Marktorganisation anzusehen, und ich erinnere daran, daß in dem zuletzt genannten Urteil zu der durch die Verordnung Nr. 2759/75 eingeführten Marktregelung erklärt wurde, sie solle die Freiheit des Handelsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft durch die Ausräumung der Handelshindernisse wie auch aller Verzerrungen im innergemeinschaftlichen Handel sicherstellen.

27 Danach kann in bezug auf eine Regelung, die die Produktionsbedingungen bei der Vieherzeugung (also einem landwirtschaftlichen Produkt) unter einem spezifischen Gesichtspunkt — der Verwendung von Hormonen — einheitlich ordnete, nur anerkannt werden, daß es sich um eine wirtschaftspolitische Maßnahme des Agrarbereichs handelt und daß deshalb (auch wenn eine gewisse Verbindung zu anderen Bereichen — Verbraucherschutz — von der Art besteht, wie sie im Urteil in der Rechtssache 45/86 für unerheblich erachtet wurde) als Rechtsbasis nicht auch der Artikel 100 EWG-Vertrag heranzuziehen war. Demgegenüber — das sei der Vollständigkeit halber noch gesagt — kann Entscheidendes nach meinem Dafürhalten nicht dem Urteil in der Rechtssache 28/84 entnommen werden, auf das im Verfahren auch hingewiesen worden ist. Zwar wird dort zu Futtermittelrichtlinien festgestellt, sie seien auf die Artikel 43 und 100 EWG-Vertrag gestützt, und ausgeführt, sie gehörten also in den Zusammenhang sowohl der Gemeinsamen Agrarpolitik als auch der Harmonisierung der Rechtsvorschriften, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes unmittelbar beeinflussen können. Es darf aber doch nicht übersehen werden, daß es seinerzeit nur um die Mißachtung der Richtlinien durch einen Mitgliedstaat ging, daß also das jetzt interessierende Problem mit allen seinen Aspekten und Argumenten nicht Gegenstand des Verfahrens und damit der Urteilsbildung durch den Gerichtshof war.

28 c) Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang noch auf eine frühere umfangreiche und andersgeartete Praxis des Rates (Heranziehung sowohl des Artikels 43 als auch des Artikels 100 bei ähnlichen Sachverhalten) hingewiesen hat, erscheint es mir nicht erforderlich, dazu im einzelnen der Frage nachzugehen, ob es sich wirklich um vergleichbare Sachverhalte handelte und ob tatsächlich von einer durchgängigen Praxis dieser Art gesprochen werden kann (erwähnt sei nur, daß der Rat immerhin bemüht war zu zeigen, daß eine Reihe vergleichbarer Regelungen gleichfalls allein aufgrund von Artikel 43 getroffen worden sind).

29 Einleuchtend kann man nämlich einmal die hierzu abgegebene Erklärung finden, vielfach habe es sich, wenn ohnehin von Kommissionsvorschlägen abgewichen wurde, um politische Kompromisse, also nicht eine strenge Anwendung des Vertrages, gehandelt (und insofern ist von Interesse, was einem der Gegenerwiderung beigefügten Ratsdokument vom Juli 1964 entnommen werden kann, nämlich, daß Vertreter von Mitgliedstaaten, die eine Heranziehung von Artikel 43 für ausreichend hielten, die zusätzliche Erwähnung des Artikels 100 nur akzeptierten, damit es zu einer schnellen Lösung kam, und daß die Delegationen aller Mitgliedstaaten sich ihren Standpunkt für künftige Fälle vorbehielten). Zum andern ist die Erkenntnis wichtig, daß für die jetzt anzustellende Vertragsausdeutung natürlich nicht eine unter Umständen wiederholte Ratspraxis entscheidend sein kann, sondern allein, was sich objektiv an Erfordernissen aus dem Vertrag ergibt. Insofern verhält es sich im vorliegenden Fall ganz ähnlich wie in der Rechtssache 230/81, wo betont wurde, die Parlamentspraxis, Plenarsitzungen in Luxemburg abzuhalten, habe nicht eine Gewohnheit entstehen lassen, die das Parlament in dieser Hinsicht verpflichtete.

30 Wenn dem aber so ist, erscheint es außerdem klar — und damit komme ich noch kurz zu dem vom Kläger gerügten Begriindungsmangel —, daß sicher kein Anlaß bestand, in der angegriffenen Richtlinie eine Begründung für die Nichtfortsetzung einer früheren Praxis zu geben. Zu begründen war nur die in der angegriffenen Richtlinie getroffene Maßnahme, und da hierzu deutlich wird, daß Anliegen im Rahmen agrarpolitischer Ziele verfolgt werden, hat der vom Kläger erhobene Vorwurf der Verletzung von Formvorschriften sicher keine Berechtigung.

31 2) Ich komme danach zu einer Reihe weiterer Vorwürfe, die unter der Überschrift Verfahrensfehler zusammengefaßt sind und sich beziehen auf die Begründung der angegriffenen Richtlinie (diesmal unter einem anderen Aspekt), ihr Zustandekommen mit qualifizierter Mehrheit und im schriftlichen Verfahren sowie die unterbliebene Anhörung von Parlament und Wirtschafts- und Sozialausschuß.

32 a) Was die Begründung der Richtlinie anbelangt, so bemängelt der Kläger — über den bereits behandelten Punkt hinaus — auch, daß in ihr nicht die wahren Motive für ihren Erlaß (Angleichung von Vorschriften, die im Interesse der Verbraucher zum Schutze ihrer Gesundheit erlassen worden sind) erwähnt wurden; er vermißt weiter eine Bezugnahme auf die Richtlinie Nr. 81/602 (wo es doch um ihre Ergänzung und die Erfüllung der in ihrem Artikel 5 statuierten Verpflichtung gegangen sei); er rügt, daß der maßgebliche Vorschlag der Kommission nicht genau bezeichnet werde; und er kritisiert das Fehlen eines Hinweises auf den von der Kommission veranlaßten wissenschaftlichen Bericht (den der Rat zu berücksichtigen hätte) sowie die Angabe von Gründen für seine Nichtbeachtung.

33 aa) Hierzu ist vorweg an die einschlägige Rechtsprechung zu erinnern, nach der eine Begründung der Rechtsnatur des erlassenen Aktes angepaßt sein muß und der zufolge nicht alle Details einer Regelung erläutert werden müssen, sondern nur das Wesentliche des verfolgten Zieles anzugeben ist. Hervorzuheben ist auch, daß wir es im vorliegenden Fall zu tun haben mit einer an die Mitgliedstaaten gerichteten Richtlinie, an deren Ausarbeitung die Vertreter aller Mitgliedstaaten beteiligt waren und zu der folglich angenommen werden kann, daß die Beteiligten über alle Einzelheiten in jeder Phase des Entscheidungsprozesses genauestens auf dem laufenden waren.

34 bb) Danach erscheint von vornherein nicht recht verständlich, wie der Kläger den Vorwurf erheben kann, es seien die wahren Motive für den Erlaß der Richtlinie unterdrückt worden. Es kann aber auch — objektiv betrachtet — nicht davon die Rede sein, es würden mit der Richtlinie andere als die in ihr angegebenen Anliegen verfolgt. Mir leuchtet ein, daß es dem Rat vor allem ging um die Herstellung gleicher Produktionsbedingungen bei der Viehmast (soweit Fiorinone eine Rolle spielen) und um die Sicherung eines ungehinderten innergemeinschaftlichen Warenverkehrs, der frei von Wettbewerbsverzerrungen ist (wie dies in den ersten beiden Absätzen der Begründung deutlich genug gesagt wird). Wenn daneben auch in gewisser Weise Probleme des Gesundheitsschutzes eine Rolle spielten, so kam dies gleichfalls ausreichend klar zum Ausdruck im ersten Erwägungsgrund (wo von den Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit die Rede ist). Einen Begründungsmangel von der Art, wie ihn der Kläger zu erkennen glaubt, sehe ich bei dieser Sachlage nicht.

35 cc) Soweit der Kläger in der Begründung der Richtlinie eine Bezugnahme auf die Richtlinie Nr. 81/602 vermißt, würde ich auch dies — im Lichte der genannten Rechtsprechung — unschädlich finden. Für die Adressaten war ja vollkommen klar, daß mit der angegriffenen Richtlinie — zumindest auch — eine Lücke der Richtlinie Nr. 81/602 ausgefüllt werden sollte.

36 Außerdem ist nicht zu übersehen, daß im Text der Richtlinie selbst die Verbindung zu der Richtlinie Nr. 81/602 und die Verklammerung mit ihr wiederholt (etwa in den Artikeln 1 und 2) zum Ausdruck kommt. Daneben einen entsprechenden Hinweis auch in der Begründung der angegriffenen Richtlinie zu verlangen, hieße sicherlich, die Begründungspflicht übertreiben.

37 dd) Was ferner den Umstand angeht, daß in der Begründung der Richtlinie nur allgemein vom Vorschlag der Kommission (ohne weitere Kennzeichnung) die Rede ist, so mag man zwar hierzu möglicherweise die Erklärung nicht völlig überzeugend finden, der Verschlag sei wiederholt geändert worden (weil dies ja offensichtlich eine Identifizierung nicht unmöglich macht). Man kann aber durchaus der Meinung sein, daß eine genaue Kennzeichnung — wie der Kläger sie erwartet — mit Recht unterblieben ist in der Begründung eines an die Mitgliedstaaten gerichteten Aktes, über dessen Zustandekommen die Adressaten im einzelnen informiert waren. Insofern von einem Begründungsmangel zu sprechen, ist ebenso unangebracht wie in dem Verfahren Kommission/Rat, in dem der Kommission entgegengehalten wurde, sie habe schon durch ihre Teilnahme an den Arbeiten des Rates alle Rechtsgarantien erlangt, die Artikel 190 den Dritten sichern soll, die durch die von ihm angeführten Rechtsakte betroffen werden.

38 ee) Zu dem vom Kläger erwähnten wissenschaftlichen Bericht schließlich — im Auge hat er offenbar den Bericht des von der Kommission aufgrund von Artikel 8 der Richtlinie Nr. 81/602 eingesetzten wissenschaftlichen Ausschusses — ist zu bemerken, daß er — abgesehen davon, daß er eine Stellungnahme nur zu einem Teilbereich des Problemkreises abgab — für die Kommission als Auftraggeberin bestimmt und folglich von ihr in die bei der Ausarbeitung eines Richtlinienvorschlages anzustellenden Überlegungen einzubeziehen war. Der Rat dagegen hatte sich damit sicher nicht aufgrund des genannten Artikels 8 der Richtlinie Nr. 81/602 unmittelbar auseinanderzusetzen. Klar ist im übrigen auch nach den im Verfahren gemachten Ausführungen, daß angesichts der Reaktion des Wirtschaftsund Sozialausschusses und des Parlaments auf den ersten Vorschlag der Kommission vom Juni 1984 für die Kommission — und danach gleichermaßen für den Rat — nicht mehr so sehr der Schutz der Gesundheit der Verbraucher im Vordergrund stand (ein Problem, mit dem sich der wissenschaftliche Ausschuß vor allem auseinandersetzte), sondern die Berücksichtigung der Interessen der Verbraucher im allgemeinen (weil erkennbar wurde, daß weithin Fleisch von Tieren, die mit Hormonen behandelt werden, abgelehnt wird). Dies gehört ohne Frage zu dem Bereich der Erfahrungen, von denen in Artikel 8 der Richtlinie Nr. 81/602 auch die Rede ist. Bei dieser Akzentuierung der beabsichtigten Aktion aber bestand tatsächlich keine Veranlassung, auf die Gesundheitsproblematik im besonderen einzugehen, der früher offenbar das Hauptinteresse gegolten hat, und es kann somit sicher in dem Umstand kein Begründungsmangel gesehen werden, daß der Rat in der Begründung der angegriffenen Richtlinie nicht auf die von dem wissenschaftlichen Ausschuß gewonnenen Teilerkenntnisse eingegangen ist, die ihm von der Kommission wohl zugänglich gemacht worden sind.

39 b) Im Rahmen seines zweiten Klagegrundes hat der Kläger sodann auch Bezug genommen auf den eingangs schon erwähnten Artikel 5 der Richtlinie Nr. 81/602 und den Artikel 14 der Richtlinie Nr. 85/358, wo bekanntlich jeweils davon gesprochen wird, daß der Rat einstimmig einen Beschluß über die Verabfolgung von fünf Hormonen zu Mastzwecken an Nutztiere faßt. In der Tatsache, daß die angegriffene Richtlinie nicht einstimmig verabschiedet worden ist (der Kläger hat ja dagegen gestimmt), sieht er eine Verletzung dieser Bestimmungen, und er spricht außerdem von einer Mißachtung des Grundsatzes, daß der Rat ein durch frühere Akte begründetes Vertrauen der Mitgliedstaaten nicht enttäuschen dürfe.

40 aa) Hierzu wurde meines Erachtens mit Recht vorgebracht — dies bezieht sich auf den ersten Teil der Rüge —, daß der Rat in früheren Richtlinien nicht verbindlich festlegen konnte, wie die weitere Behandlung des jetzt interessierenden Problems zu erfolgen hatte. Dafür sind allein die einschlägigen Vertragsregeln maßgeblich, und ihre verbindliche Auslegung obliegt nur diesem Gerichtshof. Von einer Rechtsverletzung kann also nicht schon deswegen gesprochen werden, weil von einer vom Rat früher für richtig gehaltenen Richtschnur abgewichen wurde; sie läge nur vor, wenn eine Vertragsnorm verletzt worden wäre, was aber — wie gezeigt — durch das Beiseitelassen von Artikel 100 EWG-Vertrag nicht geschehen ist.

41 Verfehlt erscheinen muß es in diesem Zusammenhang namentlich, an den in der Rechtssache 81/72 behandelten Fall zu erinnern. Wenn hier im Rahmen der Anpassung der Dienstbezüge des europäischen Personals dem Rat nachgesagt wurde, er habe einen eigenen, für drei Jahre gültigen Beschluß mißachtet, so darf doch nicht übersehen werden, daß dieser Beschluß zu einer weitgefaßten Ermessensnorm zustande gekommen ist, bei deren Handhabung ein Verfahren der sozialen Abstimmung mit Organisationen des Personals eine Rolle spielte, wobei es zu einer Selbstbindung des Rates hinsichtlich der Anwendung bestimmter Kriterien gekommen ist. Ein vergleichbarer Sachverhalt liegt jetzt sicher nicht vor, und deshalb ist es viel eher naheliegend, an die allgemeine Regel zu denken, daß ein Normgeber eine von ihm getroffene Regelung auch ändern kann (oder an die bereits erwähnte Rechtsprechung des Urteils der Rechtssache 230/81, nach der aus einer langjährigen Parlamentspraxis keine Verpflichtung zu ihrer Beibehaltung folgt).

42 bb) Wenn der Kläger andererseits von der Enttäuschung des Vertrauens der Mitgliedstaaten durch Abgehen von der in den erwähnten Richtlinienbestimmungen genannten Verfahrensweise spricht, so ist insofern einmal wichtig, daß für das Gemeinschaftsrecht und die Beziehungen zwischen Rat und Mitgliedstaaten die Existenz eines Grundsatzes wie des englischen estoppel (an den wohl gedacht ist) nicht belegt ist (also eines Grundsatzes, nach dem eine Person, die eine andere Person zu Gutgläubigkeit hinsichtlich einer bestimmten Lage und zu Handlungen auf dieser Grundlage veranlaßt hat, sich nicht auf eine Änderung dieser Lage berufen kann).

43 Ein solcher Grundsatz ist im übrigen wohl nur anwendbar, wenn die Beteiligten über den Gegenstand verfügen können, hinsichtlich dessen Vertrauensschutz beansprucht wird. Dies ist jedoch bei den Abstimmungsmodalitäten im Rat bezüglich der Ratsmitglieder nicht der Fall. Die Abstimmungsregeln sind auch im Interesse der Gemeinschaft ergangen und stehen nicht zur Verfügung ihrer Organe. Diese können nur Bestimmungen erlassen, die mit dem Vertragsrecht in Einklang, aber nicht solche, die mit ihm in Widerspruch stehen. Vertrauen können die Mitgliedstaaten und die Organe auf den Vertrag, aber nicht auf Absprachen, die dem Vertrag nicht entsprechen, und zwar auch dann nicht, wenn sie wie hier in Form eines Rechtsaktes ergangen sind. Ein späterer Rat ist an solche nicht mit dem Vertragsrecht in Einklang stehende Beschlüsse nicht gebunden.

44 Dem steht nicht entgegen, daß der Kläger in bezug auf die Einstimmigkeitsregel gutgläubig war. Dieser subjektive Umstand beeinträchtigt nicht die uneingeschränkte Geltung der Vertragsvorschriften. Im übrigen wußte der Kläger, daß seine Rechtsauffassung umstritten war; er konnte und mußte sich also darauf einstellen, daß er mit seiner Auffassung nicht durchdrang, und dies hat er ja auch getan, indem er die Richtlinie umgesetzt hat.

45 Es ist auch nicht zu erkennen, wie der Kläger im Vertrauen auf die Durchführung der Richtlinie Nr. 81/602 Verhandlungen mit nationalen Institutionen und Verbänden geführt haben könnte (davon sprach er), die nicht nachträglich ihrer Grundlage beraubt werden dürften. Allenfalls ging es ja wohl um Anhörungen und die Ermittlung von Interessenlagen, und insoweit spielt schwerlich die Art und Weise, wie auf Gemeinschaftsebene eine Regelung zu treffen ist, eine bestimmende Rolle.

46 Wenn so aber deutlich wird, daß die sich auf die genannten Richtlinienbestimmungen beziehende Rüge schon im Ansatz verfehlt ist, braucht nicht weiter der — ebenfalls erörterten — Frage nachgegangen zu werden, ob die angegriffene Richtlinie tatsächlich der in Artikel 5 der Richtlinie Nr. 81/602 visierte Akt ist oder ob dies — wie Rat und Kommission meinen — verneint werden muß, weil die angegriffene Richtlinie über den Artikel 5 der Richtlinie Nr. 81/602 hinausgeht (da sie nicht nur die Verwendung von Hormonen regelt, sondern ein allgemeines Verbot der Verwendung von Hormonen festlegt, und da sie außerdem noch Kontrollen und Importe betreffende Vorschriften enthält).

47 c) Eine weitere, im gegenwärtigen Zusammenhang zu behandelnde Rüge des Klägers bezieht sich darauf, daß die angegriffene Richtlinie im schriftlichen Verfahren angenommen worden ist, obwohl die dafür nach Artikel 6 der Geschäftsordnung des Rates notwendige Zustimmung aller Ratsmitglieder nicht vorlag (der Kläger und das Königreich Dänemark waren bekanntlich dagegen) und im übrigen auch kein Fall von Dringlichkeit gegeben gewesen sei. Unterstrichen wurde hierzu, die genannte Vorschrift der Geschäftsordnung sei von großer Bedeutung für den Schutz von Minderheiten und deshalb streng anzuwenden, und betont wurde auch, es habe bei einer Respektierung der Geschäftsordnung — für deren Nichteinhaltung übrigens auch keine Begründung gegeben worden sei — keinerlei Schädigung von Gemeinschaftsbelangen befürchtet werden müssen.

48 Sieht man sich dazu den Wortlaut des Artikels 6 der Geschäftsordnung an, so könnte man tatsächlich geneigt sein, den Vorwurf der britischen Regierung als begründet anzusehen. Jedenfalls dürfte schwerlich eine Rechtfertigung — wie sie auch versucht wurde — gelingen unter Hinweis darauf, die Geschäftsordnung des Rates sei eher of a directory nature (also mehr oder weniger unverbindlich), unter Bezugnahme auf eine nicht veröffentlichte, bei der Festlegung der Geschäftsordnung gemachte Erklärung (nach der die festgelegten Regeln durch Zusätze verbessert und geändert werden können) oder mit dem Argument, die Geschäftsordnung sei gemäß Artikel 5 des Fusionsvertrages nur mit einfacher Mehrheit angenommen worden und deshalb könne in Ausnahmefällen mit qualifizierter Mehrheit davon abgewichen werden (im einzelnen will ich mich damit nicht auseinandersetzen).

49 Mit Recht wurde aber daran erinnert, daß es bei einem Umgang mit umstrittenen Gemeinschaftstexten nicht angebracht ist, zu sehr am Wortlaut zu kleben, daß hier vielmehr die Frage nach Sinn und Zweck einer Regelung, nach der ratio legis im Vordergrund stehen sollte. Ich hatte vor kurzem in Schlußanträgen zu einer Personalstreitigkeit mit einem solchen Auslegungsproblem zu tun (es handelte sich um eine anscheinend eindeutige Vorschrift in der Geschäftsordnung des Wirtschafts- und Sozialausschusses). Hinweisen läßt sich hierzu auch auf das Urteil in der Rechtssache 9/70 (in dem hervorgehoben wurde, daß eine wörtliche Auslegung nicht dem Ziel der seinerzeit zu untersuchenden Richtlinien entspräche), auf das ebenfalls zum Dienstrecht ergangene Urteil in der Rechtssache 7/77 (in dem ein Abgehen vom klaren Wortlaut des Artikels 91 des Personalstatuts gebilligt worden ist) oder das Urteil in der Rechtssache 23/75 (in dem sich die Feststellung findet, es seien — wenn der Rat der Kommission eine weitreichende Zuständigkeit verliehen hat — deren Grenzen nach den allgemeinen Hauptzielen der Marktorganisation und weniger nach dem Buchstaben der Ermächtigung zu beurteilen).

50 Verfährt man entsprechend mit der Geschäftsordnung des Rates, so liegt die Annahme auf der Hand, der Artikel 6 habe Sachverhalte im Auge, bei denen eine Angelegenheit nur schriftlich (ohne Diskussion durch die Ratsmitglieder) behandelt werden soll, was dann und wann bei weniger komplexen Problemen oder nach gründlicher Vorbereitung einer Sache in Sachverständigengremien vorkommen mag. Er dürfte dagegen nicht gedacht sein für Fälle, die in Ratssitzungen ausgiebig besprochen worden sind. Wenn sich der Rat in Sitzung befindet — so wurde meines Erachtens überzeugend dargetan —, gelten für seine Willensbildung die allgemeinen Regeln (also Mehrheitsentscheidungen), und es ist somit — wenn es nicht die behandelte Materie verlangt — kein Raum für das Erfordernis der Einstimmigkeit, von dem der Artikel 6 der Geschäftsordnung spricht.

51 Zum vorliegenden Fall muß nach allem, was wir gehört haben, festgehalten werden, daß das Problem der Zulassung oder Nichtzulassung von Hormonen bei der Nutztierhaltung spätestens seit Sommer 1984 in vielerlei Gremien diskutiert worden ist. Es gab dazu einen neuen Vorschlag der Kommission von Anfang November 1985 (der — wie es hieß — sogleich den Mitgliedstaaten zugeleitet wurde, so daß sie — nebenbei gesagt — notwendige interne Abklärungen vornehmen konnten). Über ihn wurde am 18. November 1985 so eingehend diskutiert, daß sich Anfang Dezember annehmen ließ, neun Delegationen seien für die Lösung, wie sie sich später abzeichnete. Darauf aufbauend präsentierte die Kommission am 18. Dezember einen in einigen Punkten abgeänderten Vorschlag, über den schon vorher in Sitzungen höheren Ranges gesprochen worden sein soll. Über ihn wurde dann am 19. Dezember stundenlang diskutiert (insbesondere auch — wie uns erklärt wurde — über das Problem der in Betracht kommenden Rechtsbasis), und danach hat sich das Bild, wie es sich schon Anfang Dezember dargeboten hat, verfestigt. Es mußte somit der Eindruck entstehen, daß die Angelegenheit nicht nur ausreichend im nationalen Bereich vorbereitet, sondern auch im Rat ausgetragen und damit reif für eine Abstimmung war.

52 Tatsächlich haben wir auch nicht gehört, zu welchen konkreten Punkten der Kläger (und das Königreich Dänemark) noch eine Fortsetzung der Diskussion mit dem Ziel einer Modifizierung des Textes wünschte. Wenn in einem Brief der Ständigen Vertretung des Vereinigten Königreichs vom 31. Dezember 1985 davon gesprochen wird, das negative britische Votum stütze sich darauf, daß der Artikel 43 als Rechtsbasis allein nicht ausreiche, und daß es an einer wissenschaftlichen Rechtfertigung für das Verbot der Verwendung von Hormonen fehle, so könnte dazu jedenfalls gesagt werden, daß es sich um Punkte handelte, die ausreichend erörtert waren oder die — wie der zweite — für die Willensbildung wegen anderer Akzentuierung der Regelung nicht mehr von Relevanz waren.

53 Der Abschluß der Angelegenheit und die förmliche Annahme der Richtlinie scheiterte denn auch nur daran, daß der Text nicht in allen Amtssprachen in definitiver, sondern zum Teil nur in vorläufiger Fassung vorlag. Bei einer solchen Sachlage hatte man sonst offenbar auf den Artikel 2 Absatz 6 der Geschäftsordnung des Rates zurückgegriffen (Aufnahme des betreffenden Punktes in Teil A der Tagesordnung der nächsten Ratssitzung mit der Folge einer Genehmigung ohne Aussprache). Im vorliegenden Fall konnte dies nicht erwogen werden, weil die nächste Sitzung des Rates (und gleichzeitig die letzte des Jahres 1985) am darauffolgenden Tag stattfand, für den definitive Übersetzungen nicht vorbereitet werden konnten.

54 Wenn angesichts dieser Sachlage eine qualifizierte Mehrheit, die diesen Text auch trägt, dafür eintrat, die förmliche Annahme auf schriftlichem Wege vorzunehmen, so kann dies — richtig verstanden — nicht als ein Fall des Artikels 6 der Geschäftsordnung des Rates angesehen werden. Ein Hinweis auf diese Bestimmung findet sich weder im Protokoll der Ratssitzung vom 19. Dezember 1985 noch in dem Telex des Generalsekretärs vom 23. Dezember 1985. Bei der Billigung der Übersetzungen handelte es sich nicht um einen Beschluß des Rates über eine dringende Angelegenheit, sondern um die written procedure concerning the adoption in the official languages of the Communities of a Council directive .... Es handelte sich hier also nicht um eine Beschlußfassung in der Sache, d. h. über den Vorschlag der Kommission, sondern um eine Billigung der sprachlichen Fassungen, die die Übersetzungsabteilung des Generalsekretariats in der Zwischenzeit erstellt hatte. Im Grunde genommen handelte es sich um eine Variante des üblichen A-Punkt-Verfahrens, das ja ebenfalls ein Verfahren ohne Aussprache ist, nur daß an die Stelle des Datums der nächsten Ratssitzung das im Beschluß des Rates genannte Datum vom 31. Dezember 1985 trat.

55 Für einen Verfahrensbeschluß dieses Inhalts ist die einfache Ratsmehrheit ausreichend.

56 Angesichts dieser Wertung ist der Streit der Parteien über die Frage, ob eine Verletzung der Vorschriften des Artikels 6 der Geschäftsordnung des Rates vorlag, gegenstandslos. Der Vollständigkeit halber sei jedoch noch folgendes hinzugefügt:

57 Einwendungen gegen die sprachlichen Fassungen hat der Kläger offenbar nicht erhoben. Für Rügen der Art, wie sie im Brief der Ständigen Vertretung des Klägers vom 31. Dezember 1985 erhoben wurden, war kein Raum mehr, so daß der Generalsekretär des Beklagten die Richtlinie gemäß Artikel 13 der Geschäftsordnung des Rates im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlichen konnte.

58 Bei dieser Wertung ist dann auch nicht von Belang, ob tatsächlich — was der Kläger anzweifelt — von einer dringlichen Angelegenheit gesprochen werden kann.

59 Sollte man die Klärung dieser Frage dennoch für erforderlich halten, so ist zunächst festzuhalten, daß der Rat bei der Auslegung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs einen weiten Ermessensspielraum besitzt. Der Rat hat sich zur Rechtfertigung seines Vorgehens auf die Entschließung vom 10. Mai 1984 bezogen, in der er eine Regelung bis zum 31. Dezember 1985 in Aussicht gestellt hatte, wie auf die wirtschaftlichen und politischen Gründe, die nach seiner Ansicht eine Regelung erforderlich machten. Es ist nicht ersichtlich, daß er damit die Grenzen seines Handlungsspielraums überschritten hat.

60 Ebenso bedeutungslos ist außerdem (eben weil in Wahrheit von einer Mißachtung der Geschäftsordnung des Rates nicht zu sprechen ist), daß in der Begründung der Richtlinie eine Auseinandersetzung mit den Erfordernissen des Artikels 6 der Geschäftsordnung fehlt.

61 Schließlich muß in diesem Zusammenhang auch noch gesagt werden, daß nicht recht erkennbar ist, was mit dem vom Kläger gemachten Hinweis darauf erreicht werden soll, daß der im Amtsblatt veröffentlichte Text der angegriffenen Richtlinie in einigen Punkten etwas von dem zugestellten Text abwich. Maßgeblich ist natürlich der gemäß Artikel 191 EWG-Vertrag den Adressaten bekanntgegebene, das heißt zugestellte Text (eine Veröffentlichung ist nicht notwendig; ob sie zu Unterrichtungszwecken erfolgen soll, entscheidet vielmehr nach Artikel 15 der Geschäftsordnung der Rat). Wenn sich aber zeigt, daß der zugestellte Text noch nicht die Fassung einer vollkommen mängelfreien Übersetzung enthält, so läßt sich anhand eines solchen Phänomens — das immer mal wieder vorkommen kann — sicher nicht belegen, daß die beschlossene Angelegenheit sachlich noch nicht ausgereift war und sich deshalb nicht für das schriftliche Annahmeverfahren eignete.

62 d) Endlich kritisiert der Kläger im gegenwärtig interessierenden Abschnitt noch, daß zu den Vorschlägen, die die Kommission im November und Dezember 1985 dem Rat unterbreitet hat, Parlament und Wirtschafts- und Sozialausschuß nicht gehört worden seien. Eine solche Anhörung sei aber notwendig gewesen, weil die früher erfolgte einen erheblich abweichenden Vorschlag (den vom Juni 1984) betroffen habe.

63 aa) Zu diesem Vorwurf ist — was die Beteiligung des Parlaments, die ja nach Artikel 43 EWG-Vertrag unerläßlich ist, angeht — einzuräumen, daß der Entwurf vom Juni 1984, zu dem sich das Parlament geäußert hat, sich von den späteren erwähnten Entwürfen in der Sache erheblich unterschied, insbesondere weil er vorsah, daß die Verwendung von drei Hormonen zugelassen werden konnte. Insofern kann also nicht auf die Rechtsprechung zurückgegriffen werden, nach der es unschädlich ist, eine erneute Anhörung zu unterlassen, wenn der zur Stellungnahme unterbreitete Vorschlag als Ganzes gesehen in seiner Substanz nicht geändert worden ist, oder nach der eine erneute Anhörung entbehrlich ist, wenn die Änderung des ursprünglichen Vorschlags eher eine Änderung in der Methode als eine sachliche Änderung bedeutet.

64 Dem Rat ist aber zuzustimmen, wenn er meint, es sei aus anderen Gründen nicht zu beanstanden, daß das Parlament im Herbst 1985 nicht noch einmal eingeschaltet wurde. So wurde mit Recht auf den Artikel 149 Absatz 2 EWG-Vertrag hingewiesen, wo es heißt: Solange ein Beschluß des Rates nicht ergangen ist, kann die Kommission ihren ursprünglichen Vorschlag ändern, insbesondere in den Fällen, in denen die Versammlung zu diesem Vorschlag gehört wurde. Von Bedeutung ist auch, daß sich das Parlament gegen den Entwurf der Kommission vom Juni 1984 ausgesprochen und dazu in einer Entschließung vom 11. Oktober 1985 unter anderem zum Ausdruck gebracht hat, es mißbillige die vorgeschlagene Genehmigung der drei natürlichen Hormone, ausgenommen zu therapeutischen Zwecken; es fordere, weil sich das Verbot von künstlichen und natürlichen Hormonen zu Mastzwecken zwangsläufig auf den Handel mit Fleischerzeugnissen mit Drittländern auswirken werde, daß mit den betreffenden Handelspartnern umgehend Gespräche stattfinden, um ein völliges Einfuhrverbot für Fleisch, das mit diesen Substanzen behandelt wurde, zu erreichen; und es lehne die Zulassung von künstlichen oder natürlichen Hormonen für Wachstumszwecke ab. Man kann danach nur feststellen, daß Kommission und Rat bei Erlaß der angegriffenen Richtlinie der Stellungnahme des Parlaments Rechnung getragen haben und daß deshalb, ebenso wie in der Rechtssache 1253/79, eine erneute Anhörung entfallen konnte, da ja die vorgenommenen Änderungen weitgehend einem ausdrücklichen Wunsch des Parlaments entsprachen. Soweit sich aber andere Abweichungen in den verschiedenen Entwürfen ausmachen lassen (in den Schriftsätzen wurden sie ausführlich behandelt), so ist zu ihnen zu sagen, daß sie zum Teil nur verfahrensmäßige Fragen betrafen oder Punkte, die durch den Erlaß der die Kontrollen betreffenden Richtlinie Nr. 85/358 vom 16. Juli 1985 gegenstandslos wurden. Darauf gestützt kann sicher nicht von einer Mißachtung der Rechte des Parlaments gesprochen werden. Dafür ist auch von Bedeutung, daß das Parlament, das von der Kommission auf dem laufenden gehalten wurde, auf einer erneuten Äußerung nicht bestanden hat und dem gegenwärtigen Verfahren nicht als Streithelfer beigetreten ist.

65 Einen Verfahrensfehler kann ich also — was die Beteiligung des Parlaments angeht — nicht erblicken, und insofern ist ja auch bezeichnend, daß der Kläger auf diesen Punkt in der mündlichen Verhandlung (auch wenn er ihn nicht ausdrücklich aufgegeben hat) nicht weiter eingegangen ist.

66 bb) Recht kurz fassen kann ich mich danach zu der Frage, ob der Wirtschaftsund Sozialausschuß noch einmal hätte gehört werden müssen.

67 Dazu ist der Hinweis ausreichend, daß nach Artikel 43 EWG-Vertrag, der meines Erachtens für die angegriffene Richtlinie eine ausreichende Rechtsbasis bildet, die Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses überhaupt nicht vorgesehen ist. Außerdem konnte der Rat darauf hinweisen, daß der Wirtschafts- und Sozialausschuß, der ja tatsächlich vor Erlaß der Regelung gehört worden ist, ebenso wie das Parlament reagiert hat. Da die Kommission dem Rechnung getragen hat, bestand somit — etwa aus politischen Erwägungen — sicher nicht der geringste Anlaß, den letzten Kommissionsentwurf dem Wirtschafts- und Sozialausschuß auch noch zu unterbreiten.

68 3) Danach ist noch einzugehen auf die Kritik am Inhalt der getroffenen Maßnahme, die nach Ansicht des Klägers aus verschiedenen Gründen nicht zu rechtfertigen sei.

69 Vorgebracht wurde dazu, es sei — soweit es in der Richtlinie um den Schutz der Gesundheit der Verbraucher gehe — erwiesen, daß diese durch die Verwendung von Hormonen bei der Aufzucht von Nutztieren nicht in Gefahr komme. Bemerkt wurde auch, es rechtfertigten jedenfalls die in der Begründung der Richtlinie angeführten Gründe (eine Verzerrung der Wettbewerbsbedingungen und eine Behinderung des innergemeinschaftlichen Handels zu vermeiden) nicht ein allgemeines Verbot der Verwendung von Hormonen. Gemäß der Richtlinie Nr. 81/602 (nach deren Artikel 5 für fünf Hormone einzelstaatliche Regelungen weiter gegolten haben) habe nämlich insofern die Pflicht zur Einhaltung der allgemeinen Vorschriften des Vertrages (also etwa der Artikel 7 und 30) gegolten. So sei — trotz unterschiedlicher Rechtslage in den Mitgliedstaaten — vermieden worden, daß es zu wesentlichen Behinderungen des Handels gekommen sei, und dafür sei nicht zuletzt von Bedeutung, daß nach den Erkenntnissen des erwähnten wissenschaftlichen Berichts (auf die der Rat nicht eingegangen sei) eine Gefahr für die Gesundheit nicht bestehe (weswegen es mit dieser Begründung nicht zu Einfuhrverboten kommen konnte). Soweit es aber um das Interesse der Verbraucher gehe, könne ihm ausreichend Rechnung getragen werden durch die Festlegung der Verpflichtung, mit Hormonen behandeltes Fleisch entsprechend zu kennzeichnen.

70 Vorgetragen wurde weiter in diesem Zusammenhang, das in der Richtlinie verankerte Verbot sei nicht geeignet zur Erreichung des angestrebten Zweckes (und somit sinnlos), weil es gar nicht möglich sei, zwischen Fleisch von Tieren, dem natürliche Hormone zugesetzt worden sind, und Fleisch von nicht behandelten Tieren einen Unterschied festzustellen.

71 Nicht zuletzt sieht der Kläger in der getroffenen Regelung auch eine Verletzung des Grundsatzes der Gemeinschaftspräferenz. Damit werde in der Gemeinschaft eine Verschlechterung der Produktionsbedingungen (die sich aus einer Kostenerhöhung ergibt) bewirkt; Produzenten in Drittländern dagegen seien, auch wenn sie für den Export in die Gemeinschaft auf die dort geltenden Produktionsbedingungen zu achten hätten, im übrigen frei, und sie könnten die so entstehenden Kostenvorteile dazu verwenden, ihre für Abnehmer in der Gemeinschaft bestimmten Offerten attraktiver zu gestalten.

Zu diesem Vorbringen ist meines Erachtens folgendes anzumerken:

72 a) Soweit der Kläger davon spricht, die Gesundheit der Verbraucher komme erwiesenermaßen bei der Verwendung von Hormonen bei der Nutztierhaltung nicht in Gefahr, muß er sich nicht nur sagen lassen, daß dieser Gesichtspunkt beim Erlaß der Richtlinie — wie schon erwähnt — nicht im Vordergrund stand; es verhält sich zudem auch so, daß der von ihm in Bezug genommene wissenschaftliche Bericht sich nur zu drei natürlichen Hormonen äußert und daß er überdies nicht in dem vom Kläger gemeinten Sinne eindeutig ist (weil in seinen Schlußfolgerungen zum einen gesprochen wird von einem Gebrauch under the appropriate conditions und zum anderen auch die Notwendigkeit von Kontrollprogrammen unterstrichen wird).

73 Bezeichnend ist ferner, daß der Kläger nur von wesentlichen Handelshindernissen spricht, an denen es nach dem früheren Rechtszustand gefehlt habe (er vermißt — wie er auch erklärte — Hinweise auf derartige wesentliche Handelshemmnisse im Zusammenhang mit der Vorbereitung der Richtlinie). Damit wird wohl eingeräumt, daß nach der früheren Rechtslage, wie sie aufgrund der Richtlinie Nr. 81/602 bestand, gewisse Behinderungen durchaus denkbar waren, und dem entspricht auch die von der Kommission abgegebene Erklärung, wonach einem Mitgliedstaat gegenüber wegen Nichtrespektierung des status quo eine Stellungnahme nach Artikel 169 EWG-Vertrag abgegeben worden sei und wonach es im Verhältnis zu einem anderen Mitgliedstaat wegen Importrestriktionen mit Rücksicht auf Hormonbehandlung zu einem Verfahren nach Artikel 169 gekommen sei. Das genügt jedoch für ein Tätigwerden der Gemeinschaft im Sinne der Herstellung ungehinderten Handels und einer Änderung der nach der früheren Richtlinie bestehenden Rechtslage. Denn der Artikel 30 EWG-Vertrag verlangt — wie die in der Rechtsprechung ständig verwendete Formel deutlich macht — einen vollkommen ungehinderten Handelsverkehr, und dabei können nicht etwa geringfügige Verstöße außer Betracht bleiben.

74 Wie die Begründung der Richtlinie zeigt, zielt sie überdies auf eine Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen ab, die sich daraus ergaben, daß die von ihr erfaßten Substanzen in einigen Mitgliedstaaten zugelassen waren und in anderen nicht; das heißt, es geht auch um die Schaffung einheitlicher Produktionsbedingungen in der Gemeinschaft. Sicherlich kann aber nicht gesagt werden, daß dem der nach der Richtlinie Nr. 81/602 bestehende Rechtszustand entsprach. Ebenso sicher ist zudem, daß im Hinblick auf dieses wesentliche Ziel der Richtlinie eine Auseinandersetzung mit dem vom Kläger erwähnten wissenschaftlichen Bericht unterbleiben konnte und daß angesichts dieses Zieles auch nicht davon die Rede sein konnte, ausreichend — im Interesse der Verbraucher — sei eine entsprechende Kennzeichnung importierter Erzeugnisse, die unter Verwendung von Hormonen hergestellt worden sind.

75 b) Was weiter die Meinung des Klägers angeht, es sei — weil natürliche Hormone ohnehin im Fleisch reichlich vorhanden seien — nicht möglich, durch Untersuchung des Fleisches festzustellen, wo Zusätze erfolgt sind, wurde ihm mit Recht vorgehalten, er sei den Beweis für diese These und damit für die Wirkungslosigkeit des Verbotes der Verabfolgung von Hormonen schuldig geblieben. Bei dieser Sachlage läßt sich die nach der Rechtsprechung in einem solchen Zusammenhang maßgebliche Frage, ob nämlich eine Maßnahme für das verfolgte Ziel offensichtlich ungeeignet sei (vgl. Urteil in der Rechtssache 138/78) sicher nicht bejahen. Dazu kommt außerdem die Erkenntnis, daß in der angegriffenen Richtlinie auch das Vorfeld der Verwendung von Hormonen bei der Tierhaltung betreffende Maßnahmen vorgesehen sind (vgl. die in Artikel 4 für die Hersteller von Hormonen bestimmten Vorschriften) und daß für die Gesamtbeurteilung der vom Kläger angesprochenen Problematik auch von Bedeutung sind die Richtlinie Nr. 85/358 mit ihren Kontrollvorschriften (unter anderem zur Herstellung von Stoffen) sowie die Richtlinie Nr. 86/469 über die Untersuchung von Tieren und von frischem Fleisch auf Rückstände, beides Regelungen, die zur Sicherung des Verwendungsverbotes beitragen sollen.

76 c) In bezug auf den Grundsatz der Wahrung der Gemeinschaftspräferenz endlich ist zum einen hinzuweisen auf Artikel 6 Absatz 7 der angegriffenen Richtlinie, dem zufolge ein Programm zur Kontrolle der Einfuhr aus Drittländern aufgestellt wird, um zu gewährleisten, daß die Einfuhrerzeugnisse nicht günstiger behandelt werden als die Gemeinschaftserzeugnisse. Zum anderen kann hinsichtlich der Annahme, Erzeuger in dritten Ländern könnten Kostenvorteile speziell beim Export in die Gemeinschaft zur Geltung kommen lassen, nicht nur die Frage aufgeworfen werden, ob es sich hier tatsächlich um eine echte Gefahr oder um eine unbegründete Befürchtung handelt. Jedenfalls hat die Kommission recht, wenn sie ausführt, es sei ohne weiteres möglich, dem erforderlichenfalls durch eine entsprechende Gestaltung der Marktordnungsmechanismen, die ja auch Drittlandimporte erfassen, zu begegnen. Aus Gründen der Wahrung der Gemeinschaftspräferenz konnte also schwerlich daran gedacht werden, auf eine für die Vereinheitlichung des Marktes wesentliche Maßnahme zu verzichten, die von Verbraucherorganisationen in der Gemeinschaft dringend verlangt wurde.

C — Schlußantrag

Zusammenfassend kann ich somit nur vorschlagen, die Klage des Vereinigten Königreichs als unbegründet abzuweisen. Der Kläger hat bei diesem Prozeßausgang außer seinen eigenen auch die Kosten zu tragen, die dem Beklagten und der ihn unterstützenden Kommission entstanden sind. Was den Streithelfer Königreich Dänemark anbelangt, so halte ich es für angemessen, daß er seine eigenen Kosten trägt.