Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 13.01.1988 – C-120/86

Schlußanträge des Generalanwalts

Sir Gordon Slynn

vom 13. Januar 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Der Markt für Milch und Milcherzeugnisse in der Gemeinschaft ist seit Jahren durch Überschußprobleme gekennzeichnet. 1978 erließ der Rat zwei Verordnungen, um die Situation unter Kontrolle zu bringen. Die erste Verordnung, die den Ausgangspunkt des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens bildet, war die Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 (ABl. L 131, S. 1). Durch diese Verordnung wurden zwei Arten von Prämien — eine Nichtvermarktungsprämie und eine Umstellungsprämie — eingeführt, um die bei bestimmten Gruppen von landwirtschaftlichen Betrieben in der Gemeinschaft bestehende Tendenz zur Einstellung der Milcherzeugung oder der Vermarktung von Milch und Milcherzeugnissen zu unterstützen (erste Begründungserwägung). Die Nichtvermarktungsprämie wurde unter der Voraussetzung gewährt, daß sich der Erzeuger schriftlich verpflichtete, während eines Zeitraums von fünf Jahren keine Milch oder Milcherzeugnisse zu vermarkten. Die Umstellungsprämie war zu zahlen, wenn Milchkuhbestände auf Bestände zur Fleischerzeugung umgestellt und weder Milch noch Milcherzeugnisse abgegeben wurden. Mit der zweiten Maßnahme, die durch die Verordnung (EWG) Nr. 1079/77 des Rates, ebenfalls vom 17. Mai 1977 (ABl. L 131, S. 6), getroffen wurde, wurde eine geringe Mitverantwortungsabgabe auf praktisch alle Lieferungen von Milch zur Be- und Verarbeitung eingeführt.

1984 zeigte sich, daß strengere Maßnahmen erforderlich waren, und der Rat traf infolgedessen zwei weitere Maßnahmen. Dabei handelte es sich um die Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 (ABl. L 90, S. 10), durch die eine zur Mitverantwortungsabgabe hinzukommende zusätzliche Abgabe auf die über eine Garantieschwelle in fünf aufeinanderfolgenden Jahren, beginnend mit dem 1. April 1984, hinaus gelieferte Milchmenge eingeführt wurde, und um die Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates, ebenfalls vom 31. März 1984 (ABl. L 90, S. 13), mit der Grundregeln für die Festsetzung der Referenzmengen und der Höhe der Abgaben festgelegt wurden. Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe wurden in der — später geänderten — Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 (ABl. L 132, S. 11) niedergelegt. Der Zeitraum für die Zahlung der Zusatzabgabe ist inzwischen auf 1991 ausgedehnt worden.

Durch Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 wurde als Referenzmenge die im Kalenderjahr 1981 vom Erzeuger gelieferte (Formel À) oder von einem Käufer gekaufte (Formel B) Milchmenge festgesetzt. Die Mitgliedstaaten konnten jedoch statt dessen vorsehen, daß die Referenzmenge der im Kalenderjahr 1982 oder der im Kalenderjahr 1983 gelieferten oder gekauften Milchmenge unter Anwendung eines Prozentsatzes entspricht, der so festzusetzen war, daß die Garantiemenge nicht überschritten wurde.

Artikel 3 dieser Verordnung bestimmte, daß bei der Festlegung der Referenzmengen und im Rahmen der Anwendung der Formeln A und Β bestimmte besondere Situationen... berücksichtigt werden. Hierzu gehörten erstens Fälle, in denen Entwicklungspläne im Bereich der Milcherzeugung gemäß der Richtlinie 72/159/EWG (ABl. L 96 vom 23. 4. 1972, S. 1) vor dem 1. März 1984 eingereicht worden waren. In diesen Fällen durften Referenzmengen, wie es heißt, entsprechend der Entscheidung des Mitgliedstaats zugeteilt werden. Außerdem konnten auch ohne Entwicklungsplan getätigte Investitionen berücksichtigt werden, wenn der Mitgliedstaat über ausreichende Informationen verfügte.

Zweitens konnten Junglandwirten bestimmte Referenzmengen zugeteilt werden, und drittens konnte ein anderes Kalenderreferenzjahr innerhalb des Zeitraums 1981 bis 1983 berücksichtigt werden, wenn die Milcherzeugung von außergewöhnlichen Ereignissen, wie schweren Naturkatastrophen oder der ungewollten Zerstörung der Futterbestände oder der Betriebsgebäude, betroffen wurde. Durch Artikel 3 der Verordnung Nr. 1371/84 der Kommission wurden drei weitere Fälle höherer Gewalt hinzugefügt, in denen ein anderes Referenzjahr herangezogen werden konnte. Weitere Bestimmungen in Artikel 4 der Verordnung Nr. 857/84 betreffen die Umstrukturierung der Milcherzeugung durch Gewährung einer Vergütung an Erzeuger, die sich zur endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung verpflichten, oder durch Zuweisung einer zusätzlichen Referenzmenge an Erzeuger, die einen Entwicklungsplan im Bereich der Milcherzeugung nach der Richtlinie 72/159/EWG durchführen oder die hauptberuflich die Landwirtschaft betreiben. Durch Artikel 4 a [eingefügt durch die Verordnung (EWG) Nr. 590/85 des Rates vom 26. Februar 1985 (ABl. L 68, S. 1) und später erweitert] wurden die Mitgliedstaaten ermächtigt, von Erzeugern oder Käufern nicht genutzte Referenzmengen Erzeugern oder Käufern derselben Region und gegebenenfalls auch anderer Regionen zuzuteilen. Die freigesetzten Referenzmengen sind der nationalen Reserve nach Artikel 5 hinzuzufügen. Nur aus dieser können für die Anwendung der Artikel 3 und 4 zusätzliche Referenzmengen entnommen werden.

Artikel 7 der Verordnung Nr. 857/84 erlaubt die Übertragung von Referenzmengen in dem Fall, daß ein Betrieb, dem schon zuvor eine Referenzmenge zugeteilt worden ist, verkauft, verpachtet oder in Erbfolge übertragen wird.

Zur Durchführung der Verordnung Nr. 1078/77 wurde in den Niederlanden der Bestuursbesluit (Verordnung) Nr. 184 der Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw (Landwirtschaftlicher Entwicklungs- und Sanierungsfonds, Stert 126), geändert durch eine weitere Verordnung vom 29. Juni 1978), erlassen. Durch diese Verordnung wird der Landwirtschaftsfonds ermächtigt, mit den Erzeugern Nichtvermarktungs- und Umstellungsverträge abzuschließen.

Durch die Verordnung Nr. J 1731 vom 18. April 1984 (Beschikking superheffing, Verordnung über die zusätzliche Abgabe, Stert 79, später geändert) wurde die Durchführung der Verordnung Nr. 857/84 und der sie ergänzenden Bestimmungen in den Niederlanden geregelt. Gewählt wurde die Formel A (Artikel 2), und die Referenzmengen wurden entsprechend den Lieferungen im Jahr 1983 festgesetzt (Artikel 5 Absatz 1). Die Artikel 11, 12 und 13 der Beschikking regeln die Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Zuteilung einer besonderen, abgabenfrei lieferbaren Menge in besonderen Fällen und über die Heranziehung eines anderen Referenzjahres als des Jahres 1983 unter bestimmten außergewöhnlichen Umständen. Schließlich verleiht Artikel 19 der Beschikking dem Minister eine ergänzende Befugnis zur Zuteilung von Referenzmengen. In diesem Artikel heißt es:

Der Minister kann für die Mengen, für die keine Ansprüche mehr zuerkannt werden, näher zu bestimmende Ansprüche zuerkennen. Er kann in anderen als den in dieser Verordnung vorgesehenen Fällen Ansprüche zuerkennen.

Bis Oktober 1979 hielt der Kläger Milchkühe und lieferte jährlich ungefähr 500000 kg Milch an die Molkerei. Im Oktober 1979 traf er mit dem Landwirtschaftsfonds (nach der Verordnung Nr. 1078/77 des Rates) eine Vereinbarung, in der er sich unter anderem verpflichtete, in der Zeit vom 1. Oktober 1979 bis zum 30. September 1984 keine Milch oder Milcherzeugnisse zu liefern. Im Referenzjahr 1983 lieferte der Kläger deshalb (wie 1981 und 1982) keine Milch. Am 28. Mai 1984 stellte er einen Antrag gemäß Artikel 19 der Beschikking auf Gewährung einer abgabenfreien Quote von 726000 kg Milch.

Der Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 24. September 1984 ab. Der Kläger erhob gegen diesen Bescheid am 17. Oktober 1984 Klage beim College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Dieses hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende drei Vorabentscheidungsfragen vorgelegt:

1) Ist die Verordnung (EWG) Nr. 857/84 in ihrer durch die Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 ergänzten Fassung, auch unter Berücksichtigung ihrer dritten Begründungserwägung, dahin zu verstehen und auszulegen, daß ein Mitgliedstaat für die Festsetzung der in Artikel 2 genannten Referenzmengen in diesen Gemeinschaftsvorschriften nicht vorgesehene Situationen, insbesondere die Situation, in der sich Personen befinden, die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 in irgendeinem Referenzjahr keine Milch geliefert haben, nicht berücksichtigen und keine Regelung treffen darf, die dazu dient, ihnen eine spezifische Menge zuzuteilen?

2) Ist für den Fall, daß die erste Frage bejaht wird, die Verordnung (EWG) Nr. 857/84 wegen Verstoßes gegen das derzeit geltende Gemeinschaftsrecht ungültig, und zwar inbesondere wegen Verstoßes gegen

a) den Grundsatz der Rechtssicherheit,

b) den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit,

c) das Recht auf Eigentum,

d) das Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Absatz 3 EWG-Vertrag,

e) das Verbot des Ermessensmißbrauchs,

da sie diejenigen, die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 in irgendeinem Referenzjahr keine Milch abgegeben haben, nicht berücksichtigt?

3) Verstößt in dem Fall, daß die erste Frage verneint wird, ein Mitgliedstaat dadurch gegen das derzeit geltende Gemeinschaftsrecht, daß er es unterläßt, eine Regelung, wie die in der ersten Frage genannte, für diejenigen zu treffen, die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 in irgendeinem Referenzjahr keine Milch abgegeben haben?

Die dritte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 857/84 des Rates lautet wie folgt:

Den Mitgliedstaaten muß gestattet werden, mit Rücksicht auf die besondere Lage bestimmter Erzeuger die Referenzmengen anzupassen und zu diesem Zweck im Bedarfsfall innerhalb der vorgenannten Garantiemenge eine Reserve zu bilden.

Die erste Frage setzt, so wie ich sie verstehe, voraus, daß weder die Verordnung Nr. 857/84 noch die Verordnung Nr. 1371/84 Vorschriften enthält, die die besondere Situation von Personen regeln, die aufgrund einer Vereinbarung gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 1078/77 im entsprechenden Referenzjahr keine Milch geliefert haben. Es wird deshalb gefragt, ob die Mitgliedstaaten auf dieser Grundlage nach der Verordnung eine solche Situation berücksichtigen und einer Person, die sich in dieser Situation befindet, eine Referenzmenge zuteilen können. Die dritte Frage steht damit im Zusammenhang. Sie geht dahin, ob das Gemeinschaftsrecht, wenn die Verordnung keine solche Befugnis verleiht, allgemein von einem Mitgliedstaat verlangt, daß er einer Person, die sich in einer solchen Situation befindet, eine Referenzmenge zuteilt.

Ich halte die Annahme, die der ersten Frage zugrunde liegt, für richtig. Nach der normalen Regelung entspricht die Referenzmenge der im Referenzjahr vom Erzeuger gelieferten oder vom Käufer gekauften Milchmenge nach Berichtigung. Es ist anzunehmen, daß jemand, der eine Vereinbarung für einen Zeitraum von fünf Jahren, der das Referenzjahr einschließt, abgeschlossen hat, in diesem Jahr keine Milch erzeugt oder gekauft hat, und es ist wahrscheinlich, daß der Fünfjahreszeitraum bei einer beträchtlichen Anzahl abgeschlossener Vereinbarungen das Referenzjahr einschließt. Auf den ersten Blick hat deshalb eine solche Person keinen Anspruch auf eine Referenzmenge und kann die Zahlung der zusätzlichen Abgabe für erzeugte oder — je nach Lage des Falles — gekaufte Milch nicht vermeiden.

Es gibt Ausnahmen, wie z. B. für Junglandwirte oder für Erzeuger, die vor dem 1. März 1984 Entwicklungspläne eingereicht haben, sowie für diejenigen, die die Mitgliedstaaten davon überzeugen können, daß sie, wie der Rat vorträgt, vor dem 1. März 1984 Investitionen ohne Entwicklungsplan getätigt haben. Sollte entgegen dem Wortlaut des Artikels 12 der Verordnung Nr. 857/84 eine Person, die vor dem 1. April 1984 keine

— Milch oder andere Milcherzeugnisse unmittelbar an den Verbraucher verkauft und/oder

— an den Käufer [ge]liefert [hat],

als Erzeuger im Sinne des Artikels 3 Nr. 1 dieser Verordnung zu gelten haben, so könnten einige Personen, die Nichtvermarktungsverträge abgeschlossen haben, aus dieser Vorschrift Nutzen ziehen, wenn sie in der glücklichen Lage sind, vor dem 1. März 1984 (d. h. einen Monat vor der Veröffentlichung der Verordnung Nr. 857/84 im Amtsblatt) einen Entwicklungsplan eingereicht zu haben. Ebenso mag es sich verhalten, wenn sie vor diesem Zeitpunkt Investitionen ohne Entwicklungsplan getätigt haben, wenn auch Artikel 3 Nr. 1 zweiter Gedankenstrich gelinde gesagt ungenau und der einheitlichen Anwendung in der gesamten Gemeinschaft kaum förderlich ist.

Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84, der Fälle der höheren Gewalt regelt, kann nicht auf Personen angewandt werden, die in dem maßgeblichen Jahr nicht produziert haben, und erlaubt jedenfalls als Referenz nur ein anderes Jahr im Zeitraum von 1981 bis 1983, während dessen gesamter Dauer viele solcher Personen aufgrund der von ihnen abgeschlossenen Vereinbarung keine Milch erzeugt haben.

Die Bestimmungen in Artikel 4 oder 4 a über die Zuteilung oder Übertragung bestimmter Mengen helfen einer solchen Person in der Regel nicht, da sie solche Zuteilungen oder Übertragungen nur an Erzeuger vorsehen, die bereits über eine Referenzmenge verfügen. Der Vorschlag, daß eine solche Person einen über eine Referenzmenge verfügenden Betrieb gemäß Artikel 7 der Verordnung kaufen, pachten oder in Erbfolge übernehmen kann, kann wohl nur für eine beschränkte Zahl von Personen von Bedeutung sein und ändert nichts an der allgemeinen Lage.

Deshalb ist auf die erste Frage zu antworten, daß es trotz beschränkter Ausnahmen, die dazu führen können, daß einer Person, die einen Nichtvermarktungsvertrag nach der Verordnung Nr. 1078/77 abgeschlossen hat, eine Referenzmenge nach der Verordnung Nr. 857/84 zugeteilt wird, keine allgemeine Bestimmung gibt, nach der solchen Personen Referenzmengen zugeteilt werden können. Ich kann in der Verordnung auch keine Bestimmungen entdecken, die notwendigerweise eine Befugnis der Mitgliedstaaten implizierten, solche Personen zu berücksichtigen oder ihnen Referenzmengen für ein bestimmtes Jahr, in dem sie keine Milch erzeugt haben, zuzuteilen. Selbst nach dem vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 25. November 1986 in den verbundenen Rechtssachen 201 und 202/85 (Klensch und andere/Staatssekretär für Landwirtschaft und Weinbau, Slg. 1986, 3477, Randnr. 21 der Entscheidungsgründe) aufgestellten Grundsatz, daß eine Bestimmung des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts im Falle ihrer Auslegungsbedürftigkeit möglichst so auszulegen ist, daß sie mit dem EWG-Vertrag vereinbar ist, kann eine solche Befugnis nicht in die Verordnung hineininterpretiert werden. Dies würde meines Erachtėns bedeuten, etwas in sie hineinzuinterpretieren, was nicht in ihr steht.

Die erste Frage ist meines Erachtens zu bejahen, so daß sich die dritte Frage nicht stellt.

Die zweite Frage geht davon aus, daß Personen, die in einem Referenzjahr keine Milch erzeugt haben, so daß sie auf ihre gesamte Milcherzeugung in dem Zeitraum, in dem die zusätzliche Abgabe erhoben wird (wie es jetzt aussieht, tatsächlich zehn Jahre), die Zusatzabgabe zahlen müssen, im Ergebnis von der Wiederaufnahme der Milcherzeugung ausgeschlossen sind. Es wird gefragt, ob die Verordnung Nr. 857/84 insoweit nach den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts oder wegen Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Absatz 3 EWG-Vertrag ungültig ist.

Es ist klar, daß dann, wenn die Milchlieferungen in einem Ausmaß weiter zu[nehmen], daß der Absatz der Übermengen zu Haushaltsbelastungen und Marktschwierigkeiten führt, die selbst die künftige Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik gefährden (dritte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 856/84), möglicherweise einschneidende Maßnahmen zu ergreifen sind und einige Erzeuger an einer Erhöhung der Erzeugung gehindert oder zu ihrer Verringerung verpflichtet werden können. Anderen kann der Zugang zum Markt verwehrt werden. Nicht weniger eindeutig steht fest, daß die Beurteilung der erforderlichen Maßnahmen Sache des Rates und der Kommission ist, wobei sie jedoch immer in Übereinstimmung mit höherrangigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts wie denjenigen, die in der zweiten Frage aufgeführt sind, handeln müssen.

Ausgangspunkt ist meines Erachtens die Frage, ob gesagt werden kann, daß sich derjenige, der (gegen eine Prämie) eingewilligt hat, keine Milch zu vermarkten, damit einverstanden erklärt hat, ganz aus dem Markt auszuscheiden. Unabhängig von der Situation derjenigen, die die Umstellungsprämie gewählt haben, meine ich, daß diejenigen, die die Nichtvermarktungsprämie für fünf Jahre gewählt haben, nicht mehr zugestanden haben, als daß sie zu einer Zeit, als die Gemeinschaft die Milchproduktion kontrollieren wollte, für einen Zeitraum von fünf Jahren keine Milch abgeben würden. Sie haben die Erzeugung nicht beendet, sondern ausgesetzt. Es gab einen Vorteil für beide Seiten — für die Gemeinschaft die Verringerung der Milcherzeugung, für den Landwirt eine jährliche Geldzahlung. Im Vertrag wurde weder darauf bestanden noch auch nur darauf hingewiesen, daß sie, wenn sie die Nichtvermarktungsprämie akzeptierten, am Ende des Zeitraums aus dem Geschäft verdrängt sein würden. Das bedeutet nicht, daß sie annehmen konnten, sie könnten am Ende des Zeitraums den Betrieb in der früheren Form wiederaufnehmen. Da die Behörden keine Verpflichtungen eingegangen sind, müssen sie später eingeführte Einschränkungen ihrer Betriebsführung hinnehmen (Rechtssache 84/78, Tomadini/Amministrazione delle Finanze dello Stato, Sig. 1979, 1801, Randnr. 21 der Entscheidungsgründe). Allerdings konnten sie am Ende des Nichtvermarktungszeitraums billigerweise erwarten, daß bei Maßnahmen zur Kontrolle des Marktes der Umstand berücksichtigt würde, daß sie die Erzeugung im Interesse der Allgemeinheit aufgegeben hatten, und daß man sie weder übergehen noch für einen viel längeren Zeitraum geschäftlich völlig von der Wiederaufnahme der Erzeugung ausschließen würde, die sie vorübergehend eingestellt hatten.

Ein Quotensystem (von dem sie ausgeschlossen waren, da sie einen auf einen Zeitraum von fünf Jahren beschränkten Nichtvermarktungsvertrag abgeschlossen hatten) an die Stelle eines solchen Nichtvermarktungsvertrags zu setzen verstößt meines Erachtens gegen die berechtigten Geschäftserwartungen der Landwirte, die Partner von Nichtvermarktungsverträgen waren. Es überschreitet die Grenze zwischen bloßem geschäftlichen Pech und unbilliger Behandlung.

Solche Personen befanden sich, so meine ich, in einer anderen Situation als diejenigen, die niemals Milch erzeugt oder die Erzeugung aus Gründen aufgegeben hatten, die in keinerlei Zusammenhang mit Regelungen im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation, wie der Regelung über die Nichtvermarktungsprämie, standen. Es war meiner Meinung nach diskriminierend, sie alle so zu behandeln, als ob sie sich in derselben Situation befänden.

Außerdem werden nach der geltenden Regelung diejenigen, die sich in einer vergleichbaren Lage befinden, nicht gleich behandelt. So konnte ein Erzeuger, der 1977 einen Nichtvermarktungsvertrag abschloß und dessen Mitgliedstaat 1983 als Referenzjahr wählte, 1983 die Erzeugung wiederaufnehmen, so daß er über eine Referenzmenge verfügt. Ein Erzeuger, der 1977 die gleiche Verpflichtung einging, könnte dies dagegen nicht, wenn der Mitgliedstaat 1981 als Referenzjahr wählte. Wenn ein Erzeuger den gleichen Vertrag 1979 oder sogar schon Ende 1978 abgeschlossen hätte, könnte er unabhängig davon, welches Referenzjahr der Mitgliedstaat wählte, keine Referenzmenge erhalten. Ferner kann die Festsetzung des 1. März 1984 (durch eine am 1. 4. 1984 im Amtsblatt veröffentlichte Verordnung) als letzter Zeitpunkt für die Einreichung eines Entwicklungsplans oder die Tätigung einer Investition ohne Plan (wenn es eine solche zeitliche Begrenzung gibt, wie die Organe geltend machen) zu einer diskriminierenden Unterscheidung zwischen Personen führen, die sich in derselben Lage befinden. Eine Vorwarnung (wenn Sie nicht bis zum Tag X investieren, werden Sie ausgeschlossen) ist etwas ganz anderes als die Feststellung, daß diejenigen, die nicht bis zum Tag X (wenn die Zeitpunkte für den Beginn des Fünfjahreszeitraums breit gestreut sein können) investieren, nachträglich ausgeschlossen werden.

Jedenfalls meine ich, daß, selbst wenn die Befugnis bestanden haben sollte, Personen, die die Nichtvermarktungsprämie akzeptiert hatten, Referenzmengen zuzuteilen, diese aus der innerstaatlichen Reserve im Sinne des Artikels 5 der Verordnung Nr. 857/84 gekommen wären. Vorausgesetzt, daß eine solche Reserve Mengen für solche Antragsteller umfaßte, ist es wahrscheinlich, daß die Herstellung eines Gleichgewichts zwischen den widerstreitenden Forderungen und den unterschiedlichen verfügbaren Mengen in den verschiedenen Mitgliedstaaten zu sehr unterschiedlichen Zuteilungen führen könnte.

Deshalb ist die Verordnung Nr. 857/84 meines Erachtens insoweit ungültig, als sie keine Vorschrift für die Wiederaufnahme der Milcherzeugung durch diejenigen enthält, die sich verpflichtet hatten, die Erzeugung für einen Zeitraum von fünf Jahren gegen eine Nichtvermarktungsprämie aufzugeben, und als sie diese Personen tatsächlich vom Geschäft ausschließt. Diese Ungültigkeit ergibt sich entweder daraus, daß das berechtigte Vertrauen dieser Personen verletzt worden ist, oder daraus, daß die erlassene Regelung diskriminierenden Charakter hat.

Unter diesen Umständen ist es nicht erforderlich, die übrigen in der zweiten Frage aufgeführten Gründe zu prüfen. Ich bin allerdings nicht der Meinung, daß das Geschehene als Ermessensmißbrauch eingestuft werden kann oder daß eine Verletzung des Rechts auf die Nutzung des Eigentums in dem vom Gerichtshof im Urteil in der Rechtssache 44/79 (Hauer, Slg. 1979, 3727) dargelegten Sinn vorliegt, sofern weder eine diskriminierende Behandlung noch eine Verletzung des berechtigten Vertrauens gegeben sein sollte. Obwohl nicht dargetan worden ist, daß die allgemeine Regelung über dasjenige hinausging, was erforderlich war, um das angestrebte Ziel zu erreichen, könnte man sagen, daß der Ausschluß von

Personen der hier in Rede stehenden Art an sich unverhältnismäßig war. Dies scheint mir jedoch eine nur andere und vielleicht gekünsteltere Art und Weise zu sein zu sagen, daß durch das tatsächlich Geschehene das weggenommen wurde, was solche Personen billigerweise auf nicht diskriminierender Grundlage zu erhalten erwarten konnten.

Deshalb sind die vorgelegten Fragen meines Erachtens in folgendem Sinn zu beantworten:

1) Die Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates in ihrer durch die Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission ergänzten Fassung ist dahin auszulegen, daß ein Mitgliedstaat bei der Festsetzung der in Artikel 2 genannten Referenzmengen in den Gemeinschaftsvorschriften nicht vorgesehene Situationen, insbesondere die Situation, in der sich Personen befinden, die im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates in irgendeinem Referenzjahr keine Milch abgegeben haben, nicht berücksichtigen darf.

2) Die Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates ist insoweit ungültig, als sie keine ausdrückliche Bestimmung enthält, die die Situation früherer Milcherzeuger berücksichtigt, die in den in Artikel 2 Absätze 1 und 2 der Verordnung angegebenen Referenzjahren keine Milch erzeugten, da sie sich verpflichtet hatten, in diesem Zeitraum gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates keine Milch zu vermarkten.

3) Da die erste Frage zu bejahen ist, braucht die dritte vom innerstaatlichen Gericht vorgelegte Frage nicht beantwortet zu werden.

Die Entscheidung über die auf das Vorabentscheidungsverfahren entfallenden Kosten der Parteien des Ausgangsverfahrens ist Sache des innerstaatlichen Gerichts. Die Auslagen der niederländischen Regierung, des Rates und der Kommission sind nicht erstattungsfähig.