Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 03.12.1987 – C-255/86

Schlußanträge des Generalanwalts

José Luís da Cruz Vilaça

vom 3. Dezember 1987

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. A — Die in der vorliegenden Rechtssache aufgeworfene Frage geht im wesentlichen dahin, ob ein Mitgliedstaat eine innerstaatliche Regelung über die Vermarktung von Obst und Gemüse treffen kann, wie sie gegenwärtig in Artikel 7 Absatz 3 der belgischen Königlichen Verordnung vom 26. November 1982 in der Fassung der Königlichen Verordnung vom 12. Januar 1987 vorliegt, der gewisse Anforderungen, welche die einschlägige Gemeinschaftsregelung lediglich im Hinblick auf bestimmte Erzeugnisse aufstellt, auf weitere Erzeugnisse erstreckt. Diese Gemeinschaftsregelung ergibt sich insbesondere aus den Verordnungen des Rates Nrn. 1035/72 vom 18. Mai 1972 über die gemeinsame Marktorganisation für die genannten Erzeugnisse und 23 vom 4. April 1962; ferner aus den Verordnungen der Kommission Nrn. 58 vom 15. Juni 1962, 183/64 vom 17. November 1964, 1641/71 vom 27. Juli 1971 und 778/83 vom 30. März 1983.

2. Wie der Sitzungsbericht darlegt, hatte sich die Kommission im vorgerichtlichen Verfahren zunächst gegen verschiedene Bestimmungen der Königlichen Verordnung vom 26. November 1982 gewandt, die eine Reihe zusätzlicher, auf Gemeinschaftsebene nicht vorgesehener Erfordernisse aufstellten.

3. Die Veröffentlichung der Königlichen Verordnung vom 12. Januar 1987, die praktisch alle in der Königlichen Verordnung vom 26. November 1982 vorgesehenen zusätzlichen Erfordernisse aufgehoben hat, gestattete es der Kommission, die Mehrzahl ihrer Vorwürfe zurückzunehmen und nur den Vorwurf aufrechtzuerhalten, der sich auf die Verpflichtung bezieht, auf den Sammelverpackungen für in Belgien gezüchtete Erzeugnisse das Mindestnettogewicht sowie die Anzahl der Stücke oder der Bunde anzugeben.

4. Da hiernach keine Gründe mehr für eine eventuelle Anwendung von Artikel 30 EWG-Vertrag bestanden, geht es vorliegend nur noch um die Vereinbarkeit der vorgenannten belgischen Bestimmung mit den in der Verordnung Nr. 1035/72 enthaltenen Vorschriften über die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse, insbesondere mit den in den anderen obengenannten Verordnungen festgesetzten Qualitätsnormen.

5. Es ist, genauer gesagt, darüber zu entscheiden, ob das Bestehen einer Gemeinschaftsregelung im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse die Befugnis der Mitgliedstaaten ausschließt, für das gleiche Sachgebiet Rechtsnormen zu erlassen.

6. B — Die belgische Regierung vertritt hierzu die Auffassung, die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse sei insofern nicht vollständig, als sie lediglich bei vier Erzeugnissen — Zwiebeln, Artischocken, Bleichsellerie und Kopfkohl — die Verpflichtung vorsehe, die Verpackungen durch die erwähnten Angaben zu kennzeichnen.

7. Mit der Erstreckung dieser Verpflichtung auf andere von der gemeinsamen Marktorganisation erfaßte Erzeugnisse habe der belgische Staat diese Organisation vervollständigt und damit von der Restzuständigkeit Gebrauch gemacht, die der Gerichtshof den Mitgliedstaaten für derartige Fälle bereits zuerkannt habe; damit habe er eine Maßnahme getroffen, die dem Gemeinschaftsrecht nicht widerspreche, vielmehr dazu bestimmt sei, die Ziele der gemeinsamen Marktorganisation in vollem Umfang zu verwirklichen. Die streitige Maßnahme ziele, konkret gesprochen, darauf ab, einen redlichen Handelsverkehr sowie den Schutz der Verbraucher zu gewährleisten.

8. Demgegenüber meint die Kommission, das Vorbringen des beklagten Staates beruhe auf einer Verwechslung von zwei grundverschiedenen Sachverhalten, nämlich:

a) dem Fall, in dem es an Gemeinschaftsvorschriften fehle, die für das ordnungsgemäße Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation notwendig seien, so daß davon ausgegangen werden müsse, daß ein Teil des Sachgebiets ungeregelt geblieben sei;

b) dem Bestehen einer gemeinsamen Marktorganisation, die eine ins einzelne gehende, vollständige Regelung der einschlägigen Sachgebiete umschließe.

9. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes könnten die Mitgliedstaaten hur im erstgenannten Fall Vorschriften erlassen, um die Untätigkeit der Gemeinschaftsorgane auszugleichen, vorausgesetzt, daß diese Vorschriften mit den Grundsätzen der gemeinsamen Marktorganisation vereinbar sind.

10. Dieser Fall sei jedoch für Belgien nicht gegeben, was die in der gemeinsamen Marktorganisation für Obst und Gemüse vorgesehenen Qualitätsnormen betreffe; das Gemeinschaftsrecht sei insoweit erschöpfend.

11. C — a) Die Rechtsprechung des Gerichtshofes bietet uns hinreichende Anhaltspunkte für die Entscheidung des Rechtsstreits.

12. b) Ursprünglich hatte der Gerichtshof sich im allgemeinen dahin ausgesprochen, daß in den Bereichen, die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegen — und erst recht, wenn diese Organisation auf einem gemeinsamen Preissystem fußt —, die Mitgliedstaaten nicht mehr berechtigt sind, durch einseitig erlassene innerstaatliche Rechtsvorschriften in den Preisbildungsmechanismus der gemeinsamen Marktorganisation einzugreifen.

13. c) In der Folgezeit hat der Gerichtshof allerdings die Unvollständigkeit mehrerer gemeinsamer Marktorganisationen festgestellt und die Befugnis zum Erlaß ergänzender innerstaatlicher Vorschriften für die Durchführung oder Fortentwicklung der Gemeinschaftsregelung eingeräumt, jedoch nur unter bestimmten Voraussetzungen.

14. So hat der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 23. Januar 1975 in der Rechtssache van der Hulst, in der es um die Rechtmäßigkeit bestimmter von den niederländischen Behörden auf dem Gebiet des Handels mit Blumenzwiebeln erhobener Abgaben ging, zwar eingeräumt, daß auch die wesentlichen Bestandteile des innerstaatlichen Interventionssystems in ihrem Verhältnis zu den Normen des Gemeinschaftsrechts geprüft werden müßten, jedoch anerkannt, daß ein Mechanismus wie der durch die niederländische Regelung geschaffene wirksam zur Erreichung der Ziele der gemeinsamen Marktorganisation beitragen (im konkreten Fall: den rationellen Absatz der Erzeugung fördern und die Stabilität der Märkte sichern) könne. Unter Randnummer 25 der Entscheidungsgründe dieses Urteils heißt es aber bereits: Wenn die Gemeinschaft gemäß Artikel 40 des Vertrages eine Regelung über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für einen bestimmten Sektor erlassen hat, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Regelung abweichen oder sie verletzen können. Gleiche Feststellungen finden sich in den Urteilen vom 18. Mai 1977 in der Rechtssache Van den Hazel, vom 29. November 1978 in der Rechtssache Pigs Marketing Board und vom 26. Juni 1979 in der Rechtssache Pigs and Bacon Commission, später dann in dem Urteil vom 7. Februar 1984 in der Rechtssache Jongeneel Kaas.

15. In seinem Urteil vom 2. Februar 1977 in der Rechtssache Amsterdam Bulb hat der Gerichtshof entschieden, daß eine niederländische Rechtsvorschrift, die auf einem von einer gemeinsamen Marktorganisation erfaßten Sachgebiet erlassen worden war und Mindestpreise bei der Drittlandsausfuhr bestimmter anderer Blumenzwiebelsorten als derjenigen vorsah, für welche die Kommission in ihrer Verordnung Nr. 369/75 Mindestpreise festgesetzt hatte, nicht unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht war (Randnr. 30).

16. Man muß sich jedoch den Zusammenhang vor Augen führen, in dem der Gerichtshof wie dargelegt entschieden hat.

17. Zunächst einmal war er der Auffassung, daß die in Rede stehende Maßnahme nicht von der Gemeinschaftsregelung abwich, deren Tragweite nicht einschränkte und das gleiche Ziel verfolgte wie diese (Randnr. 30).

18. Weiterhin hat der Gerichtshof berücksichtigt: a) daß keine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts eine solche Maßnahme ausdrücklich verbot; b) daß aus der Gesamtheit der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen nicht der Schluß gezogen werde konnte, die Kommission hätte stillschweigend bestimmt, daß die von diesen Bestimmungen nicht erfaßten Erzeugnisse zum Marktpreis ausgeführt werden müßten; c) daß sich vielmehr den von der Kommission gebilligten Durchführungsbestimmungen zum Mindestpreissystem entnehmen ließ, daß die Mitgliedstaaten weiterhin Mindestpreise bei der Ausfuhr vorschreiben durften, bis die Kommission beschließen würde, selbst derartige Preise für die ganze Gemeinschaft festzusetzen.

19. Später hat der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Jongeneel Kaas ausgeführt, daß das Bestehen der in der Verordnung Nr. 804/68 vorgesehenen gemeinsamen Marktorganisation für Käse die Mitgliedstaaten nicht daran hindere, unter bestimmten Voraussetzungen (vgl. Randnr. 13 des Urteils sowie dessen Tenor) einseitig eine Regelung über die Qualität der auf ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet erzeugten Käsesorten zu treffen, um den Absatz von Käse und Käseprodukten zu fördern (Randnr. 16).

20. Dieses Urteil betraf jedoch eine gemeinsame Marktorganisation, die seinerzeit keinerlei Vorschriften über die Kennzeichnung und die Qualität des Käses enthielt und kein Interventionssystem für Käse umfaßte (Randnr. 9 des Urteils). Unter diesen Umständen war der Gerichtshof der Auffassung, man könne aus dem Schweigen der fraglichen Regelung über die Kennzeichnung und die Qualität von Käse nicht herleiten, daß die Gemeinschaft notwendigerweise bewußt beschlossen habe, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, auf dem genannten Sektor ein System völliger Produktionsfreiheit zu beachten.

21. In seinem Urteil vom 13. März 1984 in der Rechtssache Prantl hat der Gerichtshof weiterhin festgestellt, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber die ihm durch Artikel 54 Absatz 1 der Verordnung Nr. 337/79 des Rates vom 5. Februar 1979 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein verliehene Zuständigkeit, Bezeichnung und Aufmachung der Weine zu regeln, nicht dadurch ausgeschöpft habe, daß er Bestimmungen über den Schutz einer bestimmten Flaschenform für elsässische Weine erließ.

22. Kraft dieser Bestimmung und angesichts der Tatsache, daß eine gemeinschaftsrechtliche Regelung (über die man seit Jahren verhandelt hatte) noch nicht zustandegekommen war, durften die Mitgliedstaaten ihre für andere Flaschentypen erlassenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften unter der Voraussetzung aufrechterhalten, daß diese nicht in Widerspruch zu den Artikeln 30 ff. EWG-Vertrag standen.

23. Der Gerichtshof hat also den Schluß gezogen, daß die Gemeinschaftsgesetzgebung nicht ausschließlich der betroffenen elsässischen Flaschenform Schutz gewährt habe (Randnr. 16).

24. Er hat jedoch in dieser Weise erst entschieden, nachdem er zuvor allgemein ausgeführt hatte, daß die Mitgliedstaaten, sobald eine Regelung über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation als abschließend angesehen werden kann, in diesem Bereich keine Zuständigkeit mehr haben, es sei denn, das Gemeinschaftsrecht sieht ausdrücklich etwas anderes vor (Randnr. 13).

25. Desgleichen hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 28. März 1984 in der Rechtssache Midden-Nederland im Hinblick auf die Lücken des Gemeinschaftsrechts innerstaatliche Rechtsvorschriften, die bei Meidung von Ordnungsmaßnahmen Qualitäts- und Vermarktungsnormen für Schlachtgeflügel festgesetzt hatten, als mit Artikel 2 der Verordnung Nr. 2777/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Geflügelfleisch vereinbar angesehen.

26. In dieser Rechtssache lag in der Tat eine nahezu völlige Untätigkeit des Rates vor, der auf einem seit 1967 durch eine gemeinsame Marktorganisation geregelten Gebiet (entgegen den Bestimmungen des vorerwähnten Artikels 2) noch immer nicht die für das normale Funktionieren dieser Organisation notwendigen Regeln in Kraft gesetzt hatte; selbst die Kommission hatte angesichts der Widerstände, auf die sie im Rat gestoßen war, ihre Regelungsvorschläge zurückgezogen (Randnr. 21 des Urteils).

27. Auch hier hat der Gerichtshof die Voraussetzungen näher bezeichnet, unter denen ein Tätigwerden der Mitgliedstaaten statthaft sein könnte: Die zu ergreifenden Maßnahmen dürften nur einstweiligen und vorläufigen Charakters sein, weil sie ihre Grundlage nicht in der Ausübung einer eigenen Zuständigkeit der Staaten hätten, sondern in der Pflicht zur Zusammenarbeit, die ihnen Artikel 5 EWG-Vertrag auferlege (Randnr. 23); die erlassenen oder aufrechterhaltenen Bestimmungen müßten mit den Grundsätzen der gemeinsamen Marktorganisation vereinbar sein und dürften die Einfuhren nicht beschränken (Randnrn. 24 bis 27).

28. Schließlich wäre das Urteil in der Rechtssache 148/85 (Marie-Louise Forest) zu nennen, in dem der Gerichtshof entschieden hat, daß es mit den Bestimmungen der Verordnung Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide nicht unvereinbar sei, wenn ein Mitgliedstaat eine Regelung über Weizenvermahlungskontingente erlasse, die nur den inländischen Nahrungsmittelbedarf in diesem Mitgliedstaat betreffe (Randnr. 15).

29. Hier handelte es sich aber um einen Bereich, für den der Gemeinschaftsgesetzgeber keine Regelung getroffen hatte, nämlich den Mühlensektor (Randnr. 14); überdies konnte der Gerichtshof feststellen, daß im Rahmen dieses Systems die Gesamtmenge der Kontingente die für die Deckung des inländischen Bedarfs erforderliche Menge in derart erheblichem Umfang überstieg, daß sie keine Beschränkung der Weizenherstellung bewirkte und die Produktivität der Landwirtschaft nicht beeinträchtigte.

30. d) Der Fall, der uns heute beschäftigt, liegt anders.

31. Wie wir wissen, sind nur bestimmte Gemüsearten (vier) von der — durch die beanstandete innerstaatliche Vorschrift auf die Gesamtheit der Erzeugnisse erstreckten — Verpflichtung betroffen, auf den Verpakkungen das Gewicht sowie die Anzahl der Stücke oder der Bunde zu vermerken.

32. Gerade die Rechtsprechung des Gerichtshofes erlaubt uns die Feststellung, daß vorliegend nicht von einer auf einen Mangel an Voraussicht des Gesetzgebers zurückzuführenden Lücke die Rede sein kann.

33. In seinem Urteil vom 13. Dezember 1983 in der Rechtssache Apple and Pear hat der Gerichtshof nämlich ausgeführt, daß die Regelung über die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse... ein abschließendes System von Qualitätsnormen (enthält), weshalb es den Mitgliedstaaten (vorbehaltlich gegenteiliger Bestimmungen) verwehrt ist, auf diesem Gebiet einseitige Vorschriften zu erlassen (Randnr. 23); vielmehr dürfen einschlägige Vorschriften lediglich in dem hierfür vorgesehenen Gemeinschaftsverfahren ergehen.

34. Der Gerichtshof hat diese Rechtsprechung in seinem Urteil vom 25. November 1986 in der Rechtssache 218/85 (Association Comité économique agricole régional, Sig. 1986, 3513) bekräftigt, wo es heißt, es verstoße gegen den abschließenden Charakter des gemeinschaftlichen Systems von Qualitätsnormen, wenn von Erzeugerorganisationen aufgestellte Regelungen über die Auswahl, die Größensortierung, das Gewicht und die Aufmachung, die sich auf unter die Verordnung Nr. 1035/72 fallende Erzeugnisse beziehen, für nicht angeschlossene Erzeuger für verbindlich erklärt werden, da diese Ausdehnung in den einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften nicht vorgesehen ist (Randnr. 16).

35. Es ist hervorzuheben, daß praktisch alle auf diese gemeinsame Marktorganisation bezogenen Verordnungen ausführliche Vorschriften und ins einzelne gehende Anhänge enthalten, in denen für eine große Zahl von Erzeugnissen Qualitätsnormen vorgeschrieben werden, einschließlich solcher über die auf den Verpackungen zu vermerkenden Angaben; man kann somit nicht einmal von dem Anschein einer Lücke sprechen. Es ist lediglich so, daß die Qualitätsnormen für die verschiedenen Erzeugnisse unterschiedlich sind.

36. Außerdem hat die Kommission dem Gerichtshof die Entstehungsgeschichte der Gemeinschaftsvorschriften über die vorliegend interessierenden, auf den Verpackungen anzubringenden Vermerke erläutert. Hieraus geht hervor, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber sich bewußt und absichtlich dafür entschieden hat, die Zahl der von der Regelung erfaßten Erzeugnisse gegenwärtig auf vier zu beschränken.

37. In der Tat hatte die Kommission zwar zunächst beabsichtigt, die Verpflichtung zur Angabe des Gewichts und der Menge auf andere Erzeugnisse zu erstrecken, später jedoch wegen des starken Widerstandes, auf den sie im Verwaltungsausschuß für Obst und Gemüse gestoßen war, von ihrem Vorhaben Abstand genommen. Dieser Widerstand war darauf zurückzuführen, daß einige Mitgliedstaaten eine solche Erstrekkung nicht hinnehmen zu können glaubten, einmal wegen der hiermit verbundenen Mehrarbeit bei der Verpackung und Aufmachung, zum anderen weil die Gefahr bestehe, daß es bei der Ankunft der Erzeugnisse am Zielort infolge des während des Transports möglicherweise eingetretenen Gewichtsverluste zu Streitigkeiten kommen würde.

38. Wenn die Kommission die Verpflichtungen, die für vier der von der gemeinsamen Marktorganisation erfaßten Erzeugnisse gelten, nicht auf die übrigen Erzeugnisse erstreckt hat, so geht dies somit auf eine bewußte Entscheidung zurück, nicht auf ein zufälliges Versehen oder ein bloßes politisches Hindernis.

39. Aus ähnlichen Gründen — nämlich daß das Fehlen von Maßnahmen, die darauf abzielen, gegebenenfalls Erzeugnisse vom Markt abzuziehen, nicht aus einer Unterlassung oder dem Willen resultiert, derartige Maßnahmen dem Ermessen der Mitgliedstaaten zu überlassen, sondern die Folge einer wohlerwogenen wirtschaftspolitischen Entscheidung ist— hat der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Van den Hazel entschieden, daß Maßnahmen der staatlichen Stellen zur Kontingentierung der Schlachtung von Schlachtgeflügel mit der Verordnung Nr. 123/67 über die gemeinsame Marktorganisation für Geflügelfleisch unvereinbar waren.

40. Da es sich um ein Sachgebiet handelt, für das die Gemeinschaft zuständig ist, sind die Mitgliedstaaten nicht berechtigt, Verpflichtungen aufzuerlegen, die in der Gemeinschaftsregelung nicht vorgesehen sind, und dergestalt auf ein und demselben Gebiet unterschiedliche Vorschriften zu erlassen.

41. D — Nach alledem ist es nicht einmal notwendig, dasjenige Vorbringen der belgischen Regierung zu prüfen, das sich auf den redlichen Handelsverkehr und den Schutz der Verbraucher beruft oder die analoge Anwendbarkeit der Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember 1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher bestimmten Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür geltend macht.

42. Abgesehen davon, daß es sich vorliegend um Verpackungen handelt, die im allgemeinen zur Verwendung auf der Großhandelsstufe bestimmt sind, fehlt es diesem Vorbringen angesichts der erschöpfenden Vorschriften der gemeinsamen Marktorganisation an Schlüssigkeit: Eher wäre es bei einer Diskussion über Artikel 30 EWG-Vertrag am Platze, der jedoch, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung mehrfach betont hat, vorliegend nicht im Spiel ist.

43. E — Ich schlage dem Gerichtshof infolgedessen vor, festzustellen, daß das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat, vor allem gegen die Verpflichtungen aus den Verordnungen betreffend die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse — insbesondere den Ratsverordnungen Nrn. 1035/72 vom 18. Mai 1972 und 23 vom 4. April 1962 sowie den Verordnungen der Kommission Nrn. 58 vom 15. Juni 1962, 183/64 vom 17. November 1964, 1641/71 vom 27. Juli 1971 und 778/83 vom 30. März 1983 —, daß es in Artikel 7 Absatz 3 der Königlichen Verordnung vom 12. Januar 1987 Bestimmungen erlassen und aufrechterhalten hat, welche die Verpflichtung aussprechen, auf den Sammelverpackungen für in Belgien gezüchtete Erzeugnisse das Mindestnettogewicht sowie die Anzahl der Stücke oder der Bunde anzugeben, während die Gemeinschaftsregelung eine solche Anforderung nur für vier Erzeugnisse aufstellt.

44. Das Königreich Belgien wird somit die Kosten des Verfahrens zu tragen haben.