Europäischer Gerichtshof Urteil vom 27.01.1988 – C-349/85

In der Rechtssache 349/85

Königreich Dänemark, vertreten durch Laurids Mikaelsen, Rechtsberater beim Außenministerium, als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift: Dänische Botschaft, Luxemburg,

Kläger,

unterstützt durch

Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, vertreten durch H. R. L. Purse, Assistant Treasury Solicitor, als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift: Britische Botschaft, Luxemburg,

Streithelfer,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Peter Karpenstein und Jens Christoffersen, Juristischer Dienst der Kommission, als Bevollmächtigte, Zustellungsbevollmächtigter: Georges Kremlis, Juristischer Dienst der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Beklagte,

wegen teilweiser Aufhebung — was Rindfleisch angeht — der Entscheidungen 85/450 und 85/451 der Kommission vom 28. August 1985 über die vom Königreich Dänemark vorgelegten Rechnungsabschlüsse für die vom Europäischen Aus-richtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, für die Haushaltsjahre 1980 und 1981 finanzierten Ausgaben (ABl. L 267, S. 7 und 10)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten G. Bosco in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten, der Richter O. Due, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliét, T. F. O'Higgins und F. Schockweiler,

Generalanwalt: J. L. da Cruz Vilaça

Kanzler: B. Pastor, Verwaltungsrätin

aufgrund des Sitzungsberichts und der mündlichen Verhandlung vom 17. Juni 1987,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 12. November 1987,

folgendes

1 Das Königreich Dänemark hat mit Klageschrift, die am 16. November 1985 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Aufhebung der Entscheidungen 85/450 und 85/451 der Kommission vom 28. August 1985 über den vom Königreich Dänemark vorgelegten Rechnungsabschluß für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, für die Haushaltsjahre 1980 und 1981 finanzierten Ausgaben (ABl. L 267, S. 7 und 10), soweit in diesen Entscheidungen die als Erstattungen Rindfleisch für die Haushaltsjahre 1980 und 1981 gezahlten Beträge von 18175950,25 DKR und 31664013,16 DKR nicht im Rahmen der Gemeinschaftsfinanzierung übernommen worden sind.

2 Mit Beschluß vom 15. Oktober 1986 hat der Gerichtshof das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Klägers zugelassen.

3 Mit den angefochtenen Entscheidungen hat es die Kommission abgelehnt, vom Königreich Dänemark zur Finanzierung von Erstattungen bei der Ausfuhr von Rindfleischzubereitungen und -konserven ausgelegte Beträge als zu Lasten des EAGFL gehend anzuerkennen, die sich auf den in den ausgeführten Erzeugnissen enthaltenen Fettanteil beziehen; zur Begründung führte sie an, daß in den Anhängen der Verordnungen zur Festsetzung der fraglichen Erstattungen, wie der Verordnung Nr. 187/80 der Kommission vom 29. Januar 1980 (ABl. L 23, S. 11), die Berücksichtigung von Fett ausgeschlossen werde.

4 Zur Begründung der Klage macht die dänische Regierung geltend, die Kommission habe bei ihrer Weigerung, die in der Klage bezeichneten Beträge zu Lasten des EAGFL zu übernehmen, dadurch gegen den EWG-Vertrag und zu seiner Durchführung ergangene Rechtsnormen, insbesondere die Verordnung Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13), verstoßen, daß

sie sich auf eine unzutreffende Auslegung der Verordnung Nr. 187/80 und der anderen Verordnungen zur Festsetzung der Ausfuhrerstattungen für Rindfleisch für 1980 und 1981 gestützt habe;

sie in einer Entscheidung über den Rechnungsabschluß, die lange nach Ablauf der durch Artikel 5 der Verordnung Nr. 729/70 gesetzten Frist ergangen sei, eine rechtliche Argumentation zugrunde gelegt habe, die sie vorher nie zum Ausdruck gebracht habe.

5 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts, des Verfahrens und des Vorbringens der Parteien wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

6 Mit dem ersten Klagegrund, der falschen Anwendung der Verordnungen zur Festsetzung der Ausfuhrerstattungen auf dem Rindfleischsektor für die Jahre 1980 und 1981, macht die dänische Regierung geltend, die in der Tarifstelle ex 16.02 B III b) 1 des Anhangs der Verordnungen verwendete Formulierung Gewichtshundertteile Rindfleisch ... (ausgenommen Schlachtabfall und Fett) sei mangels einer besonderen gemeinschaftsrechtlichen Definition dahin zu verstehen, daß mit ihr das Fleisch im natürlichen Sinne, d. h. die Muskulatur des Skeletts mit ihrem natürlichen Gehalt an sichtbarem wie an intramuskulärem Fett gemeint sei, wobei der Anteil des Fetts an diesem Ganzen bis zu 30 % betragen könne. Die Auslegung der Kommission sei deshalb mit der in der genannten Tarifstelle verwendeten Formulierung unvereinbar.

7 Das Vereinigte Königreich ist ebenfalls der Auffassung, daß die von der Kommission vertretene Auslegung aus den einschlägigen Vorschriften nicht hervorgehe. Da in keiner gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift der Begriff des Fleischgehalts von Fleischzubereitungen definiert oder die zu seiner Berechnung zu verwendende Methode angegeben werde, wäre es Sache der Mitgliedstaaten gewesen, diesem Begriff eine vernünftige und sinnvolle Auslegung zu geben. Das Vereinigte Königreich selbst habe den Gehalt an magerem Fleisch der Erzeugnisse zugrunde gelegt und dabei unter magerem Rindfleisch das magere Muskelgewebe des Tieres nach der Beseitigung des gesamten sichtbaren Fettgewebes verstanden, wobei das erstgenannte bis zu 10 % nicht sichtbares Fett enthalten könne.

8 Die Kommission ist dagegen der Auffassung, daß der Begriff Rindfleisch... (ausgenommen ... Fett) im Sinne der Tarifstelle ex 16.02 B III b) 1 bedeute, daß bei der Berechnung des Fleischgehalts eines Erzeugnisses zur Bestimmung der Höhe der Ausfuhrerstattung das in diesem Erzeugnis enthaltene Fett außer acht zu lassen sei und daß, da die Vorschriften keine Einschränkung in bezug auf die Art des außer acht zu lassenden Fettes enthielten, für diese Berechnung unter Fett Fett in allen seinen Formen unabhängig davon zu verstehen sei, ob es sich um hinzugefügtes oder um natürliches, sichtbares oder intramuskuläres, Fett handele. Nur diese Auslegung stehe im übrigen mit dem Ziel in Einklang, das mit der Regelung der Ausfuhrerstattungen verfolgt werde, durch die ein Anreiz zur Ausfuhr von Rindfleisch hoher Qualität geschaffen werden solle.

9 Zunächst ist festzustellen, daß auf diesem Gebiet gemeinschaftsrechtlich nicht definiert ist, was unter Fleisch und unter Fett zu verstehen ist. Daher sind Bedeutung und Umfang dieser Begriffe unter Berücksichtigung des allgemeinen Zusammenhangs, in dem sie verwendet werden, und entsprechend dem Sinn, den sie nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch haben, zu bestimmen.

10 Dazu ist als erstes zu bemerken, daß die Vorschrift, in der diese Begriffe enthalten sind, bezweckt, den Prozentsatz des verwendeten Rindfleischs in der Zusammensetzung einer Zubereitung oder einer Konserve zu bestimmen, um den Betrag der den Erzeugern im Rahmen der allgemeinen Regelung, der Erstattungen bei der Ausfuhr von Rindfleisch zustehenden Ausfuhrerstattungen festsetzen zu können. Diese Regelung, die durch die Verordnung Nr. 678/77 der Kommission vom 31. März 1977 zur Festsetzung der Erstattungen bei der Ausfuhr auf dem Rindfleischsektor für den am 1. April 1977 beginnenden Zeitraum (ABl. L 84, S. 41) eingeführt und durch die fraglichen Verordnungen fortgesetzt wurde, soll den Absatz von Rindfleisch außerhalb der Gemeinschaft durch Beihilfen erleichtern, die dazu bestimmt sind, den Unterschied zwischen dem Weltmarktpreis und dem innerhalb der Gemeinschaft garantierten Preis gemäß dem allgemeinen Ziel jeder Ausfuhrerstattungsregelung auszugleichen, das darin besteht, den Gemeinschaftsmarkt zu stabilisieren und dabei den Erzeugern ein angemessenes Einkommen zu sichern.

11 Die Erstattungen sind sowohl für Rindfleisch in Form von Teilen des Tierkörpers als auch für Zubereitungen und Konserven, die Rindfleisch enthalten, vorgesehen. Im letztgenannten Fall soll durch die Tarifstelle ex 16.02 B III b) 1 des Anhangs der Verordnungen die Gewährung der Erstattung auf den Prozentsatz des bei der Zubereitung verwendeten Rindfleischs beschränkt werden, das andere Inhaltsstoffe einschließlich Fleisch anderer Art enthalten kann. Das Wort Fleisch in dieser Tarifstelle kann daher mangels eines gegenteiligen Hinweises keine andere Bedeutung haben, als es in den anderen Vorschriften der fraglichen Verordnungen haben muß. In diesen Vorschriften werden die Teile des Tierkörpers angegeben, für die die Erstattung vorgesehen ist, ohne daß deren Qualität näher bezeichnet wird und ohne daß insbesondere Teile ausgeschlossen werden, die Fett enthalten.

12 Im Rahmen der beschriebenen Regelung ist zu prüfen, inwieweit es der Wortlaut der Tarifstelle unter Berücksichtigung seines gewöhnlichen Sinns in dem gegebenen Zusammenhang gebietet, das Fett in Zubereitungen und Konserven aus Rindfleisch bei der Berechnung der Erstattungen außer acht zu lassen.

13 Dazu ist zu bemerken, daß die Bestimmung von dem, was unter Rindfleisch zu verstehen ist, sowohl Fett als auch Schlachtabfälle ausnimmt. Letztere stellen aber eindeutig unterscheidbare und abtrennbare Teile des Tierkörpers dar. Da die fragliche Bestimmung die Begriffe Fett und Schlachtabfall nebeneinander verwendet, ist sie dahin zu verstehen, daß sie alle Teile ausnehmen wollte, die kein Fleisch im engen Sinne des Wortes darstellen und die davon eindeutig unterschieden sind. Dies ist auch der Sinn, in dem der Begriff fettfreies Fleisch in der üblichen Praxis, nach der Bedeutung, die der gewöhnliche Sprachgebrauch dem Wort Fleisch beimißt, verstanden wird.

14 Da aus der Bestimmung keine gegenteilige Absicht klar erkennbar wird, kann dem Begriff Rindfleisch keine andere Bedeutung beigemessen werden. Die Bestimmung ist daher in dem Sinne auszulegen, daß Fett, das mit den für das Erzeugnis verwendeten Stücken verbunden ist und das eindeutig als solches unterschieden wird, nicht als Rindfleisch anzusehen ist. Eine Auslegung, die jeden mit dem blossen Auge nicht erkennbaren Fettanteil ebenfalls ausnehmen würde, der innerhalb des Muskelgewebes vorhanden sein mag und der von dem verwendeten Stück physisch nicht losgelöst werden kann, ist nicht als durch den Wortlaut geboten anzusehen.

15 Der Umstand, daß der streitigen Tarifstelle später durch die Verordnung Nr. 2429/86 der Kommission vom 31. Juli 1986 über das Verfahren zur Bestimmung des Fleischgehalts von zubereitetem oder haltbar gemachtem Rindfleisch der Tarifstelle ex 16.02 B III b) 1 des Verzeichnisses im Anhang der Verordnung Nr. 2184/86 der Kommission (ABl. L 210, S. 39) eine andere Bedeutung gegeben worden ist, kann die Auslegung des zur Zeit der maßgebenden Ereignisse geltenden Textes nicht beeinflussen (siehe Urteil vom 18. Januar 1984 in der Rechtssache 327/82, Ekro BV, Slg. 1984, 107, Randnr. 22).

16 Da eine Vorschrift, deren Nichtbeachtung finanzielle Folgen hat, hinreichend klar und genau sein muß, konnte sich die Kommission nicht auf den Wortlaut der Tarifstelle ex 16.02 B III b) 1 der für die Jahre 1980 und 1981 geltenden Verordnungen stützen, um zum Zeitpunkt des Rechnungsabschlusses des EAGFL eine Auslegung vorzuschreiben, die nach dem gewöhnlichen Sinn der verwendeten Wörter nicht geboten war. Soweit die Kommission für die Berechnung des Fleischgehalts nur von dem Prozentsatz von gänzlich fettfreiem Fleisch ausgegangen ist und es abgelehnt hat, einen normalerweise im Muskelgewebe enthaltenen Fettanteil zu berücksichtigen, hat sie die fragliche Bestimmung falsch angewandt, was zur Aufhebung der in den angefochtenen Bestimmungen zur Prüfung vorgelegten Entscheidungen führen muß.

17 Da der von der dänischen Regierung vorgeschlagenen Auslegung nicht in vollem Umfang gefolgt worden ist, ist noch zu prüfen, ob der zweite Klagegrund zu einem umfassenderen Ergebnis führen könnte.

18 Mit diesem Klagegrund wird geltend gemacht, die Kommission sei nicht mehr berechtigt gewesen, von einer neuen Auslegung der Bestimmung in einer Entscheidung über den Rechnungsabschluß auszugehen, die lange nach dem Ablauf der für diese Entscheidung durch Artikel 5 der Verordnung Nr. 729/70 gesetzten Frist ergangen sei, da die Dienststellen der Kommission bis dahin gegen die Praxis der dänischen Behörden keine Einwendungen erhoben hätten.

19 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Durchführung der EAGFL-Finanzierung in erster Linie Sache der nationalen Verwaltungen ist, die über die genaue Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu wachen haben. Dieses auf dem Vertrauensgrundsatz beruhende System umfaßt keinerlei systematische Kontrolle seitens der Kommission, der es auch materiell unmöglich wäre, sie durchzuführen. Da die nationalen Stellen für die Prüfung verantwortlich sind, ob die im Gemeinschaftsrecht vorgeschriebenen Voraussetzungen für die Mittelbindungen erfüllt sind, kann eine Kontrolle durch die Dienststellen der Kommission nur stichprobenweise erfolgen. Da dieser Mechanismus unregelmäßiger Kontrollen notwendig mit dem System verbunden ist, ist es möglich, daß Unregelmäßigkeiten lange nach den ihnen zugrunde liegenden Ereignissen entdeckt werden. Solange die Rechnungen nicht ordnungsgemäß abgeschlossen sind, ist die Kommission gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 729/70 verpflichtet, die Übernahme derjenigen Erstattungen durch den EAGFL abzulehnen, die nicht nach den Gemeinschaftsvorschriften gewährt worden sind. Diese Verpflichtung entfällt nicht allein dadurch, daß der Rechnungsabschluß nach Ablauf der in Artikel 5 dieser Verordnung vorgesehenen Frist erfolgt. Da keinerlei Sanktion mit der Nichteinhaltung dieser Frist verbunden ist, kann die Frist in Anbetracht des Charakters der Entscheidung über den Rechnungsabschluß, deren wesentlicher Zweck es ist, sich davon zu überzeugen, daß die Mittelbindungen der nationalen Stellen gemäß den Gemeinschaftsvorschriften vorgenommen worden sind, nur als Ordnungsfrist angesehen werden, soweit nicht die Interessen eines Mitgliedstaats beeinträchtigt werden.

20 Unter diesen Umständen ist der Klagegrund zurückzuweisen.

Kosten

21 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Artikel 69 § 3 Absatz 1 kann der Gerichtshof die Kosten jedoch ganz oder teilweise gegeneinander aufheben, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt, oder wenn ein außergewöhnlicher Grund gegeben ist. Da die dänische Regierung mit ihrem Vorbringen nicht voll durchgedrungen ist, soweit dieses dahin ging, daß außer dem im Muskelgewebe enthaltenen unsichtbaren Fett auch das sichtbare Fett bis zu einem Anteil von 30 % als unter den Begriff Fleisch fallend anzusehen sei, sind die Kosten gegeneinander aufzuheben. Da das Vereinigte Königreich in bezug auf die Kosten seiner Streithilfe keinen Antrag gestellt hat, hat es diese Kosten selbst zu tragen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1) Die Entscheidungen 85/450 und 84/451 der Kommission vom 28. August 1985 über den vom Königreich Dänemark vorgelegten Rechnungsabschluß für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, für die Haushaltsjahre 1980 und 1981 finanzierten Ausgaben werden aufgehoben, soweit in diesen Entscheidungen die als Erstattungen Rindfleisch für die Haushaltsjahre 1980 und 1981 gezahlten Beträge von 18175950,25 DKR und 31664013,16 DKR nicht im Rahmen der Gemeinschaftsfinanzierung übernommen worden sind.

2) Jeder Beteiligte trägt seine eigenen Kosten.