Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.02.1988 – C-252/85

Schlußanträge des Generalanwalts

José Luís da Cruz Vilaça

vom 4. Februar 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Dies ist das fünfte Verfahren, in dem der Gerichtshof ersucht wird, die Vereinbarkeit der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats mit der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten zu beurteilen.

2 Im vorliegenden Fall sind es die Rechtsvorschriften der Französischen Republik, die die Kommission wegen Unvereinbarkeit mit der genannten Richtlinie beanstandet.

3 Eigenartigerweise war dies die erste der Vertragsverletzungsklagen, die die Kommission aufgrund der Richtlinie 79/409/EWG erhoben hat. Der Termin für die Sitzung, der bereits für Juli 1986 anberaumt worden war, wurde auf Antrag beider Parteien auf den 1. Dezember 1987 verschoben, da vorgesehen war, daß die französischen Behörden die Bestimmungen erlassen würden, die erforderlich wären, um der Richtlinie nachzukommen. Tatsächlich wurden die französischen Rechtsvorschriften nachträglich in verschiedenen Punkten geändert.

4 Die Kommission hat ihre Klage nicht zurückgenommen, obwohl sie in der Sitzung eingeräumt hat, daß einige der in der Klageschrift erhobenen Vorwürfe gegenstandslos geworden seien.

5 Wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, beseitigt die Vertragserfüllung zum falschen Zeitpunkt oder sogar nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzten Frist weder das Vorliegen der Vertragsverletzung noch das Interesse an ihrer Feststellung: Das Rechtsschutzinteresse der Kommission ist immer zu vermuten, wenn die Vertragsverletzung nicht innerhalb der festgesetzten Frist abgestellt worden ist.

6 Unter diesen Umständen — und vorbehaltlich einer späteren Klagerücknahme der Kommission — müssen Gegenstand der Prüfung der Vereinbarkeit von Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts mit einer Richtlinie die Rechtsvorschriften sein, die zur Zeit der Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme sowie der Klageerhebung gelten, da der Streitgegenstand darin festgelegt wird.

7 Im vorliegenden Fall hat die Kommission bei den sechs in der Klageschrift erhobenen Rügen eingeräumt, daß die Rüge bezüglich der Jagd im Medoc (fünfte Rüge) gegenstandslos sei, da die Ministerialverordnung, die diese Jagd gestattete, durch Urteil des französischen Conseil d'État vom Dezember 1984 wegen Verstoßes gegen die Richtlinie aufgehoben worden sei. Deshalb könnten derartige Jagdgenehmigungen nicht mehr erteilt werden.

8 Die Kommission hat ebenfalls eingeräumt, daß die Rüge bezüglich des Verzeichnisses der Vögel, die bejagt werden dürften, (vierte Rüge) gegenstandslos sei, da die Ministerialverordnung vom 12. Juni 1979 aufgehoben und durch die Ministerialverordnung vom 26. Juni 1987 ersetzt worden sei, die ein Verzeichnis der Vogelarten enthalte, die bejagt werden dürften, das gemäß Artikel 7 und Anhang II der Richtlinie aufgestellt worden sei. Der Vertreter der französischen Regierung hat in der Sitzung den Text dieser letztgenannten Verordnung zu den Akten gereicht.

9 Die ursprünglich von der Kommission erhobene Rüge betraf sechs Vogelarten, die in der Ministerialverordnung aufgeführt waren und deren Bejagung wegen Schädlichkeit erlaubt war — die Raben, die Rabenkrähen, die Stare, die Eichelhäher, die Elster und die Krähen. Die französische Regierung führte daraufhin zu ihrer Verteidigung aus, die diese Arten betreffenden Abweichungen von der Richtlinie seien der Kommission durch Schreiben vom 26. August 1981 mitgeteilt worden und nach Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a dritter Gedankenstrich der Richtlinie gerechtfertigt.

10 Da die fraglichen Arten in der Zwischenzeit durch Verordnung vom 26. Juni 1987 von der Liste der Vögel, die bejagt werden dürfen, gestrichen worden sind, hängt die Beantwortung der Frage, ob Abweichungen von der Richtlinie (gemäß Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a dritter Gedankenstrich) für diese Vögel in Zukunft zulässig sind oder nicht, vom konkreten Inhalt der gewünschten Abweichungen ab. Eine Prüfung ihrer Zulässigkeit kann somit logischerweise im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht vorgenommen werden, da sie zunächst gemäß Artikel 9 Absätze 3 und 4 der Richtlinie Gegenstand von Konsultationen mit der Kommission sein müssen.

11 Wenden wir uns also der Prüfung der verbleibenden Rügen zu, indem wir die Numerierung in der Klageschrift beibehalten.

Erste Rüge: Schutz der Brut und der Eier

12 Artikel 5 der Richtlinie regelt in den Buchstaben b und c den Schutz der Brut und der Eier aller in Artikel 1 genannten Vogelarten.

13. a) Die französischen Rechtsvorschriften — Artikel 372 Absatz 10 und 374 Nr. 4 des Code rural — sehen jedoch hinsichtlich der für die Jagd bestimmten Vögel den Schutz der Eier und der Brut nur während des Zeitraums der Beendigung der Jagd vor. Nach Auffassung der Kommission stehen sie deshalb nicht mit der Richtlinie in Einklang, nach der dieser Schutz das ganze Jahr über gewährleistet werden muß.

14. Frankreich ist der Auffassung, daß es sich um einen lediglich formalen Einwand handele, da die Vögel während der Jagdzeit nicht nisteten. Das Ziel der Richtlinie sei somit durch die französischen Rechtsvorschriften vollständig erreicht. Die Klägerin hat (in ihrer Erwiderung) zur Stützung ihrer These vorgetragen, daß die Ministerialverordnungen, die die Zeiträume der Eröffnung und der Beendigung der Jagd festlegen, bewirkten, daß ihre Eröffnung traditionell nicht vor dem ersten Septembersonntag und ihre Beendigung nicht nach dem 28. Februar stattfänden. Auf diese Weise werde das Zusammentreffen des Verbotszeitraums mit der Nist- und Aufzuchtzeit sichergestellt.

15. Die französischen Rechtsvorschriften gewährleisten jedoch offensichtlich nicht die Erreichung der in Artikel 5 Buchstaben b und c der Richtlinie festgesetzten Ziele.

16. Erstens läuft nämlich — wie die Kommission geltend macht — die Aussetzung des Schutzes der Brut während der Eröffnung der Jagd darauf hinaus, nicht anzuerkennen, daß ein solcher Schutz auch außerhalb der Brut- und Aufzuchtzeit notwendig ist; denn es gibt Vögel (besonders Zugvögel), die die in den vorhergehenden Jahren gebauten Nester wieder benutzen. Die französischen Rechtsvorschriften, die die Brut das ganze Jahr über ungeschützt lassen, erfüllen somit nicht die Voraussetzungen des Artikels 5 Buchstabe b der Richtlinie.

17. Zweitens bieten die Ministerialverordnungen, die die Zeiten der Eröffnung und der Beendigung der Jagd für die verschiedenen Regionen und Arten festlegen, keine sichere Gewähr dafür, daß die Zeiträume der Eröffnung der Jagd und der Nistzeit nicht zusammenfallen können. Im übrigen führt das entsprechende französische Vorbringen nicht zu der Gewißheit, daß die Zeiträume der Eröffnung und der Beendigung der Jagd immer zwischen dem ersten Septembersonntag und dem 28. Februar liegen: Es heißt dort lediglich, daß dies traditionell der Fall sei. Anders ausgedrückt, die französische Regierung stützt sich auf ein traditionelles Verhalten, das keine verbindliche Kraft hat und keine Gewähr dafür bietet, daß die Zeiträume der Eröffnung der Jagd und der Nistzeit nicht zusammenfallen können. Ein Beispiel dafür ist das, was bei der Jagd auf die Turteltaube in der Gironde geschehen ist, die bis zum Urteil des Conseil d'État vom 7. Dezember 1984 durch die Verordnung vom 20. April 1982 im Mai genehmigt war, d. h. während der entsprechenden Brut- und Aufzuchtzeit.

18. Somit ermöglichen die französischen Rechtsvorschriften, die die Brut und die Eier nicht während des gesamten Jahres schützen und die nicht gewährleisten, daß die Eröffnung der Jagd nicht während der Brut- und Aufzuchtzeit aller Arten stattfindet, nicht die vollständige Durchführung der in Artikel 5 Buchstaben b und c enthaltenen Regelungen.

19. b) Hinsichtlich der anderen wildlebenden Vogelarten, auf die die Verordnung vom 17. April 1981 Bezug nimmt, meint die Kommission, ungeachtet des Umstands, daß der durch diese Verordnung gewährleistete Schutz keine zeitliche Begrenzung enthalte, erfasse er nicht sämtliche wildlebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten heimisch seien, wie Artikel 1 der Richtlinie dies fordere, auf den Artikel 5 Absatz 1 Bezug nehme.

20. Die Kommission nennt als Beispiele für Arten, die vom Verbot der Zerstörung der Brut und der Eier nicht erfaßt werden, die in den Artikeln 2 und 3 der genannten Verordnung erwähnten Arten.

21. Was Artikel 3 betrifft, kann man der Kommission nicht Recht geben, da dieser Artikel durch Artikel 5 der Verordnung vom 20. Dezember 1983 aufgehoben wurde.

22. Artikel 2 verweist seinerseits auf die Silbermöwe (larus argentatus) und die Lachmöwe (larus ridibundus), die Gegenstand eines Antrags auf Genehmigung einer Abweichung waren, der mit Schreiben vom 28. Juli (oder 28. August?) 1981 eingereicht wurde und in dem angesichts der Gefahr, die die unkontrollierte Vermehrung dieser Vögel für die Muschelzucht, bestimmte Arten von Seevögeln und die Luftfahrt darstellt — Gründe, die auch heute noch gültig sind —, Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie in Anspruch genommen wurde.

23. Wie die französische Regierung in der Sitzung mitgeteilt hat, werden derartige Abweichungen in jedem Einzelfall vom Umweltminister genehmigt und betreffen genau angegebene, begrenzte Mengen von Jungen und Eiern. Unter diesen Umständen würden der Ausnahmecharakter und die eingeschränkte Natur der Abweichungen sowie die Gründe, auf die diese gestützt wurden, es ermöglichen, sie grundsätzlich unter Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie zu subsumieren.

24. Der in der Verordnung vom 17. April 1981 vorgesehene Schutz der Brut und der Eier betrifft jedoch nicht sämtliche wildlebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten heimisch sind. In einem Verzeichnis, das die Kommission am 31. Mai 1986 auf Ersuchen des Gerichtshofes vorgelegt hat, werden verschiedene Vogelarten aufgezählt, die (wie die in den Artikeln 2 und 3 erwähnten Arten), ohne ausdrücklich von dem durch die Verordnung vom 17. April 1981 gewährten Schutz ausgeschlossen zu sein, gleichwohl nicht in dem Verzeichnis nach Artikel 1 dieser Verordnung genannt werden.

25. Auf die Stichhaltigkeit dieses Vorbringens werde ich bei der Prüfung der folgenden Rüge genauer eingehen.

26. Das Ergebnis, zu dem ich insoweit kommen werde, wird es mir zusammen mit den soeben angestellten Erwägungen ermöglichen, die erste Rüge auch in diesem Punkt für begründet zu halten.

Zweite Rüge: Umfang des Schutzes

27. Die Richtlinie schützt, wie bereits ausgeführt, sämtliche wildlebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten heimisch sind.

28. Nach Artikel 3 des Gesetzes Nr. 76-629 vom 10. Juli 1976 gilt der Schutz jedoch nur in Fällen, die durch ein besonderes wissenschaftliches Interesse oder aus Gründen der Erhaltung des nationalen biologischen Erbes gerechtfertigt sind. Nach Auffassung der Kommission steht der Begriff des nationalen biologischen Erbes nicht im Einklang mit der Richtlinie, da er zu eng sei; denn die Richtlinie betreffe das, was man als europäisches biologisches Erbe bezeichnen könnte. Im Gegensatz zur Richtlinie schütze das französische Gesetz insbesondere nicht die Zugvogelarten der anderen Staaten, die sich zu einem bestimmten Zeitpunkt im französischen Hoheitsgebiet aufhalten könnten.

29. Auch wenn die zur Durchführung des fraglichen Gesetzes erlassene Verordnung vom 17. April 1981 den Begriff des nationalen biologischen Erbes im Wege der extensiven Auslegung auf zahlreiche Arten ausdehnte, die nicht in Frankreich nisten, und auf diese Weise Zugvogelarten einschloß, so steht doch fest, daß der Schutz nicht auf sämtliche Arten erstreckt wurde, für die die Richtlinie ihn vorsah, und insoweit nicht mit der Richtlinie im Einklang steht.

30. In Wirklichkeit ermöglicht es — wie die Kommission ausgeführt hat — das in den französischen Rechtsvorschriften enthaltene System, die geschützten Arten positiv aufzuzählen, kaum, alle Arten, auf die Artikel 1 der Richtlinie verweist, zu umfassen. Dieses System birgt unvermeidlich die Gefahr, zu eng zu sein. Ein Listensystem bietet im übrigen, wie ich in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache 247/85 (Slg. 1987, 3029) ausgeführt habe, nicht alle Unfehlbarkeitsgarantien hinsichtlich des Umfangs der aufgenommenen Arten und kann nicht den Rhythmus der Veränderungen berücksichtigen, die sich in den Populationen und der Brut der Zugvögel ergeben.

31. Den Beweis dafür stellt wohl das von der Kommission vorgelegte Verzeichnis dar, auf das ich anläßlich der vorhergehenden Rüge hingewiesen habe. Zu diesem Verzeichnis hat der Bevollmächtigte der französischen Regierung in der Sitzung ausgeführt, daß einige dieser Arten nicht in Frankreich lebten und auch nicht über Frankreich hinwegzögen und daß die übrigen Arten in Frankreich in den Genuß des Vogelschutzes kämen. Die Schutzwirkung der Richtlinie erfaßt aber auch, wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, die wildlebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet eines anderen Mitgliedstaats heimisch sind und die sich nicht natürlicherweise oder gewöhnlich im Gebiet des fraglichen Mitgliedstaats aufhalten, sondern, lebend oder tot, dorthin gebracht werden oder dort gehalten oder vermarktet werden. Die französischen Rechtsvorschriften erstrecken den durch die Richtlinie vorgesehenen Schutz jedoch nicht auf diese Vögel. Die vorliegende Rüge ist deshalb als begründet anzusehen.

Dritte Rüge: Das Halten der Vögel

32. Das Gesetz Nr. 76-629 sieht kein ausdrückliches Verbot des Haltens der Vogelarten vor, deren Bejagung und Fangen verboten sind, da diese sich nach Ansicht der Kommission nicht mit Artikel 5 Buchstabe e der Richtlinie vereinbaren ließen. Das genannte Gesetz fordert lediglich eine Genehmigung für das Halten von nicht domestizierten Tieren (Artikel 5) und legt die Voraussetzungen für das Halten dieser Tiere in den Artikeln 6 und 10 fest.

33. Die französische Regierung macht jedoch geltend, daß die nationalen Rechtsvorschriften es ermöglichten, die von der Richtlinie vorgesehenen Ziele zu erreichen.

34. Tatsächlich ergibt sich das Verbot des Haltens der durch Artikel 1 der Verordnung vom 17. April 1981 geschützten Arten aus dem Zusammenwirken der in dieser Bestimmung ausgesprochenen Verbote, die dort aufgeführten Vögel zu fangen und diese sowie ihre Eier wegzunehmen, zu befördern, zu benutzen, zu kaufen oder zu verkaufen.

35. Es bleibt jedoch die Frage nach dem Umfang des durch diese Verordnung gewährleisteten Schutzes bestehen. Da die Verordnung nämlich nicht sämtliche von der Richtlinie betroffenen Arten schützt, steht sie nicht mit ihr im Einklang: Damit dies geschehen kann, müßte das Verbot des Haltens auf die Arten ausgedehnt werden, die nicht von der Verordnung erfaßt, aber von der Richtlinie geschützt sind (siehe die Prüfung der zweiten Rüge). Im übrigen scheint die französische Regierung diesen Mangel in ihrer Klagebeantwortung stillschweigend anerkannt zu haben.

Sechste Rüge: Die Benutzung von Leimruten und Netzen für die Jagd

36. Aus den Gründen, die ich zu Beginn dieser Schlußanträge dargelegt habe, wird meine Prüfung dieser Rüge sich nicht auf die Ministerialverordnungen vom 1. September 1987 erstrecken, mit denen die französische Regierung die traditionellen Jagdmethoden regeln wollte. Ich werde mich somit darauf beschränken, die Übereinstimmung der in der Klageschrift genannten französischen Rechtsvorschriften, nämlich der Ministerialverordnung vom 27. Juli 1982 und der Ministerialverordnungen vom 7. September und vom 15. Oktober 1982, mit der Richtlinie zu untersuchen.

37. Diese Verordnungen genehmigen die Benutzung von Leimruten zum Fangen von Drosseln und die Benutzung von Netzen zum Fangen von Feldlerchen. Es handelt sich um Fangmethoden, die durch Artikel 8 und Anhang IV Buchstabe a der Richtlinie aufgrund ihres notwendigerweise nicht selektiven Charakters ausdrücklich verboten sind.

38. Frankreich gab mit Schreiben vom 25. Mai 1983 eine Abweichung von den Artikeln 7 und 8 der Richtlinie hinsichtlich dieser Fangmethoden bekannt und vertrat die Auffassung, daß diese Abweichung nach Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c zulässig sei, der seiner Auffassung nach die Aufrechterhaltung traditioneller Jagdmethoden umfaßt.

39. Zu diesem Argument genügt zunächst die Bemerkung, daß der geltend gemachte Grund nur unter Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c subsumiert werden könnte, wenn er als vernünftige Nutzung der fraglichen Vögel angesehen werden könnte. Insoweit scheinen die anwendbaren französischen Rechtsvorschriften den Fang auf Vögel zu beschränken, die als Lockvögel benutzt werden sollen. Darüber hinaus machte die französische Regierung Gründe sozialer Natur geltend, die mit dem fortschreitenden Alter der traditionellen Anwender derartiger Jagdmethoden zusammenhingen, deren Erhaltung im übrigen dazu beitragen werde, die Landflucht zu verhindern.

40. Gleichwohl ist es für die Beachtung der derzeitigen Erfordernisse des Umweltschutzes notwendig, daß die Anwendung derartiger traditioneller Methoden, unterstellt, sie kann unter Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe c subsumiert werden, die in dieser Bestimmung ausdrücklich festgelegten Voraussetzungen erfüllt.

41. Konkret muß die in Rede stehende Tätigkeit unter streng überwachten Bedingungen selektiv ausgeübt werden, und sie muß sich auf geringe Mengen von Vögeln beschränken.

42. Meines Erachtens hat die französische Regierung (namentlich in ihrer Klagebeantwortung) zur Genüge dargelegt, daß die fraglichen Rechtsvorschriften hinreichend strenge und kontrollierte Bedingungen für die Einhaltung der Jagdmethoden aufstellen, auf die sich die vorliegende Rüge bezieht.

43. Damit die Abweichungen zulässig sind, ist es noch erforderlich, daß die verwendeten Fangmethoden selektiv sind. Die Benutzung von Leimruten und Netzen ist jedoch nach Artikel 8 und Anhang IV Buchstabe a gerade wegen ihres nicht selektiven Charakters ausdrücklich verboten, da die Gefahr besteht, daß andere Vogelarten gefangen werden. Der Umstand, daß die französischen Rechtsvorschriften vorschreiben, daß Vögel, die zu anderen Arten gehören, freigelassen werden müssen, ändert nichts am Charakter des nach derartigen Methoden vorgenommenen Fangens, zumal dieses, wie die Kommission vorgetragen hat, zu Verletzungen, Verstümmelungen und zum Tod von Vögeln irgendwelcher Arten führen kann.

44. Dazu kommt, daß die Fänge nicht nur selektiv, sondern auch in geringen Mengen vorgenommen werden müssen. Frankreich scheint anzunehmen, daß dies der Fall ist, wenn der Anteil der Fänge im Verhältnis zur Gesamtheit der Vögel ldein ist. Trotz der Schätzungen, die die französische Regierung vorlegt, sind die in Rede stehenden französischen Rechtsvorschriften jedoch nicht geeignet sicherzustellen, daß in Zukunft nicht eine intensive Jagd auf diese Vögel stattfindet (selbst wenn man berücksichtigt, daß diese Vögel nur als Lockvögel benutzt werden können) und daß die bis dahin festgestellten Prozentsätze nicht erheblich steigen. In Wirklichkeit enthalten die fraglichen Verordnungen keinerlei Begrenzung der Anzahl der Fänge, die jeder Anwender der in Rede stehenden Methoden tätigen kann, so daß sie nicht garantieren, daß die Gesamtzahl der gefangenen Vögel auf geringe Mengen beschränkt bleibt. Dies genügt, um zu der Auffassung zu gelangen, daß sie nicht die in Artikel 9 der Richtlinie aufgestellten Voraussetzungen für eine Abweichung erfüllen.

45. Folglich stehen die geprüften französischen Rechtsvorschriften auch insoweit nicht in Einklang mit der Richtlinie, als sie unter den genannten Voraussetzungen die Verwendung von Leimruten und Netzen gestatten.

46. Ich schlage Ihnen somit vor festzustellen, daß die Französische Republik gegen eine ihrer Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um den sich aus der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 ergebenden Verpflichtungen vollständig nachzukommen.

47. Da die Französische Republik mit ihrem Vorbringen im wesentlichen unterlegen ist und da ihr eigenes Verhalten den Rügen 4 und 5 zugrunde liegt und es rechtfertigte, daß diese nachher als gegenstandslos angesehen werden konnten, sind ihr die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.