Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.03.1988 – C-32/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 2. März 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 In dem Verfahren, das uns heute beschäftigt und das eingeleitet worden ist von einem italienischen Verband stahlerzeugender Unternehmen sowie drei italienischen Stahlproduzenten (von denen zwei im Sinne von Artikel 66 EGKS-Vertrag zusammengeschlossen sind), geht es wieder einmal um die nach Artikel 58 EGKS-Vertrag eingeführte Stahlquotenregelung, die in den verschiedenen Ausgestaltungen, die sie seit 1980 erfahren hat, schon in einer Reihe von Verfahren Gegenstand der Untersuchung war.

2 Vor dem Auslaufen der durch die Entscheidung Nr. 234/84 geschaffenen Regelung (sie galt gemäß ihrem Artikel 18 bis zum 31. Dezember 1985) unternahm die Kommission im Herbst 1985 eine Wertung der Lage. Dabei kam sie — wie sich einer Mitteilung an den Rat vom 25. September 1985 entnehmen läßt — zu dem Ergebnis, nach dem 31. Dezember 1985 könnten aus dem weiterbestehenden Quotensystem die Kategorien IV, V, Ic und Id ausgenommen werden. Weil der Rat dazu die nach Artikel 58 § 1 EGKS-Vertrag erforderliche Zustimmung nicht gab, kam es in der Entscheidung Nr. 3485/85, die das Quotensystem bis zum 31. Dezember 1987 verlängerte, nur zur Freigabe der Kategorien Id und V. Vorgesehen war in dieser Entscheidung allerdings auch, die Kommission beabsichtige, vor Ende des Jahres 1986 die Zustimmung des Rates zum Ausschluß weiterer Erzeugnisgruppen aus dem Quotensystem ab 1. Januar 1987 einzuholen (Artikel 19).

3 Demgemäß machte die Kommission in einer Mitteilung an den Rat vom 2. Oktober 1986 den Vorschlag, zum 1. Januar 1987 auch die Erzeugnisgruppen IV, Ic, VI sowie Vorprodukte für die Kategorie Ic und einen Teil der Kategorie III zu liberalisieren. Auch damit hatte sie jedoch keinen Erfolg. Wie wir wissen, berief sie sich nicht auf den in Artikel 18 der Entscheidung Nr. 3485/85 ausdrücklich genannten Artikel 58 § 3 EGKS-Vertrag, wo es heißt:

Das Quotensystem wird durch einen nach Anhörung des Beratenden Ausschusses gestellten Antrag der Hohen Behörde oder durch den Antrag der Regierung eines Mitgliedstaats an den Rat beendet, es sei denn, daß der Rat bei einem Antrag der Hohen Behörde einstimmig, bei einem Antrag einer Regierung mit einfacher Mehrheit anders entscheidet.

4 Vielmehr lag ihr — wie in Artikel 19 der Entscheidung Nr. 3485/85 erklärt — daran, die Zustimmung des Rates nach Artikel 58 § 1 EGKS-Vertrag zu erhalten, wo es heißt:

Ist die Hohe Behörde bei einem Rückgang der Nachfrage der Auffassung, daß sich die Gemeinschaft in einer offensichtlichen Krise befindet und daß die in Artikel 57 vorgesehenen Maßnahmen nicht ausreichen, um dieser Lage zu begegnen so hat sie nach Anhörung des Beratenden Ausschusses und mit Zustimmung des Rates ein System der Erzeugungsquoten einzuführen, erforderlichenfalls unter Anwendung der in Artikel 74 vorgesehenen Maßnahmen.

5 Da es dazu nicht kam (die Vertreter Belgiens, Deutschlands und Luxemburgs sprachen sich in der Ratssitzung vom 20. Oktober 1986 gegen eine Freigabe der Kategorien III, IV und VI aus, woran sich auch in der Sitzung vom 18. November 1986 nichts änderte), wurde in der Entscheidung Nr. 3746/86 zur Änderung der Entscheidung Nr. 3485/85 nur die Erzeugnisgruppe Ic mit ihren Vorprodukten vom Quotensystem ausgenommen. Dabei blieb es auch nach Weiterbehandlung der Frage in den Sitzungen vom 19. März 1987 (die luxemburgische und die griechische Vertretung sprachen sich gegen eine weitere Liberalisierung aus) sowie vom 1. Juni 1987. Erst durch die Entscheidung Nr. 194/88 vom 6. Januar 1988 wurden dann die Kategorien IV und VI aus dem Quotensystem herausgenommen.

6 Mit der Ausgestaltung der Entscheidung Nr. 3746/86 nicht zufrieden, leitete der eingangs erwähnte Verband (dessen 74 Mitglieder im wesentlichen Produkte der Kategorien LV und VI erzeugen; ein Mitglied betätigt sich auch im Bereich der Kategorie III) am 3. Februar 1987 ein Gerichtsverfahren ein, mit dem Antrag, die nach seiner Ansicht nicht korrekt zustande gekommene Entscheidung Nr. 3746/86 für nichtig zu erklären.

7 Aufgrund der durch die Entscheidung Nr. 3746/86 geänderten Entscheidung Nr. 3485/85 und gemäß der Entscheidung Nr. 3673/86 (in ihr finden sich die für das erste Quartal 1987 maßgeblichen Kürzungssätze) wurden für die anderen eingangs genannten Unternehmen (die nur Erzeugnisse der Kategorie IV — so der Kläger in der Rechtssache 52/87 — bzw. Formstahl der Kategorie III — so die Kläger in der Rechtssache 57/87 — herstellen) in Mitteilungen vom 23. Dezember 1986 die für das erste Quartal 1987 geltenden Quoten festgelegt. Da auch sie der Auffassung sind, die Rechtsbasis dieser Mitteilungen sei — soweit sie in der Entscheidung Nr. 3746/86 zu erblicken sei — anfechtbar, haben sie am 20. und 25. Februar 1987 gleichfalls Gerichtsverfahren anhängig gemacht mit den Anträgen, die an sie gerichteten Schreiben der Kommission vom 23. Dezember 1986 für nichtig zu erklären.

8 Zu diesen drei Rechtssachen ist meines Erachtens nach allem, was schriftlich und mündlich dazu vorgetragen worden ist, folgende Wertung angezeigt.

Β — Stellungnahme

I — Zur Zulässigkeit

9 Da die Kommission Bedenken zur Zulässigkeit der Klage 32/87 geäußert hat, ist zunächst ihnen nachzugehen.

10 1. Dies kann in kurzer Form geschehen, soweit es sich um die Bemerkung der Kommission handelt, die Entscheidung Nr. 3746/86, die nur die Kategorie Ic liberalisten habe, betreffe den Kläger nicht, weil keines seiner Mitglieder solche Erzeugnisse herstelle; sie stelle also keinen beschwerenden Akt für sie dar.

11 Ich habe den Eindruck, daß diese Ansicht nicht wirklich aufrechterhalten wurde nach der vom Kläger gegebenen Klarstellung, die genannte Entscheidung werde nicht angefochten, soweit sie die Kategorie Ic liberalisiere, sondern insoweit als sie nicht auch andere Kategorien vom Quotensystem ausgenommen habe (was nach Artikel 58 § 3 EGKS-Vertrag möglich gewesen wäre). Beschwert fühlen sich der Kläger und seine Mitglieder in der Tat dadurch, daß die kritisierte Entscheidung nicht weit genug gegangen ist (in Artikel 4 der Entscheidung Nr. 3485/85 nicht auch die Kategorien III, IV und VI gestrichen hat), und so gesehen bestehen unter dem Gesichtspunkt des Klageinteresses sicherlich keinerlei Bedenken.

12 2. Ein weiterer Einwand zur Zulässigkeit der Klage geht auf den Umstand zurück, daß es sich bei dem angegriffenen Akt um eine echte allgemeine Entscheidung handelt. Solche Akte können von Unternehmen und Unternehmensverbänden direkt bekanntlich nur angegriffen werden, wenn geltend gemacht wird, sie stellten den Klägern gegenüber einen Ermessensmißbrauch dar. Die Kommission vermißt jedoch in der Klage ein entsprechendes Vorbringen; sie meint, die Klage enthalte in Wahrheit nur Ausführungen zur Begründetheit, nicht aber die Behauptung eines Ermessensmißbrauchs gegenüber dem Kläger und die schlüssige Darlegung von Gründen hierfür.

a) Damit hebt sie in erster Linie auf die Rechtsprechung ab, nach der das Vorliegen eines Ermessensmißbrauchs ausdrücklich behauptet werden muß und Gründe dafür anzugeben sind (Urteil in der Rechtssache 3/54); nach der (wie es im Urteil der verbundenen Rechtssachen 55 bis 59 und 61 bis 63/63 heißt) Umstände geltend zu machen sind, die erheblich für das Vorliegen eines dem Kläger gegenüber ergangenen Ermessensmißbrauchs sprechen; oder nach der (so das Urteil in den verbundenen Rechtssachen 3 und 4/64) Tatsachen und Umstände in schlüssiger Form zu bezeichnen sind, die die Wahrscheinlichkeit eines Ermessensmißbrauchs begründen.

13 Meines Erachtens kann jedoch nicht gesagt werden, daß dem der Schriftsatz des Klägers nicht genügt. Im Mittelpunkt seiner Ausführungen steht ja die These, die Kommission habe beim Erlaß der angegriffenen Entscheidung einen Verfahrensmißbrauch begangen, nämlich anstatt den Artikel 58 § 3 anzuwenden, auf den Artikel 58 § 1 zurückgegriffen. Dies gehört in die Kategorie des Ermessensmißbrauchs, wie die Urteile in den Rechtssachen 2/57 und in den verbundenen Rechtssachen 140, 146, 221 und 226/82 klarmachen (wo von der Umgehung eines speziellen Verfahrens die Rede ist). In Zweifel gezogen werden kann außerdem nicht — ich brauche das jetzt nicht weiter zu belegen —, daß sich dazu substantiierte Ausführungen in der Klageschrift finden, die die Wahrscheinlichkeit ihrer Fundiertheit begründen.

14 Was die Geltendmachung eines Ermessensmißbrauchs angeht (ob er bewiesen wurde, gehört ja in den Bereich der Begründetheit), kann man also wohl Bedenken nicht gelten lassen.

15. b) Anders könnte es sich allenfalls mit dem Erfordernis verhalten, darzulegen, daß ein Ermessensmißbrauch dem Kläger gegenüber begangen wurde. Zu einer solchen Annahme gibt die frühere einschlägige Rechtsprechung Anlaß, die ich in den Schlußanträgen zu der Rechtssache 250/83 zusammengestellt habe. Ihr läßt sich nämlich entnehmen, daß mit der zitierten Wendung das Klagerecht auf Sachverhalte beschränkt werden sollte, bei denen die individuellen Elemente überwiegen; Voraussetzung sei gemäß Artikel 33 Absatz 2 EGKS-Vertrag — wie im Urteil der verbundenen Rechtssachen 55 bis 59 und 61 bis 63/63 ausgeführt worden ist —, daß der Kläger unmittelbar in seinen Interessen verletzt ist, was aber nicht angenommen werden könne, wenn viele Unternehmen in gleicher Weise von einer allgemeinen Entscheidung betroffen werden.

16. Im vorliegenden Fall ist jedoch klar, daß von der kritisierten beschränkten Liberalisierung nicht nur die 74 Mitglieder des Klägers betroffen sind, sondern alle Hersteller von Produkten, für die es trotz des Liberalisierungsantrags der Kommission nicht zu einer Freistellung gekommen ist.

17. Man kann indessen den Eindruck haben, daß sich nach der neueren Rechtsprechung des Gerichtshofes eine derart enge Sicht nicht mehr rechtfertigt. Ich erinnere an das Urteil in den verbundenen Rechtssachen 140, 146, 221 und 226/82, in dem die Klage eines Verbandes für zulässig erklärt worden ist, von dem einige Mitglieder von der in der kritisierten allgemeinen Entscheidung vorgesehenen Quotenanhebung ausgeschlossen wurden. Ich erinnere auch daran, daß der Gerichtshof in der Rechtssache 250/83 meiner Beurteilung (von einem Sonderopfer des Klägers könne nicht gesprochen werden, weil er wie die meisten großen Stahlunternehmen von der Anpassungsregelung wegen Gewährung von Betriebsbeihilfen ausgeschlossen worden ist) nicht folgte und auch hier die Klage gegen eine allgemeine Entscheidung zuließ.

18. Legt man demgemäß einen großzügigen Maßstab an, so wird man es wohl — was die Zulässigkeitsvoraussetzungen des Artikels 33 Absatz 2 EGKS-Vertrag anbelangt — für ausreichend halten können, daß vorgebracht wurde, die Mitglieder des Klägers seien von der kritisierten Entscheidung besonders betroffen, weil sie an sich freizustellende Erzeugnisse herstellen, und sie seien im Verhältnis zu Erzeugern, deren Produkte tatsächlich liberalisiert worden sind, diskriminiert worden.

19. 3. In Zweifel gezogen wurde schließlich auch das Klageinteresse.

20. Dazu hat die Kommission schriftlich vorgetragen, es sei zum einen nicht sicher, daß es bei einer Anwendung des Artikels 58 § 3 tatsächlich zu einer weiter reichenden Liberalisierung gekommen wäre (weil sie ja durch einstimmiges Ratsvotum verhindert werden konnte); zum anderen könne auch — wenn es zu der Feststellung der RechtsWidrigkeit der angegriffenen Entscheidung wegen Nichtanwendung von Artikel 58 § 3 komme — nicht ausgeschlossen werden, daß die Kommission, die den Fall dann wieder aufzugreifen hätte, bei der Beurteilung der Lage zu anderen Schlußfolgerungen und damit auch zu weniger weit reichenden Anderungsvorschlägen käme als im Jahre 1986.

21. In der mündlichen Verhandlung hat sie außerdem hervorgehoben, die Kommission denke tatsächlich für die absehbare Zukunft (d. h. über den 1. Juli 1988 hinaus) nicht mehr an eine Teilliberalisierung für die Kategorie III (und dies im Hinblick auf die auf diese Kategorie inzwischen übertragenen Vergleichsmengen sowie die Schwierigkeit der Unterscheidung der verschiedenen Produkte dieser Kategorie). Zudem scheint sie in ihrem mündlichen Vortrag das Klageinteresse unter Hinweis darauf angezweifelt zu haben, daß es inzwischen ja (durch die Entscheidung vom 6. Januar 1988) tatsächlich zu der vom Kläger für richtig gehaltenen Liberalisierung der Kategorien IV und VI gekommen ist.

22. a) Was diese Überlegungen angeht, so läßt sich die an letzter Stelle gekennzeichnete meines Erachtens ohne weiteres als nicht stichhaltig bezeichnen. Der Kläger ist ja der Meinung, die von ihm angegriffene, am 5. Dezember 1986 mit Wirkung vom 1. Januar 1987 erlassene Entscheidung sei fehlerhaft, weil sie keine Liberalisierung auch der Kategorien IV und VI sowie von Teilbereichen der Kategorie III bewirkt habe. Dem Kläger liegt also an der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit, an der Neubeurteilung der Lage ab 1. Januar 1987 und der Ersetzung der Entscheidung mit Wirkung von ihrem Inkrafttreten und mit weiter reichender Liberalisierung. Dies kann im Hinblick auf tatsächliche Produktionsmengen im Jahre 1987 für den Kläger durchaus interessant sein und ist ein anderes Interesse als das durch die Entscheidung vom 6. Januar 1988 befriedigte. Deshalb kann — was die beiden Produktkategorien angeht — das Klageinteresse sicher nicht wegen Änderung der Rechtslage ab 1. Januar 1988 verneint werden.

23. b) Zu dem Vorbringen der Kommission, es sei nicht sieber, daß es bei Anwendung von Artikel 58 § 3 im Herbst 1986 zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre (nämlich zu einer Liberalisierung, wie von der Kommission ins Auge gefaßt), hat der Kläger unter Hinweis auf unsere einschlägige Rechtsprechung zutreffend bemerkt, es gehe nicht darum, ob sich mit Gewißheit sagen lasse, daß sich bei Heranziehung des Artikels 58 § 3 ein anderes Resultat eingestellt hätte als in der angegriffenen Entscheidung; im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung sei vielmehr ausreichend, daß als denkbar und auch naheliegend bezeichnet werden könne, daß die Anwendung des Artikels 58 § 3 ein anderes Resultat ergeben hätte. Letzteres ist aber sicherlich einzuräumen, das heißt, man kann annehmen, daß wenigstens ein Mitgliedstaat (was für Artikel 58 § 3 ausreicht) die Vorstellungen der Kommission mitgetragen hätte. Ich beziehe mich dazu auf einen von der italienischen Delegation in der Ratssitzung vom 18. November 1986 zu der alleinigen Freigabe der Kategorie Ic formulierten Vorbehalt sowie auf die im Protokoll der Ratssitzung vom 18. März 1987 enthaltene Feststellung, die italienische Delegation sei für eine vorrangige Liberalisierung der Kategorie VI, und ich erinnere daran, daß der Kläger darüber hinaus geltend gemacht hat, auch die Niederlande seien für eine weiter reichende Liberalisierung eingetreten. Dagegen kann auch nicht darauf hingewiesen werden, daß keiner dieser Staaten die Entscheidung der Kommission angefochten und so gezeigt hat, daß er auf einer weiter reichenden Liberalisierung besteht. Denn natürlich ist es etwas anderes, eine Entscheidung vor dem Gerichtshof anzugreifen, als sich einfach bei der Anwendung des Artikels 58 § 3 in einer Ratssitzung der Auffassung der Kommission anzuschließen und so ein einstimmiges Veto zu verhindern.

24. c) Was im übrigen die Frage angeht, mit welchen Konsequenzen bei der Kommission nach einer eventuellen Aufhebung der angegriffenen Entscheidung zu rechnen ist — ob davon ausgegangen werden kann, daß das Ergebnis der Bewertung der Lage ebenso aussieht wie vor Erlaß der angegriffenen Entscheidung, oder ob sich eine Änderung abzeichnet —, so muß je nach den in Betracht kommenden Produktionskategorien differenziert werden:

25. In Ansehung der Kategorien IV und VI ist ohne weiteres anzuerkennen, daß schon aus der Sicht zur Zeit der Klageerhebung kein Anlaß war, eine veränderte Bewertung zu erwarten (hat doch die Kommission im März 1987 deutlich zu erkennen gegeben, daß sie insoweit wegen Beendigung der Krise für eine Liberalisierung ist und eine Verlängerung des Systems keinesfalls über das Jahr 1987 hinaus mittragen werde). Erst recht gilt dies aber aus heutiger Sicht, denn wir wissen ja inzwischen, daß es durch eine Entscheidung vom 6. Januar 1988 mit der Zustimmung des Rates zu einer definitiven Herausnahme der beiden genannten Kategorien aus dem Quotensystem gekommen ist. Hat die Kommission also nach einer eventuellen Aufhebung der angegriffenen Entscheidung eine Regelung für diese Kategorien gemäß Artikel 58 § 3 EGKS-Vertrag für die Zeit vom 1. Januar 1987 in Angriff zu nehmen, so liegt es durchaus nahe anzunehmen, daß sie dabei ebenso verfährt.

26. Anders verhält es sich dagegen mit kleinen schweren Profilen der Kategorie III. Dies, weil die Kommission hierzu mit Entschiedenheit erklärt hat, sie habe ihr Urteil — aus den Gründen, die ich genannt habe — revidieren müssen, und es sei insofern auch für die Zeit nach dem 1. Juli 1988 nicht an eine Liberalisierung zu denken. Als sicher kann demnach angenommen werden, daß nach Aufhebung der angegriffenen Entscheidung und bei ihrer Neuformulierung gemäß Artikel 58 § 3 die Kategorie III im Quotensystem belassen würde, die Rechtslage also insofern unverändert bliebe.

27. Daraus folgt, daß ein Klageinteresse zu verneinen ist, soweit es um die Frage geht, daß eine Liberalisierung der Kategorie III (kleine schwere Profile) infolge Nichtanwendung des korrekten Verfahrens nach Artikel 58 § 3 EGKS-Vertrag unterblieb.

28. 4, Zusammenfassend ist demnach am Ende dieses ersten Abschnitts der Untersuchung festzuhalten, daß die Zulässigkeit der Klage 32/87 — die allein in Frage gestellt worden ist — grundsätzlich nicht geleugnet werden kann und daß etwas Abweichendes lediglich gilt, soweit es um die Behandlung der Kategorie III in der angegriffenen Entscheidung geht. Daraus folgt im übrigen auch — dies sei jetzt schon angemerkt —, daß in der Rechtssache 57/87, die durch Unternehmen anhängig gemacht worden ist, die allein Erzeugnisse der Kategorie III herstellen, der Klagegrund als unzulässig anzusehen ist, mit dem die allgemeine Entscheidung Nr. 3746/86 wegen Heranziehung des Artikels 58 § 1 EGKS-Vertrag und insoweit kritisiert worden ist, als sie eine Liberalisierung der Kategorie III unterließ.

II — Zur Begründetbeit

29. 1. Gerügt wird in allen drei Rechtssachen in erster Linie — in der Rechtssache 32/87 sogar ausschließlich — die Entscheidung Nr. 3746/86, mit der die Entscheidung Nr. 3485/85 geändert wurde, sei nicht in einem korrekten Verfahren zustande gekommen. Richtigerweise hätte sie gemäß Artikel 58 § 3 EGKS-Vertrag erlassen werden müssen, dem zufolge ein von der Kommission in der Überzeugung, die Voraussetzungen des Artikels 58 § 1 lägen nicht mehr vor, gestellter Liberalisierungsantrag vom Rat nur einstimmig verworfen werden kann, also — anders gewendet — ein solcher, Antrag der Kommission erfolgreich ist, wenn er wenigstens von einem Mitgliedstaat unterstützt wird (wogegen das tatsächlich angewandte Verfahren des Artikels 58 § 1 die Zustimmung des Rates, also ein positives Votum mit der in Artikel 28 im einzelnen gekennzeichneten Mehrheit verlangt).

30. Dazu wurde vorgetragen, die Anwendung des Artikels 58 § 3 sei nicht nur bei vollständiger Beseitigung des Quotensystems angezeigt, sondern auch, wenn einige Erzeugnisse aus der Regelung herausgenommen werden sollen mit der Folge unbeschränkter Produktionsmöglichkeit. Unterstrichen wurde auch, der Artikel 58 § 3 sei gegenüber seinem § 1 als lex specialis anzusehen, die sich — mit ihren erleichterten Bedingungen für die Beseitigung des Quotensystems — daraus erkläre, daß eine Quotenregelung im Grunde mit den Vertragsprinzipien (vor allem mit dem Verbot der Aufteilung der Märkte — Artikel 4 d) nicht in Einklang stehe und als etwas lediglich ausnahmsweise zu Duldendes anzusehen sei (wie die Artikel 5 und 57 klarmachten).

31. Wie wir gesehen und gehört haben, teilt die Kommission die — auch im Schrifttum vertretene — Ansicht, es sei für die Beseitigung eines Quotensystems ein erleichtertes Verfahren vorgesehen worden mit Rücksicht darauf, daß es im System des Vertrages an sich einen Fremdkörper darstelle. Sie teilt weiter die Auffassung, der Artikel 58 § 3 komme — auch wenn sein Wortlaut nicht eindeutig sei — selbst dann in Betracht, wenn es nur um die Beseitigung eines Quotensystems für eine oder einige Erzeugnisgruppen gehe, weil offensichtlich auch insofern die für den Artikel 58 § 3 auszumachende ratio legis eingreife.

32. Sie meint jedoch mit Entschiedenheit, der Artikel 58 § 3 könne gegenüber dem § 1 dieses Artikels keinesfalls als lex specialis angesehen werden. Der Kommission stehe vielmehr ein Wahlrecht zu, und sie könne durchaus auch für die Beseitigung des Quotensystems auf den actus contrarius der Einführung des Quotensystems (von dem in Artikel 58 § 1 allein die Rede sei), also auf den Artikel 58 § 1 zurückgreifen. Zu bedenken sei insofern nämlich, daß die Würdigung der wirtschaftlichen Lage unter dem Gesichtspunkt Bestehen oder Wegfall einer Krise sehr delikat sei, weil die Lage in den verschiedenen Mitgliedsländern, ja sogar innerhalb eines Mitgliedstaats recht unterschiedlich sein könne. Auf Einwendungen von Mitgliedstaaten, namentlich solcher, deren Unternehmen mit Umstrukturierungsmaßnahmen im Rückstand seien, sei bei dieser Beurteilung also mit Recht Rücksicht zu nehmen. Außerdem sei zu bedenken, daß die Kommission — wenn ein Quotensystem nur teilweise aufgehoben werde — für die Bewältigung der Krise in den übrigen Produktionsbereichen auf eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit dem Rat in seiner Mehrheit angewiesen sei. Darauf Bedacht zu nehmen sei also schon bei Maßnahmen zur Einschränkung eines Quotensystems angezeigt.

33. Was diese Thematik angeht, so sollte zunächst auch im Urteil unterstrichen werden, daß der EGKS-Vertrag von der freien Entfaltungsmöglichkeit der Unternehmen ausgeht, und daß die Hohe Behörde sich vorzugsweise indirekter Maßnahmen zu bedienen hat. Will die Hohe Behörde zu direkten Maßnahmen übergehen, d. h. hier zur Einführung von Erzeugerquoten, und dadurch die freie Entfaltungsmöglichkeit der Unternehmen einschränken, dann ist sie im Rahmen rechtsstaatlicher Grundsätze an das Kriterium gebunden, daß sich die Gemeinschaft in einer offensichtlichen Krise befindet. Sie kann Erzeugerquoten nicht aus eigener Machtvollkommenheit einführen, sondern ist an ein rechtlich geordnetes Verfahren gebunden, nämlich die Anhörung des Beratenden Ausschusses und die Zustimmung des Rates.

34. Entsprechend der Grundorientierung des Vertrages für freie Entfaltung der Unternehmen und indirekte Handlungsformen der Hohen Behörde ist nach dem erkennbaren System des Artikels 58 für die Beseitigung eines Quotensystems ein erleichtertes Verfahren vorgesehen. Dies geht offensichtlich auf die Erkenntnis zurück, Eingriffe in die Produktionsverhältnisse, wie sie Artikel 58 zuläßt, hätten als Ausnahmen zu gelten, die mit dem Wegfall ihrer Voraussetzung, nämlich der offensichtlichen Krise, keine Berechtigung mehr haben.

35. Angesichts dieses Systems des Vertrages, in dem die Unternehmensfreiheit die Regel, die Eingriffsbefugnisse der Hohen Behörde die Ausnahme sind, kann der Auffassung der Kommission nicht gefolgt werden, sie habe ein Wahlrecht zwischen dem Verfahren des § 1 und des § 3. Besteht die offensichtliche Krise nicht mehr, so muß sie das Quotensystem beseitigen und dabei alle ihr zur Verfügung stehenden Handlungsmöglichkeiten ausschöpfen. Sie muß also den § 3 anwenden, wonach zur Beseitigung der Ausnahmesituation die Anhörung des Beratenden Ausschusses und die Abwesenheit eines entgegenstehenden einstimmigen Ratsbeschlusses genügt, das heißt, die Hohe Behörde bedarf hier der Unterstützung nur eines einzigen Mitgliedstaates.

36. Nach Artikel 58 § 3 stellt die Hohe Behörde, also die Kommission, ihren Antrag erst nach Anhörung des Beratenden Ausschusses. Ergeben sich danach keine Elemente für das Fortbestehen der offensichtlichen Krise, so ist sie verpflichtet, alle Handlungsmöglichkeiten auszuschöpfen und den Normalzustand wiederherzustellen, das heißt, sie muß den Antrag stellen, das Quotensystem aufzuheben, soweit eine offensichtliche Krise nicht mehr besteht.

37. Hervorzuheben ist gleichfalls, daß das erleichterte Verfahren des Artikels 58 § 3 auch für eine teilweise Beseitigung des Quotensystems, also seine Reduzierung, gilt. Zwar könnte aus dem Wortlaut des Artikels 58 § 3 — das Quotensystem wird ... beendet; le régime des quotas prend fin ... — gefolgert werden, es sei hier nur an den Wegfall des gesamten Quotensystems gedacht worden. Wäre dem so, so stünde man aber — weil der Artikel 58 § 1 nur von der Einführung des Quotensystems und nicht von einer teilweisen Änderung spricht — vor der Erkenntnis, daß die Regelung lükkenhaft ist, und man hätte dann bei der Lückenausfüllung die sachlich nächstliegende Regelung analog anzuwenden, was im Falle der Einschränkung eines Quotensystems sicherlich der Artikel 58 § 3 ist, der von Beendigung spricht, und nicht der die Einführung behandelnde § 1. Darauf ist in der mündlichen Verhandlung zu Recht hingewiesen worden.

38. Davon ausgehend, das heißt, wenn man den Artikel 58 § 3 auch für einschlägig hält im Falle einer Teilbeseitigung des Quotensystems, kann es dann aber nur sinnvoll erscheinen, allein dieses Verfahren für anwendbar zu halten, und dies, obgleich in § 3 von Artikel 58 nicht ausdrücklich von einer solchen Exklusivität gesprochen wird. Bezeichnend ist immerhin, daß es in Artikel 58 § 3 heißt: Das Quotensystem wird ... beendet (le régime des quotas prend fin ...) und nicht etwa — womit eine Ermessensbefugnis sonst ausgedrückt wird — kann beendet werden. Außerdem wurde hierzu mit Recht auch darauf hingewiesen, daß ein Wahlrecht, wie es die Kommission für richtig hält, nicht nur etwas ganz Ungewöhnliches wäre, weil es zu einer Verwirrung und einer Beeinträchtigung der Rechtssicherheit führen würde. Es wäre insbesondere auch nicht mit der Erkenntnis in Einklang zu bringen, daß ein Quotensystem — weil an sich mit den Grundsätzen des Vertrages nicht vereinbar — bei Wegfall der auslösenden Krise unbedingt zu beseitigen ist, was aber durch die mehrheitliche Mitwirkung der Mitgliedstaaten (die nach Artikel 38 des Vertrages nur sehr beschränkt einer gerichtlichen Kontrolle unterliegt) erschwert oder verhindert werden könnte.

39. Demgegenüber kann nicht etwa — wie es die Kommission versucht hat — ein Argument aus Artikel 61 EGKS-Vertrag gewonnen werden, in dem nur die Festsetzung von Preisen behandelt wird, was tatsächlich den Schluß nahelegt, für die Aufhebung solcher Maßnahmen müsse — als actus contrarius — gleichfalls auf diese Bestimmung zurückgegriffen werden können. Davon unterscheidet sich eben der Artikel 58 eindeutig insofern, als hier ausdrücklich zwei verschiedene Verfahren für Einführung und Beseitigung eines Quotenregimes vorgesehen wurden.

40. Gelten lassen kann man meines Erachtens auch nicht den Hinweis auf die Schwierigkeiten, die mit der Beurteilung einer Krisensituation und des Ausmaßes ihres Fortbestehens verbunden sind. Sie können die Kommission, wenn sie ihrer Verpflichtung nach Artikel 58 § 3 nachkommt, zweifellos dazu veranlassen, besonders gründliche Ermittlungen unter Inanspruchnahme der Mithilfe der Mitgliedstaaten, der notwendigen Anhörung des Beratenden Ausschusses und der zweckmäßigsten Form der Einschaltung des Europäischen Parlaments durchzuführen. Sie können jedoch nicht dazu führen, daß sich die Kommission ihrer Verantwortung weithin entledigt und den für Artikel 58 notwendigen Befund maßgeblich der Mehrheit dieser Institutionen überläßt.

41. Schließlich wird man auch den Hinweis auf das Bestreben nicht für durchschlagend halten können, vertrauensvolle Beziehungen zu den Mitgliedstaaten aufrechtzuerhalten und dies im Interesse der Bewältigung der verbliebenen Krisenbereiche (wofür es etwa ankommt auf die Gestaltung des Außenschutzes, die Finanzierung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten nach Artikel 56 EGKS-Vertrag oder die Förderung der Umstrukturierung ganzer Regionen). Auch wenn man dafür,ein gewisses Verständnis ohne weiteres aufbringt, läßt sich so doch nicht ein Außerachtlassen eindeutiger Kompetenzzuweisungen rechtfertigen, die im Lichte des mit dem Vertrag angestrebten institutionellen Gleichgewichts zu sehen sind. Darüber hinaus erscheint auch fraglich, ob tatsächlich im Falle einer korrekten Anwendung des Artikels 58 § 3 bei einigen Mitgliedstaaten eine derartige Verstimmung zu befürchten wäre, daß es deshalb nicht zu sachlich gebotenen Maßnahmen (etwa einem notwendigen Kapazitätsabbau), an denen die Mitgliedstaaten mitzuwirken haben, käme.

42. Somit kann nun festgehalten werden, daß die Kommission beim Erlaß der angegriffenen Entscheidung von einem unzutreffenden Verständnis des Artikels 58 ausgegangen ist und daß sie infolgedessen nicht ihre Verantwortung gemäß Artikel 58 § 3 wahrgenommen hat mit dem Ziel einer Reduzierung des Quotensystems, die möglicherweise über den in der angegriffenen Entscheidung erreichten Umfang hinausgegangen wäre. Die Entscheidung Nr. 3746/86 ist daher — soweit es nicht auch zu einer Liberalisierung der Kategorien IV und VI gekommen ist — als rechtswidrig zu bezeichnen, und es erweisen sich folglich die Klagen 32 und 52/87 (bei welcher es um eine die Kategorie IV betreffende, auf die Entscheidung Nr. 3485/85 in der Fassung der Entscheidung Nr. 3746/86 gestützte Quotenmitteilung geht) als begründet.

43. Dies bedeutet — lassen Sie mich das auch noch sagen —, daß von der Kommission das Verfahren zur Änderung der Entscheidung Nr. 3485/85 mit Wirkung vom 1. Januar 1987 auf der Grundlage des Artikels 58 § 3 wiederaufzunehmen ist. Dabei wird freilich nicht einfach auf die Mitteilung vom 2. Oktober 1986 zurückgegriffen werden können. Denn es kann ja nicht ausgeschlossen werden, daß die in ihr festgehaltenen Wertungen getroffen worden sind im Hinblick auf ein ganz bestimmtes, maßgeblich vom Rat beeinflußtes Konzertierungsverfahren, bei dem sie den Ausgangspunkt für Verhandlungen mit dem Ziel eines Kompromisses bildete und wohl entsprechende Positionen festhielt. Vergessen werden darf auch nicht, daß man dieses Papier zu sehen hat im Lichte der Ausführungen des Vertreters der Kommission in der mündlichen Verhandlung, wonach die Kommission das Verfahren des Artikels 58 § 1 deshalb gewählt hat, weil die Beurteilung des Fortbestehens einer Krise eine sehr delikate Aufgabe darstelle, bei der die Kommission, der grundsätzlich eine globale Betrachtung obliege, auf Einwendungen der Mitgliedstaaten mit Hinweisen auf ihre jeweilige besondere Situation durchaus Rücksicht zu nehmen habe. Die Kommission muß sich deshalb nunmehr im Bewußtsein ihrer Verantwortung nach Artikel 58 § 3 ein neues und gründliches Bild von der wirtschaftlichen Lage verschaffen und sich nach seiner Maßgabe an eine Neugestaltung der Rechtslage machen sowie gegebenenfalls eine neue Quotenmitteilung an den Kläger der Rechtssache 52/87 richten.

44. 2. Zum Verfahren 32/87, in dem es — wie schon gesagt — nur den soeben behandelten Klagegrund gibt, ist danach nichts weiter auszuführen, wie es — nach Feststellung der Rechtswidrigkeit der Entscheidung Nr. 3746/86 — auch überflüssig erscheint, in der Rechtssache 52/87 noch auf andere als den eben behandelten Klagegrund einzugehen, da sie so eng mit diesem Komplex zusammenhängen, daß eine andere Beurteilung ausgeschlossen erscheint.

45. Von Bedeutung sind weitere Klagegründe aber für die Kläger der Rechtssache 57/87, die — wie schon erwähnt — nur Erzeugnisse der Kategorie III herstellen. Denn insofern hat sich ja gezeigt, daß der bisher behandelte Klagegrund — Nichtanwendung des Artikels 58 § 3 — nicht greift, weil davon auszugehen ist, daß es auch bei Einhaltung eines korrekten Verfahrens nicht zu einer Liberalisierung der Kategorie III gekommen wäre.

46. Im Hinblick auf die Rechtssache 57/87 ist also noch zu überlegen, was von dem Vorwurf zu halten ist, es sei der Artikel 58 verletzt, weil das Quotenregime für Erzeugnisse beibehalten worden ist, für die es an einer offensichtlichen Krise fehle. Und es ist zum anderen zu prüfen, ob der Kommission mit Recht nachgesagt werden kann, sie habe Erzeugnisse der Kategorie III gegenüber solchen der Kategorie Ic diskriminiert, weil sie — obwohl sie der Ansicht war, bei beiden Erzeugnissen liege keine Krise mehr vor — nur letztere in der angegriffenen Entscheidung aus der Quotenregelung ausgenommen habe.

47. a) Hierzu ist — was den an erster Stelle genannten Klagegrund anbelangt — festzuhalten, daß sich jetzt ein anderes Bild ergibt als bei Einleitung des Verfahrens zum Erlaß der angegriffenen Entscheidung (wo ja in der Mitteilung der Kommission vom 2. Oktober 1986 auch eine Liberalisierung eines Teils der Erzeugnisse der Kategorie III vorgeschlagen wurde). Die Kommission hat insofern aus bestimmten, vorhin ausgeführten Gründen ihre Meinung grundlegend revidiert und ist jetzt der Auffassung, an eine Liberalisierung der Kategorie III sei auch über den 1. Juli 1988 hinaus nicht zu denken. Dies bedeutet, daß sich die Kläger der Rechtssache 57/87 für ihre These, für Erzeugnisse der Kategorie III gebe es eine offensichtliche Krise nicht mehr, nicht einfach auf die Kommission berufen können. Da sie andererseits der Darstellung der Kommission in der mündlichen Verhandlung nicht widersprochen und auch nichts zur Begründung des Standpunktes vorgetragen haben, für kleine schwere Profile fehle es seit dem 1. Januar 1987 an einer offensichtlichen Krise, müssen sie sich sagen lassen, daß es ihrem Klagegrund, Artikel 58 sei verletzt, weil eine offensichtliche Krise nicht mehr bestehe, an der Substantiiertheit fehlt.

48. b) Entsprechendes gilt offensichtlich für den an zweiter Stelle genannten Klagegrund, soweit in ihm von einer Diskriminierung der Erzeugnisse der Kategorie III gesprochen wird. Da die Kommission inzwischen von der Annahme abgerückt ist, von einer Krise könne bei keiner der drei Kategorien III, IV und VI gesprochen werden (in bezug auf die Kategorie III denkt sie jetzt anders), und da der Kläger nicht dargetan hat, eine Krise sei für Erzeugnisse der Kategorie III ebenso entfallen wie für Erzeugnisse der Kategorie Ic, bleibt nur der Schluß, daß eine insofern unterschiedliche Behandlung mangels Vergleichbarkeit der Situationen nicht diskriminierend genannt werden kann.

49. c) Für die Kläger der Rechtssache 57/87 stellt sich somit das Ergebnis ein, daß die Klage nicht erfolgreich ist, weil es in bezug auf den ersten von ihnen vorgebrachten Klagegrund (Nichtanwendung von Artikel 58 § 3) an einem Interesse fehlt und weil die anderen vorgebrachten Klagegründe nicht fundiert erscheinen.

50. Weil die Kommission neuartige Ausführungen zu der Kategorie III aber erst in der mündlichen Verhandlung gemacht hat und weil nach der Mitteilung der Kommission vom 2. Oktober 1986 durchaus ein Anlaß zur Klage auch wegen Nichtliberalisierung der Kategorie III bestand, würde ich allerdings meinen, daß auch die durch das Verfahren 57/87 verursachten Kosten der Kommission auferlegt werden sollten.

C — Schlußantrag

51. Nach alledem lautet mein Urteilsvorschlag so:

Den Klagen 32 und 52/87 ist insoweit stattzugeben, als die Entscheidung Nr. 3746/86 gemäß Artikel 58 § 1 EGKS-Vertrag ergangen ist und von der Liberalisierung die Kategorien IV und VI ausgeschlossen hat.

Die Klage 57/87 ist als unbegründet abzuweisen.

In allen drei Rechtssachen ist die Kommission zur Tragung der Kosten des Verfahrens zu verurteilen.