Europäischer Gerichtshof Urteil vom 14.01.1988 – C-63/86

In der Rechtssache 63/86

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Guido Berardis, Juristischer Dienst der Kommission, als Bevollmächtigten, Beistand: Silvio Pieri, italienischer Beamter im Dienst der Kommission im Rahmen des Austauschs zwischen Beamten der Gemeinschaft und solchen der Mitgliedstaaten, Zustellungsbevollmächtigter: Georges Kremlis, Juristischer Dienst der Kommission, Jean-Mon-net-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Klägerin,

gegen

Italienische Republik, vertreten durch Luigi Ferrari Bravo, Leiter des Servizio del contenzioso diplomatico, als Bevollmächtigten, Beistand: Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri, Zustellungsanschrift in Luxemburg: Italienische Botschaft, 5, rue Marie-Adélaïde,

Beklagte,

wegen Feststellung, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie mit einer Reihe von Rechtsvorschriften die Möglichkeit, Immobiliarkredite zu ermäßigtem Zinssatz zu erhalten und Wohnungen des öffentlichen oder subventionierten Wohnungsbaus zu mieten oder zu erwerben, ihren eigenen Staatsangehörigen vorbehalten hat,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten G. Bosco in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten, der Kammerpräsidenten O. Due und G. C. Rodríguez Iglesias, der Richter T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, Y. Galmot, C. Kakouris, R. Joliét, T. F. O'Higgins und F. Schockweiler,

Generalanwalt: J. L. da Cruz Vilaça

Kanzler: B. Pastor, Verwaltungsrätin

aufgrund des Sitzungsberichts und auf die mündliche Verhandlung vom 4. Juni 1987,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 22. Oktober 1987,

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 6. März 1986 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Feststellung, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 48, 52 und 59 EWG-Vertrag sowie aus Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257, S. 2) verstoßen hat, daß sie den Zugang zum Erwerb oder zur Miete von Wohnungen, die mit öffentlichen Mitteln errichtet oder renoviert worden sind, sowie zu Immobiliarkrediten zu ermäßigtem Zinssatz ihren eigenen Staatsangehörigen vorbehalten hat. Im einzelnen wirft die Kommission der Italienischen Republik vor, die Angehörigen der übrigen Mitgliedstaaten dadurch von der Inanspruchnahme jener Rechte auszuschließen, daß sie das Erfordernis der italienischen Staatsbürgerschaft aufstellt, und zwar in den Dekreten Nrn. 655 und 1035 des Präsidenten der Republik vom 23. Mai 1964 beziehungsweise 30. Dezember 1972, im Gesetz Nr. 33 der Region Apulien vom 24. April 1980, im Gesetz Nr. 38 der Region Toskana vom 7. Mai 1980, im Gesetz Nr. 15 der Region Emilia-Romagna vom 25. Mai 1981, im am 8. September 1981 gebilligten Zehnjahresplan dieser Region für den Wohnungsbau sowie schließlich im Gesetz Nr. 22 der Region Ligurien vom 23. April 1982.

2 Aus den Akten geht hervor, daß die Behörden der Region Emilia-Romagna den Antrag eines belgischen Staatsangehörigen auf Gewährung eines Immobiliarkredits zu ermäßigtem Zinssatz abgelehnt hatten, den dieser im Hinblick auf den beabsichtigten Kauf einer Wohnung in Mordano (Bologna), wo er sich aufhielt und eine selbständige Tätigkeit ausübte, gestellt hatte; der Betroffene beschwerte sich daraufhin bei der Kommission, und diese leitete das Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag ein, indem sie die italienische Regierung am 10. Dezember 1984 aufforderte, sich zu dem ihrer Ansicht nach von diesen Rechtsvorschriften ausgehenden Verstoß gegen die Artikel 48, 52 und 59 EWG-Vertrag sowie die Verordnung Nr. 1612/68 zu äußern.

3 Am 16. April 1985 ließ die Kommission der italienischen Regierung gemäß Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag eine mit Gründen versehene Stellungnahme zukommen.

4 Mit Fernschreiben vom 24. April 1985 machte die italienische Regierung die Kommission darauf aufmerksam, daß sie ihr bereits im Dezember 1984 die Abschrift eines ministeriellen Rundschreibens übersandt hatte, demzufolge die Angehörigen der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, die ihre Haupterwerbstätigkeit in Italien ausüben und dort wohnhaft sind, als den italienischen Staatsbürgern in jeder Hinsicht gleichgestellt anzusehen seien, was den Zugang zu Sozialwohnungen anbelange.

5 Am 4. September 1985 erließ die Kommission eine ergänzende Stellungnahme, in der sie darlegte, daß das vorgenannte Rundschreiben zur Beseitigung des festgestellten Verstoßes insbesondere deswegen nicht ausreiche, weil es die Regionalbehörden nicht binde und nicht angemessen veröffentlicht worden sei.

6 Im Laufe des schriftlichen Verfahrens vor dem Gerichtshof hat die italienische Regierung die Unzulänglichkeit des ministeriellen Rundschreibens eingeräumt; am 15. Mai 1987 erließ der Präsident des italienischen Ministerrats ein Dekret, demzufolge die Angehörigen der übrigen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, die in Italien ansässig und dort als Arbeitnehmer tätig sind sowie die subjektiven wie objektiven Voraussetzungen der Rechtsvorschriften über den sozialen Wohnungsbau erfüllen, für die Zwecke dieser Vorschriften den italienischen Staatsangehörigen gleichgestellt sind.

7 In der mündlichen Verhandlung hat der Bevollmächtigte der Kommission festgestellt, daß dieses Dekret auch für die Regionalbehörden verbindlich ist und in der Gazzetta ufficiale Republika italiana veröffentlicht worden ist, und erklärt, die Klage sei deshalb insoweit gegenstandslos geworden, als sie das Verhältnis zwischen den streitigen Rechtsvorschriften einerseits und den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen von Artikel 48 EWG-Vertrag und der Verordnung Nr. 1612/68 andererseits betreffe. Demgemäß hat die Kommission die Klage in diesem Punkt zurückgenommen.

8 Wegen weiterer Einzelheiten der italienischen Rechtsvorschriften, des Verfahrens sowie des Vorbringens der Parteien wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

9 Um den Gegenstand des Rechtsstreits klar zu umreißen, bedarf es der Feststellung, daß die Klage nur das in den italienischen Rechtsvorschriften über den sozialen Wohnungsbau enthaltene Staatsangehörigkeitserfordernis betrifft. Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung anerkannt hat, sind die anderen in diesen Vorschriften aufgestellten Erfordernisse nicht streitig. Nachdem der Präsident des italienischen Ministerrats das erwähnte Dekret vom 15. Mai 1987 erlassen und die Kommission einen Teil ihrer Klageanträge zurückgenommen hat, geht es in der vorliegenden Rechtssache nur noch um die Frage, ob das Gemeinschaftsrecht es auch im Rahmen der Artikel 52 und 59 EWG-Vertrag verbietet, den Zugang zu Sozialwohnungen den eigenen Staatsangehörigen vorzubehalten.

10 Insoweit macht die italienische Regierung geltend, es bestehe keine direkte Verbindung zwischen der Ausübung von Erwerbstätigkeiten und dem Recht auf Zugang zu einer Sozialwohnung oder einem im Hinblick auf den Bau oder den Erwerb einer solchen Wohnung gewährten Immobiliarkredit. Das streitige Staatsangehörigkeitserfordernis stelle keine Beschränkung des Niederlassungsrechts oder des freien Dienstleistungsverkehrs dar; es beschränke lediglich eine Befugnis, die die Ausübung dieser Rechte zu fördern und zu erleichtern geeignet sei. Die aus den Artikeln 52 und 59 EWG-Vertrag fließenden Verpflichtungen erstreckten sich aber, so wie der Gerichtshof sie ausgelegt habe, nicht auf derartige Befugnisse; die Beseitigung der Staatsangehörigkeitserfordernisse setze insofern eine Koordinierung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften voraus, wie die Verordnung Nr. 1612/68 sie für die Arbeitnehmer vorsehe.

11 In der mündlichen Verhandlung hat die italienische Regierung jedoch eingeräumt, daß man das streitige Staatsangehörigkeitserfordernis insoweit als mit Artikel 52 EWG-Vertrag unvereinbar ansehen könne, als es um das Recht auf Errichtung einer Hauptniederlassung gehe. Zum sogenannten sekundären Niederlassungsrecht und zum freien Dienstleistungsverkehr vertritt die italienische Regierung dagegen die Ansicht, die Wahrnehmung dieser Rechte erfordere nicht die ständige Anwesenheit des Betroffenen am Ort der Ausübung der beruflichen Tätigkeit. Die Anwendung des gemeinschaftsrechtlichen Diskriminierungsverbots auf den Zugang derartiger Personen zu Sozialwohnungen sei daher ausgeschlossen. Im übrigen könnten diese Personen nicht die übrigen Voraussetzungen der streitigen Rechtsvorschriften erfüllen, die nicht diskriminierend seien und mit den sozialen Zielen dieser Vorschriften zusammenhingen.

12 Gegenüber diesem Vorbringen ist darauf hinzuweisen, daß die Artikel 52 und 59 EWG-Vertrag im wesentlichen darauf abzielen, für das Gebiet der selbständigen Tätigkeiten den in Artikel 7 verankerten Grundsatz der Gleichbehandlung zu verwirklichen, wonach unbeschadet besonderer Bestimmungen dieses Vertrages ... in seinem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten ist.

13 Zweck jener beiden Artikel ist es somit, den Angehörigen eines Mitgliedstaats, die in einem anderen Mitgliedstaat eine selbständige Tätigkeit auszuüben wünschen, den Vorteil der Gleichstellung mit den Bürgern des letztgenannten Staates zu gewähren; die Artikel untersagen jegliche Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, die sich aus zentralstaatlichen oder regionalen Rechtsvorschriften ergeben und den Zugang zu einer solchen Tätigkeit oder deren Ausübung behindern würde.

14 Wie aus den vom Rat am 18. Dezember 1961 beschlossenen Allgemeinen Programmen (ABl. 1962, S. 32, 36) hervorgeht, die, wie der Gerichtshof mehrfach hervorgehoben hat, nützliche Hinweise zur Durchführung der Bestimmungen des Vertrages über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr enthalten, betrifft das genannte Verbot nicht allein die Vorschriften, die sich speziell auf die Ausübung der einschlägigen Berufstätigkeiten beziehen, sondern auch diejenigen, bei denen es um die verschiedenen, für die Ausübung dieser Tätigkeiten nützlichen allgemeinen Befugnisse geht. Zu den in beiden Programmen erwähnten Beispielen gehören die Befugnis, Rechte sowie bewegliches oder unbewegliches Vermögen zu erwerben, zu nutzen oder darüber zu verfügen, sowie Anleihen aufzunehmen und vor allem Zugang zu den verschiedenen Arten von Krediten zu erhalten.

15 Bei einer natürlichen Person setzt die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit nicht nur die Möglichkeit voraus — gegebenenfalls durch Leihen des für den Erwerb der Räumlichkeiten benötigten Geldbetrags —, Zugang zu Räumlichkeiten zu erhalten, von denen aus die Tätigkeit betrieben werden kann, sondern auch die Möglichkeit, eine Wohnung zu beziehen. Hieraus folgt, daß Beschränkungen, die in den wohnungsrechtlichen Vorschriften, die am Ort der Ausübung der Tätigkeit gelten, enthalten sind, die Ausübung der Tätigkeit behindern können.

16 Um die vollständige Gleichheit im Wettbewerb zu sichern, ist es deshalb erforderlich, daß Angehörige eines Mitgliedstaats, die in einem anderen Mitgliedstaat eine selbständige Tätigkeit auszuüben wünschen, dort unter den gleichen Voraussetzungen eine Wohnung beziehen können wie ihre Mitbewerber, die Angehörige des letztgenannten Staates sind. Daher sind nicht nur Beschränkungen des Rechts auf Zugang zu Wohnungen, sondern auch sämtliche Beschränkungen des Rechts auf Inanspruchnahme der verschiedenen Vergünstigungen, die den eigenen Staatsbürgern zur Milderung der damit verbundenen finanziellen Belastungen gewährt werden, als Behinderung der beruflichen Tätigkeit selbst anzusehen.

17 Nach alledem zählen wohnungsrechtliche Vorschriften, selbst wenn sie Sozialwohnungen betreffen, zu den Vorschriften, für die der Grundsatz der Inländerbehandlung gilt, wie er sich aus den Bestimmungen des Vertrages über die selbständigen Tätigkeiten ergibt.

18 Es trifft zwar zu, daß in der Praxis, wie die italienische Regierung geltend gemacht hat, das Bedürfnis nach einer ständigen Wohnung nicht in allen Fällen der Niederlassung gleich stark ist und daß ein solches Bedürfnis im Falle der Erbringung von Dienstleistungen normalerweise nicht besteht. Richtig ist auch, daß der Erbringer von Dienstleistungen in der Mehrzahl der Fälle nicht die — nicht diskriminierenden — Voraussetzungen erfüllen wird, die mit den Zielen der Vorschriften über den sozialen Wohnungsbau zusammenhängen.

19 Es läßt sich jedoch nicht von vornherein ausschließen, daß jemand zwar seine Hauptniederlassung in einem bestimmten Mitgliedstaat beibehält, jedoch genötigt ist, seine berufliche Tätigkeit während eines derart ausgedehnten Zeitraums in einem anderen Mitgliedstaat auszuüben, daß er dort eine feste Wohnung benötigt; ebensowenig läßt sich ausschließen, daß er die nicht diskriminierenden Voraussetzungen erfüllt, an die die einschlägigen Rechtsvorschriften den Zugang zu einer Sozialwohnung knüpfen. Hieraus ergibt sich, daß nicht zwischen verschiedenen Formen der Niederlassung unterschieden werden kann und daß den Erbringern von Dienstleistungen die Vergünstigungen des grundlegenden Prinzips der Inländerbehandlung nicht vorenthalten werden können.

20 Nach alledem hat die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 52 und 59 EWG-Vertrag verstoßen, daß sie mit einer Reihe von Rechtsvorschriften den Erwerb und die Miete von mit öffentlichen Mitteln errichteten oder renovierten Wohnungen sowie den Zugang zu Immobiliarkrediten zu ermäßigtem Zinssatz ihren eigenen Staatsangehörigen vorbehalten hat.

Kosten

21 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach § 4 dieses Artikels werden der Partei, die eine Klage oder einen Antrag zurücknimmt, die Kosten auferlegt, es sei denn, daß die Rücknahme durch das Verhalten der anderen Partei gerechtfertigt ist.

22 Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung auf eine der in ihrer Klageschrift vorgebrachten Rügen verzichtet, weil die Italienische Republik in dem betreffenden Punkt nach der Erhebung der Klage ihren Verpflichtungen nachgekommen ist.

23 Hieraus folgt, daß die teilweise Rücknahme durch das Verhalten der Italienischen Republik gerechtfertigt ist, die im übrigen in den anderen Klagepunkten unterlegen ist.

24 Der Italienischen Republik sind daher die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1) Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 52 und 59 EWG-Vertrag verstoßen, daß sie mit einer Reihe von Rechtsvorschriften den Erwerb und die Miete von mit öffentlichen Mitteln errichteten oder renovierten Wohnungen sowie den Zugang zu Immobiliarkrediten zu ermäßigtem Zinssatz ihren eigenen Staatsangehörigen vorbehalten hat.

2) Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.