Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.10.1987 – C-61/86

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 21. Oktober 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 Im Mittelpunkt des Rechtsstreits, zu dem ich heute Stellung nehme, steht die Frage, ob bei Ausfuhren von Schaffleisch aus Großbritannien in die übrige Gemeinschaft die Erhebung eines Prämienausgleichsbetrages (claw-back) auch dann zulässig ist, wenn für das ausgeführte Fleisch keine variable Schlachtprämie im Sinne des Artikels 9 der Verordnung Nr. 1837/80 des Rates vom 27. Juni 1980 über die gemeinsame Marktordnung für Schaf- und Ziegenfleisch gewährt wurde.

2 Auf Einzelheiten werde ich im Rahmen meiner Stellungnahme eingehen. Im übrigen verweise ich auf den Inhalt des Sitzungsberichts.

B — Stellungnahme

1. Zuständigkeit der Beklagten zum Erlaß der strittigen Verordnungen

3 Bei der Prüfung der Frage, ob die strittigen Verordnungen eine ausreichende Rechtsgrundlage in Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1837/80 in der Fassung der Verordnung Nr. 871/84 des Rates finden, halte ich es für angebracht, diese Bestimmung in Erinnerung zu rufen:

Im Fall der Zahlung der Prämie nach Absatz 1 in dem Gebiet 5 erläßt die Kommission die erforderlichen Maßnahmen, damit auf alle in Artikel 1 Buchstaben a und c genannten Erzeugnisse ein Betrag in Höhe der tatsächlich gewährten Prämie erhoben werden kann, wenn sie das genannte Gebiet verlassen.

4 Die beiden Parteien des Verfahrens stützen sich zunächst auf eine Wortauslegung der Bestimmung, gelangen jedoch dadurch, daß sie verschiedenen Abschnitten dieses Textes unterschiedliches Gewicht zumessen, zu einander entgegengesetzten Ergebnissen.

5 Der Kläger legt insbesondere Wert auf den Passus ein Betrag in Höhe der tatsächlich gewährten Prämie, während die Beklagte sich auf den Abschnitt alle ... genannten Erzeugnisse stützt.

6 Beim ersten Hinsehen könnte es sich somit hier um eine in sich widersprüchliche Formulierung handeln, die übrigens mit dem Vorschlag der Kommission identisch ist, den diese dem Rat im Gesetzgebungsverfahren unterbreitet hatte.

7 Bedenken gegen die Auslegung der Beklagten, daß bei der Gewährung der variablen Schlachtprämie für Schafe ein Prämienausgleichsbetrag auf alle in Artikel 1 Buchstaben a und c der Verordnung genannten Erzeugnisse zu erheben sei, könnten sich bereits dann einstellen, wenn man den Ansatz der Beklagten zu Ende denkt: Dann müßte zum Beispiel bei der Gewährung der Prämie für Schaffleisch der Prämienausgleichsbetrag auch auf Ziegen und Ziegenfleisch erhoben werden — was nicht einmal die Beklagte behauptet.

8 Diese Bedenken würden sich noch verstärken, wenn man die ursprüngliche Fassung des Artikels 9 der Verordnung Nr. 1837/80 mit der hier maßgeblichen Fassung vergleicht. Neu aufgenommen in die genannte Bestimmung wurde nämlich einmal die Erhebung des Prämienausgleichsbetrages auf Fleischzubereitungen des Artikels 1 Buchstabe c; gleichzeitig wurde jedoch der Umfang des Prämienausgleichsbetrages neu umschrieben: War nach der alten Fassung ein Betrag in Höhe dieser Prämie zu erheben, so ist nunmehr ein Betrag in Höhe der tatsächlich gewährten Prämie zu erheben. Zumindest dieser Konkretisierung wäre zu entnehmen, daß zwar auf alle der in Artikel 1 Buchstaben a und c genannten Erzeugnisse ein Prämienausgleichsbetrag erhoben werden könne, jedoch nur in Höhe der tatsächlich gewährten Prämie.

9 Darüber hinaus wäre darauf hinzuweisen, daß nach dem ursprünglichen System der Verordnung Nr. 1837/80 die variable Schlachtprämie ohne Einschränkung für die verschiedensten Arten von Schafen gezahlt werden konnte, so zum Beispiel auch für Mutterschafe und Widder, wie dies zumindest für Mutterschafe auch der früheren Praxis des Klägers nach dem System der sogenannten besonderen Ausfuhrbescheinigung (Special Export Certification — SEC) entsprochen hatte. Erst durch den auf Artikel 9 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1837/80 gestützten Erlaß der Verordnung Nr. 3451/85 der Kommission vom 6. Dezember 1985 hat die Beklagte durch die Neufassung des Artikels 1 der Verordnung Nr. 1633/84 dem Kläger die Möglichkeit genommen, für alle Schafe eine variable Prämie zu zahlen, indem sie anordnete, daß für die Prämie nicht in Betracht kämen Widder und Mutterschafe beziehungsweise jeweils deren Schlachtkörper.

10 Dadurch, daß der Kreis der für die Gewährung der variablen Prämie in Betracht kommenden Tiere durch die Beklagte eingeschränkt wurde, hat der von der Beklagten so nachhaltig herangezogene Ausdruck alle in Artikel 1 a und c der Verordnung Nr. 1837/80 in der Fassung der Verordnung Nr. 871/84 vom 31. März 1984 genannten Erzeugnisse einen Teil seiner Bedeutung verloren, da nunmehr eben nicht mehr alle Erzeugnisse in den Genuß der Schlachtprämie kommen konnten.

11 Die vorstehenden Ausführungen legen den Schluß nahe, ich sei der Auffassung, die strittigen Verordnungen der Beklagten seien nicht durch Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1837/80 gedeckt. Daß ich dies jedoch nicht tue, ist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zurückzuführen, die der Kommission der Europäischen Gemeinschaften selbst beim Erlaß von Durchführungsmaßnahmen eine weitgehend eigenständige Stellung zubilligt.

12 So hat der Gerichtshof zum Beispiel in seinem Urteil vom 30. Oktober 1975 in der Rechtssache 23/75 entschieden, wenn Artikel 155 des Vertrages bestimme, daß die Kommission die Befugnisse auszuüben habe, die ihr der Rat zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften übertrage, so ergebe sich aus dem Gesamtzusammenhang des Vertrages, in den dieser Artikel gestellt werden müsse, sowie aus den Anforderungen der Praxis, daß der Begriff der Durchführung weit auszulegen sei. Da nur die Kommission in der Lage sei, die Entwicklung des Agrarmarktes ständig aufmerksam zu verfolgen und mit der durch die Situation gebotenen Schnelligkeit zu handeln, könne sich der Rat veranlaßt sehen, ihr auf dem Gebiet der Gemeinsamen Agrarpolitik eine weitgehende Beurteilungs- und Handlungsbefugnis zu übertragen. Auch erlaube Artikel 155 dem Rat, gegebenenfalls festzulegen, von welchen Voraussetzungen die Ausübung der der Kommission verliehenen Befugnisse im einzelnen abhänge. Wenn die Befugnisse der Kommission im sogenannten Verwaltungsausschußverfahren auszuüben seien, ermögliche dies dem Rat, der Kommission eine umfassende Durchführungsbefugnis zu übertragen, wobei ihm selbst aber im Einzelfall eine Eingriffsmöglichkeit vorbehalten sei. Habe der Rat der Kommission auf diese Weise eine weitreichende Zuständigkeit verliehen, so seien deren Grenzen nach den allgemeinen Hauptzielen der Marktorganisation und weniger nach dem Buchstaben der Ermächtigung zu beurteilen.

13 Gerade auf die eben genannten Grundsätze hat sich der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. März 1987 in den verbundenen Rechtssachen 279/84 u. a. bezogen, in dem der Gerichtshof einen nur indirekten Zusammenhang zwischen der von der Kommission erlassenen Durchführungsverordnung und der Grundverordnung des Rates als ausreichende Ermächtigung hingenommen hat.

14 Unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung, die der Beklagten eine weitgehende Eigenständigkeit bei der Durchführung von Ratsverordnungen zubilligt, kann es nicht als rechtswidrig angesehen werden, wenn die Beklagte zur Erreichung eines der in Artikel 39 EWG-Vertrag genannten Ziele, hier dem der Marktstabilisierung, sich auf Einzelpassagen einer nicht ganz widerspruchsfreien Ratsverordnung stützt, um daraus die Ermächtigung für ihre eigene Tätigkeit abzuleiten. Schließlich hat die Konkretisierung der Verordnung Nr. 1837/80 durch die Verordnung Nr. 871/84 des Rates nicht zu einer eindeutigen Klarstellung geführt. Wenn die Erhebung eines Betrages in Höhe der tatsächlich gewährten Prämie zugelassen wurde, so wurde doch gleichzeitig die Möglichkeit der Erhebung dieses Betrags auf alle in der maßgeblichen Bestimmung genannten Erzeugnisse erstreckt. Angesichts der ihr eingeräumten weitgehenden Ermessensfreiheit bei der Entscheidung wirtschaftspolitischer Fragen konnte die Beklagte sich somit auf den Passus aus der Ermächtigungsnorm stützen, den sie zur Erreichung ihrer Ziele heranziehen wollte.

15 Unter Berücksichtigung des bereits mehrfach genannten weitreichenden wirtschaftspolitischen Ermessensspielraums der Beklagten ist auch deren Hinweis zu würdigen, durch die Erhebung des Prämienausgleichsbetrages müßten die Auswirkungen der Zahlung der variablen Schlachtprämie ausgeglichen werden; diese seien auch bei Erzeugnissen festzustellen, für die die Schaffleischerzeuger nicht in den Genuß der Prämie gekommen seien. Es wäre naiv anzunehmen, daß eine Prämie, die für einen großen Teil der Schaffleischproduktion im Vereinigten Königreich (ungefähr 85 %) gewährt werde, keine Auswirkungen auf den Preis des Schaffleisches habe, für das diese Prämie nicht gewährt werde.

16 Es hat sich im Laufe des Verfahrens nicht herausgestellt, daß diese Auffassung völlig unzutreffend sei. Wenn es auch wünschenswert gewesen wäre, wenn die Beklagte für ihre Auffassung überprüfbare Nachweise geliefert hätte, die sich möglicherweise anhand von betriebswirtschaftlichen Analysen der Kostenkalkulation der Schaffleischhersteller in Großbritannien erbringen ließen, so ist es jedenfalls nicht auszuschließen, daß die Gewährung einer variablen Schlachtprämie in der Tat zu Wettbewerbsvorteilen für die Schaffleischerzeuger in Großbritannien führt.

17 Darüber hinaus ist noch festzuhalten, daß die Regelung auch durch Artikel 9 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1837/80 gerechtfertigt werden kann. Nach dieser Vorschrift kann die Beklagte Durchführungsbestimmungen zu Artikel 9 erlassen, wobei diese Bestimmungen insbesondere die Maßnahmen umfassen können, die notwendig sind, um Störungen im Handel durch die Anwendung der variablen Schlachtprämie zu verhindern. Derartige Störungen sieht die Beklagte darin, daß der Anteil von Mutterschafen an der gesamten Schaffleischausfuhr von Großbritannien nach Frankreich zugenommen habe. Wenn die Beklagte auch keine absolut sicheren Anhaltspunkte vorgelegt hat, um zu beweisen, worauf diese Verschiebung in der Zusammensetzung der Handelsströme beruhte, so hat sie doch auf Erhebungen verwiesen, die sie auf den französischen Märkten durchgeführt hatte. Im übrigen ist es schwierig festzustellen, was im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch als normaler Handel anzusehen ist. Ich verweise auf die Entwicklung auf diesem Sektor, insbesondere auf den Schaffleischkrieg zwischen dem Vereinigten Königreich und Frankreich, der zu dem Urteil in der Rechtssache 232/78 und dann später zur stufenweisen Schaffung einer gemeinsamen Marktorganisation geführt hat, deren Endstadium immer noch nicht erreicht ist. Gerade angesichts des Umstands, daß es sich bei der genannten Marktorganisation immer noch um eine Marktorganisation im Werden handelt, die nach wie vor über regional unterschiedliche Interventionssysteme verfügt, kann der Beklagten somit nicht nachgewiesen werden, daß sie eine offensichtlich unrichtige Maßnahme getroffen habe.

18 Es läßt sich somit nicht mit Erfolg bestreiten, daß die beiden angegriffenen Verordnungen in Artikel 9 der Verordnung Nr. 1837/80 in der Fassung von 1984 bei dem damaligen Stand des Gemeinschaftsrechts — und nur das ist hier zu beurteilen — eine ausreichende Rechtsgrundlage aufzuweisen haben.

2. Mißbrauch der Befugnisse

19 Der Kläger wirft der Beklagten vor, sie habe ihre durch Artikel 9 der Verordnung Nr. 1837/80 eingeräumten Befugnisse zu dem Zwecke eingesetzt, die Ausfuhren der verschiedenen Schaffleischsorten aus Großbritannien nach Frankreich in einem bestimmten Verhältnis zueinander festzuschreiben, nicht jedoch aber dazu, die möglichen Wettbewerbsverzerrungen, die durch die Gewährung der variablen Schlachtprämie entstehen konnten, auszugleichen. Die Beklagte tritt dieser Auffassung entgegen.

20 Wenn sich die im Rahmen des Verwaltungsausschusses gemachten Äußerungen der Beklagten zwar nicht unmittelbar auf die hier strittigen Rechtsakte bezogen haben, ist ihnen dennoch die Tendenz der Beklagten zu entnehmen, die Handelsströme mit Schaffleisch, insbesondere mit dem Fleisch von Mutterschafen, in gewissen Grenzen zu halten.

21 Im Verfahren vor dem Gerichtshof hat die Beklagte dargelegt, konfrontiert mit zwei sich widersprechenden Forderungen — keinen Prämienausgleich zu erheben, wie der Kläger es verlangte, oder einen Prämienausgleich in Höhe von 100 % festzusetzen, wie die Streithelferin es für richtig hielt — habe sie einen Mittelweg zwischen diesen beiden Positionen suchen müssen.

22 Da nach Artikel 9 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1837/80 in der Fassung von 1984 die von der Beklagten zu ergreifenden Maßnahmen insbesondere die Maßnahmen umfassen, die notwendig sind, um Störungen im Handel durch die Anwendung der variablen Schlachtprämie zu verhindern, somit also um die noch unterschiedlichen Märkte gemäß Artikel 39 EWG-Vertrag zu stabilisieren, muß festgehalten werden, daß die Beklagte sich insoweit unter den oben geschilderten Umständen noch innerhalb der Zielsetzungen der gemeinsamen Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch sowie des EWG-Vertrags gehalten hat. Ein Ermessensmißbrauch liegt somit nicht vor.

3. Verstöße gegen den Grundsatz des freien Warenverkehrs

23 Der Kläger sieht in der Erhebung des Prämienausgleichsbetrages einen von Artikel 9 EWG-Vertrag verbotenen Ausfuhrzoll und einen Verstoß gegen das Verbot der Einführung mengenmäßiger Ausfuhrbeschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten.

24 Die Beklagte hingegen verweist auf das Urteil des Gerichtshofes vom 15. September 1982 in der Rechtssache 106/81, in dem festgehalten worden sei, daß die Auswirkungen der Zahlung der variablen Schlachtprämie ausgeglichen werden dürften und entsprechende Ausgleichszahlungen nicht als Ausfuhrzölle anzusehen seien.

25 An dieser Stelle ist zunächst darauf hinzuweisen, daß das genannte Urteil vom 15. September 1982 zur ursprünglichen Fassung der Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch ergangen ist. In der ursprünglichen Fassung der Verordnung Nr. 1837/80 aus dem Jahre 1980 wurde zwischen einem einheitlichen Preis für Schaffleisch in der Gemeinschaft und unterschiedlichen Referenzpreisen für die verschiedenen Gebiete der Gemeinschaft unterschieden. Im Jahre 1980 betrug der einheitliche Grundpreis 345 ECU pro 100 kg, während die regionalen Referenzpreise sich zwischen 293 ECU pro 100 kg für das Vereinigte Königreich, 345 ECU für Frankreich beziehungsweise 375 ECUpro 100 kg für Italien bewegten. Es wurde somit beim Inkrafttreten der gemeinsamen Marktorganisation den unterschiedlichen Marktpreisen in der Gemeinschaft Rechnung getragen. Diese wurden im Jahre 1984 vereinheitlicht: Die Referenzpreise wurden abgeschafft und ein einheitlicher Grundpreis von 428 ECU pro 100 kg festgesetzt. Wir haben heute also eine andere Ausgangslage, auf die eine Schlußfolgerung aus dem Jahre 1982 nicht ohne weiteres angewandt werden kann.

26 Da nach der ursprünglichen Fassung der Verordnung Nr. 1837/80 die Prämie zum Ausgleich des Einkommensausfalls gemäß Artikel 5 anhand der Differenz zwischen Referenzpreis und Marktpreis, die variable Schlachtprämie gemäß Artikel 9 jedoch anhand der Differenz zwischen Marktpreis und Grundpreis zu berechnen war, und der Referenzpreis für das Gebiet 5 (damals Vereinigtes Königreich; heute: Großbritannien) erheblich unter dem Grundpreis lag, konnte zum Zeitpunkt des Erlasses des Urteils vom 15. September 1982 tatsächlich von einem signifikanten Wettbewerbsvorteil für die Schaffleischerzeuger des Gebietes 5 (Vereinigtes Königreich) ausgegangen werden. Erst mit dem Erlaß der Verordnung Nr. 871/84 des Rates vom 31. März 1984 wurde die Unterscheidung zwischen Referenz- und Grundpreis aufgegeben und somit ein einheitlicher Grundpreis in der Gemeinschaft festgelegt, der sowohl für die Ermittlung der Prämie zum Ausgleich des Einkommensausfalls wie auch zur Ermittlung der Höhe der variablen Schlachtprämie herangezogen wird. Somit unterscheiden sich die verschiedenen Prämiensysteme für die einzelnen Gebiete der Gemeinschaft nur noch im Zeitpunkt der Prämienzahlung, nicht mehr in ihrer Höhe.

27 Angesichts des zu Beginn des Inkrafttretens der gemeinsamen Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch tatsächlich beträchtlichen Unterschieds in der Ausgestaltung der Interventionsregelung und unter Berücksichtigung eines weniger präzisen Wortlauts des Artikels 9 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1837/80 hat der Gerichtshof in dem bereits mehrfach zitierten Urteil vom 15. September 1982 in der Rechtssache 106/81 zunächst ausgeführt, daß sich die Erhebung einer Ausfuhrabgabe nach Artikel 9 Absatz 3 der genannten Verordnung grundsätzlich nicht von der Interventionsregelung trennen lasse. Diese Abgabe sei daher keine Abgabe mit zollgleicher Wirkung, sondern sie diene in Wirklichkeit dazu, die Auswirkungen der Schlachtprämie genau auszugleichen und damit für die Erzeugnisse aus den Staaten oder Gebieten, in denen diese Prämie gewährt werde, die Ausfuhr in die anderen Mitgliedstaaten zu ermöglichen, ohne deren Märkte zu stören. Wenn nämlich der Prämienausgleichsbetrag nicht erhoben würde, könnten die Angebote aus einem Staat, in dem die Schlachtprämie gewährt werde, auf den Märkten der anderen Mitgliedstaaten zu erheblich niedrigeren Preisen erfolgen.

28 Auf diesem Ausschnitt des Urteils vom 15. September 1982 berufen sich beide Parteien, um dann erneut unter Betonung unterschiedlicher Passagen dieser Ausführungen entgegengesetzte Schlußfolgerungen zu ziehen. Der Kläger hält die Erhebung einer Prämienausgleichsabgabe nur dann für zulässig, wenn sie dazu diene, die Auswirkungen der Schlachtprämie genau auszugleichen, während die Beklagte es für zulässig hält, die Auswirkungen der Schlachtprämie genau auszugleichen.

29 In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuweisen, daß es in der Rechtssache 106/81 um die Erhebung des Prämienausgleichsbetrages für Schaffleischexporte ging, für die tatsächlich die Schlachtprämie gewährt worden war. Es bestand somit für den Gerichtshof keinerlei Anlaß, die Auswirkung der Gewährung der variablen Schlachtprämie auf Erzeugnisse zu untersuchen, für die diese nicht gewährt worden war. Somit glaube ich, daß dem zitierten Passus aus dem Urteil vom 15. September 1982 für das hier vorliegende Verfahren nur wenig zu entnehmen ist, und zwar weder für den Standpunkt des Klägers noch für den der Beklagten.

30 Wenn jedoch im Rahmen des Interventionssystems es gemäß Artikel 9 Absätze 3 und 4 der Verordnung Nr. 1837/80 in der Fassung von 1984 zulässig ist, den Prämienausgleichsbetrag auch auf Erzeugnisse zu erheben, für die keine variable Schlachtprämie gezahlt worden war, dann muß trotz der Fortentwicklung der gemeinsamen Marktordnung für Schaf- und Ziegenfleisch nach wie vor das gelten, was der Gerichtshof in seinem Urteil vom 15. September 1982 ausgeführt hat: Die Erhebung eines solchen Betrags gehört zur Interventionsregelung; ein Verstoß gegen die Grundsätze des freien Warenverkehrs kann in ihr somit nicht gesehen werden.

4. Verstoß gegen die Begründungspflicht (Artikel 190 EWG-Vertrag)

31 Die Klägerin rügt, die Beklagte habe in ihren Erwägungsgründen zu den beiden strittigen Verordnungen Behauptungen aufgeführt, die sich nicht mit Fakten rechtfertigen ließen.

32 Diese förmlichen Rügen stehen im Zusammenhang mit den materiellen Rügen, die bereits abgehandelt worden sind. Dabei hat es sich gezeigt, daß die von der Beklagten vorgebrachten Wertungen der wirtschaftlichen Gegebenheiten zu einem Bereich gehören, in dem die Beklagte über einen weiten wirtschaftspolitischen Bewertungsspielraum verfügt, da es um die Beurteilung eines komplexen wirtschaftlichen Sachverhalts geht. Bei der Überprüfung dieses Beurteilungsspielraums hat sich der Gerichtshof in seiner ständigen Rechtsprechung bisher darauf beschränkt nachzuprüfen, ob der handelnden Behörde kein offensichtlicher Irrtum oder Ermessensmißbrauch unterlaufen ist oder ob sie die Grenzen ihres Ermessensspielraums nicht offensichtlich überschritten hat.

33 Da derartige offensichtliche Fehler in den Begründungen zu den strittigen Verordnungen nicht festgestellt werden konnten und erkennbar ist, auf welchen Erwägungen die Entscheidung der Beklagten beruht — was nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes gerade bei Rechtsakten mit allgemeinem Anwendungsbereich genügt —, liegt ein Verstoß gegen Artikel 190 EWG-Vertrag ebenfalls nicht vor.

C — Schlußantrag

34 Nach alledem schlage ich Ihnen vor, die Klage abzuweisen und dem Kläger die Kosten des Verfahrens einschließlich der Kosten der Streithelferin aufzuerlegen.