Europäischer Gerichtshof Urteil vom 18.11.1987 – C-137/85

In der Rechtssache 137/85

betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main in dem bei diesem anhängigen Rechtsstreit

MAIZENA Gesellschaft mbH, Hamburg, und sechs andere

gegen

Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Frankfurt am Main,

vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit von Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3183/80 der Kommission vom 3. Dezember 1980 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl. L 338, S. 1),

erläßt

DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten G. C. Rodríguez Iglesias, der Richter T. Koopmans, K. Bahlmann, C. Kakouris und T. F. O'Higgins,

Generalanwalt: J. Mischo

Kanzler: D. Louterman, Verwaltungsrätin

Beteiligte, die Erklärungen abgegeben haben:

die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt Harald Schwartz, Hamburg,

die Kommission, vertreten durch Bernhard Jansen als Bevollmächtigten,

aufgrund des Sitzungsberichts und auf die mündliche Verhandlung vom 12. Mai 1987,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 11. Juni 1987,

folgendes

1 Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat mit Beschluß vom 18. April 1985, beim Gerichtshof eingegangen am 2. Mai 1985, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Gültigkeit von Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3183/80 der Kommission vom 3. Dezember 1980 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl. L 338, S. 1) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Diese Frage stellt sich in einem Rechtsstreit, in dem die Maizena Gesellschaft mbH, Hamburg, und sechs andere Unternehmen (im folgenden: Klägerinnen) Klage gegen drei Bescheide der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (im folgenden: Beklagte) erhoben haben.

3 Nach den Akten erhielten die Klägerinnen von der Beklagten drei Ausfuhrlizenzen für die Ausfuhr bestimmter Marktordnungswaren mit einem im voraus festgesetzten Erstattungsbetrag. Zur Sicherung der Ausfuhrverpflichtung stellten sie für jede Lizenz die nach der einschlägigen Regelung erforderliche Kaution. Nachdem die Klägerinnen die fraglichen Erzeugnisse im Rahmen des einen Erstattungsanspruch begründenden Veredelungsverkehrs unter Zollkontrolle gestellt hatten, gab die Beklagte diese Kautionen gemäß Artikel 30 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3183/80 der Kommission frei.

4 Im Rahmen des Veredelungsverkehrs erhielten die Klägerinnen als Vorfinanzierung die der Ausfuhrerstattung entsprechenden Beträge. Hierzu stellten sie gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 565/80 des Rates über die Vorauszahlung von Ausfuhrerstattungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl. L 62, S. 5) eine Kaution zur Sicherung der Rückzahlung des erhaltenen Betrags einschließlich eines Zuschlags von 20 %. Da die festgesetzten Verarbeitungs- und Ausfuhrfristen bei einigen Teilmengen der fraglichen Erzeugnisse nicht eingehalten wurden, erklärten die deutschen Zollbehörden einen Teil der für die Vorfinanzierung gestellten Kaution gemäß Artikel 6 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 565/80 für verfallen.

5 Die Beklagte widerrief daraufhin gemäß Artikel 42 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3183/80 anteilig entsprechend der Minderausfuhr die Freigabe der Lizenzkautionen und forderte insgesamt 40370,46 DM zurück. Nur diese Widerrufsbescheide werden im Ausgangsverfahren angefochten.

6 In den Gründen seines Beschlusses führt das vorlegende Gericht aus, da die Kaution mit Ablauf der Ausfuhrfrist ihren Sicherungscharakter verliere und den Charakter einer Strafsanktion erhalte, stelle sich die Frage, ob die Regelung des Artikels 38 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3183/80 mit bestimmten allgemeinen Rechtsgrundsätzen, nämlich den Grundsätzen in dubio pro reo und nulla poena sine culpa sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, vereinbar sei.

7 Das nationale Gericht hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt:

Verstößt Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3183/80 der Kommission vom 3. Dezember 1980 unter dem Gesichtspunkt, daß dieser Regelung Sanktionscharakter beizumessen ist, gegen höherrangiges Gemeinschaftsrecht?

8 Wegen einer ausführlicheren Darstellung des rechtlichen Rahmens des Rechtsstreits, des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

Zur Rechtsnatur der Kaution

9 Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3183/80 schreibt die erneute Stellung der Kaution vor, mit der gewährleistet werden soll, daß die Inhaber einer Ausfuhrlizenz gemäß ihrer Verpflichtung aus Artikel 8 Absatz 1 dieser Verordnung die Ausfuhr innerhalb der Gültigkeitsdauer der Lizenz vornehmen.

10 Zur Frage der Rechtsnatur dieser Kaution hat der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970, 1125) folgendes entschieden: Die Kautionsregelung trägt der Tatsache Rechnung, daß die Lizenzanträge aus freiem Entschluß gestellt werden; sie ist dank ihrer Einfachheit und Wirksamkeit ein notwendiges und angemessenes Mittel, um den zuständigen Behörden die Wahl der wirksamsten Interventionen auf dem Markt zu ermöglichen. In demselben Urteil hat der Gerichtshof im Anschluß an die Erwägung, daß eine Regelung, die nachträglich zu verhängende Geldbußen vorsähe, sowohl im Stadium der Festsetzung als auch in dem der Vollstreckung zu gegenüber der Kautionsregelung sehr umständlichen Verwal-tungs- und Gerichtsverfahren führen würde, schließlich festgestellt, daß der Kautionsverfall infolge der Nichterfüllung der Ausfuhrverpflichtung einer Strafs anktion nicht gleichgestellt werden kann, weil die Kaution nur die Erfüllung einer freiwillig übernommenen Verpflichtung sichert.

11 Somit geht die aufgeworfene Frage letztlich nur dahin, ob eine gemeinschaftsrechtliche Regelung, die wie Artikel 38 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3183/80 die erneute Stellung einer zuvor freigegebenen Kaution für eine Ausfuhrlizenz vorschreibt, strafrechtlichen Charakter besitzt. Die genannte Vorschrift greift in Verbindung mit Artikel 42 Absatz 3 der Verordnung dann ein, wenn ein Wirtschaftsteilnehmer eine Ausfuhrlizenz im Sinne von Artikel 8 der Verordnung Nr. 3183/80 beantragt und erhalten hat und dann für die Sonderregelung der Artikel 30 Absatz 2, 22 Absatz 1 Buchstabe b vierter Gedankenstrich dieser Verordnung und 4 der Verordnung Nr. 565/80 optiert. Nach dieser Regelung wird die Kaution, obwohl die Ausfuhrpflicht noch nicht erfüllt worden ist und daher fortbesteht, auf Antrag des Betroffenen freigegeben, sobald die fraglichen Waren im Rahmen der Vorfinanzierung der Ausfuhrerstattungen unter Zollkontrolle gestellt worden sind. Die freigegebene Kaution ist jedoch erneut zu stellen und verfällt, wenn sich später herausstellt, daß die Ausfuhrpflicht während der Gültigkeitsdauer der Ausfuhrlizenz nicht erfüllt worden ist.

12 In bezug auf eine solche Regelung ist festzustellen, daß die erneute Stellung einer zuvor freigegebenen Kaution, die eine bestimmte Verpflichtung sichern sollte, ihren Sicherungscharakter verliert und zu einer Sanktion wird, wenn die fragliche Verpflichtung nicht eingehalten worden ist und auch nicht mehr erfüllt werden kann. Es stellt sich jedoch die Frage, ob diese Sanktion strafrechtlichen Charakter besitzt oder ob sie im Gegenteil aufgrund ihrer Wesensmerkmale als besonderes verwaltungsrechtliches Instrument anzusehen ist, das Bestandteil der im vorliegenden Fall anwendbaren und oben beschriebenen Kautionsregelung ist.

13 Dazu ist folgendes zu bemerken: Entscheidet sich ein Wirtschaftsteilnehmer selbst für die Anwendung der mit der vorzeitigen Freigabe seiner Kaution verbundenen Sonderregelung, so tut er dies aus freiem Entschluß und wegen der von ihm damit verfolgten wirtschaftlichen Interessen. Die Sanktion ist dann nichts anderes als ein Ausgleich für die vorzeitige Freigabe der Kaution, die nicht endgültig, sondern vorläufig unter der Bedingung der fristgemäßen Erfüllung der Ausfuhrpflicht erfolgt ist; ihre Wirkung im Falle der Nichteinhaltung der Ausfuhrfrist erschöpft sich somit darin, den Wirtschaftsteilnehmer, dessen Kaution vorzeitig freigegeben worden ist, wirtschaftlich so wie denjenigen Wirtschaftsteilnehmer zu stellen, der für die allgemeine Regelung optiert hat, wonach die Kaution für die Ausfuhrlizenz erst nach der tatsächlichen und fristgerechten Ausfuhr der fraglichen Waren freigegeben wird. Somit stellt die genannte Sanktion im Rahmen eines mit der vorzeitigen Freigabe der Kaution verbundenen Systems die logische Folge der Kautionsregelung dar und dient denselben Zwecken wie die Kaution selbst. Sie wird pauschal und unabhängig von einem eventuellen Verschulden des betroffenen Wirtschaftsteilnehmers verhängt. Sie ist daher Bestandteil der fraglichen Kautionsregelung und besitzt keinen strafrechtlichen Charakter.

14 Die beiden von dem vorlegenden Gericht angesprochenen typisch strafrechtlichen Grundsätze nulla poena sine culpa und in dubio pro reo sind mithin im Rahmen einer Kautionsregelung der oben beschriebenen Art nicht anwendbar.

15 Dieser Umstand läßt den einzelnen deswegen aber nicht ohne Rechtsschutz. Denn wie der Gerichtshof bereits entschieden hat (Urteil vom 25. September 1984 in der Rechtssache 117/83, Könecke, Slg. 1984, 3291), darf eine Sanktion, selbst wenn sie keinen strafrechtlichen Charakter besitzt, nur dann verhängt werden, wenn sie auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht. Außerdem gehören, wie der Gerichtshof stets hervorgehoben hat, die Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Gemeinschaftsrechts, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat. Schließlich müssen die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts nach ständiger Rechtsprechung (so zuletzt Urteil vom 18. März 1987 in der Rechtssache 56/86, Société pour l'exportation des sucres/OBEA, Sig. 1987, 1423) im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stehen, d. h., die von ihnen eingesetzten Mittel müssen zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet sein und dürfen nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen.

16 Im vorliegenden Fall sind die von dem nationalen Gericht geäußerten Zweifel an der Vereinbarkeit der fraglichen Regelung mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht deshalb dahin zu verstehen, daß mit ihnen die Gültigkeit dieser Regelung im Hinblick auf die Rechtsgrundlage und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Frage gestellt wird.

Zur Rechtsgrundlage

17 Hierzu führen die Klägerinnen in ihren beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen aus, im vorliegenden Fall fehle es an einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage für eine Sanktion. Denn Artikel 42 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3183/80 sehe vor, daß Artikel 38 der Verordnung sinngemäß anzuwenden sei; welche Bedeutung der Begriff der sinngemäßen Anwendung haben solle, sei unklar. Außerdem stelle Artikel 42 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3183/80 auch insofern keine hinreichend klare Rechtsgrundlage dar, als er in seiner Formulierung nicht den Anforderungen an eine Sanktionsvorschrift entspreche. Die Vorschrift richte sich nämlich lediglich an die Stelle, die die Lizenz erteilt habe.

18 Artikel 42 der Verordnung Nr. 3183/80 verpflichtet die zuständige Stelle zur Anwendung des Artikels 38 Absatz 1 Buchstabe c, wenn ein Erzeugnis unter Zollkontrolle gestellt und die Frist für die Ausfuhr nicht eingehalten worden ist. Forderungen nach erneuter Stellung der Kaution, wie sie im Ausgangsverfahren streitig sind, beruhen somit auf einer Verweisung, die klar und völlig unzweideutig ist.

Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

19 Das vorlegende Gericht hält diesen Grundsatz deshalb für verletzt, weil die Höhe der Sanktion nicht vom Maß der Schuld abhänge und zwischen den verschiedenen Verschuldensformen leichte Fahrlässigkeit, grobe Fahrlässigkeit und Vorsatz nicht unterschieden werde.

20 Insoweit genügt der Hinweis, daß Unterscheidungen der von dem vorlegenden Gericht angesprochenen Art mit der Natur der fraglichen Sanktion nicht vereinbar wären, da diese, wie oben dargelegt, Bestandteil einer Regelung ist, für die sich der Wirtschaftsteilnehmer aus freiem Entschluß und in Verfolgung seiner eigenen Interessen entschieden hat und in deren Rahmen jede Heranziehung des Begriffs des Verschuldens ausgeschlossen ist. Der Fall der höheren Gewalt ist in Artikel 36 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3183/80 ausdrücklich geregelt.

21 Unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist ferner das mündliche Vorbringen der Klägerinnen vor dem Gerichtshof zu prüfen, ihnen sei unter Verstoß gegen den Grundsatz ne bis in idem eine doppelte Sanktion für ein und dasselbe Verhalten auferlegt worden. Die für verfallen erklärte Kaution nach Artikel 6 der Verordnung Nr. 565/80 habe nämlich ebenso wie die Lizenzkaution, deren erneute Stellung von ihnen verlangt werde, die Ausfuhr der Ware sichern sollen.

22 Hierzu ist festzustellen, daß die beiden Kautionen nicht demselben Zweck dienen. Die Kaution nach Artikel 6 der Verordnung Nr. 565/80 soll die Rückzahlung der im voraus gewährten Ausfuhrerstattung für den Fall sichern, daß die Ausfuhr nicht erfolgt; sie hat keine Sicherungsfunktion hinsichtlich der Ausfuhr selbst. Dagegen ist die im vorliegenden Fall streitige Kaution als Sicherheit dafür bestimmt, daß die Verpflichtung zur Ausfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenzen erfüllt wird.

23 Da die beiden Kautionen somit völlig unterschiedliche Zielrichtungen haben, kann ihr endgültiger Verfall, selbst wenn er aus dem gleichen Anlaß eintritt, nicht als unverhältnismäßig angesehen werden, wenn sich die verschiedenen Risiken, für die diese Kautionen gestellt worden waren, verwirklichen.

24 Was den Zuschlag von 20 % angeht, so soll dadurch, wie der Gerichtshof bereits entschieden hat (Urteil vom 5. Februar 1987 in der Rechtssache 288/85, Piange Kraftfutterwerke, Slg. 1987, 611), einem ungerechtfertigten Gewinn des betreffenden Exporteurs für den Fall vorgebeugt werden, daß kein Anspruch auf die Erstattung bestand. Im Hinblick auf diesen Zweck des Zuschlags kann ein Satz von 20 % nicht als unverhältnismäßig angesehen werden.

25 Nach alledem hat die Prüfung der vorgelegten Frage nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 38 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3183/80 der Kommission in Frage stellen könnte.

Kosten

26 Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)

auf die ihm vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit Beschluß vom 18. April 1985 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Die Prüfung der vorgelegten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 38 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3183/80 der Kömmission vom 3. Dezember 1980 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse in Frage stellen könnte.