Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.01.1988 – C-264/86

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 14. Januar 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1. Die Ratsverordnung Nr. 3796/81 über die gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse, die an die Stelle der Verordnung Nr. 100/76 getreten ist, sieht in Artikel 20 vor, daß die Sätze des Gemeinsamen Zolltarifs ausgesetzt werden unter anderem für Thunfische zum industriellen Herstellen von Waren der Tarifnummer 16.04. Dies erfolgt, weil — wie es in der Begründung der Verordnung heißt — die Gemeinschaftserzeugung an Thunfisch für die nahrungsmittelverarbeitende Industrie nicht ausreicht. Die Verordnung bestimmt in ihrem Artikel 24 auch, daß dann, wenn der Markt der Gemeinschaft für eines oder mehrere der in Artikel 1 Absatz 2 genannten Erzeugnisse aufgrund von Einfuhren oder Ausfuhren ernstlichen Störungen ausgesetzt wird, im Handel mit dritten Ländern geeignete Maßnahmen angewandt werden können. Dazu kam es — wegen der für Gelbflossenthun auf dem internationalen Markt geltenden Preise — in Form einer Überwachung der Importe nach Frankreich.

2. Ferner bestimmt die genannte Ratsverordnung in Artikel 17, daß für die in Anhang III aufgeführten Thunfische für die Konservenindustrie den Thunfischerzeugern der Gemeinschaft erforderlichenfalls eine Ausgleichsentschädigung gewährt wird, um so nämlich — wie die Begründung der Verordnung klarmacht — dafür zu sorgen, daß das Einkommensniveau der betreffenden Erzeuger in der Gemeinschaft durch Preissenkungen bei der Einfuhr von Thunfisch, der für die Konservenindustrie bestimmt ist, nicht gefährdet wird. Die Rede ist in diesem Artikel 17 auch davon, daß für die in Absatz 1 genannten Erzeugnisse ein gemeinschaftlicher Produktionspreis auf der Grundlage des Durchschnitts der Preise festgesetzt wird, die während der drei Fischwirtschaftsjahre vor der Festsetzung dieses Preises auf den repräsentativen Großhandelsmärkten oder in den repräsentativen Häfen für einen erheblichen Teil der Gemeinschaftsproduktion festgestellt werden; daß der Rat allgemeine Regeln für die in Absatz 1 genannte Entschädigung und den in Absatz 4 genannten gemeinschaftlichen Produktionspreis festlegt; und daß Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel nach dem Verfahren des Artikels 33 (das heißt von der Kommission unter Beteiligung des Verwaltungsausschusses für Fischereierzeugnisse) festgelegt werden.

3. Aufgrund des soeben genannten Artikels hat der Rat in der Verordnung Nr. 3605/85 den gemeinschaftlichen Produktionspreis für Gelbflossenthun für das Wirtschaftsjahr 1986 auf 1479 ECU pro t festgesetzt. Schon zu der früher geltenden Marktorganisation für Fischereierzeugnisse hat der Rat auch in der Verordnung Nr. 1196/76 Grundregeln für die Gewährung der Ausgleichsentschädigung an die Erzeuger von Thunfischen für die Konservenindustrie erlassen. Danach wird für jedes der im Anhang aufgeführten Erzeugnisse (unter anderem Gelbflossenthun) jeden Monat auf der Grundlage des gewogenen Mittels der für jedes Erzeugnis festgestellten Monatsdurchschnittspreise ein Monatsdurchschnittspreis des Gemeinschaftsmarkts ermittelt (Artikel 2). Gemäß Artikel 3 wird für jedes der im Anhang aufgeführten Erzeugnisse den Thunfischerzeugern der Gemeinschaft eine Ausgleichsentschädigung gewährt, wenn sowohl der vierteljährliche Durchschnittspreis des Gemeinschaftsmarktes als auch der Einfuhrpreis (jetzt im Sinne von Artikel 21 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3796/81) weniger als 90 % des gemeinschaftlichen Produktionspreises betragen. Artikel 4 dieser Verordnung bestimmt, daß die Ausgleichsentschädigung nur gewährt wird, wenn aus einer Prüfung hervorgeht, daß die auf dem Gemeinschaftsmarkt festgestellte Lage Folge des Preisniveaus auf dem Weltmarkt für Thunfisch ist und daß ein Preisrückgang auf dem Gemeinschaftsmarkt nicht von einer außergewöhnlichen Zunahme der erzeugten Mengen hervorgerufen wird. Nach Artikel 5 beläuft sich die Ausgleichsentschädigung für alle während des Zeitraums von drei Monaten, auf den sich die Preisfeststellungen bezogen haben, an die Konservenindustrie gelieferten Thunfischmengen höchstens auf den Differenzbetrag zwischen dem gemeinschaftlichen Produktionspreis und dem vom Gemeinschaftserzeuger tatsächlich erzielten Preis. Diese Entschädigung darf aber — wie es in Artikel 5 weiter heißt — auf keinen Fall den Differenzbetrag zwischen dem gemeinschaftlichen Produktionspreis und dem vierteljährlichen Durchschnittspreis des Gemeinschaftsmarktes übersteigen (der anhand der Monatsdurchschnittspreise ermittelt wird). Schließlich ist in Artikel 7 der Verordnung noch davon die Rede, daß im Verwaltungsausschußverfahren die Durchführungsbestimmungen zu dieser Verordnung festgelegt werden wie auch der Höchstbetrag der Ausgleichsentschädigung.

4. Zu ersteren ist es gekommen in der Kommissionsverordnung Nr. 2469/86 vom 31. Juli 1986. Aus ihr interessiert jetzt vor allem ihr Artikel 2. Nach seinem Absatz 2 wird für jedes der in Anhang III der Verordnung Nr. 3796/81 genannten Produkte (also auch Gelbflossenthun) die Entschädigung für sämtliche Thunfischmengen gewährt, die von einem Gemeinschaftserzeuger produziert, in der Gemeinschaft angelandet und von diesem Erzeuger während des maßgeblichen Zeitraums an die in der Gemeinschaft niedergelassene Konservenindustrie verkauft und geliefert worden sind, um vollständig und endgültig zu Erzeugnissen des Kapitels 16.04 des Gemeinsamen Zolltarifs verarbeitet zu werden. Sein Absatz 3 bestimmt außerdem:

Der Höchstbetrag der Entschädigung wird auf einem Niveau festgelegt, das notwendig ist, um zu gewährleisten, daß der Preisrückgang auf dem Gemeinschaftsmarkt keine Bedrohung des Einkommens darstellt, das die Thunfischerzeuger aus der Vermarktung der erzeugten Mengen sowohl auf dem Markt der Gemeinschaft als auf demjenigen der Drittländer erzielen.

5. Dies bedeutet — wie im Verfahren klar wurde —, daß der Höchstbetrag nicht einfach dem Differenzbetrag zwischen dem gemeinschaftlichen Produktionspreis und dem vierteljährlichen Durchschnittspreis des Gemeinschaftsmarktes entspricht. Vielmehr ist auch von Bedeutung das Verhältnis des Gesamteinkommens während des Vierteljahres, für das Ausgleichsentschädigung gewährt wird, zu dem gewogenen Mittel des Gesamteinkommens der Gemeinschaftserzeuger, das aus den entsprechenden Vierteljahren der Jahre 1983 bis 1985 gewonnen wird (zu Einzelheiten verweise ich auf eine uns vorgelegte technische Note).

6. Weil die erwähnten Überwachungsmaßnahmen nicht ausreichten und umfangreiche Importe zu niedrigen Preisen festzustellen waren, ist es am 31. Juli 1986 auch zu der Kommissionsverordnung Nr. 2470/86 gekommen, in der zum ersten Mal eine Ausgleichsentschädigung für Thunfischerzeuger festgelegt wurde. Ihr Höchstbetrag belief sich für Gelbflossenthun mit einem Stückgewicht von mehr als 10 kg auf 170 ECU pro t und für Gelbflossenthun mit einem Stückgewicht bis zu 10 kg auf 185 ECU pro t (wogegen der Differenzbetrag zwischen dem gemeinschaftlichen Produktionspreis und dem vierteljährlichen Durchschnittspreis des Gemeinschaftsmarktes 315 ECU pro t beziehungsweise 344 ECU pro t betragen hat).

7. Wegen dieser beiden Kommissionsverordnungen hat die Französische Republik am 21. Oktober 1986 ein Gerichtsverfahren anhängig gemacht mit dem Ziel, ihre Aufhebung zu erreichen beziehungsweise — soweit es um die erste Verordnung geht — die Annullierung ihres Artikels 2 Absatz 3 zu erreichen (wie auf eine Frage des Berichterstatters in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich klargestellt worden ist).

B — Stellungnahme

8. Ob diesem Ansinnen — das von der spanischen Regierung unterstützt wird — stattgegeben werden kann, ist von mir jetzt im einzelnen zu untersuchen. Dabei sind zwei Gruppen von Argumenten auseinanderzuhalten: einmal diejenigen, die sich auf die formelle Begründung der Verordnungen beziehen, und zum anderen die, die die materiellrechtliche Korrektheit der Verordnungen betreffen.

1) Entgegen der in der Klageschrift gewählten Reihenfolge werde ich mit der zuletzt genannten beginnen.

9. Hierzu wurde im wesentlichen (zu Einzelheiten verweise ich auf den Sitzungsbericht) geltend gemacht, die Kommissionsverordnungen seien nicht in Einklang mit den Ratsverordnungen Nrn. 3796/81 und 1196/76. Gemäß den vom Rat festgelegten Vorschriften gehe es bei der Bestimmung des Höchstbetrags der Ausgleichsentschädigung nur um die in Artikel 5 der Verordnung Nr. 1196/76 angeführten Preisbetrachtungen; die Kommission sei dagegen nicht berechtigt gewesen, die Ausgleichsentschädigung, so wie von ihr vorgenommen, zu begrenzen, das heißt unter Berücksichtigung der angelandeten Mengen, weil dies eine Pönalisierung von Produktivitätssteigerungenbedeute. In keinem Falle könne angenommen werden, daß eine Regelung wie die durch die Verordnung Nr. 2469/86 eingeführte (die so wenig präzise sei, daß der Kommission danach ein weiter Ermessensraum zustehe) als Durchführungsbestimmung im Sinne des Artikels 7 der Verordnung Nr. 1196/76 anzusehen sei. Hätte man sie für notwendig erachtet, so hätte der Rat selbst sie in die in Artikel 17 der Verordnung Nr. 3796/81 genannten allgemeinen Regeln aufnehmen müssen, denn das allein hätte der Hierarchie der Normen, wie sie nach Gemeinschaftsrecht gelte, entsprochen.

10. a) Was in diesem Zusammenhang die an letzter Stelle erwähnte grundsätzliche Frage angeht — nämlich: ob eine Regelung wie die des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2469/86 getroffen werden konnte als Bestandteil der von der Kommission festzulegenden Durchführungsbestimmungen oder ob sie zu den allgemeinen, vom Rat gemäß Artikel 17 der Verordnung Nr. 3796/81 zu erlassenden Regeln gehören müßte —, so gibt es für mich keinen zwingenden Grund, sie so zu beantworten, wie von der Klägerin und dem Streithelfer für richtig gehalten wurde.

11. Dafür ist meines Erachtens wichtig, daß in dem die Kommissionsbefugnisse regelnden Artikel 155 EWG-Vertrag ganz allgemein die Rede ist von der Ausübung der Befugnisse, die der Rat der Kommission zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften überträgt. Es wird hier in keiner Weise differenziert nach dem Grad der Bedeutung von Normen, und es ist dem Artikel nicht zu entnehmen, daß auf die Kommission nur Befugnisse ganz untergeordneter Art mit genauer Vorgabe der zu beachtenden Kriterien übertragen werden könnten.

12. Von Belang ist auch, daß der einschlägigen Rechtsprechung nichts entnommen werden kann, was für die Auffassung der Klägerin spricht, daß sie vielmehr gewichtige Hinweise dafür liefert, daß der Standpunkt der Kommission zutrifft.

13. Ich erinnere etwa an das Urteil in der Rechtssache 25/70, dem zufolge nur die Notwendigkeit besteht, die wesentlichen Grundzüge von Agrarverordnungen nach Artikel 43 Absatz 2 Unterabsatz 3 EWG-Vertrag festzulegen; in dem andererseits betont wird, Durchführungsbestimmungen könnten in einem abweichenden Verfahren vom Rat selbst oder von der Kommission erlassen werden; und in dem namentlich unterstrichen wird, das Verwaltungsausschußverfahren gebe dem Rat die Möglichkeit, der Kommission beträchtliche Durchführungsbefugnisse zu übertragen.

Ich erinnere weiter an das Urteil in der Rechtssache 57/72, in dem davon die Rede ist, der Kommission könne eine weitgehende Entscheidungsfreiheit überlassen werden, die jeden Automatismus ausschließt und die im Lichte der in einer Grundverordnung festgelegten wirtschaftspolitischen Ziele auszuüben ist (wie hier auch davon gesprochen wird, die Kommission könne die Befugnisse ausüben, die zur Sicherstellung des Funktionierens eines bestimmten Systems erforderlich sind).

Ich erinnere ferner an das Urteil in der Rechtssache 23/75, das zum einen deutlich macht, der Begriff Durchführung im Sinne des Artikels 155 des Vertrages sei weit auszulegen (so daß der Kommission auf dem Gebiet der Gemeinsamen Agrarpolitik eine weitgehende Beurteilungs- und Handlungsbefugnis übertragen werden kann); und das zum anderen betont, das Verwaltungsausschußverfahren ermögliche es dem Rat, der Kommission eine umfassende Durchführungsbefugnis mit einer weitreichenden Zuständigkeit zu übertragen, deren Grenzen nach den allgemeinen Hauptzielen der Marktorganisation und weniger nach den Buchstaben der Ermächtigung zu beurteilen seien.

Ich verweise endlich noch darauf, daß diese Linie auch in der neueren Rechtsprechung fortgeführt wird, heißt es doch auch im Urteil in der Rechtssache 27/85, Durchführungsbefugnisse der Kommission im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik seien weit zu interpretieren; es stünden ihr hier weitreichende Beurteilungs- und Handlungsbefugnisse zu, deren Grenzen nach den allgemeinen Zielen der in Frage stehenden Marktorganisation zu bestimmen seien.

14. b) Gibt es demnach keine prinzipiellen Bedenken zu der Annahme, der Kommission könne bei der Anwendung der jetzt interessierenden Ausgleichsregelung eine weitreichende Beurteilungsfreiheit eingeräumt worden sein (wie dies auch sonst — nach den detaillierten Darlegungen der Kommission — bei der Verwirklichung der Gemeinsamen Agrarpolitik vielfach der Fall ist), so ist die entscheidende Frage die, ob sich aus den von der Klägerin angeführten Verordnungen deutliche Einschränkungen für die der Kommission überlassenen Befugnisse entnehmen lassen.

15. aa) Daß dies für die Grundverordnung über die gemeinsame Marktordnung für Fischereierzeugnisse, zu der die Klägerin übrigens auch kaum Argumente vorgebracht hat, nicht zutrifft, ist meines Erachtens ohne weiteres ersichtlich.

16. Zu der an Thunfischproduzenten zu zahlenden Ausgleichsentschädigung heißt es in dem bereits erwähnten Artikel 17 der Verordnung Nr. 3796/81 zunächst — in einer sehr allgemeinen Formulierung — lediglich, sie werde erforderlichenfalls gewährt (wozu aus der Begründung der Verordnung von Interesse ist, daß die Ausgleichsentschädigung dazu bestimmt ist, den Thunfischerzeugern ihr Einkommensniveau zu erhalten, das durch Preissenkungen bei der Einfuhr von Thunfisch für die Konservenindustrie gefährdet werden kann). Wenn zu ihr in Artikel 17 weiter gesagt wird, der Rat lege die allgemeinen Regeln für die Ausgleichsentschädigungen fest und es seien Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel im Verwaltungsausschußverfahren zu erlassen, so läßt sich ihm doch nichts dazu entnehmen, was zwingend dem einen oder anderen Bereich zuzuordnen ist. Allein klar ist nach dieser Regelung, daß der Rat den gemeinschaftlichen Produktionspreis zu bestimmen hat; sie zwingt aber nicht zu der Annahme, dem Rat sei es versagt, auf die Kommission weitreichende Befugnisse zu delegieren und insbesondere die zum Erlaß aller Regeln, die — wie die Kommission meinte — zur korrekten Anwendung der Entschädigungsregelung erforderlich sind.

17. bb) Der Schwerpunkt der Auseinandersetzung lag demgemäß auch in der Ausdeutung der Verordnung Nr. 1196/76, und er galt der Frage, ob die angegriffenen Kommissionsverordnungen mit ihr vereinbar sind.

18. Wie Sie wissen, meinte die Klägerin (und sie wurde darin unterstützt von der spanischen Regierung), der Rat habe den Terminus erforderlichenfalls, der sich in Artikel 17 der Verordnung Nr. 3796/81 findet (und der auch in Artikel 16 der Vorgängerverordnung Nr. 100/76 enthalten war), eingehend in seiner Verordnung Nr. 1196/76 präzisiert, und es komme danach — wenn festgestellt sei, daß die Voraussetzungen des Artikels 3 erfüllt seien (Absinken der Preise auf dem Gemeinschaftsmarkt und der Einfuhrpreise unter ein bestimmtes Niveau) und wenn auch die Voraussetzungen des Artikels 4 vorlägen (die Lage auf dem Gemeinschaftsmarkt muß Folge des auf dem Weltmarkt herrschenden Preisniveaus sein) — für die Kommission im Verwaltungsausschußverfahren nach Artikel 5 der Verordnung nur die Festlegung der Berechnungselemente (Ermittlung des vierteljährlichen Durchschnittspreises) und die Bestimmung der Methode zur Kontrolle der tatsächlich erzielten Verkaufspreise in Frage. Unter Höchstbetrag sei also die in Artikel 5 der Verordnung genannte Differenz zu verstehen, die nicht über den Unterschied zwischen dem gemeinschaftlichen Produktionspreis und dem vierteljährlichen Durchschnittspreis hinausgehen dürfe. Wenn es um die Sicherung des Einkommensniveaus der Thunfischerzeuger gehe, komme somit nur ein solches in Betracht, das dem Gemeinschaftsproduktionspreis entspreche. Die von der Kommission in ihrer Verordnung Nr. 2469/86 festgelegte Regelung bringe dagegen — weil Produktionsmengen für den Höchstbetrag eine Rolle spielen sollen — eine Pönalisierung von Produktivitätssteigerungen mit sich, die nicht gewollt sein könne. Sie sei zur Vermeidung einer mit der Ausgleichsentschädigung verbundenen Uberkompensation, von der die Kommission auch gesprochen habe, nicht notwendig, könne dieser Effekt doch mit Hilfe des erwähnten Artikels 4 der Verordnung Nr. 1196/76 erreicht werden.

19. Mir scheint — wenn ich das gleich sagen darf —, daß wir in diesem Punkt der Klägerin und ihrer Streithelferin nicht folgen sollten, daß vielmehr die Kommission bessere Argumente für sich hat, wenn sie meint, nach dem Gesamtsystem der Regelung und dem damit verfolgten Zweck müsse ihr die Befugnis zustehen, den Höchstbetrag anders als nach den in Artikel 5 der Verordnung Nr. 1196/76 angeführten Größen festzusetzen.

20. In der Tat sprechen dafür schon bestimmte, in den Artikeln 5 und 7 der Ratsverordnung verwendete Formulierungen. So ist auffällig, daß es in Artikel 5 heißt: Die Ausgleichsentschädigung beläuft sich... höchstens ... (the compensation shall not exceed ...; de compenserende vergoeding kan ten hoogste gelijk zijn ...; le montant de l'indemnité compensatoire est limité à ...; l'importo dell'indemnità compensativa è limitato alla differenzia...). Bei der von der Klägerin angenommenen Auslegung hätte es aber wohl näher gelegen, eine Formulierung zu wählen wie in der Verordnung Nr. 3117/85 des Rates, wo es heißt: Der Entschädigungsbetrag entspricht dem Unterschied zwischen dem vom Erzeuger erzielten Verkaufspreis und dem garantierten Mindestpreis. Wenn dies nicht geschehen ist, berechtigt dies wohl zu der Annahme, daß der Terminus höchstens auf eine andere Bemessungsweise hindeutet. Zu denken gibt auch, daß in Artikel 7 der Verordnung Nr. 1196/76 davon gesprochen wird, es sei der Höchstbetrag der Ausgleichsentschädigung festzulegen, und zwar im Verwaltungsausschußverfahren. Die Wahl dieses Verfahrens und die ausdrückliche Erwähnung eines Höchstbetrages wäre aber nicht recht verständlich, wenn es nur um die in Artikel 5 der Verordnung dargestellte Rechenoperation verhältnismäßig einfachen Charakters ginge (nämlich die Ermittlung der Differenz zwischen dem Gemeinschaftsproduktionspreis und einem vierteljährlichen durchschnittlichen Verkaufspreis der Erzeuger)

21. Vor allem aber ist — wenn nach dem Wortlaut der Ratsregelung nicht von Eindeutigkeit im Sinne der klägerischen These gesprochen werden kann — von Bedeutung, was die Zweckbestimmung der Regelung nahelegt und was dem Artikel 4 der Ratsverordnung zumindest implizit entnommen werden kann.

22. Vom Ziel der Regelung war schon mehrfach die Rede: Es geht um die Erhaltung des Einkommensniveaus der Thunfischerzeuger in der Gemeinschaft, das durch Einflüsse vom Weltmarkt (dem gegenüber es prinzipiell keine Schutzmechanismen gibt) gefährdet werden kann. Offensichtlich aber wird das Einkommensniveau nicht allein durch Preise, sondern auch durch abgesetzte Mengen bestimmt. Es kann selbst bei sinkenden Preisen deswegen unverändert bleiben, weil die Erzeugung entsprechend ausgeweitet wurde. Vom Zweck der Regelung her erscheint es also naheliegend, den von der Kommission verwendeten Gedanken als systemimmanent anzusehen. Es leuchtet ohne weiteres ein, daß ohne ein solches Korrektiv die Regelung über das Ziel hinausschießen könnte und daß es zu einer Überkompensation, also gleichsam zu der Gewährung einer Erzeugungsprämie kommen könnte (mit allen damit verbundenen nachteiligen Folgen wie: Anreiz zu künftiger Produktionsausweitung mit der Gefahr der Marktdestabilisierung und Beeinflussung der zwischenstaatlichen Warenströme zum Nachteil dritter Länder). Verhindert würde dies — bei einer wörtlichen Anwendung von Artikel 4 der Ratsverordnung — jedenfalls nur bei einer außergewöhnlichen Zunahme der erzeugten Mengen, da sie ja zum Ausschluß der Ausgleichsentschädigung führt.

23. Was weiter den eben genannten Artikel 4 anbelangt, so ist an ihm bemerkenswert — und für unser Auslegungsproblem sicher wichtig —, daß ihm zufolge der Kommission sicher ein beträchtlicher Beurteilungsspielraum zusteht (nämlich hinsichtlich der Frage, wann von einer außergewöhnlichen Zunahme der erzeugten Mengen zu sprechen ist und wie ihr Einfluß auf die Preisverhältnisse auf dem Gemeinschaftsmarkt zu bewerten ist). Damit paßt in der Tat schlecht zusammen die Annahme, bei der Anwendung der Ausgleichsregelung (nachdem die Beurteilung nach Artikel 4 vorgenommen worden ist), obliege der Kommission im Verwaltungsausschußverfahren eine einfache Rechenoperation. Wesentlich ist ferner der in Artikel 4 verwendete, soeben schon behandelte Gedanke, daß nämlich von den erzeugten Mengen, die natürlich das Marktgeschehen und die Wirtschaftslage beeinflussen, nicht abgesehen werden darf. Meines Erachtens hat die Kommission aber recht, wenn sie sagt, schwer verständlich wäre es, diese Überlegung nur in Extremsituationen zum Tragen kommen zu lassen (nämlich wenn eine außergewöhnliche Zunahme der Gemeinschaftsproduktion zu verzeichnen und anzunehmen ist, daß allein auf sie ein Preisverfall zurückgeht), nicht dagegen bei Sachlagen, bei denen sowohl ein Einfluß des Weltmarktes als auch der Gemeinschaftserzeugung auf das Preisniveau anzunehmen ist, so daß ein Ausschluß der Ausgleichsentschädigung nicht in Frage kommt. Man würde so nämlich — weil die Einkommensgestaltung durch Zunahme der Produktionsmengen außer Betracht bliebe — nicht nur in Kauf nehmen, daß die Gewährung der Ausgleichsentschädigung zu einer Überkompensation führen kann, die sich mit ihrem Ziel nicht verträgt; es wäre dann das System auch belastet mit dem Effekt abrupter und einschneidender Änderungen — einerseits Zahlung von überhöhten Ausgleichsentschädigungen bei gewöhnlichen Produktionssteigerungen und andererseits völliger Wegfall bei außergewöhnlicher Zunahme der Erzeugung in einem darauffolgenden Zeitraum (wie dies in den weiteren Quartalen des Jahres 1986 der Fall war).

24. Nach meiner Überzeugung kann daher angesichts des in Artikel 4 der Ratsverordnung nur unvollkommen zum Ausdruck gebrachten Gedankens, im Hinblick auf den mit der Regelung verfolgten Zweck und in Anbetracht des nicht eindeutigen Wortlauts der Artikel 5 und 7 der Ratsverordnung nur das Resultat richtig geheißen werden, die Ratsverordnung lasse durchaus zu (wenn man so will: ermächtige dazu), den Höchstbetrag der Ausgleichsentschädigung in anderer Höhe festzusetzen, als sie der Artikel 5 der Ratsverordnung in der Auslegung durch die Klägerin und den Streithelfer ergeben würde. In dem Umstand, daß die Kommission in der Verordnung Nr. 2469/86 als maßgeblichen Parameter das bisherige Einkommensniveau der Thunfischerzeuger für maßgeblich erklärt hat, kann folglich auch kein Verstoß gegen die Verordnung Nr. 1196/76 erblickt werden.

25. cc) Weitere Untersuchungen sind in diesem Zusammenhang nach den Darlegungen in den Schriftsätzen nicht nötig, denn sie beschränken sich auf das Problem, ob die Kommission bei der Festlegung des Höchstbetrags allein die in Artikel 5 der Verordnung Nr. 1196/76 angeführten Preiselemente zu beachten hat oder auch andersartige Überlegungen anstellen darf.

26. In der mündlichen Verhandlung sind die Klägerin und ihr Streithelfer aber einen Schritt weiter gegangen, und sie haben in Zweifel gezogen, daß die von der Kommission in der angegriffenen Verordnung festgelegte Methode tatsächlich zu einem Ausgleich der Einkommensverluste führt. Hierzu wurde darauf hingewiesen, daß in der Ratsverordnung Nr. 1196/76 mit ihren maßgeblichen Grundregeln nur von einem vierteljährlichen Durchschnittspreis des Gemeinschaftsmarktes gesprochen wird, nicht aber die Rede ist von den Absatzzahlen dreier vergangener Jahre. Geltend gemacht wurde daneben, es sei richtigerweise auf das Realeinkommen der Thunfischproduzenten abzustellen; die Kommission habe sich also keinesfalls mit Umsatzzahlen begnügen dürfen, ohne zu berücksichtigen, daß mit zunehmender Produktion auch deren Kosten zunehmen und daß seit dem von der Kommission für wichtig erachteten Referenzzeitraum (1983 bis 1985) auch eine Steigerung der Lebenshaltungskosten stattgefunden hat.

27. Was diese zusätzliche Argumentation angeht, so bin ich der Meinung, daß sie nach den für unser Verfahren geltenden Prinzipien als verspätet vorgebracht außer Betracht zu bleiben hat, weil sich nicht sagen läßt, es handle sich einfach um eine Verdeutlichung der schriftlich vorgetragenen Klagebegründung, vielmehr davon auszugehen ist, daß wir es mit selbständigem, neuartigem Klagevorbringen zu tun haben.

Gleichwohl will ich doch kurz dies dazu anmerken:

28. Wenn ich recht sehe, wird die Korrektheit der in der von der Kommission vorgelegten technischen Note angeführten Zahlen nicht in Zweifel gezogen. Demnach ist anzunehmen, daß es bei den Thunfischerzeugern zu einer gewissen Produktionssteigerung und damit zu einem gewissen Einkommenszuwachs gekommen ist (auch wenn er — wie in der Begründung der Verordnung Nr. 2470/86 erwähnt wurde — nicht einen Umfang erreichte, der die Bezeichnung anomale Zunahme verdiente).

29. Soweit die Klägerin und der Streithelfer die Notwendigkeit betonten, das Realeinkommen und die Produktionskosten zu berücksichtigen, kann dem nicht nur entgegengehalten werden, daß die Wendung Gewährleistung des Einkommensniveaus sicher Spielraum für eine einengende Auslegung im Sinne einer sparsamen Politik läßt (wie sie der Kommission seit einiger Zeit schon im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik allenthalben nahegelegt wird). Die Kommission konnte auch unwidersprochen vortragen, daß sie von den Mitgliedstaaten nur Angaben über die Globaleinkünfte der Thunfischerzeuger erhalten hat und sich deshalb in der erwähnten technischen Note allein darauf stützen konnte.

30. Was endlich den Umstand angeht, daß als Richtgröße die Durchschnittseinkünfte der Jahre 1983 bis 1985 gewählt wurden, so ist zwar einzuräumen, daß so für das Jahr 1986 ein Einkommensniveau für maßgeblich erachtet wurde, das unter dem des Jahres 1985 lag. Nach dem Gesamtsystem läßt sich aber wohl die Richtigkeit dieser Methode nicht schlechterdings in Abrede stellen, zeigt doch auch die Grundverordnung des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse (Verordnung Nr. 3796/81), daß sich die wichtige Richtgröße gemeinschaftlicher Produktionspreis nach dem Durchschnitt der Preise bestimmt, die während der drei Fischwirtschaftsjahre vor der Festsetzung dieses Preises festgestellt wurden. So gesehen kann von einer offensichtlichen Überschreitung der Grenzen des Ermessens schwerlich gesprochen werden, über das die Kommission in diesem Zusammenhang verfügt.

31. 2) Ergeben sich nach alledem keine durchschlagenden Bedenken in bezug auf die materielle Korrektheit der angegriffenen Kommissionsverordnungen, so ist jetzt noch der Frage nachzugehen, ob sie so vollständig begründet sind, wie es der Artikel 190 EWG-Vertrag verlangt, oder ob die vorhandene — zweifellos recht knappe — Begründung zu der Feststellung zwingt, man habe es mit einer Verletzung wesentlicher Formvorschriften zu tun.

32. Letzteres nimmt — wie Sie wissen — die Klägerin an. Sie vermißt in der Verordnung Nr. 2469/86 die Anführung der für die Ermittlung des Höchstbetrages wichtigen Kriterien wie auch eine Angabe dazu, auf welche Bestimmung der Ratsverordnung Nr. 1196/76, die Kriterien wie die von der Kommission verwendeten nicht ausdrücklich erwähnt, die Kommission sich bei der Festlegung ihrer Verordnung gestützt hat. Sie räumt ein, daß einige Beurteilungsgesichtspunkte der Begründung der Verordnung Nr. 2470/86 entnommen werden können, sieht darin aber — weil diese Verordnung nur für ein Vierteljahr gegolten habe — keine sachgerechte Begründung für die Kommissionsverordnung, die Durchführungsbestimmungen im Sinne des Artikels 7 der Verordnung Nr. 1196/76 festlegte. Darüber hinaus — so meint die Klägerin — hätten in die Begründung der Verordnung Nr. 2470/86 auch konkrete Angaben zur Berechnung des Höchstbetrages gehört, etwa Erklärungen zum Begriff Einkommen, also Elemente, wie sie sich in der mehrfach schon erwähnten technischen Note finden, die dem Verwaltungsausschuß vorgelegt worden ist. Dem pflichtet die spanische Regierung bei. Auch sie meint, eine vollständige Begründung hätte insbesondere verlangt, daß das Verfahren der Berechnung des Höchstbetrages erläutert und die von der Kommission verwendeten Berechnungselemente (Einkommen, Preise, Referenzzeitraum) angeführt werden.

33. Zu dem verhältnismäßig häufig geltend gemachten Klagegrund des Begründungsmangels gibt es schon eine stattliche Rechtsprechung, der sich gewisse, auch für das vorliegende Verfahren wertvolle Grundlinien entnehmen lassen. So wurde vor kurzem (im Urteil in den Rechtssachen 142 und 156/84) allgemein betont, die Begründung habe sich nach den Umständen zu richten, unter denen eine Entscheidung zustande kommt (was von Interesse sein könnte im Hinblick auf die Tatsache, daß in der Sitzung des Verwaltungsausschusses und — wie erklärt wurde — schon zu ihrer Vorbereitung eingehende technische Noten über die Berechnung der Ausgleichsentschädigung verteilt wurden, die zu einer genauen Information der auf diese Weise am Verfahren beteiligten Mitgliedstaaten führen mußten). Wesentlich ist nach der Rechtsprechung auch, daß nicht jedes Detail einer Regelung, wenn es sich in den systematischen Rahmen der Gesamtregelung einfügt, erklärt werden muß, daß es vielmehr nur einer Erläuterung der wesentlichen Züge bedarf, daß — wie es im Urteil in der Rechtssache 108/81 in Randnummer 21 heißt — das Wesentliche des verfolgten Ziels erkennbar sein muß. Betont wurde in der Rechtsprechung ferner, die Mitteilung konkreter Tatsachen sei nicht erforderlich, es seien nur in allgemeiner Weise die wesentlichen Gesichtspunkte, auf denen eine Tatsachenbewertung beruht, sowie das bei dieser Bewertung eingeschlagene Verfahren anzugeben; und es wurde (im Urteil in der Rechtssache 230/78) darauf hingewiesen, die Gründe einer Durchführungsverordnung könnten auf einen Sachverhalt Bezug nehmen, dessen Besonderheiten in der Grundverordnung zur Sprache gekommen seien.

34. Betrachtet man vor diesem Hintergrund den jetzt interessierenden Normenkomplex, so erscheint zunächst einmal bedeutsam, daß sich in der Begründung der Verordnung Nr. 2469/86 ein Hinweis auf die Erhaltung des Einkommensniveaus der Thunfischerzeuger findet und daß dem Artikel 2 dieser Verordnung unmittelbar entnommen werden kann, daß es auf das Einkommen aus der Vermarktung der gesamten erzeugten Mengen (sei es auf dem Markt der Gemeinschaft oder sei es auf demjenigen von Drittländern) ankommt. In der Begründung der Verordnung Nr. 2470/86 wird dieser Gedanke wiederholt, und es wird hier auch deutlich gemacht, daß die Einkommensentwicklung (in dem genannten Sinn) in einem repräsentativen Zeitraum von Relevanz ist.

35. Bedeutsam ist sodann auch der Zusammenhang mit der Grundverordnung Nr. 3796/81. In ihrer Begründung wird nämlich der wesentliche Zweck der Ausgleichsregelung, die Gewährleistung des Einkommensniveaus der Thunfischerzeuger, deutlich gemacht, und ihrem Artikel 17 Absatz 4 kann entnommen werden, daß es auf die Preise von drei Wirtschaftsjahren vor der Festsetzung des gemeinschaftlichen Produktionspreises bei dessen Bestimmung (und somit bei der Festlegung einer für das Einkommensniveau wichtigen Orientierungsgröße) ankommt. Außerdem ist nicht zu übersehen — auch dies gehört zum relevanten Gesamtrahmen —, daß der Artikel 4 der vom Rat in der Verordnung Nr. 1196/76 festgelegten Grundregeln zeigt, daß für die Entschädigungsregelung der Gedanke von zentraler Wichtigkeit ist, ob ein Ausgleich für Einkommensverluste durch Preisrückgang nicht durch Zunahme der erzeugten Mengen erreicht wird.

36. Dies alles zusammengenommen stellt zwar nicht den Idealtyp einer Begründung für die jetzt zu beurteilende, von der Kommission festgelegte Regelung dar, zu der man sich ohne weiteres die Übernahme einiger Elemente aus der erwähnten technischen Note hätte vorstellen können, ohne daß es zu einer übermäßigen Aufblähung des Verordnungstextes gekommen wäre. Man kann danach aber doch schwerlich die von Mitgliedstaaten (die an der Ausarbeitung beteiligt waren) erhobenen Vorwürfe der unzulänglichen Begründung als stichhaltig anerkennen und insbesondere nicht von einer so gravierenden Verletzung der Begründungspflicht sprechen, daß sich die Aufhebung der Regelung aus diesem Grunde rechtfertigen würde.

C — Schlußantrag

37. Ohne daß es mir erforderlich erscheint, auf ein zusätzliches, von der spanischen Regierung in der mündlichen Verhandlung noch eingeführtes Argument einzugehen (das sie aus einem Vorschlag der Kommission zur Änderung der Verordnung Nr. 3796/81 gewinnen zu können glaubte), kann ich nach alledem nur vorschlagen, die Klage als unbegründet abzuweisen und zu den Kosten des Verfahrens auszusprechen, daß sie von der Klägerin und dem Streithelfer gemeinsam zu tragen sind.